Підручники Адміністративний процес Перепелюк В.Г. Адміністративний процес 2.3. Категорії юридичних справ, що провадяться в ході адміністративного розгляду.2.3. Категорії юридичних справ, що провадяться в ході адміністративного розгляду.
| Адміністративний процес - Перепелюк В.Г. Адміністративний процес |
2.3. Категорії юридичних справ, що провадяться в ході адміністративного розгляду.
Як уже зазначалося в ході, адміністративного розгляду провадяться індивідуально-конкретні юридичні справи. Основні ознаки цих справ такі: 1) зміст індивідуальної справи складають конкретні індивідуальні права та обов'язки суб'єктів; 2) справи стосуються цілком конкретних суб'єктів права; 3) справи повинні бути матеріально закріплені в певній формі; мати закріплену форму прояву у сфері управління; 4) у всіх випадках розгляду і вирішення індивідуальних справ приймаються індивідуальні (правозастосовчі) акти (Лорія В.А.).
Сфера застосування також дає можливість відповісти на питання про те, чи стосується адміністративний процес внутрішніх, чи зовнішніх управлінських відносин. Основна група індивідуальних справ звичайно ж вирішується у сфері зовнішнього управлінського впливу. Основною рисою виконавчо-розпорядчої діяльності є зовнішній організуючий характер. Тому забезпечення організації в рамках певного органу чи системи органів не може бути віднесене до власне управлінського впливу, що здійснюється правозастосовцем у сфері управління. По такому ж шляху йде і міжнародне адміністративне право. Міжнародні правові акти в цій сфері покликані сприяти активній реалізації громадянами прав у відносинах із адміністрацією. Водночас зовнішні організаційні відносини реалізуються також через інші способи індивідуального регулювання. Мова може йти в таких випадках про застосування більшості з адміністративних запобіжних заходів.
У внутрішньоорганізаційній діяльності органів управління випадків правозастосування значно менше. Це пояснюється більшою мірою авторитарності, що використовується для регулювання поведінки суб'єктів даних відносин. Державних службовців не можна назвати зацікавленими особами, і реалізують вони не власне суб'єктивне право, а державний інтер
У внутрішньому управлінні правозастосування має особливий характер. Правові наслідки не настають за результатами таких процедур із необхідністю. Якщо у зовнішньому правозастосуванні керований у ході справи нарівні з лідируючим суб'єктом кваліфікує обставини, то у внутрішньому - керований (службовець) фіксує факти і не має права вимагати від керівника прийняття відповідного рішення. Керівник, крім оцінки поданих матеріалів, оцінює загальну доцільність певного управлінського рішення. Керований не може і не зобов'язаний володіти всією інформацією, якою володіє керівник. Доцільність охарактеризована як загальна, бо оцінювана інформація пов'язана не тільки зі службовцем, якого стосується застосовувана норма. Відсутня процесуальна форма, наприклад, при наданні дозволу на пересування військовослужбовців у Прикордонних військах України.
Тому процесуальними залишаться тільки особові справи ("індивідуальні адміністративні справи державних службовців»- термін запроваджений В. Коваленком). Аналогічно на дану ситуацію дивляться й американські вчені. Вони цікавляться внутрішнім адміністративним правом у рамках організації відносин адміністрації з приватними особами, що складають колектив відомства. Право державного службовця на слухання одержало адміністративно-процесуальну форму в США ще в 1972 році регуляторного політики та підприємництва у погоджені проектів регуляторних актів, затвердженої наказом Державного комітету України з питань регуляторного політики та підприємництва № 40 від 31.08.00 р. // Офіційний вісник України. - 2000. - №38. - Ст. 1641. Інструкція «Про порядок пересування військовослужбовців у Прикордонних військах України», затверджена Наказом Державного комітету у справах охорони державного кордону України № 380 від 26.08.96. Див.: Никеров Г.И. Административное право США. - М: Наука, 1977.-С. 22.
Адміністративні справи при цьому стосуються питань прийому на роботу, просування по службі, звільнення. Тому до сфери управління доцільно віднести і кадрові справи в рамках апарату управління; їх зовнішньо-управлінський характер зумовлений тим, що такі справи є формою реалізації суб'єктивного права громадян на службу в органах держави.
Українське законодавство підтверджує дане міркування. Так, військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності. Тобто звернення, процедура розгляду якого є одним із адміністративних проваджень, не може стосуватись змісту поточних завдань, виконуваних вищевказаними службовцями. Не зрозумілим, правда, залишається, чому коло службовців-суб'єктів права на звернення обмежується тільки цією категорією. Адже право користування правовою формою забезпечення правомірності службової діяльності одержали всі категорії державних службовців . У разі одержання доручення, що суперечить чинному законодавству, службовець зобов'язаний доповісти про це автору цього доручення, а у разі підтвердження останнього - вищестоящій по відношенню до автора вказівки посадовій особі . У випадку зі зверненням особа реалізує правовідношення "особа-держава"; у випадку із неправомірним наказом - "посадова особа-держава". Додатковими прикладами перших правовідносин є процесуальна форма атестації забезпечення житловими приміщеннями, призначення на посаду. Однак, зміст деяких зовнішніх адміністративних правозастосовчих матеріальних правовідносин не вимагає процесуальної форми. Орган управління приймає дискреційне рішення керуючись не тільки інтересами керованого. Саме на основі адміністративного розсуду, не обмеженого обставинами індивідуального питання, орган управління на основі висновків експертизи видає дозвіл на переселення, добування зубрів. При реєстрації моделі електронно-касового апарату чи комп'ютерної системи теж вирішується питання загальної доцільності цього рішення .
До тих пір, поки орган управління буде прикриватись авторитарним "загальним благом" , значна частина подібних справ буде позбавлена процесуальної форми. Як тільки це поняття буде розглянуте з точки зору сукупності суб'єктивних прав, їх носії одержать процесуальні гарантії. Водночас у сфері управління завжди залишається група справ з реалізації загального блага. Тобто особа зазнає вигоди чи втрати в результаті акту управління не безпосередньо, а внаслідок належності до якоїсь групи із загальними інтересами '. Справи, в яких такі особи мають опосередкований інтерес (дискреційний акт міністерства транспорту щодо надання фінансової підтримки будівництву шосе), не одержують адміністративно-процесуальної форми.
Для процесуальних процедур характерна обов'язкова присутність гарантій прав особи по забезпеченню її участі у розгляді справи. Ключового значення при цьому набуває поняття участі у справі. Зацікавлена особа, беручи участь у справі, реалізує можливість активно впливати на хід провадження та на результати розгляду справи. Така активна участь зацікавлених осіб потрібна і теоретично можлива не в усіх зовнішніх правозастосовчих справах, що мають місце у роботі публічних органів. Існують справи, в ході розгляду яких уповноважені органи встановлюють факти, юридична оцінка яких не може викликати розбіжностей у позиціях такого органу та зацікавленої особи. Візьмемо для прикладу процедуру торгів при закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти. Основними критеріями оцінки тендерних пропозицій виступають: найнижча ціна, строки поставки, якість, естетичні та функціональні характеристики, екологічна чистота; після продажне обслуговування; умови розрахунків; можливість економічних переваг, що з'являються у зв'язку з тендерною пропозицією; експлуатаційні витрати, пов'язані з використанням завершеного будівництвом об'єкта і т.ін. Як видно, більшість із цих критеріїв піддаються кількісній (експертній) оцінці. Тому не виникає жодних складностей у визначенні обставин, що охоплюються гіпотезою даного правового припису. Отже, в даному випадку присутні тільки матеріальні адміністративні процедури, оскільки відсутня активна участь зацікавлених осіб у розгляді справи. Такий висновок правомірний не зважаючи на те, що в ході тендерних процедур присутня юридична форма, що характерна і для процесуальних процедур. Мова йде про складення протоколу зборів виконавців, які організуються уповноваженим органом. Однак зміст дій, що протоколюються, не є процесуальним. Зацікавленим особам -виконавцям роз'яснюються запити щодо тендерної документації. Жодних операцій доказової діяльності такі виконавці при цьому не вчиняють.
