Підручники Адміністративний процес Перепелюк В.Г. Адміністративний процес 3.4. Спеціальні принципи адміністративного процесу3.4. Спеціальні принципи адміністративного процесу
| Адміністративний процес - Перепелюк В.Г. Адміністративний процес |
3.4. Спеціальні принципи адміністративного процесу
Ці принципи знаходять своє відображення в тематичних законах, що регулюють управлінську діяльність у відповідних сферах суспільної життєдіяльності та підзаконних нормативно-правових актах суб'єктів виконавчої влади. В Конституції України такі принципи не закріплено. Всі нижчеперелічені мають загальне значення для всієї публічно-правової сфери. Конституційні принципи є провідними у будь-якій національній системі права. Основний закон, зокрема, встановлює обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Отже, вказується на обов'язковість додержання адміністративно-процесуальних форм у разі нормативного закріплення їх моделей. А частина 5 статті 55 Конституції України визнає можливість врегулювання законом адміністративного порядку захисту прав особи. Стаття 59 передбачає право особи використовувати адвоката для участі в розгляді юридичних справ органами державної влади (проводом). Стаття 63 дає особі право не з'являтись до органів, у т.ч. управління, і не давати свідчення, мотивуючи це відсутністю морального права подавати відомості про членів сім'ї, близьких родичів, а також небажанням давати свідчення щодо себе. Деякі принципи, що поширюють свою дію на адміністративний процес, прямо закріплені в адміністративно-процесуальних нормах. Переважно це загально процесуальні принципи .
Принцип обмеженості доступу до відомостей (таємності). Закон України «Про звернення громадян» від 22.10.96 р. та підзаконні акти, що його деталізують, дають модель даного принципу в універсальній адміністративно-процесуальній формі реалізації прав громадян в сфері управління. Стаття 10 наведеного закону дозволяє відкриття відомостей, що містяться в зверненні, не тільки особам, які мають відношення до вирішення справи. Абзац 7 ст
В інших провадженнях уже і для сторін скорочується обсяг доступної інформації по суті справи. При застосуванні до суб'єкта зовнішньоекономічної діяльності антидемпінгових заходів лише не конфіденційне резюме супроводжує обіг будь-якої конфіденційної інформації між учасниками провадження.
Процесуальні нормативні акти містять положення про конфіденційність інформації. Але недоліком цих положень є те, Ідо вони неудокладнені. Із подібною ситуацією зустрічаємося у роботі Апеляційної Палати при МОП України '. Не сприяє активному використанню сторонами своїх прав у провадженні по апеляції у даному випадку скупа формула про те, що «члени апеляційної ради забезпечують конфіденційність розгляду апеляції до винесення рішення». В майбутньому цю прогалину планується усунути. Зокрема, проект податкового кодексу України, підготовлений Урядом, у пункті 7 статті 13005 у розділі про загальні адміністративні положення дає визначення конфіденційної інформації. Нею може бути інформація обмеженого доступу, перелік якої визначається її власником-платником податків, та яка знаходиться у володінні, користуванні або розпорядженні органів державної податкової служби, крім державної та комерційної таємниць. У даному випадку за мету ставиться захист інформаційних інтересів учасників провадження по справі. Законодавство, крім того, знає обмеження доступу до відомостей з метою забезпечення інтересів проводу. В антимонопольному провадженні існує обмеження щодо доступу до відомостей, розголошення яких може перешкодити подальшому розгляду справи. Під захистом також перебувають інтереси інших осіб, що можуть зазнати шкоди від розголошення інформації, закріпленої в процесуальних документах . Так, рішення органу Антимонопольного комітету надсилається заявнику, за винятком інформації, розголошення якої може спричинити до таких наслідків.
Слід розрізняти матеріально-правову та процесуальну інформацію, до яких доступ обмежується. В першому випадку законодавство орієнтує на обмеженість доступу до фактичних даних, з приводу яких складається доказова діяльність. Весь масив такої інформації поділяється на конфіденційну та таємну. До конфіденційної, зокрема. Належить: 1) інформація щодо особи, якщо остання не дала згоду на її поширення; 2) медична інформація про особу; 3) відомості із декларацій державних службовців; 4) інформація про оперативну і слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ, органів дізнання, суду; 5) зміст внутрішньовідомчої службової кореспонденції. До таємної інформації відносять комерційну, банківську, державну таємниці".
