Підручники Адміністративне право Адміністративне право України ПОНЯТТЯ ВЛАДНОГО ПОВНОВАЖЕННЯ Г. ТкачПОНЯТТЯ ВЛАДНОГО ПОВНОВАЖЕННЯ Г. Ткач
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
ПОНЯТТЯ ВЛАДНОГО ПОВНОВАЖЕННЯ
Г. Ткач
Охарактеризоване владне повноваження та його складові елементи. У науці адміністративного права виділяють наявність уповноваженого суб’єкта, владного веління імперативного характеру, забезпечення його законом, наявність системи гарантій. Також розглядаються види владних повноважень з огляду на різні критерії класифікації.
Ключові слова: суб’єкт владного повноваження, владні повноваження, державний орган, публічна адміністрація, публічний інтерес, компетенція, функції.
У різних сферах життя суспільства, держави і громадянина мають місце процеси і явища, які вимагають публічно-правового регулювання. Ці процеси пов’язані з потребами, задоволення яких відповідає соціальним інтересам. Йдеться про загальні потреби та інтереси, без забезпечення яких неможливим є задоволення як особистих, так і публічних інтересів, тобто інтересів суспільства в цілому. Завдяки такому регулюванню суспільні відносини, які виникають у сфері публічного управління, систематизуються і в суспільстві загалом створюється певний порядок. Цей порядок сприяє забезпеченню законних інтересів громадян, їхній охороні у випадку порушення.
До кола цих суб’єктів належать органи держави, органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи, інші суб’єкти, які виконують делеговані повноваження. Відносини цих суб’єктів з іншими учасниками правовідносин будуються за схемою “влада–підпорядкування”. Тобто, реалізуючи на практиці суспільні (публічні) інтереси, суб’єкти владних повноважень формують державну або суспільну волю у формі правового рішення і адресують її іншим учасникам правовідносин – громадянам, організаціям, моделюючи поведінку останніх. А вони, своєю чергою, зобов’язані виконувати встановлені правила (приписи). Наявність владних повноважень вказує на реальну здатність суб’єкта забезпечити поведінку іншої сторони в необхідних межах. Ця здатність зумовлена двома факторами: вираженням публічного інтересу і здійсненням владного повноваження. Ці фактори має об’єднувати ідея розумного поєднання і узгодження приватних і публічних інтересів.
Щодо поняття публічного інтересу, то у правовій літературі його тлумачать як визнаний державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого є умовою і гарантією її існування і розвитку. Тобто в прямому розумінні цього слова публічні інтереси – це свого роду узагальнені особисті, групові інтереси, без задоволення яких неможливо, з одного боку, реалізувати приватні інтереси, а з другого – забезпечити цілісність, стабільність і нормальний розвиток організацій, соціальних верств, держави і суспільства в цілому. Конституційний Суд України рішенням від 1 грудня 2004 р. визначив “охоронюваний законом інтерес” як прагнення користуватися певним матеріальним та (або) нематеріальним благом, він є самостійним об’єктом судового захисту з метою задоволення індивідуальних та колективних потреб. Тобто, це інтереси особи, які безпосередньо не охоплені змістом установлених законом прав і свобод, але підлягають захисту з боку держави.
Вирішуючи ці важливі для суспільства і держави питання, суб’єкти владних повноважень виступають як носії публічного інтересу, основою якого служить суспільне благо. Однак зазначимо, що публічні інтереси задовольняються не тільки за допомогою владних повноважень. Використовуються й інші засоби його реалізації. Проте саме владним повноваженням досягається високий ступінь організованості публічно-правової та інших видів діяльності.
Первинними владними повноваженнями наділені державні органи. Саме через них державна влада визначає межі і обсяг владних повноважень інших суб’єктів – органів місцевого самоврядування, громадських організацій. Для них владні повноваження є другорядними, похідними від повноважень органів державної влади. Це повноваження, які виключені з компетенції державних органів відповідно до законодавства і передані до компетенції органів місцевого самоврядування (Закон “ Про місцеве самоврядування”) Одночасно ці повноваження виступають перш за все як спосіб об’єктивації державних функцій, а вже потім повноваженнями їх конкретних носіїв. І хоча держава передає їм ці повноваження, їх все ж таки не можна вивести з сфери державних інтересів і режиму функціонування державних органів. Держава вже формально не втручається у повноваження, інкорпоровані в компетенцію органів місцевого самоврядування, однак сам режим реалізації цих повноважень (метод реалізації і контролю, процедура реалізації, способи забезпечення реалізації, організаційні умови реалізації повноважень) не може в цілому відрізнятись від режиму здійснення повноважень державних органів при здійсненні однорідних функцій [1. с. 67].
