Радник

---

ВИБОРЧІ СПОРИ ЯК ПРЕДМЕТ СУДОВОГО РОЗГЛЯДУ: ОКРЕМІ ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ

Н. Янюк

У статті висвітлено проблеми судового розгляду виборчих спорів. Громадяни України мають право на оскарження щодо суб’єктів виборчого процесу в судовому порядку. Запровадження адміністративної юстиції гарантує забезпечення конституційних, зокрема, виборчих прав громадян України.

Ключові слова: виборчий процес, адміністративна юстиція, виборче законодавство.

Вибори до представницьких органів влади є водночас ознакою демократичної держави та окремим етапом реалізації її демократичних засад. Сьогодні вже не викликає сумніву, що виборчий процес потребує належного законодавчого регулювання.

В Україні простежено „традиційне” оновлення виборчого законодавства напередодні проведення виборів. Така ситуація має місце не лише на чергових виборах, але й під час проведення позачергових виборів, відбувається внесення значних змін до чинного законодавства, що створює труднощі

для його практичного застосування. Безперечно, відсутність належного врегулювання виборчих відносин та нестабільність законодавства спричинює виборчі спори. У виборчому законодавстві закріплено альтернативні форми вирішення таких спорів – оскарження до виборчих комісій вищого рівня і судового. Тому було значно розширено правові можливості виборця щодо захисту його виборчих прав, і що відповідає конституційному принципу верховенства права та міжнародним актам.

Виборчі спори стали предметом розгляду адміністративних судів, а це потребує розроблення єдиних підходів судової практики у їх вирішенні.

Тема розгляду виборчих спорів недостатньо повно досліджена і викладена у наукових джерелах, хоча окремі питання виборчого процесу були предметом дослідження у працях Л.В. Бориславського, Ю.Б. Ключковського, О.Б. Ковальчук, В.Ф. Погорілка, В.М. Шаповала та ін.. А проблемі судового розгляду виборчих спорів адміністративними судами приділяють увагу переважно судді, серед яких І.Л. Самсін, М.І. Смокович та ін.

Питання виборчих спорів як предмета судового розгляду потребує досить серйозного дослідження. Вона носить міжгалузевий характер і вимагає знань норм конституційного, конституційно-процесуального, адміністративного права. Це зумовлено специфікою публічно-правової природи цього виду правовідносин.

Законодавець зовсім недавно почав проявляти інтерес до проблеми урегулювання питань оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів виборчого процесу. Свідченням актуальності цієї теми є закріплення у нових виборчих законах розділів, присвячених процедурі оскарження. У літературі терміном „виборчі спори” охоплюють спори, які виникають як під час виборчої кампанії, так і під час проведення референдумів. Однак у межах цієї статті розглянемо питання щодо спорів, які виникають безпосередньо під час виборчого процесу.

Саме поняття „виборчий спір” у чинному законодавстві не використовується, натомість у відповідних виборчих законах визначено предмет оскарження у виборчому процесі. Такий спір охарактеризуємо як вияв суперечності між учасниками виборчого процесу, що виникає на підставі норм виборчого законодавства.

Наприклад, згідно зі ст. 92 Закону України „Про вибори Президента України” [1] предметом оскарження можуть бути питання, що стосуються:

– призначення, підготовки і проведення виборів Президента України; рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій та їх членів, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, закладів та організацій, їхніх посадових і службових осіб; – акти та дії об’єднань громадян, окрім тих, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян належать до їх внутрішньої організаційної діяльності або їх виключної компетенції; – дії та бездіяльність засобів масової інформації, їхніх посадових та службових осіб, а також інших суб’єктів виборчого процесу.

Такий же перелік підстав оскарження передбачено і в ст. 104 Закону України „Про вибори народних депутатів України” [2]. Відмінність може стосуватися лише сторін спору, що зумовлено різними підходами щодо визначення кола суб’єктів виборчого процесу.

Потрібно врахувати, що з метою позначення усіх процедурних дій, спрямованих на підготовку і проведення виборів, законодавець послуговується терміном „виборчий процес”. Як зазначено у спеціальній літературі, виборчий процес – це „узагальнена діяльність уповноважених органів і громадян держави, спрямована на підготовку і проведення виборів представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування, обрання та наділення повноваженнями посадових осіб” [3, с. 62]. Відповідно до ст. 11 Закону України „Про вибори народних депутатів України”: „Виборчий процес – це здійснення суб’єктами, визначеними у цьому Законі (суб’єктами виборчого процесу), виборчих процедур, передбачених цим Законом”. Кожна окрема процедура складається з послідовності певних дій, для яких характерні певні часові рамки і відповідне коло суб’єктів.

