Системність правового інституту державної служби

Державна служба — це системний правовий інститут, який включає правові норми різних галузей права.

Системність інституту державної служби полягає в тому, що він, по-перше, спрямований на реалізацію цілей, завдань і функцій державної служби, по-друге, залучає велику кількість правових норм інших галузей права (трудового, адміністративного, конституційного тощо); по-третє, складається з окремих, досить відособлених підінститутів; по-четверте, має власну законодавчу базу, яка є визначальною для всього інституту, тощо.

Інститут державної служби можна поділити на такі складові:

1) інститут принципів державної служби;

2) інститут статусу посади в державному апараті;

3) інститут статусу посадової особи в державній службі;

4) інститут правового статусу державного службовця;

5) інститут державно-службових відносин, що, у свою чергу, вклю­чає окремі складові як додаткові підінститути: прийому, проходження, переміщення та просування по державній службі, мотивації, атестації, критеріїв і порядку проведення оцінки професійної діяльності службовців (поточної оцінки та у формі атестації), присвоєння рангів (спеціальних звань) тощо, стимулювання (заохочення) та відповідальності службовців, припинення державно-службових відносин;

6) інститут етики державного службовця;

7) інститут державної дисципліни;

8) інститут умов державної служби (грошове утримання, відпустка, пенсійне забезпечення тощо);

9) інститут підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державн

10) інститут управління державною службою.

Наведений перелік підінститутів державної служби не є вичерпним.

Треба сказати ще й про таку особливість структури інституту державної служби. Наприклад, підінститут проходження державної служби як відокремлене правове утворення містить інший інститут — атестацію державних службовців.

Відносини, що виникають у сфері державної служби, регулюються насамперед нормами конституційного права. Конституція України проголосила, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Відомо, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Це забезпечує єдність, узгодженість і ста­більність системи права, її окремих елементів, зокрема інституту державної служби, а також передбачає обов’язковість дотримування норм Конституції Україні, законів України, міжнародних норм.

Конституція України закріпила основні положення інституту державної служби:

джерело державної влади — народ України;

закріплення гарантій прав і свобод людини і громадянина;

установлення, передача й розподіл державної влади між органами влади та інших політичних структур;

установлення меж державної влади.

Треба зазначити, що в Конституції України безпосереднім основам організації і функціонування державної служби присвячено більше десяти статей, хоча конституційні норми не встановлюють чіткої моделі державної служби. Конституція України визначає загальні засади концепції формування та розвитку інституту державної служби.

У Конституції України встановлені важливі положення, що мають зовнішньополітичне і правове значення: вірність України своїм міжнародно-правовим зобов’язанням, які проголошуються обов’язковими до виконання поряд з національним законодавством; повага до норм міжнародного права. Ці положення певною мірою дають відповідне практичне співвідношення щодо застосування норм Конституції та інших нормативних актів України і положень міжнародних договорів в Україні.

З погляду міжнародного права Конституція України декларує, що загальновизнані норми та принципи міжнародного права й між­народні договори України є складовою її правової системи. Якщо міжнародним договором установлено інші правила, ніж передбачено законом, застосовуються правила міжнародного договору.

Після офіційного визнання, ратифікації та схвалення міжнарод­ні договори набирають обов’язкової сили на всій території України. Згідно з Конституцією України кожен має право відповідно до міжнародного договору звертатися до міжнародних органів із захисту прав і свобод громадян, якщо вичерпано всі наявні внутрішньодержавні засоби правового захисту.

Таким чином, норми міжнародного права є частиною національного законодавства України. Безумовно, норми міжнародного права вплинули на формування інституту державної служби в Україні. Так, наприклад, право на державну службу було віднесено Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід’ємних прав людини. Конвенція про політичні права жінок 1953 p. зафіксувала, що жінкам належить на рівних з чоловіками умовах право займати посади на суспільно-державній службі та виконувати всі суспільно-державні функції, визначені національним законом. Міжнародний пакт про цивільні і політичні права 1966 р. проголосив право кожного громадянина без якої-небудь дискримінації допускатися у своїй країні на загальних умовах рів­ності до державної служби. І нарешті 17 грудня 1979 p. прийнята Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН «Кодекс поведінки посадових осіб щодо підтримки правопорядку». Їх норми стали невід’ємною частиною національного законодавства України.