Причиною інкорпорації державних повноважень в компетенцію органів місцевого самоврядування є необхідність децентралізації державної влади. Поряд з цим об’єктивно необхідним і постійним є здійснення певних державних функцій на місцевому рівні. Владні повноваження вважаються однією з особливих ознак державного органу, завдяки якій діяльність держави набуває організуючого характеру. Вони виражаються у виданні правових актів, обов’язкових для виконання, забезпеченні їхнього виконання різними заходами примусу.
Отож, владне повноваження можна розглядати як забезпечену законом вимогу уповноваженого суб’єкта належної поведінки і дій, звернену до громадян та юридичних осіб. Із цього визначення можна виокремити наступні елементи: по-перше, наявність уповноваженого суб’єкта. Згідно з діючим законодавством, зокрема ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства (КАС), такими суб’єктами можуть бути органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи, а також інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Останні можуть виступати учасниками адміністративно-правових відносин не безпосередньо, а через свій апарат (органи законодавчої і судової влади). А деякі з них реалізують свої права і обов’язки в сфері адміністративно-правового регулювання безпосередньо (Національний банк України, Центральна виборча комісія, Рада національної безпеки і оборони). Представляючи офіційно державну владу і виконуючи покладені на них завдання, вказані вище суб’єкти наділені правами та іншими засобами виражати і втілювати в життя державні інтереси. Саме для цього вони і наділені владними повноваженнями.
Окрім перекислених суб’єктів владних повноважень, беручи до уваги особливості провадження у виборчих спорах, такими суб’єктами також є виборчі комісії та комісії з референдуму, їх посадові і службові особи (ст. 172 КАС)
Виборчі комісії, відповідно до ч. 1 ст. 25 Закону “Про парламентські вибори”, є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку і проведення виборів депутатів і забезпечувати додержання та однакове застосування законодавства про вибори. А ч. 1 ст. 22 Закону “Про вибори Президента України” визначає виборчі комісії як спеціальні колегіальні державні органи. В ч. 14 ст. 33 Закону “Про парламентські вибори” зазначено, що рішення ВК, прийняте в межах повноважень, є обов’язковим до виконання всіма суб’єктами виборчого процесу, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами. Інші статті виборчих законів визначають керівні посади ОВК, ТВК, ДВК. Отже, голова, заступник та секретар ОВК, ТВК і ДВК є посадовими особами виборчих комісій. Водночас член ВК має також розглядатись як суб’єкт владних повноважень у справах щодо оскарження його протиправних дій, якими порушено вимоги виборчого закону.
По-друге, владне повноваження – це веління (наказ, вимога, команда), звернене до другої сторони публічного правовідношення. Це веління, в більшості випадків, має імперативний характер, тобто обов’язкове до виконання. Така обов’язковість забезпечена заходами примусу (відповідальності) у випадку неналежної поведінки або дій другої сторони. Наприклад, Національний банк України, видаючи нормативно-правові акти, обов’язкові для органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, банків, підприємств, установ та організації, а також для фізичних осіб, має право також розглядати адміністративні справи, пов’язані з порушенням банківського законодавства, здійсненням ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку.
Центральна виборча комісія, реалізуючи надані їй владні повноваження, приймає рішення, які є обов’язковими для виконання всіма суб’єктами виборчого процесу чи процесу референдуму, а також органами виконавчої влади і місцевого самоврядування. Неналежне виконання, або невиконання чи несвоєчасне їх виконання тягне за собою передбачену законом відповідальність.
Третім елементом владного повноваження потрібно вважати забезпечення його законом. Власне закон є його джерелом. Законодавчі акти окреслюють межі владних повноважень, зв’язують їх суб’єктів правом. Навіть тоді, коли суб’єкт реалізує так звану дискреційну владу (дискреційні повноваження), він не повинен виходити за межі свободи, окреслені правом. Закон стоїть на перешкоді свавілля, суб’єктивізму. Вільний розсуд, через який реалізуються дискреційні повноваження, повинен здійснюватися в легальних межах. Орган публічної адміністрації, використовуючи такі повноваження, зобов’язаний передусім правильно оцінювати ситуацію, наявні факти і застосовувати до встановлених фактів чинні правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою. Загальні інтереси, спільне благо, а не особисті корисливі інтереси мають бути покладені в основу дій та рішень суб’єктів владних повноважень. Також адміністрація не повинна ігнорувати чи зневажати загальновизнані цінності й розуміння спільного блага, людського добра, яке має служити мотивацією для правильного оцінювання ситуації й вибору рішення.