Оскарження є формою перевірки законності і обґрунтованості будь-якого рішення, що стосується виборів. Хоча оскарження зачислюють до факультативного етапу, оскільки його існування залежить від виникнення конфліктних ситуацій між суб’єктами виборчого процесу, проте воно може супроводжувати кожну із вище зазначених стадій виборчого процесу. При цьому може змінювати перебіг дій чи впливати на зміни процесуально-правового статусу суб’єктів виборчого процесу.

Процедура оскарження розпочинається не за рішенням уповноваженого суб’єкта (посадової особи) виборчого процесу, а з ініціативи виборця, тобто особи, яка не наділена владними повноваженнями. Позитивним є те, що особа, залежно від виду спору, має змогу звертатися до виборчої комісії вищого рівня або безпосередньо до адміністративного суду.

Передбачивши судовий захист, законодавець оскреслив предмет розгляду адміністративних судів, охопивши їх єдиним терміном „спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи референдумом”, як визначено у ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) [4]. Серед категорії цих „спорів” можна умовно виділити дві групи справ, які адміністративний судуповноважений розглядати:

1) спори у власному розумінні, які виникають з порушення виборчих прав;

2) справи, пов’язані з необхідністю встановлення фактів, що мають юридичне значення для виборчого процесу чи визнання статусу його суб’єктів.

Згідно із КАС України до першої групи належать: –    справи щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, членів цих комісій (ст. 172); –    справи щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади,   органів   місцевого   самоврядування,   засобів   масової   інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, які порушують законодавство про вибори (ст. 174); –    справи щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу (ст. 175). До другої групи справ потрібно зачислити такі: –    справи щодо уточнення списку виборців (ст. 173); –    справи щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України (ст. 176); –    справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів (ч 3 ст. 172). Рішення у цих справах також мають різні юридичні наслідки, зокрема, у перших двох випадках – надання громадянину змоги реалізувати відповідні виборчі права; у третьому  –  безпосереднє  встановлення  юридичного  факту,  який  водночас  є підставою   для   припинення   повноважень,   наприклад,   попереднього   складу представницького органу (народних депутатів України).

Судове провадження в усіх цих справах ініціюється шляхом звернення до адміністративного суду суб’єкта виборчого процесу за захистом своїх прав, свобод чи законних інтересів або з проханням встановити юридичний факт. Згідно з принципом диспозитивності адміністративний суд, як і будь-який інший суд, позбавлений права ініціювати судовий розгляд справи.

Специфіка виборчих спорів зумовила необхідність встановити окреме провадження у таких справах, що відображено у ст. 176 – 179 КАС України.

Важливим питанням стало визначення назви і змісту процесуального документа, з яким можна звертатися до адміністративного суду. Доводячи свою прихильність до адміністративної скарги як засобу порушення провадження в адміністративному суді, деякі автори наголошували, що скарга є „дієвим засобом захисту особистих прав громадян від незаконно вчинених дій чи винесеного адміністративного акта, які порушили права та законні інтереси окремої особи” [5, с. 16].

З цим поглядом важко погодитися, оскільки подання скарги до суду не дає змоги бути активним учасником адміністративного процесу. Отож, порушуються важливі принципи здійснення адміністративного судочинства – принцип рівності всіх учасників адміністративного судочинства перед законом і судом та принцип змагальності сторін і офіційного з’ясування всіх обставин справи. З цього приводу В.С. Стефанюк зазначав, що термін „скарга” засвідчує нерівність того, хто скаржиться, і того, на кого скаржаться [6, с. 26].

Відповідно до статті 104 КАС України, провадження в адміністративній справі може бути відкрито не інакше, як за наявності належно оформленого адміністративного позову. Звернутися до адміністративного суду з адміністративним позовом, згідно із ст. 104 КАС України, має право особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Однак, у ст. 172 Кодексу „Особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій” простежена певна непослідовність у вживанні термінів „скарга” і „позовна заява”. Зокрема, відповідно до ч 1 ст. 172 право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, членів цих комісій мають суб’єкти відповідного виборчого процесу (крім виборчої комісії). А в частині шостій цієї ж статті зазначено, що позовні заяви щодо рішень, дій чи бездіяльності виборчої комісії, членів цих комісій може бути подано до адміністративного суду. Такий підхід не є виправданим, оскільки має бути дотримана єдина форма звернення до адміністративного суду, яка є підставою для відкриття провадження в суді.

