212

---

§ 2. Системно-структурна організація органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні

Об'єктом відносин, які складаються у процесі формування, функ­ціонування й реформування публічної влади, є системно-структурна орга­нізація органів державної влади і місцевого самоврядування, яка являє собою складне системне утворення, зумовлене суспільно-політичною природою, соціальним і функціональним призначенням, формою державності, рівнем демократизації суспільства, розвитком економіки та іншими факторами і утворюється із сукупності окремих елементів — підсистем, органів, їх струк­турних підрозділів, територіальних представництв, які в процесі поточної діяльності взаємодіють між собою, з іншими елементами політичної сис­теми задля виконання завдань, що стоять перед ними. З точки зору загаль­ної теорії держави і права така система називається державним апаратом і системою місцевого самоврядування, а з позицій теорії організації — сис­темно-структурною організацією публічної влади. їй притаманні такі риси, як цілісність, раціональна єдність і внутрішня узгодженість елементів, ко­ординація та інтеграція всіх підрозділів, правова визначеність функціональ­ного призначення окремих компонентів.

Характеристика внутрішньої форми організації публічної влади може бути здійснена шляхом аналізу її окремих елементів. В Україні як елементи системно-структурної організації публічної влади можуть роз­глядатися підсистема публічної влади, орган державної влади України, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самовряду­вання, структурні підрозділи цих органів, їх ланки та окремі службовці, що виконують відповідні управлінські функції.

Нині більшість державознавців твердять про існування двох підси­стем публічної влади — державної та муніципальної1. Така позиція ви­глядає цілком обґрунтованою з огляду на те, що Конституція Укра

їни в ч. 2 ст. 5 носієм суверенітету і єдиним джерелом влади назвала народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Виходячи зі змісту цієї норми, спо­собом, формою здійснення народовладдя є й органи місцевого самовря­дування. Це підтверджено Конституційним Судом України, який прого­лошує, що «місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади» (п. 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002). Влада народу, що ним здійснюється, має водночас ряд особливостей. Якщо владна діяль­ність усіх державних органів більшою чи меншою мірою спрямована на захист всенародних інтересів, то влада окремої ланки місцевого само­врядування здійснюється в інтересах місцевої територіальної громади, в межах певної адміністративно-територіальної одиниці. Саме тому вла­да народу при її здійсненні органами місцевого самоврядування має складовий характер. Всенародна влада виступає тут як сумарна влада, яка складається із суми місцевих влад і здійснюється територіальними громадами. Кожна громада здійснює владу безпосередньо і через обрані її членами представницькі органи — місцеві ради2.

Органи влади Автономної Республіки Крим за Конституцією та чинним законодавством України не віднесені ні до органів державної влади, ні до органів місцевого самоврядування, що породжує численні дискусії з приводу визначення їхньої юридичної природи. За відсутності чіткого юридичного регулювання доцільно виокремити органи влади Автономної Республіки Крим в самостійну групу.

Для органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування притаманна низка спільних ознак: 1) утворюються і діють на основі, в межах повноважень і спосо­бами, що передбачені Конституцією та законами; 2) здійснюють управ­ління суспільними справами; 3) наділені владними повноваженнями; 4) працюють за рахунок відповідного бюджету; 5) приймають свої рішення переважно у вигляді правових актів; 6) об'єднують підвладні структури за територіальною ознакою; рішення, прийняті ними в межах своєї компетенції, є загальнообов'язковими на відповідній території.

Ці спільні риси дають змогу об'єднати всі названі органи єдиним терміном «органи публічної влади». Нині такий термін є загальновиз­наним і загальновживаним у юридичній літературі3.

Системно-структурна організація публічної влади в Україні висту­пає у вигляді окремих підсистем, які, незважаючи на відмінність, мають певні спільні риси: а) до їх складу входять органи публічної влади, що мають власну компетенцію, діють на певній території за допомогою певних форм і методів діяльності; б) між органами, що входять до відповідної підсистеми, існують тісні взаємозв'язки субординаційного чи координаційного характеру; в) вони беруть участь у виконанні зав­дань, що в цілому стоять перед державою, у реалізації державної політики. Кожна з підсистем вирізняється правовою, територіальною та матеріально-фінансовою основами своєї організації та діяльності, функціями й компетенцією, порядком формування, порядком прохо­дження служби у відповідних органах, характером зв'язків з населенням та низкою інших юридичних ознак.