Конфіденційна інформація може мати і процесуальну природу. По-перше, у статті 10 Закону України «Про звернення громадян» від 2.10.96 р. указується на заборону розголошення інформації, якщо такою дією може бути спричинене ущемлення інтересів заявника. По-друге, конфіденційний режим щодо інформації запроваджується проводом. У антидемпінговому провадженні інформація вважається Міністерством економіки з питань європейської інтеграції України конфіденційною, якщо сторони навели достатні для цього докази .
У цілому ж конфіденційність в адміністративному процесі зумовлена наповненістю справи спеціальною галузевою (в державному управлінні) інформацією, що сприяє фактичному вирішенню справи. Що ж до відомостей, створених у ході розгляду, то вони повинні бути відкритими для сторін. Пункт 4 статті 32 Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» до таких відомостей відносить юридичне обґрунтування рішень, у тому числі і процедурних, докази по справі, розрахунки Міністерства економіки і з питань європейської інтеграції України при підготовці остаточного рішення.
Вільний доступ до інформації при вирішенні справи є винятком, що зумовлюється особливістю таких справ. Зокрема, засідання Національної комісії регулювання електроенергетики України при видачі, зупиненні, анулюванні ліцензії є відкритим. Це зумовлено підпунктом б) пункту 5.5.1.: заявнику може бути відмовлено у видачі ліцензії, якщо її надання призведе до некомпенсованого порушення прав будь-якого із вже існуючих суб'єктів підприємницької діяльності, який має ліцензію на цьому монопольному ринку. Саме на участь такого ''існуючого" суб'єкта і розрахований відкритий розгляд справи. Особливий характер адміністративних справ зумовлює в європейській юридичній практиці відхід від відкритості навіть при їх розгляді судовими органами.
Виходячи з цього, не вся інформація, що складає справу, є вільнодоступною для зацікавлених осіб та/чи широкої громадськості через можливість завдання невиправданих збитків таким особам та проводу її відкритістю - може перешкодити провадженню справи, а судовий контроль за органами управління може призвести до перекваліфікації обставин, не підтвердження частини із них. Приклад безпосереднього закріплення даного принципу дає пункт 2.8. Порядку розгляду апеляції Комісією з апеляцій Держстандарту України щодо питань сертифікації: "Комісія розглядає спірні питання конфіденційно". В той же час цілковита таємність недоцільна з точки зору культури державного управління та неправомірно з огляду на частину 3 статті 32 Конституції України (право громадян та ознайомлення із відомостями про себе). На критерій ступеня обмеженості (відкритості) процесуальної інформації вказують норми чисельних зарубіжних адміністративних (управлінських) процесуальних актів. Угорський Закон № IV/1957 дає однин зі зразків приписів, що містять такий критерій: допуск до ознайомлення з документами по справі надається особам у тому випадку, якщо знання змісту документів необхідне для реалізації їхніх прав.
Принцип залучення апарату проводу до розгляду справи. Якщо правосуддя здійснюється тільки судом колегіальне чи одноособово (частина 2 статті 129 Конституції) , то управлінський індивідуальний вплив у процесуальних формах у більшості випадків здійснюється за активної участі допоміжного апарату відповідного органу. Цей принцип не справджується у випадку, коли розслідування (підготовку справи) веде інший орган, а ніж той, який вирішує такі справи, що очевидно із законів від 22.12.98 р. про захист національного товаровиробника.