Значну роль у захисті конституційних прав громадян України на виборах Президента України відіграли суди (щоправда загальної юрисдикції, оскільки Кодекс адміністративного судочинства України на той час не був прийнятий). Рішення у справах за такими зверненнями мали досить вагомий вплив на перебіг виборчого процесу, на реалізацію його суб’єктами виборчого права.

Судовий захист конституційних виборчих прав громадян України став одним з тих наріжних каменів, що вирішили долю виборів. Такий захист було забезпечено рішеннями судів усіх інстанцій. Суди прийняли понад 130 тисяч рішень. Аналіз судових справ засвідчує те, що до суду за захистом своїх прав та за утвердженням принципів верховенства права та законності зверталися всі категорії суб’єктів виборчого процесу. За період організації та проведення виборчої кампанії до голосування судами за позовами до Центральної виборчої комісії та членів ЦВК було розглянуто 79 адміністративних справ та винесено 139 рішень. Ухвалою суду першої інстанції 37 позовних вимог до ЦВК, членів ЦВК залишено без розгляду [7, с. 12].

Одним із найпоширеніших видів судових справ під час останніх виборчих процесів були справи щодо уточнення списку виборців та справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів.

Стаття 173 КАС України, яка передбачає особливості провадження у справах щодо уточнення списку виборців, зазнала деяких змін власне через зміни у виборчому законодавстві щодо строків оскарження. У первинному варіанті цією статтею було передбачено можливість звернутися з позовною заявою щодо уточнення списку виборців не пізніше ніж за 1 годину до закінчення голосування. У такому разі суд мав вирішити справу у 3-денний строк після надходження позовної заяви, але не пізніше дня, що передує дню голосування, або в день голосування, – невідкладно, але не пізніше як за півгодини до закінчення часу голосування. Однак, враховуючи гіркий досвід президентських виборів 2004 року і маніпуляції, які відбувалися, і списками виборців з метою запобігання фальсифікації результатів виборів, були внесені відповідні зміни і ст. 173 КАС України була викладена у новій редакції:

„1. Право звернутися з адміністративним позовом про уточнення списку виборців, у тому числі про включення або виключення зі списку себе особисто або інших осіб, має кожен, хто має право голосу на відповідних виборах або референдумі.

2. Адміністративні справи щодо уточнення списку виборців розглядає місцевий загальний суд як адміністративний суд за місцезнаходженням відповідної комісії.

3. Позовна заява про уточнення списку виборців подається до адміністративного суду без сплати судового збору. Позовну заяву може бути подано не пізніш як за два дні до дня голосування.

4. Суд вирішує адміністративні справи щодо уточнення списку виборців у дводенний строк після надходження позовної заяви, але не пізніше ніж за два дні до дня голосування, а якщо позовна заява надійшла за два дні до дня голосування, – невідкладно.

5. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає судовому розгляду.

6. Постанови адміністративного суду щодо внесення змін у списки виборців виконуються негайно”.

Відповідно до ст. 177 КАС України суд, установивши порушення законодавства про вибори, визначає у рішенні спосіб захисту порушених прав та інтересів, а також порядок усунення усіх наслідків цих порушень відповідно до закону або приймає інше передбачене законом рішення. У разі виявлення порушень, що можуть бути підставою для притягнення до відповідальності не за правилами цього Кодексу, суд постановляє окрему ухвалу з повідомленням про наявність таких порушень і надсилає її до органів чи осіб, уповноважених вжити у зв’язку з цим заходів, встановлених законом.

Судові рішення Вищого адміністративного суду України набувають законної сили від часу проголошення і не можуть бути оскаржені.

Законодавець передбачив у ст. 178 КАС України особливості здійснення представництва у справах, пов’язаних з виборчим процесом. Відповідно до цього особа, яка згідно з законом про вибори зареєстрована як уповноважений представник або довірена особа кандидата, діє як представник відповідного кандидата у справах, пов’язаних з виборчим процесом, без додаткового уповноваження. Документом, що підтверджує повноваження представників, є посвідчення, видане їм у порядку, встановленому законом про вибори.

З метою вироблення єдиної практики застосування адміністративними судами Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо право-відносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму 2 квітня 2007 р. прийнято відповідну Постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України.

У Постанові звернуто увагу на низку питань, серед яких найважливішими є такі блоки.

1. Усі спори, пов’язані з виборчим процесом, є предметом розгляду адміністративними судами. При цьому суддя потрібен встановити, чи оскаржувана дія є у площині саме цього виборчого процесу. З’ясувати це можна лише шляхом аналізу відповідних норм закону про цей вид виборів.