Всі адміністративні справи, незалежно від сфери їх виникнення (зовнішнє чи внутрішнє управління), первісне поділяються на позитивні та юрисдикційні. Юрисдикційні справи - це форма розгляду ланками адміністративного устрою правових вимог про припинення порушень законодавства, притягнення винних осіб до відповідальності або захист суб’єктивних прав. Позитивні справи - це форма розгляду ланками адміністративного устрою правових вимог з приводу надання сприяння у використанні суб'єктивних прав та виконанні юридичних обов'язків, які не можуть бути реалізовані заявниками таких вимог самостійно.
В науці стоїть питання про правомірність віднесення юрисдикційної діяльності до адміністративно-процесуальної. Позитивна відповідь на це питання передбачає такі аргументи.
1. Зміст правової вимоги як предмета адміністративного розгляду як позитивних, так і юрисдикційних справ складає прохання заявника, адресоване правозастосовцю про вчинення останнім певного акту. В юрисдикційних справах правозастосовцем реалізуються його обов'язки, передбачені правоохоронним відношенням. Твердження про те, що на стадії виконання рішення по юрисдикційній справі реалізується "захищене" регулятивне відношення, хибне.
Більш придатна для адміністративного процесу теорія двочленної структури нормативного припису, оскільки для правозастосування в процесі необхідні тільки дві частини: перша, що має юридичне значення по справі (гіпотеза), та друга, що вказує на поведінку суб'єкта при підтвердженні юридичності всіх наявних фактів. Тому диспозиція для застосування матиме аналогічне з санкцією значення. Сучасна українська наука все ж таки вже сприймає процесуальну примусовість не тільки санкцій '.
2. Адміністративний процес, як і в цілому державне управління, є владною регулюючою діяльністю. Поза владним вирішенням конкретного питання він позбавлений юридичного значення. Рішення органу управління одержує юридичну силу на основі владного характеру дій органу управління". Та владність не завжди потребує застосування примусу, хоча на цьому наполягають представники юрисдикційного адміністративного процесу . В.В.Цвєтковим пропонується поділ організуючої діяльності держави на владно-регулятивну та примусову . Як при здійсненні перших заходів, так і других присутня владність: обов'язковість виконання сторонами процесу вказівок його лідируючого суб'єкта (організатора) за результатами розгляду справи . Примусове виконання є факультативним етапом стадії виконання. Тому сам розгляд справи (позитивної чи юрисдикційної) справедливо буде віднести до владного регулювання, а примусове виконання рішення - до відносин примусу.
Прихильники вузького (суто юрисдикційного) трактування адміністративного процесу основний наголос у своїх дослідженнях роблять на тому, що процесуальна діяльність безпосередньо пов'язана з можливістю реалізації в примусовому порядку адміністративно-правових актів. Проте вони не пояснюють, як ця обставина впливає на процедуру. До того ж самі визнають, що такі акти можуть виконуватись добровільно. При цьому видається логічним питання: чи обов'язково примусові заходи вживаються за результатами розгляду юридичної справи? Ні. Адміністративний порядок знає випадки, коли примус застосовується і в поза процесуальному порядку, наприклад, видворення іноземця при порушенні правил перебування іноземців в Україні. Тому безпосередня можливість використання примусу навряд чи може послужити критерієм виділення адміністративного процесу з усіх відносин, що охоплюються поняттям "адміністративний порядок".
Отже, примус може бути як процесуальне оформленим (вживатись за результатами розгляду з обговоренням рішення разом з об'єктом управління), так і оформленим у вигляді відповідних матеріальних процедур. Подібна змістовна неоднорідність юрисдикції по відношенню до застосовних операцій примушує відмовитись від неї як критерію виділення меж процесу.
Постає питання: чи є правовідносини адміністративного спору монолітною частиною у складі неоднорідних юрисдикційних правовідносин? Чи кожного разу, коли сторони матеріального правовідношення (регулятивного, охоронного) ставлять під сумнів управлінське рішення, має місце процесуальна форма? Аналіз діючого законодавства доводить, що ні. Так, особа, що притягується до адміністративної відповідальності, за загальним правилом не може брати участі у розгляді своєї скарги на постанову по справі про адміністративне правопорушення. Адміністративна процесуальна форма на даній стадії розгляду адміністративного спору відсутня. Тому спір може мати форму як матеріального процедурного, так і процесуального процедурного відношення.
Так само і безспірні відносини притягнення до відповідальності не завжди мають форму процесуального розгляду. Якщо накладення адміністративного стягнення має в якості своєї форми розгляд справи про адміністративне правопорушення, то порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами такої процесуальної форми не має . Тобто і безспірні, і спірні відносини забезпечуються процесуальними формами в адміністративному праві вибірково. Особливого відтінку набуває співвідношення регулятивних та охоронних відносин у рамках застосування норм права, що регулюють державно-управлінські відносини. Неточне і твердження про те, що «поки матеріальне правовідношення розвивається нормально, потреби в процесі взагалі немає. Вона з'являється, коли регулятивне відношення ускладнюється такими перешкодами, які можна усунути тільки силою державного примусу». Його автор при цьому не враховує, що держава сама офіційно встановлює такі «перешкоди» при реалізації суб'єктивних прав осіб: вимагає, щоб вони були в установленому порядку визнані або надані нею. Тобто будь-яке застосування можна розглядати як перешкоду, встановлену законом, та як одночасне її усунення.
3. Законодавство дає приклади поєднання процесуальної форми реалізації як різних юрисдикційних функцій, так і поряд із ними позитивних організаційних функцій. Спершу у 1993 році Закон України «Про Антимонопольний комітет України» від 26.11.93 р. установив єдність процесуальних засад діяльності по виявленню, попередженню та припиненню порушень антимонопольного законодавства. На основі цього були розвинуті універсальні процесуальні форми виконання цим органом таких юрисдикційних функцій, як захист суб'єктів права від недобросовісної конкуренції шляхом вирішення спорів та реалізація права держави на покарання за правопорушення у цій сфері. А Закон України «Про звернення громадян» від 2.10.96 р. дає приклад поєднання юрисдикційних і позитивних процесуальних форм. Порядок розгляду заяв та скарг за цим Законом обслуговує застосування заходів правового примусу до тих, хто порушує права заявників (розгляд заяви); поновлення вищестоящим органом прав особи за скаргою на дії нижчого суб'єкта тієї ж системи органів управління; задоволення прав і свобод громадян (розгляд клопотань).
Через усі вищеназвані причини не може бути прийнята позиція про виведення юрисдикційної діяльності за межі внутрішніх і зовнішніх адміністративно-процесуальних відносин. Враховуючи те, що юрисдикційна діяльність теж відноситься до управлінської, організуючої, цілком можна приєднатись до твердження Є.В. Додіна про віднесення до структури адміністративного процесу проваджень з приводу реалізації внутрішніх і зовнішніх управлінських відносин у ході організуючої діяльності . "Питання адміністративної процедури" , які виникають при винесенні юрисдикційного та адміністративного рішень, близькі між собою.
Особливої уваги потребує з'ясування співвідношення процедур управлінської нормотворчості та адміністративного процесу. В науці адміністративного права можна виділити два основних підходи до даного питання. Прихильники першого підходу виступають за введення «порядку прийняття нормативних актів повноважними виконавчими і розпорядчими органами державної влади» до складу адміністративного процесу'; за регулювання «процедури підготовки та прийняття нормативних актів державного управління» адміністративно-процесуальними нормами .
Другий підхід полягає у віднесенні до адміністративного процесу порядку прийняття лише індивідуальних правозастосовчих актів управління, що спрямовані на реалізацію громадянами й організаціями їх прав і обов'язків. Є.В.Додін констатує, що такої позиції додержуються більшість адміністративістів в Україні.
Практика західних країн виходить із таких основоположних міркувань. Вважається, що будь-яке правило поведінки, яке може запроваджуватись у життя, зачепить інтереси конкретної людини чи групи людей. Немає загального суспільного блага, винятковим виразником якого є орган управління. Тому процес управлінської нормотворчості - це не "милостиве" консультування зі споживачами даної управлінської послуги. Через це процедури управлінської нормотворчості вважаються однопорядковими з процедурами індивідуально-правового регулювання. Провідні американські адміністративісти Е.Гелхорн та Б.Барі Бойєр ототожнюють характеристики цих двох видів правового регулювання.
Позиція другої групи вітчизняних авторів з урахуванням зарубіжної практики видається переконливішою з декількох міркувань.
1. Індивідуальність процесуальних правовідносин передбачає існування конкретних носіїв прав і обов'язків у цих відносинах.