Органам державної податкової служби надається право запрошувати громадян, у тому числі суб'єктів підприємницької діяльності, для перевірки правильності нарахування та своєчасності сплати ними податків та інших платежів. Таке право надається в тому числі і посадовим особам апарату, що виступають від імені таких органів. Аналогічно, до проведення перевірок додержання виборчого законодавства залучаються посадові особи апарату Центральної Виборчої Комісії. Висновки таких перевірок розглядаються на засіданні комісії за участю зацікавлених осіб V
Потрібно визнати, що для колегіального проводу просто необхідно залучати такого учасника, як працівник апарату. Доповідач Апеляційної Палати узгоджує з учасниками розгляду дату провадження засідання, повідомляє про це сторони, надає сторонам можливість ознайомитись із матеріалами апеляції на будь-якій стадії розгляду; на засіданнях ради викладає суть справи. Це все оперативні дії, які колегіальний орган не здатен виконувати. Цей принцип поширюється не тільки на стадію, що передує стадії вирішення справи. Наприклад, працівник апарату Антимонопольного комітету України чи його територіального відділення може бути уповноважений як на розслідування, так і на розгляд справи дорученням державного уповноваженого'. При цьому деякі процесуальні повноваження апарату на підготовку матеріалів до розгляду може бути його власним правом, а не спеціально делегованим. Так, голова Антимонопольного комітету України має право за поданням керівника структурного підрозділу комітету витребувати будь-які матеріали, що є у провадженні органу чи посадової особи, уповноважених розглядати справу, і передати їх на розгляд іншому проводу.
Отже, суть принципу полягає в тому, що посадові особи функціональних підрозділів і діловоди залежно від задач орган в процесі - розгляд безспірної чи спірної справи - готують її до розгляду, беруть участь у ньому або ж самі вирішують її від імені органу.
Принцип дієвості зацікавлених осіб. Запропонований принцип теоретично визрів на грунті вже напрацьованого матеріалу про принципи адміністративного процесу. Н.М.Тищенком складовою частиною презумпції невинуватості в провадженні по справах про адміністративні правопорушення бачить можливість вірогідного порушника активно впливати на хід дослідження обставин справи. Н.Ю.Хаманєва вважає адміністративний спір (що по суті є частково і процесуальним відношенням) взагалі неможливим без активних дій керованого. Очевидно, що цю ідею не можна віднести до складу якогось одного із цих принципів, якщо вона приписується декільком.
Закони та підзаконні акти дають зразки форм участі об'єктів управління при оцінюванні обставин справи на стадіях, що передують її розгляду правозастосовцем. Очевидно, тут має місце поступове переймання зарубіжних зразків адміністративно-процесуальної форми. Та це не найкращі форми демократії, які знало українське адміністративно-процесуальне законодавство. Вищенаведеними законодавчими актами відкинуто досвід реалізації норм Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо участі особи, що притягається до адміністративної відповідальності у вирішенні справи органом адміністративної юрисдикції. А провадження по заявах і скаргах громадян використовується швидше за інерцією з радянських часів, ніж із розумінням ідеї, яка закладена в законодавстві про звернення громадян.
Візьмемо, для прикладу Порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності ліцензій на придбання, володіння, збут, експлуатацію, використання джерел іонізуючого випромінювання. Пункт 2.5.1. надає можливість заявнику брати участь у розгляді його звернення перед тим, як матеріали справи передадуть на розгляд керівнику органу, що видає ліцензії. Водночас у даній інструкції ігнорується розділ II Закону України "Про звернення громадян" від 2.10.96 p., що дає порядок розгляду звернень, у т.ч. клопотань, з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод. Отже, ті із заявників, що є фізичними особами, можуть узяти участь у вирішенні заяви керівником органу управління. Громадянин не зазнає формальних ущемлень через таке перенесення дослідження справи за його участю на стадію розслідування зі стадії вирішення справи: процесуальні форми, передбачені інструкцією та законом, подібні. Та за інструкцією заявник не здатен впливати на формування думки правозастосовця при вирішенні справи. Звичайно ж, це не сприяє гарантуванню задоволення інтересів такого заявника.