2. Встановити, чи до суду звертається особа, яка набула статусу суб’єкта виборчого процесу. Виборчі закони визначають різне коло суб’єктів виборчого процесу, наділені самостійними правами. Наприклад, згідно із ст. 72 Закону України „Про вибори народних депутатів України”, уповноважена особа партії (блоку) має представляти відповідну партію (блок) – суб‘єкта виборчого процесу, але не є самостійним суб’єктом виборчого процесу. У позовній заяві позивач повинен зазначати свій статус і документ, який його підтверджує.

3. Судам слід врахувати, що в зазначеному порядку до суду мають право звернутися особи, котрі мають намір реалізувати своє право на участь у виборчому процесі або набути статусу суб’єкта такого процесу, у разі відмови в цьому виборчими комісіями або органами державної влади чи органами місцевого самоврядування. Якщо така відмова неоскаржена або визнана законною, то ці особи не мають права надалі на подання позову до адміністративного суду.

4. Судам потрібно врахувати, що всі виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку застосування законодавства щодо відповідних виборів. Попри те, варто пам’ятати, що правовий статус виборчих комісій, згідно із законами про вибори, різний, відмінним є і порядок припинення повноважень.

5. Суд має перевірити, чи позивачем є виборець, крім справ щодо уточнення списку виборців, який має особисте виборче право та інтерес. Лише у разі встановлення у нього права на звернення до суду, перевіряти правомірність оскражуваних рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій, членів цих комісій.

6. Звернемо увагу, що з метою забезпечення позову суди не можуть приптняти дію рішень чи забороняти вчиняти дії виборчим комісіям, унаслідок чого буде зупинено виборчий процес, крім заборони оприлюднювати результати виборів у випадку їх оскарження.

Крім цього, звернемо увагу, що предметом розгляду адміністративними судами можуть бути лише виборчі спори, які за своєю природою є публічно-правовими, тобто виникають між владним суб’єктом виборчого процесу і суб’єктом, не наділеним владними повноваженнями, і можуть вплинути на перебіг виборчого процесу.

Конфлікти, які трапляються у політичній партії чи виборчому блоці, наприклад, щодо висунення списку кандидатів чи послідовності розміщення кандидатів, не мають публічно-правового характеру. Отже, такі конфлікти не є предметом розгляду в адміністративному суді, що й передбачено у п. 4 ч. 2 ст. 17 КАС України.

Запобіганню виникнення виборчих спорів має сприяти удосконалення виборчого законодавства та забезпечення його стабільності. У цьому напрямі важливо вирішити два головні завдання:

– прийняття єдиного кодифікованого виборчого акта, який би спростив пошук необхідної норми, яка регулює відповідні виборчі правовідносини. Це сприяло б оперативності і повноті судового розгляду справи і прийняття обґрунтованого рішення; – використання єдиної термінології, узгодженість термінів у законодавстві та Конституції України. Наприклад, Закон України „Про вибори народних депутатів України” використовує термін „офіційне оприлюднення результатів виборів депутатів у газетах „Голос України” та „Урядовий кур’єр””, як завершальний етап проведення виборів. Однак у ч. 3 ст. 82 Конституції України закріплено термін „офіційне оголошення результатів виборів”. Видається, що перший термін краще відображає зміст цієї процесуальної дії.

??????????????

1. Закон України „Про вибори Президента України” від 16 березня 2004 р. // Урядовий кур’єр. – 6 квітня. 2004. (зі змінами).

2. Закон України „Про вибори народних депутатів України” від 7 липня 2005 р. // Урядовий кур’єр. – 19 серпня. 2005. (зі змінами).

3. Перепелюк В. Конституційні процедури. Державно-процесуальне право : [навч. посіб.] / Перепелюк В. – Чернівці, 2004.

4. Кодекс адміністративного судочинства України (від 6 липня 2005 р, зі змінами). – К., 2008.

5. Бородін І. Про сутність адміністративної юстиції / Бородін І. // Право України. – 2000. – № 2. – С. 16.

6. Стефанюк B. C. Судовий адміністративний процес / Стефанюк B. C. // – Харків : Видво „Консум”, 2003.

7. Давидович Я. Вибори 2006. Виступ на засіданні Центральної виборчої комісії при встановленні результатів виборів народних депутатів України 10 квітня 2006 року / Давидович Я. // Вибори та демократія. – 2006. – № 1 (7).

< Попередня   Наступна >