Маючи цілком конкретний юридичний зміст, управлінські справи мають і цілком індивідуальний фактичний зміст. При цьому перелік обставин, які потрібно встановити в ході провадження по адміністративній справі, вичерпний. У нормотворчості ж обсяг інформації, яку необхідно врахувати при прийнятті рішення, неможливо наперед установити у нормах права. Орган управління на власний розсуд добирає факти для обгрунтування свого нормативного управлінського рішення. У наших умовах обмеженість такого органу матеріально-технічними засобами, коштами, часом унеможливлює обробку ним усієї необхідної інформації з даного питання, в якому немає окресленого кола об'єктів управлінського впливу. Очевидно, саме це зумовило твердження Є.В.Додіна про цілком відмінний від процедур правозастосування порядок збору, дослідження й оцінки інформації при прийнятті нормативних актів.
В адміністративному процесі процедурна форма складатиметься з владних відносин між лідируючим суб'єктом (організатором) процесу, уповноваженим на ведення справи, та учасниками провадження. У відносинах же між підрозділами органу управління, що виконує правотворчі повноваження мають місце переважно горизонтальні, невладні адміністративні відносини.
Французький адміністративіст Г. Дарсі ставить в один ряд процедури підготовки нормативних та індивідуальних актів. Спільним у них автор вбачає виявлення компетентним органом переваг, недоліків акта через залучення громадськості'. Цю позицію потрібно уточнити тим фактом, що при застосуванні дисциплінарної санкції до державного службовця правозастосовець не знайомиться з обставинами справи, а повністю їх з'ясовує. При прийнятті ж нормативного акта орган знайомиться з певним обсягом інформації, достатнім, на його думку, для прийняття рішення. Він не повинен відволікатись на окремі випадки, коли акт може завдати шкоди інтересам керованих осіб. Ця думка підтверджується тим, що в статті 248 ЦПК України мова йде про захист прав і свобод від неправомірних управлінських актів, але не захист інтересів.
У всіх можливих зовнішніх процедурах нормотворчості (надання необхідної інформації про підготовку проектів, обов'язкова публікація у спеціальних виданнях, гласне обговорення зацікавленими суб'єктами проекту нормативного акта, обґрунтування необхідності його прийняття) відсутні конкретні процесуальні правовідношення. Зацікавлені суб'єкти не є єдиними адресатами нормативного припису. Вони не можуть оцінювати загальну доцільність управлінського акта. Орган управління задля суспільного блага може і не врахувати інтереси конкретних суб'єктів права. Тому суб'єкт правотворчості має врахувати, але не може бути пов'язаний жодними доказами громадян та організацій, що виявили свою зацікавленість у нормативному акті. Орган виконавчої влади не зобов'язаний давати пояснення з приводу своїх нормативних рішень жодному персоніфікованому суб'єкту права. В цілому ж нормотворчий процес на сьогодні можна розглядати як організаційні (матеріальні процедурні) відносини з уведенням до їх складу окремих повноважень суб'єктів, втягнутих в орбіту підготовки нормативного акту.
Поєднання процедур нормотворчості й адміністративного процесу приховує різницю між такими формами реалізації права, як застосування та виконання, що тягне проблеми у використанні законодавства, у здійсненні управлінцем операцій Із нормами права. Це можна проілюструвати таким прикладом. Частина 2 статті 12 Закону України «Про аудиторську діяльність» від 22.04.93 р. містить норму, яка підлягає застосуванню: "Право на отримання сертифікату мають громадяни України, які здобули вищу освіту, певні знання з питань аудиту та досвіду роботи не менше трьох років підряд на посадах аудитора, ревізора, бухгалтера, юриста, фінансиста або економіста". Наступна частина цієї статті містить норму, яка за своєю природою повинна виконуватись органом управління: «сертифікація (визначення кваліфікаційної придатності) аудиторів здійснюється Аудиторською палатою України." Стоячи на позиціях В.Д.Сорокіна, неможливо визначити функціональну різницю для адміністративного процесу цих двох норм. "Непомічання" такої відмінності В.Д.Сорокіну необхідне для того, щоб приховати відсутність у правотворчому процесі операцій із застосовуваною нормою (частина 2 статті 12 вказаного Закону): подібна норма для процесу правотворчості просто непотрібна. Цілком слушно з цього приводу зауважує В.А.Лорія: «...адміністративний процес не може містити елементи нормотворчості через те, що всякий процес має сенс за наявності матеріального права»; тобто провадження можливе тільки з приводу вже існуючої матеріально-правової норми, яку потрібно застосувати. Виходячи з цього, буде виконуватись, а не застосовуватись пункт 6 «Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади», в якому цим органам надається право у випадках, передбачених законодавством, приймати нормативно-правові акти.
Практичне поєднання нормотворчості та застосування знаходимо, наприклад, у Законі штату Арізона ( США) «Про адміністративні процедури» від 1.01.95 p.". Із його положень випливає, що громадськість начебто вирішальне впливає на долю запропонованого управлінською установою проекту нормативного правового акта. Якщо за результатами коментарів громадськості управлінською установою буде суттєво змінено проект акта, їй (громадськості) буде дано повторну можливість для подачі усних і письмових коментарів (підсекція Е секції 41-1021 статті З названого Закону) Однак указана ідея не переконує в існуванні нормотворчого провадження. Тільки з першого погляду вплив об'єктів управління в процесі оцінювання проекту нормативного акта вирішальний. Управлінська установа сама має визначати коло «вхідної інформації», яка повинна бути проаналізована в ході нормотворчої процедури (підсекція С секції 41-1055 статті 3 наведеного Закону). Тобто невідповідні заяви, коментарі, усні зауваження не будуть братися управлінською установою до уваги. З таких матеріалів управлінська установа не видаватиме коротких пояснювальних аналітичних заяв у відповідь. Тому методика формування управлінського рішення залишається прерогативою управлінської установи.
2. Процедури нормотворчості різняться від адміністративно-процесуальних процедур характером відносин, на реалізацію яких вони спрямовані. Процесуальні процедури забезпечують, наприклад, реалізацію матеріальних правовідносин, що складаються між громадянином і державою з приводу проходження альтернативної військової служби. Ці відносини виникнуть у силу правозастосовчого управлінського акта, що буде прийнятий комісією з питань альтернативної служби в результаті відповідного адміністративного провадження . Отже, матеріальне, реалізовуване через адміністративний процес правовід-ношення - виконання трудових обов'язків альтернативних військовій службі - може бути практично здійснене лише після завершення процесуального відношення - з приводу прийняття рішення про альтернативну військову службу. Одночасно ці два відношення не можуть існувати паралельно, ваіснують послідовно через різний зміст прав і обов'язків учасників, різний суб'єктний склад відносин.
Інша ситуація виникає у зв'язку з правотворчими матеріальними правовідносинами. Вони не започатковуються (змінюються, припиняються) нормативним актом, а існують у ході підготовки такого акту управління. Процедурні відносини при цьому удокладнюють форму вчинення дій у рамках матеріальних правотворчих відносин. Таке співвідношення матеріального права та деталізуючих його процедурних відносин у сфері правотворчості можна пояснити відсутністю у суб'єкта нормотворчості контрагента в матеріальному відношенні. Ю.В.Крилов, проте, в процесі управлінської нормотворчості виділяє стадію виконання рішень: прийняті рішення ставляться на контроль . Однак, зміст такої операції має мало спільного з реалізацією зміненого в результаті правозастосування правового статусу особи. Коло адресатів нормативного припису невизначене, тому процедура обмежується формою самоорганізації органу управління при реалізації його абсолютного права на створення норм.
Не всі правотворчі процедурні відносини в ході правотворчості потребують правового регулювання. Тобто не всі вони матимуть правову оформленість.
В основному відсутність правової оформленості процедурних відносин зумовлена їх невладним характером, що дає можливість використати підрозділам -- учасникам нормотворчих процедур - право на ініціативну координацію своїх дій між собою. Форма реалізації цього права визначається управлінськими традиціями і звичаями. У ході правозастосовчих проваджень така ситуація неможлива через наявність владних функцій лідируючого суб'єкта процесу. А така владність можлива лише в рамках процесуальних правових приписів. Тому у правозастосуванні, на відміну від правотворчості, матеріальні правовідносини реалізуються суто через правові процесуальні відносини.