Виходячи з цих міркувань, можна тільки вітати ідею, закладену в Порядку розгляду скарг у Державному комітеті України у справах національностей та міграції, на рішення про надання і позбавлення статусу біженця, що приймаються органами міграційної служби в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Державного комітету України у справах національностей та міграції від 18.11.96 р. № 6 А Цей акт, прийнятий з урахуванням закону "Про звернення громадян", дає скаржнику можливість брати участь у розгляді скарги Комісією, яка має право приймати рішення по ній (пункт 9). У більшості випадків нормативні акти орієнтують на розгляд справи на одному засіданні. Учаснику не надається можливості заявляти клопотання чи надавати докази. Йому залишається лише висловити свої міркування по тих доказах, що вже підготовлені апаратом органу або іншим органом, що зацікавлений у справі. Лише в деяких випадках прямо вказується на можливість розгляду справи на декількох засіданнях. У всіх цих нормах відкладення розгляду справи може спричинятись відсутністю на засіданні объекта управління ', що створює умови для подачі сторонами власних доказів. Цей принцип набуває особливої ваги, беручи до уваги той факт, що в незначній кількості нормативно-правових актів, які містять адміністративно-процесуальні норми, є вказівки на форми стадії вирішення. До таких нечисленних актів належать КпАП України (глава 22), правила розгляду клопотань міжвідомчою комісією щодо погодження питань правової охорони знаків для товарів та послуг (пункти 5.1.-5.7.), інструкція про атестацію службових осіб митних органів України (пункт 24, 25), положення про Апеляційну Палату при МОН України (пункти 5.9.-5.19), правила розгляду справ про порушення вимог законодавства на ринку цінних паперів та застосування санкцій (пункти 6.1.-6.12), положення про комісію з розгляду подань Головного управління юстиції міністерства юстиції в АРК, обласних, Київського і Севастопольського міських управлінь юстиції щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю (пункт 15) та деякі інші. Нормотворець, як правило, обмежується переліченням прав учасників і проводу. Через це названий принцип зобов'язує провід провадити слухання справи на основі адміністративного розсуду. І справді, хоч у законі відсутні форми участі представників юридичної особи у вирішенні справи про правопорушення на ринку цінних паперів, Державна Комісія з цінних паперів і фондового ринку підзаконним актом за аналогією із КпАП України врегулювала ці процедури.
Причиною активності учасника навіть у позитивних провадженнях є публічний інтерес. Якщо обов'язкова явка притягуваного до відповідальності в провадженні по справі про адміністративні правопорушення або заявника на ліцензію у випадку ймовірності відмови в її видачі є гарантією захисту законних інтересів таких осіб, то при видачі ліцензії на операції з електроенергією обов'язковість явки є запорукою, у т.ч. правильного (обґрунтованого), рішення по цій юридичній справі. Все вищевикладене свідчить про пряму зумовленість даного принципу управлінською сферою існування адміністративного процесу.
Дієвість неможлива без надання учаснику справжніх можливостей представляти свою позицію у розгляді справи. Тому праву брати участь у розгляді справи передує право учасника спору з приводу суміжного землекористування знайомитись із матеріалами справи, робити із них витяги". Аналогічне значення має зв'язок права на одержання копії рішення та права на подачу скарги.
Отже, даний принцип означає участь зацікавлених осіб у зборі та оцінці доказів по справі як у письмовій, так і в усній формах, хоча би й у випадку опосередкованого сприйняття проводом таких міркувань і доказів осіб при її вирішенні.
Принцип дійсних можливостей. Передумовою формулювання даного принципу стала позиція М.М.Тищенка. Він пропонує використовувати в адміністративному процесі презумпцію правомірності дій та правової позиції громадянина, яка діє як в юрисдикційних, так і в неюрисдикційних провадженнях. Таким чином, дана презумпція включає в себе презумпцію невинуватості юрисдикційної частини адміністративного процесу. Тоді як така презумпція притаманна і кримінальному процесу. Через це вона не може вважатись притаманною лише адміністративному. Проте інші вимоги презумпції правомірності дій і правової позиції громадянина можна вважати властивими суто адміністративному процесу. М.М.Тищенко цілком справедливо зазначає таку вимогу: "Представників державних органів необхідно орієнтувати на полегшення громадянам їх зусиль по одержанню різного роду документів. Посадові особи не повинні обмежуватись наданням формальних довідок на вимогу особи, а самостійно від власного імені вимагати їх. Особливо необхідно зменшити фізичні та моральні збитки пенсіонерів." . Українські вчені при цьому розуміють особливу важливість реальних можливостей особи на попередніх стадіях розгляду справи. В. Воловик наголошує на тому, що необхідно визначити правове становище особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, забезпечивши можливість їх активної участі в ньому. Вона повинна мати можливість заявляти клопотання, докази; бути присутнім на розгляді акта службового розслідування; заявляти відвід особам, що сприяють проведенню розслідування". Якщо питання, порушені у зверненні, не входять до компетенції органу, воно в 5-денний строк надсилається за належністю. Отже, особа не зазнає ущемлення прав від незнання закону. У разі визнання скарги чи заяви необґрунтованою, провід зобов'язаний роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення.