У Конституції України вперше за новітніх часів на конституційному рівні проголошено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, і закріплено поняття місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні є самостій­ною галуззю права, яке являє собою сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в системі місцевого самоврядування.

Діяльність службовців у органах державної влади — це особлива професійна трудова діяльність, яку регулюють норми трудового права. Так, Законом України «Про державну службу» визначається:

встановлення посадового окладу (ст. 33);

встановлення та застосування заходів дисциплінарної відповідальності (ст. 14);

право державних службовців вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень (ст. 11);

право вимагати належні умови праці (ст. 11);

право керівника державного органу встановлювати випробувальний термін для працівника і т. ін.

Ці положення уточнюються нормами трудового права. Оскіль­ки з працею пов’язано багато суспільних відносин — цивільних, сімейних, адміністративних тощо, то при відмежуванні трудових правовідносин від інших видів правовідносин, пов’язаних з працею, слід брати до уваги, що предметом трудового права є лише ті правовідносини, змістом яких є сам процес праці. Якщо держав­на служба є особливим трудовим процесом, то на державних службовців поширюються загальні норми трудового права.

Діяльність державних службовців регулюють також норми кри­мінального права. У Кримінальному Кодексі України є статті, присвячені злочинам проти державної влади, інтересів державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Тому поняття «посадової особи» визначається також у кримінальному праві.

Особливе місце в системі норм кримінального права посідають норми, які торкаються боротьби з корупцією. Корупція в системі державної влади — одна з нагальних проблем сьогодення.

Законодавчі акти з питань боротьби з корупцією вимагають поліпшення системи добору і підготовки персоналу державної служби та управління ним. З цією метою було вдосконалено законодавчу норму щодо прийняття на державну службу на конкурсній основі або шляхом стажування; запроваджено нову форму первинного обліку державних службовців П-2ДС, де, зокрема, передбачено, що кожна посадова особа власноручно засвідчує дотримання нею спеціальних обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби; опрацьований правовий механізм і запроваджено подання державними службовцями декларацій про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан, зокрема за кордоном, щодо себе та членів своєї сім’ї. У 1997 p. після декларування доходів запроваджена систематична атестація державних службовців.

Запровадження законодавчих норм потребуватиме удосконалення нормативного забезпечення механізмів і технологій бороть­би з корупцією, профілактичних заходів тощо.

Державні службовці можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за присвоєння ними повноважень посадової особи і вчинені ними дії, які призвели до істотного порушення прав і законних інтересів громадян та організацій. Внесення державними службовцями свідомо невірних відомостей до офіційних документів, а також внесення ними в зазначені документи виправлень, які спотворюють їх справжній зміст, якщо це зроблено з корисливої або з особистої зацікавленості (службовий підлог), переслідується в кримінальному порядку.

Тим самим кримінальне право своїми певними положеннями впливає на правовий інститут державної служби.

Розвиток в Україні на сучасному етапі бюджетного процесу, нової системи оподаткування, банківського законодавства, потріб­ність у фінансовому контролі обумовили вплив норм фінансового права на державну службу. Вплив норм фінансового права на державну службу полягає в тому, що державні службовці реалізують фінансову політику держави. Суб’єктом фінансової діяльності держави є держава в особі її компетентних органів.

Сама ж фінансова діяльність держави є діяльністю управлінською, де норми, що її регламентують, є нормами фінансового права.

Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюватися еволюційним шляхом з урахуванням та на основі соціально-економічного стану держави. При цьому аксіомою її розвитку має бути забезпечення цілісності державної служби.

Запорукою цілісності та стабільності державної служби буде прийняття Кодексу державної служби України.