3. Останні зразки адміністративних процедурних нормативних актів теж підтверджують відсутність процесуальної форми в ході управлінської нормотворчості. Серед них постанова Кабінету Міністрів України № 767 від 6.05.2000 року. Вона затвердила Методичні рекомендації щодо підготовки обґрунтування проектів регуляторних актів. Пункт 7 довідки про супровід проекту регуляторного акту, який подається на погодження в Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, вказує на те, що центральні і місцеві органи виконавчої влади - автори проектів нормативних актів проводять консультації із неурядовими організаціями. Метою даного заходу є забезпечення ефективності та економічної доцільності регуляторних актів. Однак критерії таких якостей нормативного акту не співвідносяться із обставинами функціонування суб'єктів підприємництва. Якщо б метою даної постанови Кабінету Міністрів України було врегулювання порядку встановлення такого співвідношення, то основна частина норм стосувалася б процедур консультацій із зацікавленими об'єктами управління. Але саме порядок консультацій процесуальне не врегульований.
Є ще приклади нормативних актів, що згодом можуть послужити нормативною моделлю адміністративної процесуальної письмової форми. У разі, коли проект регуляторного акта істотно впливає на ринкове середовище, права та інтереси підприємців, Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, його відповідний територіальний орган протягом трьох робочих днів приймає рішення про публічне обговорення проекту. Пропозиції до проекту регуляторного акта надсилаються центральному чи місцевому органу виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим - розробникові і Державному комітетові з питань регуляторної політики та підприємництва, його відповідному територіальному органу.
Протягом п'яти робочих днів з дати закінчення публічного обговорення розробник аналізує одержані пропозиції та складає зведену таблицю, до якої включається зміст пропозицій, у разі їх врахування — текст положень проекту регуляторного акта, у разі відхилення - обґрунтування його причин. Водночас відсутні процедури переписки органів державної влади та підприємців з мотивів пропозицій та мотивів причин їх відхилення, тобто відсутні процедури оцінки сторонами адміністративного відношення наявного стану ринкового середовища. На сьогодні підприємці є тільки об'єктами оцінки, а не її суб'єктами.
Немає підстав зараховувати Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України до актів, що здійснюють адміністративно-процесуальне регулювання. Пункт 4 Регламенту вказує на можливість участі в засіданнях уряду тільки посадових осіб. Громадяни та представники юридичних осіб, основні учасники адміністративного процесу, такої можливості не мають. Відсутня також і письмова форма процесу при прийнятті постанов урядом. За рішенням Кабінету Міністрів проект його постанови може бути винесено на публічне обговорення шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації або доведено до відома громадян іншими шляхами. Але регламент не регулює процедури оцінки пропозицій організацій та громадян з приводу проекту постанови; процедури спілкування уряду із зацікавленими особами відсутні.
Із викладеного можна зробити такі висновки. По-перше, правотворчість, будучи своєрідною за змістом діяльністю, істотно різнитиметься процедурними формами здійснення від правозастосування в адміністративному процесі. Ця різниця проявляється в особливій формі індивідуальних справ, що вирішуються в адміністративних провадженнях; в особливостях предмета доказування; в особливій ролі лідируючого суб'єкта процесу; в особливостях операцій із застосовуваною нормою. По-друге, правотворчий процес характеризується співпаданням матеріальної сторони нормотворчих матеріальних і процедурних відносин. А це зумовлює особливості субъектного складу виконавців нормотворчих процедур у сфері управління; особливості у стадіях нормотворчих процедур (відсутність стадії виконання); особливості суб'єктного складу зумовлюють і можливість існування неврегульованих правом процедур нормотворчості.
З урахуванням наведеного можна навести перелік функцій ланок адміністративного устрою, при виконанні яких використовується адміністративно-процесуальна форма.
1. Реєстраційна функція - провадження, у ході якого здійснюються визнання і підтвердження з боку держави правового статусу (стану), окремих майнових чи немайнових прав і обов'язків фізичних і юридичних осіб, їхнє виникнення, зміна і припинення, фактів чи приналежності цим особам визначених видів майна (речей) і можливості використання їх за призначенням, законності вчинених зазначеними особами дій і прийнятих ними рішень, правового режиму окремих об'єктів (прав на нерухоме майно, товарних знаків, юридичних осіб і т.ін.).
2. Ліцензійно-дозвільна функція - провадження, у ході якого оформляються та видаються фізичним і юридичним особам ліцензії й інші дозволи на здійснення певних видів діяльності або здійснення визначених дій (ліцензування діяльності нотаріусів).
3. Правонадавальна функція - провадження, у ході якого розглядається питання про надання фізичним і юридичним особам суб'єктивних юридичних чи прав правового статусу від імені держави (призначення пенсій, допоміг, надання різних індивідуальних пільг, визнання особи біженцем і т.ін.).
4. Державно-екзаменаційна функція - провадження, у ході якого здійснюється діяльність з прийому іспитів, проведенню конкурсів чи інших іспитів, у результаті яких фізичні чи юридичні особи, які беруть участь у них, здобувають новий правовий статус або окремі суб'єктивні юридичні права (здача іспитів на придбання права керування транспортним засобом, конкурс на заміщення вакантних державних посад, захист дисертацій і т.ін.).
5. Експертно-посвідчувальна функція - провадження, у ході якого з ініціативи фізичних і юридичних осіб проводяться різні експертизи, медичні огляди, дослідження та перевірки з метою встановлення чи спростування певних юридичних фактів (сертифікація продукції, робіт і послуг і т.ін.).
6. Службово-призовна - провадження в ході якого здійснюється призов громадян на невійськову (альтернативну) службу.
7. Адміністративно-наглядова функція - провадження, у ході якого компетентними управлінськими органами здійснюються необхідні перевірочні заходи у відношенні індивідуально визначених фізичних чи юридичних осіб, спрямовані на виявлення порушень діючого законодавства, установлених на його основі спеціальних норм і вимог, і до правопорушників застосовуються відповідні заходи адміністративного примусу (нагляд державних інспекцій, органів внутрішніх справ, податкових органів і т.п.).
2. Провадження з притягнення осіб до відповідальності це діяльність компетентних адміністративних органів по вирішенню індивідуальних справ про правопорушення, вчинених фізичними особами, за які законодавством передбачене застосування заходів відповідальності, передбачених публічними галузями права.
3. Адміністративно-захисна функція може бути визначена як урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність компетентних управлінських органів з розгляду скарг фізичних і юридичних осіб на дії (бездіяльність) і рішення нижчестоящих у порядку підпорядкованості чи піднаглядних їм адміністративних органів (посадових осіб), осіб, що виконує функції управління в комерційних і некомерційних організаціях, а також з вирішення підвідомчих їм спорів (розбіжностей) між фізичними і(чи) юридичними особами, діяльність, здійснювана з метою забезпечення правового захисту і відновлення порушених суб'єктивних прав і свобод учасників цих справ.2.4. Обсяг адміністративного процесу
Питання про використання адміністративно-процесуальної форми при застосуванні матеріальних норм інших галузей права, що регулюють сферу управління, життєво важливе для теорії адміністративного процесу. Позитивна відповідь на це питання вимагає доказу того, що рішення про застосування норм інших галузей права приймається саме в рамках адміністративних процесуальних відносин.
Повноваження органу управління на застосування таких норм, на думку переважної більшості адміністративістів, безперечно, адміністративне. І це цілком виправдано. Таке його повноваження можна назвати «бланкетним» через стандартне наповнення його процесуальним змістом, незалежно від галузевої належності правовідношення, що реалізується. Під процесуальним змістом розуміється звичний набір процесуальних форм на стадії порушення справи, стадії розслідування, підготовки справи до розгляду), стадії прийняття рішення і, нарешті, стадії його виконання.
Саме через це адміністративістами стверджується, що суспільні відносини у сфері управління, окрім адміністративних, отримують, відповідно, цивільне, земельно-, фінансово-матеріальне регулювання, проте процедурні правила їх реалізації є ад-міністративно-процесуальними". Всі суспільні відносини у сфері державного управління мають своєрідне відношення до адміністративного процесу: орган управління виконує свою компетенцію шляхом установлення наявності чи відсутності підстав галузевого матеріального правового зв'язку між певними об'єктами управління. Такий підхід визнається і представниками інших наук, що вивчають регулювання відносин у сфері державного управління. Так, Ю.Жаріков визнає, що при передачі землі особі у власність при роздержавленні шляхом прийняття адміністративно-правового акта складаються адміністративно-правові відносини'.