По-четверте, для владного повноваження характерним є потужне забезпечення, тобто наявність системи гарантій, які сприяють реалізації повноважень і стабільній діяльності державних органів. До цієї систем гарантій належить структурований апарат та корпус професіоналів, здатних кваліфіковано оцінювати ситуацію, здійснювати управління на високому професійному рівні. А це своєю чергою, гарантує високий рівень владування. Отже рівень управління значною мірою залежить від рівня підготовки кадрів.
Система гарантій владних повноважень включає також матеріальні та фінансові ресурси, без наявності яких їх здійснення було б неможливим, або здійснювалось на низькому рівні.
Рішення, які приймають органи державної влади, повинні забезпечуватись матеріально-технічними засобами.
Одним із найспецифічніших елементів владних повноважень є примус. Власне через нього суб’єкт владування підпорядковує волю адресатів, спонукаючи їх до необхідної поведінки, дій, або до утримання від заборонених дій. Наприклад, накладення на посадову особу державної служби дисциплінарного чи адміністративного стягнення, відмова у реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності, скасування актів та ін.
Важливо звернути увагу на те, що владні повноваження мають свою специфіку. На їх формулювання впливають різноманітні фактори: політичні, правові, соціально-психологічні. Для правильного визначення на практиці елементів повноважень для різних рівнів та суб’єктів владування необхідною є класифікація владних повноважень. Ю.А. Тихомиров пропонує класифікувати владні повноваження за трьома критеріями: а) за характером повноваження, їх змістом та способом здійснення; б) за видами суб’єктів, які використовують владні повноваження; в) за режимом застосування владних повноважень [2, с. 145].
За першим критерієм владні повноваження поділяють на кілька груп. До першої групи він відносить повноваження по прийняттю імперативних рішень.
Друга група владних повноважень включає повноваження, які стосуються збирання, аналізу і використання інформації, вивчення ситуації і оцінки пропозицій. Для цього органи влади уповноважені робити запити, отримувати, вивчати, вносити пропозиції.
Третю групу характеризує така спільна риса, як ступінь дотичності і контактів з повноваженнями інших суб’єктів. До них можна віднести погодження, координацію, сприяння, досягнення домовленостей.
Четверта група повноважень виділяється за методами організаційно-інструктивного впливу на пасивний бік владних повноважень з метою спонукати їх діяти в загальному руслі правових актів. Це, зокрема такі повноваження, як організація, інструктування, медична допомога, стимулювання, узагальнення досвіду.
П’ята група охоплює владні повноваження контрольно-оцінювального характеру: контролювання, перевірка, оцінювання, заслуховування, застосування заходів відповідальності.
Класифікація владних повноважень за другим критерієм дає змогу розрізняти їх за суб’єктом. До них належать, передусім суб’єкти, які наділені первинними владними повноваженнями: держава, державні утворення (адміністративно-територіальні утворення), державні органи, їх посадові та службові особи, органи місцевого самоврядування. Владними повноваженнями, які є похідними і делегованими на підставі закону державою, можуть наділятися господарюючі суб’єкти, публічні корпорації, громадські організації. Виходячи із п. 7 ст. 3 КАС, до суб’єктів владних повноважень відносяться також інші суб’єкти, які здійснюють владні управління функції, тобто владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень та повноважень здійснювати правосуддя. Таке тлумачення суб’єкта владних повноважень є значно вужчим, ніж вказувалось вище.
Зазначені критерії критерії класифікації владних повноважень є цілком слушними, однак їх перелік з огляду на розширення функцій органів публічної адміністрації можна розширити. Власне владні повноваження є необхідні для реалізації публічною адміністрацією та іншими органами комплексу покладених на них прав та обов’язків. Вони свідчать проте, які конкретні права та обов’язки має орган для вирішення окреслених компетенцією цілей та завдань.
––––––––––––––––––––
1. Уваров А.А. О государственных полномочиях в компетенции органов местного самоуправления // Государство и право. – 2002. – № 10.
2. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Изд-во БЕК. Москва, 1995. – С. 482
< Попередня Наступна >