Основним, базовим елементом системно-структурної організації публічної влади, кожної з її підсистем є орган публічної влади, який з погляду сучасної державознавчої науки й теорії організації можна роз­глядати в кількох аспектах: у функціональному — як одиничну структу­ру влади, що виконує певні державні функції; у соціологічному — як різновид соціального інституту, колектив людей, виокремлений суспіль­ством в порядку розподілу праці для виконання покладених на нього державних завдань у відповідній сфері діяльності; є юридичному — як самостійну владну інституцію, наділену необхідною компетенцією, що здійснює керівництво певною сферою суспільних відносин, використо­вуючи певні форми і методи діяльності; є організаційному — як частину організації, самостійний структурно відмежований підрозділ владного апарату, що має свою організаційну будову у вигляді взаємопов'язаних і підпорядкованих елементів4.

Класифікація органів публічної влади може здійснюватися за багать­ма критеріями, зокрема за функціональним призначенням, територією поширення та часом здійснення влади, порядком утворення, формою організації діяльності, порядком фінансування тощо.

У контексті функціонального призначення, враховуючи конституційно закріплений принцип поділу влади в Україні, державні органи поділя­ються на органи законодавчої, виконавчої, судової влади. Крім такого традиційного поділу можна вирізнити президентуру, контрольно-нагля­дові органи (Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, органи прокуратури), виборчі органи (система виборчих комісій). У свою чергу, органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування за функціональним призначенням кла­сифікуються на представницькі та виконавчі. За територією поширен­ня влади державні органи можуть бути загальнодержавними, регіональ­ними та місцевими, органи влади Автономної Республіки Крим — тільки регіональними, а органи місцевого самоврядування — регіональ­ними чи місцевими. За часом здійснення влади можна виокремити постійно і тимчасово діючі органи. При аналізі порядку утворення ор­ганів публічної влади розрізняють виборні та призначувані органи. За формою організації діяльності органи публічної влади поділяються на колегіальні та єдиноначальні. Порядок фінансування є підставою для кла­сифікації органів на бюджетні та органи зі змішаним (бюджетно-гос­прозрахунковим) порядком фінансування.

Системно-структурна організація публічної влади в Україні може розглядатися як сукупність органів державної влади, органів влади Ав­тономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, які утворюють певні рівні механізму влади.

Перший рівень цієї організації становлять органи державної влади, сукупність яких називається системою органів державної влади, або дер­жавним апаратом. До нього належать:

Президент України як одноосібний орган державної влади — глава Української держави.

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади.

Державні органи виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним ста­тусом — центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації — місцеві органи державної виконавчої влади в областях, районах, містах Києві й Севастополі та районах цих міст.

Система органів судової влади: а) Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції; б) суди загальної юрис­дикції: загальні та спеціалізовані суди.

Другий рівень системно-структурної організації публічної влади становить система органів влади Автономної Республіки Крим, до якої належать: 1) Верховна Рада Автономної Республіки Крим як єдиний представницький орган автономії; 2) органи виконавчої влади Автоном­ної Республіки Крим: а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим — вищий виконавчий орган автономії, б) центральні виконавчі органи автономії — міністерства, республіканські комітети, інші центральні органи, центральні органи зі спеціальним статусом.

Система органів місцевого самоврядування утворює третій рівень си­стемно-структурної організації публічної влади в Україні. Його складо­вими виступають, насамперед, представницькі органи місцевого самовря­дування, до яких належать: 1) сільські, селищні, міські ради — органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і пов­новаження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сіль­ські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громада­ми; 2) районні й обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа де­путатів; 3) районні в містах ради — представницькі органи місцевого са­моврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради; 4) органи самоорганізації населення — будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, районів у містах, сільські, селищні комітети. Елементом системи органів місце­вого самоврядування є також виконавчі органи місцевого самоврядування — виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.

 

1 Див.: Кравченко В. В., Пітцик М. В. Муніципальне право України: На­вчальний посібник. — К.: Атіка, 2003. — С. 60; Кашпо В. М. Місцеве самовряду­вання в Україні. — К., 1997. — С. 4; Баймуратое М. А., Григорьев В. А. Муници­пальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине. — Одесса: Юридична література, 2003. — С. 27—52.

2 Конституція України: Науково-практичний коментар / Ред. кол.: В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. - X.: Право; К.: 1н ЮРЕ, 2003. - С. 28-30.

3 Див., напр.: Теория государства и права / Под ред. М. М. Рассолова, В. О. Лу­чина, Б. С. Эбзеева. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - СИЗ—127; Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Авакьян. - М.: НОРМА, 2000. - С. 425-426, 494; Тихомиров Ю. А. Теория компетен­ции. — М.: Юринформцентр, 2001. — С. 5—27.

4 Див.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.: Омега- Л, 2004. — С. 194; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. — М.: Изд-во «Дашков и К°», 2003. — С. 21; Мельник А. Ф., Оболенсъкий О. Ю., ВасінаА. Ю., Гордієнко Л. Ю. Дер­жавне управління: Навчальний посібник. — К.: Знання-Прес, 2003. — С. 262.

< Попередня   Наступна >