Процесуальна природа правозастосовчої діяльності органів управління адміністративна, незалежно від того, норми якої галузі права застосовуються. Причина цього - однотипний порядок управлінського правозастосування". Особливості галузі управління не викликають особливостей адміністративно-процесуальних форм, а тим більше, особливостей певного виду адміністративного провадження.
Можна навести такі аргументи правильності цієї позиції.
1. Відносини у.сфері управління, що регулюються однією галуззю права, суміжною з адміністративним (до прикладу, земельні) реалізуються через різні види адміністративних проваджень. Такі відносини не складають окремої групи справ, що вирішуються в окремому спеціалізованому земельному провадженні: справи групуються не за їх матеріально-правовим змістом, а за їх формою. Формою справи може бути клопотання, скарга, заява про порушення законодавства, подання про притягнення до відповідальності (протокол, акт), рішення про проведення атестації державного службовця. Форма справи як привід порушення провадження закладає основи під майбутнім провадженням: програмує коло суб'єктів, визначає предмет доказування, формулює предмет розгляду і т.д.
2. Об'єкт матеріальних основних відносин відрізняється від об'єкта адміністративно-процесуальних відносин. Об'єктом процесуальних відносин є об'єктивований правовий результат діяльності правозастосовця. Відносини по безпосередньому задоволенню вимоги зацікавленої особи у процесуальному відношенні (наділення землею, до прикладу, у земельних відносинах) складаються на стадії виконання і є за своєю суттю процедурними, але непроцесуальними. Отже, матеріально-правовий об'єкт лежить поза процесом і не впливає на нього.
3. Процесуальні форми розгляду адміністративних справ, що реалізують матеріальні норми різних галузей права, однотипні. До прикладу, процесуальні форми статті 108 Земельного Кодексу України 1991 року були аналогічні процесуальним формам, що обслуговують господарське право, зокрема угоді між сторонами по суті справи. Так, у випадку досягнення згоди між сторонами протокол узгоджувальної комісії був підставою для прийняття місцевою радою рішення зі спору з суміжного землекористування. При проведенні антидемпінгового розслідування у разі, якщо після консультацій між Міністерством економіки України та зацікавленими учасниками експортери беруть зобов'язання щодо припинення демпінгового імпорту, Міністерство ухвалює попередні висновки про зупинення розслідування та подає міжвідомчій комісії міжнародної торгівлі звіт із пропозицією про прийняття рішення про припинення розслідування.
4. Варто виокремлювати дві частини матеріального адміністративного права - внутрішнє та зовнішнє. Зовнішнє забезпечує регулювання питань, що відносять у правосудді до питань судоустрою. Отже, «адміністративний устрій» обслуговує застосування в сфері управління як норм власне адміністративного права, так і норм інших галузей права. В українському законодавстві не існує окремих нормативних баз для "адміністративного устрою" та для адміністративного процесу (замкнутого на галузі матеріального адміністративного права). Логічно припустити, що загальні процесуальні принципи різних за галузевим змістом проваджень будуть однаковими.
Як зарубіжний, так і вітчизняний досвід останніх років показує адміністративно-правову природу процесу вирішення індивідуальних справ у різних сферах державного управління. Перш за все, суб'єктами цього процесу є носії саме адміністративних процесуальних прав і обов'язків: у галузі реалізації антимонопольно політики діють тимчасові та постійні адміністративні колегії.
По-друге, відносини між суб'єктами державного управління та фізичними особами є теж адміністративними процесуальними. Порядок листування, проведення перевірок, інформаційні відносини в урядовому проекті податкового кодексу містяться в розділі XIII "Загальні адміністративні положення". Природа правових відносин, що складаються, зокрема, при видачі ліцензії, на думку Іонової Ж., більше тяжіє до використання регуляторів адміністративного законодавства, а ніж цивільного. Європейське право теж дає зразки адміністративно-процесуальної форми як умови реалізації норм інших галузей права. Так, за результатами перевірки порушень норм, які захищають надходження до бюджету Європейського Союзу чи бюджетів, що ним керуються, застосовується саме адміністративна форма провадження для накладення фінансових штрафів.
Фактором впливу на процесуальні форми є організація суб'єкта, на який покладено виконання певної функції, що вимагає правозастосування. Така організація залежить від виду публічної діяльності. Основні положення "адміністративного устрою" України В.Б.Авер'яновим пропонується сформулювати в законі «Про організацію державного управління в Україні». Зокрема, в ньому могли б одержати закріплення принципи взаємовідносин органів управління з громадянами та іншими суб'єктами управлінських відносин. Незалежно від галузевої належності виконуваної органом управління функції, форма її виконання розроблятиметься під дією загальних принципів управління. Навіть при виконанні по суті судових функцій лідируючі суб'єкти процесу мають керуватися принципами державного управління .
Варто зауважити, що деколи спір між адміністративістами та представниками суміжних у сфері державного управління юридичних наук точиться з приводу різних явищ. Друга із названих груп учених у переважній більшості випадків має на увазі матеріальні відносини, що не містять жодних гарантій для об'єктів управління по участі у справі. Взяти, наприклад, порядок відведення юридичним особам у постійне користування земель (стаття 123 Земельного Кодексу України). Стаття дає форму лише матеріальних процедур з подачі клопотання на відведення земельної ділянки та правозастосовчого акта відповідної місцевої ради. Водночас земельне право вказувало і вказує на можливість обслуговування його адміністративним процесом. Таку вказівку давала стаття 107 Земельного Кодексу України від 1991 року. Спори з приводу суміжного землекористування громадян розглядалися узгоджувальною комісією місцевої ради за участю сторін. У чинному Земельному кодексі 2001 року Глава 25 дає модель процесуальної форми адміністративного розгляду спорів про право.
Виходячи суто з правозастосовчого розуміння адміністративного процесу, зникає привід для суперечки з представниками інших юридичних наук. Тільки частина матеріальних норм суміжних із адміністративним правом галузей реалізуються через адміністративний процес. Так, можна констатувати відсутність точки дотику процесуальних процедур із бюджетними матеріально-правовими процедурами. Індивідуальні справи в ході бюджетного процесу відсутні'. Тому мусимо заперечити В.Д.Сорокіну у його переконанні про віднесення «процедурних питань діяльності органів управління по керівництву фінансами та кредитом» до адміністративного процесу.
Подібно можна уникнути суперечок і з наукою земельного права, її представники визнають, що первісне нормативно-правовий матеріал вона знаходила в земельно-технічних та організаційних нормах, що містились у відомчих інструкціях , які стосувались, до прикладу, порядку ведення земельного кадастру Тому лише незначна частина земельних справ, з огляду на вищевикладені міркування буде провадитись через адміністративні форми.
Адміністративна форма зовсім відсутня при реалізації такого інституту екологічного права, як екологічне планування. А.П.Гетьманом процесуальний порядок його здійснення визначається як діяльність спеціально уповноважених державних органів управління використанням, відтворенням і охороною довкілля та інших суб'єктів права, спрямовану на створення екологічно обґрунтованого, раціонального та комплексного використання природних ресурсів, їх відтворення, а також охорони довкілля . Тут присутні суто внутрішньоорганізаційні відносини з прийняття актів управління, що не потребують процесуальних форм.
Розгляд обсягу адміністративного процесу був би неповним без з'ясування особливостей застосування у суді матеріальних норм, які регулюють відносини у сфері управління. Спори у сфері управління вирішуються судом. Тому він має можливість висловитися з приводу правових позицій сторін, однією із яких є орган управління. Справа в тому, що функції висунення адміністративної вимоги та її примусової реалізації можуть покладатись на різні суб'єкти публічного права, тому не виключено, що таким суб'єктом за остаточним вирішенням спору може бути суд як орган адміністративної юрисдикції. Прикладом є один із засобів регулювання ринку цінних паперів в Україні. Рішення про накладення Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку штрафу виконується правопорушником у добровільному порядку. У протилежному випадку вказаний орган управління започатковує спір. За результатом розгляду такого спору суд може примусово стягнути вказаний штраф.