Чи можна вважати вимогою принципу дійсних можливостей обов'язок особи, що складає протокол про адміністративне правопорушення (зацікавлений учасник) пояснити вірогідному порушнику права й обов'язки? Напевно, що так. Бо участь особи у процесі неухильно приводить його до спілкування не тільки з проводом (органом адміністративної юрисдикції), а й із іншими зацікавленими особами. Обидва учасники зобов'язані обмінюватись інформацією, а один із них у силу публічного інтересу зобов'язується вчиняти певну дію на користь іншого". Основні вимоги цього принципу стосуються етапу слухань. Так, Національна комісія регулювання електроенергетики України повинна за 10 днів до дати засідання, пов'язаного із видачею ліцензії, надіслати письмове повідомлення про це фізичним чи юридичним особам, що подали заявку .
При порушенні антисубсидиційного розслідування Міністерство економіки і з питань європейської інтеграції України (зацікавлений учасник) публікує повідомлення про нього, в якому, зокрема, зазначаються строки, протягом яких зацікавлені сторони можуть надати свої коментарі або вимагати проведення слухань . У випадку неприхильного ставлення владного учасника до зацікавлених осіб і відмови занести до протоколу її міркування, остання може подати такі міркування у триденний термін особисто. Такі міркування будуть складовою частиною протоколу засідання. Вимога справжніх можливостей також проявляється у процесуальній формі вступу третіх осіб у справу. Участь таких осіб за їх ініціативою не потребує дозволу проводу. На відміну від кримінального процесу, не потрібен процесуальний акт проводу для залучення експерта. Так, у ході розгляду скарг виконавців щодо організації та здійснення процедур закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти такі виконавці мають право до або під час слухань запрошувати експерта і передавати експертні висновки".
Зацікавлена сторона з поважних причин може клопотати про перенесення розгляду справи Апеляційною Палатою. Зрозуміло, що це сприяє кращій підготовці такої сторони до участі у вирішенні справ. При цьому законодавець у деяких випадках прямо вказує проводу на вжиття широкого кола заходів згідно із принципом дійсних можливостей. Усі засідання Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення, на яких розглядаються питання ліцензування та застосування санкцій (покарання), є відкритими і проводяться "за умов, що забезпечують присутність усіх зацікавлених сторін, зазначених у поточному порядку денного засідання". Конкретизовано дану вимогу знаходимо при звільненні громадянина від військової служби. Так, для явки на засідання комісії у справах альтернативної служби України громадянин звільняється від навчання або від роботи зі збереженням середньомісячного заробітку. З цих міркувань не зовсім виправдана норма Закону України "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну" від 22.12.98 р Право на доступ до конфіденційної інформації, яка надається заінтересованою стороною або Міністерством економіки і з питань європейської інтеграції України в процесі спеціального розслідування мають юрисконсульти або адвокати, які діють від імені зацікавленої сторони. Виходить, що у підприємців, статус яких вирішується, немає справжніх можливостей ознайомитись із матеріалами справи безпосередньо.
Принцип справжніх можливостей можна визначити так: об'єкти управління одержують змогу цілком використати основні процесуальні права з метою відстоювання своєї позиції у справі та не зазнати погіршення свого матеріально-правового положення до завершення провадження. Законодавство України, крім того, дає приклад безпосереднього закріплення даного принципу в нормах права. Частина 2 статті 12 Конвенції про права дитини, прийнятої 20 листопада 1989 року, вказує, що дитина має фактичну можливість сформулювати власні погляди в ході слухань будь-якого адміністративного розгляду у порядку, передбаченому процесуальними нормами національного законодавства.
< Попередня Наступна >