Непримусовість відносин у сфері управління викликає потребу в судовій діяльності, що забезпечує остаточну примусовість при вирішенні конфліктів. Ця діяльність суду одержить процесуальну самостійність тільки за наявності розвинутої системи вирішення можливих конфліктів у сфері державного управління . На сьогодні ж наявний процесуальний нормативний матеріал дає авторам підстави стверджувати про чисто управлінську природу адміністративно-юрисдикційної діяльності. Адміністративне судочинство ще не виділене нормативно у кодифікованому вигляді, хоча, наприклад, застосування судом примусових заходів лікування хворих на наркоманію, встановлення судом адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі вказує на потребу в ній (кодифікації). Можна стверджувати про наявність судового адміністративного юрисдикційного процесу на основі статті 6 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1.12.94 р. Вона вказує на самодостатність процесуального порядку, що визначений статтею 5 цього закону. До того ж частина 2 статті 236 ЦПК України теж не претендує на регулювання цих правовідносин. У ній указується, що суд розглядає справи, які випливають із уже наявних адміністративних правовідносин. Ми ж маємо справу ще тільки з установленням правовідносин (адміністративного нагляду). Інша ситуація складається зі справами про направлення осіб на примусове лікування від наркоманії, оскільки адміністративне пра-вовідношення по добровільному лікуванню започатковується лікарем-наркологом шляхом видачі направлення до наркологічного лікувального закладу (стаття 14 Закону України «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними» від 15 лютого 1995 року). З огляду на це, можна задіяти частину 2 статті 236 ЦПК України. І справді, на відміну від судових рішень про застосування заходів адміністративного нагляду, постанови про направлення на примусове лікування можуть касаційне оскаржуватись і на них може приноситись касаційне подання.
Отже, сфера управління обслуговується як суб'єктами виконавчої влади, так і судами. Матеріально-правовий статус об'єктів управління може зазнавати змін в обох із цих порядків у відповідній мірі. Цей факт, однак, не свідчить про єдність адміністративного процесу з судовим порядком вирішення адміністративних справ. Однак Добрі Димитров висуває такі юридичні підстави єдності цих двох правових явищ. Обидві засновані на спільних принципах'. Хоча, наприклад, такий "загальний принцип" адміністративного процесу, як двоінстанційність судового порядку оскарження (апеляційного, касаційного) в Болгарії не має безпосереднього впливу на хід провадження в органах виконавчої влади. Іншою підставою їх єдності автор називає однотипність суспільних відносин, що лежать в їх основі. А спільною ознакою називається спрямованість процесу на приведення державного управління в динамічний стан". Але ж хіба можна єдність одних відносин (процесу) визнавати через однотипність інших (виконавчо-розпорядчої діяльності)? Не можна сприйняти і такого аргументу Добрі Димитрова, як єдність методу правового регулювання цих "видів процесу". Автор підміняє його методом управлінського впливу лідируючого суб'єкту процесу на його учасників (субординаційним). У більшості випадків процедури діяльності суду і суб'єктів управління дійсно характеризуються цією ознакою. Проте адміністративні та судові процесуальні форми здійснення цього методу різні. Єдина мета проваджень теж не може об'єднати судовий та адміністративний процеси. Справді, Д. Димитров правий у тому, що змістом мети в обох випадках є задоволення законних прав особи у сфері управління. Але такі права задовольняються суб'єктами управління і через непроцесуальні процедури.
О.І.Угриновська пропонує об'єднати частини адміністративного та судового процесів. Адміністративний та судовий порядок розгляду скарг громадян, що виникають із адміністративних відносин, вона формує в єдиний інститут оскарження. Проте у позиції автора є протиріччя. До цього інституту зараховуються всі категорії справ, що вирішуються судом, незалежно від процесуального порядку (позовне, окреме чи провадження у справах, що випливають із адміністративних правовідносин). При цьому нею не враховується, що в окремому провадженні вирішуються справи, в яких відсутній спір (усиновлення, наприклад). Вона не враховує також значну групу адміністративних справ, які вирішуються судом, але не за скаргою, наприклад, скасування державної реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності в судовому порядку.
Поєднувати судову та адміністративну процесуальну форми не можна через такі причини. Згідно зі статтею 9 Закону України «Про судоустрій України» від 7.02.2002 р. суди розглядають справи шляхом їх заслуховування переважно на відкритих засіданнях. Суд не здатний провадити контрольні перевірки та ревізії виконання вимог законодавства. Це функції активної адміністрації - органів державного управління. Судовий принцип безпосередності при вирішенні справи судом суперечить явищу, яке спостерігається в адміністративному процесі, - перенесення оцінки фактів зі стадії винесення рішення на стадію розслідування або підготовки справи до розгляду. Таке явище перш за все пов'язане з ієрархічністю апарату управління; існуванням допоміжних апаратів при органах, що здійснюють основну функцію у процесі, - винесення рішення. Тому представники объекта управління могли бути присутніми при розгляді питань щодо надання статусу національної спортивної організації структурними підрозділами Держкомспорту України, комісією по розгляду документів. Водночас неприпустима підготовка цивільної справи до розгляду іншою посадовою особою, а ніж суддя. А у попередньому прикладі справу готує не колегія Держкомспорту України, а названа комісія. Виходячи із цього. в судовому процесі відсутня стадія розслідування, що передує заслуховуванню справ на засіданні. Одержавши заяву і визнавши, що поданих матеріалів достатньо для початку розгляду справи, суд приступає до судового слідства по цих матеріалах безпосередньо на своїх засіданнях. В адміністративному управлінському процесі переважна більшість операцій з виявлення, фіксації та в деяких випадках оцінки фактичних даних здійснюється на стадії адміністративного розслідування.
Правосуддя одним із завдань має виховання правової культури громадян . А тому майже всі справи розглядаються усно у відкритому засіданні. Для адміністративного ж процесу непоодинокими випадками є розгляд справи у формі листування всіх учасників справи (письмова форма розгляду). Так, розгляд справ про порушення антимонопольного законодавства супроводжується міркуваннями та запереченнями осіб, що беруть участь у справі, надсиланням копії подання про притягнення до відповідальності сторонами та третім особам . Особливо розвинута французька практика розгляду адміністративних справ передбачає письмову форму такого розгляду. Аргументація сторін набуває форми пам'яток, якими обмінюються учасники процесу в ході розгляду справи (пояснювальна, відповідна, зустрічна і т.д.)". Для судових процесуальних норм у цілому неприйнятне поверхове регулювання ходу слухання справи. Судовий процес відсутній у разі ненаділення зацікавленої особи фундаментальним правом особистого впливу на суд при безпосередньому дослідженні ним обставин справи. В адміністративно-процесуальному ж регулюванні існують приклади, коли сторони усуваються від спільної з лідируючим суб'єктом безпосередньої оцінки обставин як на стадії розслідування, так і при вирішенні справи. Судовий процес не може обійтись простою вказівкою на процесуальну дію без вказівки про форму її вчинення. В адміністративному процесі є типовими суто вказівки на процесуальні права об'єкта управління: надавати докази, порушувати клопотання, подавати свої заперечення. Форми таких дій адміністративно-процесуальними нормами не регулюються. Через це необхідно теоретично розрізняти види адміністративного процесу. Сучасна українська наука адміністративного права активно послуговується терміном адміністративного процесу при позначенні судових процедур з вирішення адміністративних справ. Водночас не показує його співвідношення з традиційним розумінням адміністративного процесу.
В.Д.Сорокін цю особливість підмітив, що дало йому можливість виділити предмет адміністративного (управлінського) процесуального права. «Матеріальне» (компетенційне) процесуальне право відділяється, отже, від матеріального адміністративного права, що застосовується в процесі. Однак адміністративісти, вирізняючи управлінський предмет адміністративно-процесуального регулювання, не бачать можливості виділення предмета процесуального регулювання судового вирішення адміністративних справ. 2.4. Обсяг адміністративного процесу
Питання про використання адміністративно-процесуальної форми при застосуванні матеріальних норм інших галузей права, що регулюють сферу управління, життєво важливе для теорії адміністративного процесу. Позитивна відповідь на це питання вимагає доказу того, що рішення про застосування норм інших галузей права приймається саме в рамках адміністративних процесуальних відносин.
Повноваження органу управління на застосування таких норм, на думку переважної більшості адміністративістів, безперечно, адміністративне. І це цілком виправдано. Таке його повноваження можна назвати «бланкетним» через стандартне наповнення його процесуальним змістом, незалежно від галузевої належності правовідношення, що реалізується. Під процесуальним змістом розуміється звичний набір процесуальних форм на стадії порушення справи, стадії розслідування, підготовки справи до розгляду), стадії прийняття рішення і, нарешті, стадії його виконання.
Саме через це адміністративістами стверджується, що суспільні відносини у сфері управління, окрім адміністративних, отримують, відповідно, цивільне, земельно-, фінансово-матеріальне регулювання, проте процедурні правила їх реалізації є ад-міністративно-процесуальними". Всі суспільні відносини у сфері державного управління мають своєрідне відношення до адміністративного процесу: орган управління виконує свою компетенцію шляхом установлення наявності чи відсутності підстав галузевого матеріального правового зв'язку між певними об'єктами управління. Такий підхід визнається і представниками інших наук, що вивчають регулювання відносин у сфері державного управління. Так, Ю.Жаріков визнає, що при передачі землі особі у власність при роздержавленні шляхом прийняття адміністративно-правового акта складаються адміністративно-правові відносини'.
Процесуальна природа правозастосовчої діяльності органів управління адміністративна, незалежно від того, норми якої галузі права застосовуються. Причина цього - однотипний порядок управлінського правозастосування". Особливості галузі управління не викликають особливостей адміністративно-процесуальних форм, а тим більше, особливостей певного виду адміністративного провадження.
Можна навести такі аргументи правильності цієї позиції.
1. Відносини у.сфері управління, що регулюються однією галуззю права, суміжною з адміністративним (до прикладу, земельні) реалізуються через різні види адміністративних проваджень. Такі відносини не складають окремої групи справ, що вирішуються в окремому спеціалізованому земельному провадженні: справи групуються не за їх матеріально-правовим змістом, а за їх формою. Формою справи може бути клопотання, скарга, заява про порушення законодавства, подання про притягнення до відповідальності (протокол, акт), рішення про проведення атестації державного службовця. Форма справи як привід порушення провадження закладає основи під майбутнім провадженням: програмує коло суб'єктів, визначає предмет доказування, формулює предмет розгляду і т.д.
2. Об'єкт матеріальних основних відносин відрізняється від об'єкта адміністративно-процесуальних відносин. Об'єктом процесуальних відносин є об'єктивований правовий результат діяльності правозастосовця. Відносини по безпосередньому задоволенню вимоги зацікавленої особи у процесуальному відношенні (наділення землею, до прикладу, у земельних відносинах) складаються на стадії виконання і є за своєю суттю процедурними, але непроцесуальними. Отже, матеріально-правовий об'єкт лежить поза процесом і не впливає на нього.
3. Процесуальні форми розгляду адміністративних справ, що реалізують матеріальні норми різних галузей права, однотипні. До прикладу, процесуальні форми статті 108 Земельного Кодексу України 1991 року були аналогічні процесуальним формам, що обслуговують господарське право, зокрема угоді між сторонами по суті справи. Так, у випадку досягнення згоди між сторонами протокол узгоджувальної комісії був підставою для прийняття місцевою радою рішення зі спору з суміжного землекористування. При проведенні антидемпінгового розслідування у разі, якщо після консультацій між Міністерством економіки України та зацікавленими учасниками експортери беруть зобов'язання щодо припинення демпінгового імпорту, Міністерство ухвалює попередні висновки про зупинення розслідування та подає міжвідомчій комісії міжнародної торгівлі звіт із пропозицією про прийняття рішення про припинення розслідування.
4. Варто виокремлювати дві частини матеріального адміністративного права - внутрішнє та зовнішнє. Зовнішнє забезпечує регулювання питань, що відносять у правосудді до питань судоустрою. Отже, «адміністративний устрій» обслуговує застосування в сфері управління як норм власне адміністративного права, так і норм інших галузей права. В українському законодавстві не існує окремих нормативних баз для "адміністративного устрою" та для адміністративного процесу (замкнутого на галузі матеріального адміністративного права). Логічно припустити, що загальні процесуальні принципи різних за галузевим змістом проваджень будуть однаковими.
Як зарубіжний, так і вітчизняний досвід останніх років показує адміністративно-правову природу процесу вирішення індивідуальних справ у різних сферах державного управління. Перш за все, суб'єктами цього процесу є носії саме адміністративних процесуальних прав і обов'язків: у галузі реалізації антимонопольно політики діють тимчасові та постійні адміністративні колегії.
По-друге, відносини між суб'єктами державного управління та фізичними особами є теж адміністративними процесуальними. Порядок листування, проведення перевірок, інформаційні відносини в урядовому проекті податкового кодексу містяться в розділі XIII "Загальні адміністративні положення". Природа правових відносин, що складаються, зокрема, при видачі ліцензії, на думку Іонової Ж., більше тяжіє до використання регуляторів адміністративного законодавства, а ніж цивільного. Європейське право теж дає зразки адміністративно-процесуальної форми як умови реалізації норм інших галузей права. Так, за результатами перевірки порушень норм, які захищають надходження до бюджету Європейського Союзу чи бюджетів, що ним керуються, застосовується саме адміністративна форма провадження для накладення фінансових штрафів.
Фактором впливу на процесуальні форми є організація суб'єкта, на який покладено виконання певної функції, що вимагає правозастосування. Така організація залежить від виду публічної діяльності. Основні положення "адміністративного устрою" України В.Б.Авер'яновим пропонується сформулювати в законі «Про організацію державного управління в Україні». Зокрема, в ньому могли б одержати закріплення принципи взаємовідносин органів управління з громадянами та іншими суб'єктами управлінських відносин '. Незалежно від галузевої належності виконуваної органом управління функції, форма її виконання розроблятиметься під дією загальних принципів управління. Навіть при виконанні по суті судових функцій лідируючі суб'єкти процесу мають керуватися принципами державного управління .
Варто зауважити, що деколи спір між адміністративістами та представниками суміжних у сфері державного управління юридичних наук точиться з приводу різних явищ. Друга із названих груп учених у переважній більшості випадків має на увазі матеріальні відносини, що не містять жодних гарантій для об'єктів управління по участі у справі. Взяти, наприклад, порядок відведення юридичним особам у постійне користування земель (стаття 123 Земельного Кодексу України). Стаття дає форму лише матеріальних процедур з подачі клопотання на відведення земельної ділянки та правозастосовчого акта відповідної місцевої ради. Водночас земельне право вказувало і вказує на можливість обслуговування його адміністративним процесом. Таку вказівку давала стаття 107 Земельного Кодексу України від 1991 року. Спори з приводу суміжного землекористування громадян розглядалися узгоджувальною комісією місцевої ради за участю сторін. У чинному Земельному кодексі 2001 року Глава 25 дає модель процесуальної форми адміністративного розгляду спорів про право.
Виходячи суто з правозастосовчого розуміння адміністративного процесу, зникає привід для суперечки з представниками інших юридичних наук. Тільки частина матеріальних норм суміжних із адміністративним правом галузей реалізуються через адміністративний процес. Так, можна констатувати відсутність точки дотику процесуальних процедур із бюджетними матеріально-правовими процедурами. Індивідуальні справи в ході бюджетного процесу відсутні'. Тому мусимо заперечити В.Д.Сорокіну у його переконанні про віднесення «процедурних питань діяльності органів управління по керівництву фінансами та кредитом» до адміністративного процесу.
Подібно можна уникнути суперечок і з наукою земельного права, її представники визнають, що первісне нормативно-правовий матеріал вона знаходила в земельно-технічних та організаційних нормах, що містились у відомчих інструкціях , які стосувались, до прикладу, порядку ведення земельного кадастру Тому лише незначна частина земельних справ, з огляду на вищевикладені міркування буде провадитись через адміністративні форми.
Адміністративна форма зовсім відсутня при реалізації такого інституту екологічного права, як екологічне планування. А.П.Гетьманом процесуальний порядок його здійснення визначається як діяльність спеціально уповноважених державних органів управління використанням, відтворенням і охороною довкілля та інших суб'єктів права, спрямовану на створення екологічно обґрунтованого, раціонального та комплексного використання природних ресурсів, їх відтворення, а також охорони довкілля . Тут присутні суто внутрішньоорганізаційні відносини з прийняття актів управління, що не потребують процесуальних форм.
Розгляд обсягу адміністративного процесу був би неповним без з'ясування особливостей застосування у суді матеріальних норм, які регулюють відносини у сфері управління. Спори у сфері управління вирішуються судом. Тому він має можливість висловитися з приводу правових позицій сторін, однією із яких є орган управління. Справа в тому, що функції висунення адміністративної вимоги та її примусової реалізації можуть покладатись на різні суб'єкти публічного права, тому не виключено, що таким суб'єктом за остаточним вирішенням спору може бути суд як орган адміністративної юрисдикції. Прикладом є один із засобів регулювання ринку цінних паперів в Україні. Рішення про накладення Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку штрафу виконується правопорушником у добровільному порядку. У протилежному випадку вказаний орган управління започатковує спір. За результатом розгляду такого спору суд може примусово стягнути вказаний штраф.
Непримусовість відносин у сфері управління викликає потребу в судовій діяльності, що забезпечує остаточну примусовість при вирішенні конфліктів. Ця діяльність суду одержить процесуальну самостійність тільки за наявності розвинутої системи вирішення можливих конфліктів у сфері державного управління . На сьогодні ж наявний процесуальний нормативний матеріал дає авторам підстави стверджувати про чисто управлінську природу адміністративно-юрисдикційної діяльності. Адміністративне судочинство ще не виділене нормативно у кодифікованому вигляді, хоча, наприклад, застосування судом примусових заходів лікування хворих на наркоманію, встановлення судом адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі вказує на потребу в ній (кодифікації). Можна стверджувати про наявність судового адміністративного юрисдикційного процесу на основі статті 6 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1.12.94 р. Вона вказує на самодостатність процесуального порядку, що визначений статтею 5 цього закону. До того ж частина 2 статті 236 ЦПК України теж не претендує на регулювання цих правовідносин. У ній указується, що суд розглядає справи, які випливають із уже наявних адміністративних правовідносин. Ми ж маємо справу ще тільки з установленням правовідносин (адміністративного нагляду). Інша ситуація складається зі справами про направлення осіб на примусове лікування від наркоманії, оскільки адміністративне пра-вовідношення по добровільному лікуванню започатковується лікарем-наркологом шляхом видачі направлення до наркологічного лікувального закладу (стаття 14 Закону України «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними» від 15 лютого 1995 року). З огляду на це, можна задіяти частину 2 статті 236 ЦПК України. І справді, на відміну від судових рішень про застосування заходів адміністративного нагляду, постанови про направлення на примусове лікування можуть касаційне оскаржуватись і на них може приноситись касаційне подання.
Отже, сфера управління обслуговується як суб'єктами виконавчої влади, так і судами. Матеріально-правовий статус об'єктів управління може зазнавати змін в обох із цих порядків у відповідній мірі. Цей факт, однак, не свідчить про єдність адміністративного процесу з судовим порядком вирішення адміністративних справ. Однак Добрі Димитров висуває такі юридичні підстави єдності цих двох правових явищ. Обидві засновані на спільних принципах'. Хоча, наприклад, такий "загальний принцип" адміністративного процесу, як двоінстанційність судового порядку оскарження (апеляційного, касаційного) в Болгарії не має безпосереднього впливу на хід провадження в органах виконавчої влади. Іншою підставою їх єдності автор називає однотипність суспільних відносин, що лежать в їх основі. А спільною ознакою називається спрямованість процесу на приведення державного управління в динамічний стан". Але ж хіба можна єдність одних відносин (процесу) визнавати через однотипність інших (виконавчо-розпорядчої діяльності)? Не можна сприйняти і такого аргументу Добрі Димитрова, як єдність методу правового регулювання цих "видів процесу". Автор підміняє його методом управлінського впливу лідируючого суб'єкту процесу на його учасників (субординаційним). У більшості випадків процедури діяльності суду і суб'єктів управління дійсно характеризуються цією ознакою. Проте адміністративні та судові процесуальні форми здійснення цього методу різні. Єдина мета проваджень теж не може об'єднати судовий та адміністративний процеси. Справді, Д. Димитров правий у тому, що змістом мети в обох випадках є задоволення законних прав особи у сфері управління. Але такі права задовольняються суб'єктами управління і через непроцесуальні процедури.
О.І.Угриновська пропонує об'єднати частини адміністративного та судового процесів. Адміністративний та судовий порядок розгляду скарг громадян, що виникають із адміністративних відносин, вона формує в єдиний інститут оскарження. Проте у позиції автора є протиріччя. До цього інституту зараховуються всі категорії справ, що вирішуються судом, незалежно від процесуального порядку (позовне, окреме чи провадження у справах, що випливають із адміністративних правовідносин). При цьому нею не враховується, що в окремому провадженні вирішуються справи, в яких відсутній спір (усиновлення, наприклад). Вона не враховує також значну групу адміністративних справ, які вирішуються судом, але не за скаргою, наприклад, скасування державної реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності в судовому порядку.
Поєднувати судову та адміністративну процесуальну форми не можна через такі причини. Згідно зі статтею 9 Закону України «Про судоустрій України» від 7.02.2002 р. суди розглядають справи шляхом їх заслуховування переважно на відкритих засіданнях. Суд не здатний провадити контрольні перевірки та ревізії виконання вимог законодавства. Це функції активної адміністрації - органів державного управління. Судовий принцип безпосередності при вирішенні справи судом суперечить явищу, яке спостерігається в адміністративному процесі, - перенесення оцінки фактів зі стадії винесення рішення на стадію розслідування або підготовки справи до розгляду. Таке явище перш за все пов'язане з ієрархічністю апарату управління; існуванням допоміжних апаратів при органах, що здійснюють основну функцію у процесі, - винесення рішення. Тому представники объекта управління могли бути присутніми при розгляді питань щодо надання статусу національної спортивної організації структурними підрозділами Держкомспорту України, комісією по розгляду документів. Водночас неприпустима підготовка цивільної справи до розгляду іншою посадовою особою, а ніж суддя. А у попередньому прикладі справу готує не колегія Держкомспорту України, а названа комісія. Виходячи із цього. в судовому процесі відсутня стадія розслідування, що передує заслуховуванню справ на засіданні. Одержавши заяву і визнавши, що поданих матеріалів достатньо для початку розгляду справи, суд приступає до судового слідства по цих матеріалах безпосередньо на своїх засіданнях. В адміністративному управлінському процесі переважна більшість операцій з виявлення, фіксації та в деяких випадках оцінки фактичних даних здійснюється на стадії адміністративного розслідування.
Правосуддя одним із завдань має виховання правової культури громадян'. А тому майже всі справи розглядаються усно у відкритому засіданні. Для адміністративного ж процесу непоодинокими випадками є розгляд справи у формі листування всіх учасників справи (письмова форма розгляду). Так, розгляд справ про порушення антимонопольного законодавства супроводжується міркуваннями та запереченнями осіб, що беруть участь у справі, надсиланням копії подання про притягнення до відповідальності сторонами та третім особам . Особливо розвинута французька практика розгляду адміністративних справ передбачає письмову форму такого розгляду. Аргументація сторін набуває форми пам'яток, якими обмінюються учасники процесу в ході розгляду справи (пояснювальна, відповідна, зустрічна і т.д.)". Для судових процесуальних норм у цілому неприйнятне поверхове регулювання ходу слухання справи. Судовий процес відсутній у разі ненаділення зацікавленої особи фундаментальним правом особистого впливу на суд при безпосередньому дослідженні ним обставин справи. В адміністративно-процесуальному ж регулюванні існують приклади, коли сторони усуваються від спільної з лідируючим суб'єктом безпосередньої оцінки обставин як на стадії розслідування, так і при вирішенні справи. Судовий процес не може обійтись простою вказівкою на процесуальну дію без вказівки про форму її вчинення. В адміністративному процесі є типовими суто вказівки на процесуальні права об'єкта управління: надавати докази, порушувати клопотання, подавати свої заперечення. Форми таких дій адміністративно-процесуальними нормами не регулюються. Через це необхідно теоретично розрізняти види адміністративного процесу. Сучасна українська наука адміністративного права активно послуговується терміном адміністративного процесу при позначенні судових процедур з вирішення адміністративних справ. Водночас не показує його співвідношення з традиційним розумінням адміністративного процесу.
В.Д.Сорокін цю особливість підмітив, що дало йому можливість виділити предмет адміністративного (управлінського) процесуального права. «Матеріальне» (компетенційне) процесуальне право відділяється, отже, від матеріального адміністративного права, що застосовується в процесі. Однак адміністративісти, вирізняючи управлінський предмет адміністративно-процесуального регулювання, не бачать можливості виділення предмета процесуального регулювання судового вирішення адміністративних справ.
< Попередня Наступна >