Радник

---

Р.Є. Строцький

ОСОБЛИВОСТІ ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ

ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ:

ТЕОРЕТИЧНИЙ АСПЕКТ

Проаналізовано та обґрунтовано особливості адміністративного провадження у справах про адміністративні проступки, притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, а також у справах про дисциплінарні проступки.

Ключові слова: адміністративно-процесуальне право, адміністра­тивна відповідальність, дисципліна, інститут, процес, провадження, стадія.

Постановка проблеми. Прийняті в останні роки закони та підзаконні нормативно-правові акти ускладнюють дотримання гарантованих Конституцією України засад, принципів процесуально-правового порядку реалізації адміністративної відповідальності. Проблематика законодавчого регулювання процесуального порядку притягнення до адміністративної відповідальності має ґрунтуватися на основі глибоког

о наукового аналізу цього питання.

Стан дослідження. Проблемам адміністративно-процесуального права присвячено велику кількість праць відомих науковців адміністративістів, зокрема І.А. Галагана, Є.В. Додіна, Н.Г. Саліщевої, В.С. Тадевосяна, М.Я. Маслянікова, Ю.М. Козлова, О.М. Якуби, В.Д. Сорокіна, О. Коренєва, Д.М. Бахраха, В.А. Лорії, А.П. Альохіна, Ю.М. Козлова, А.Є. Луньова, А.П. Клюшніченко, Г.І. Петрова, О.К. Заосторожної, І.В. Панової та ін. Певною мірою їх теоретичні положення розвинуто й поглиблено, особливо в частині дослідження адміністративного процесу та провадження у справах про адміністративні правопорушення, у численних публікаціях (монографіях, навчальних посібниках, наукових статтях та ін.), авторами яких є такі авторитетні українські вчені, фахівці з адміністративного права, як І.П. Голосніченко, М.Ф. Стахурський, Ю.П. Битяк, Р.А. Калюжний, В.К. Шкарупа, М.М. Тищенко, С.В. Ківалов, В.К. Колпаков, В.Г. Перепелюк, А.Т. Комзюк, В.Б. Авер’янов, А.С. Васильєв, О.В. Кузьменко та ін. Та незважаючи на те, що проблеми адміністративно-юрисдикційного процесу висвітлено досить ґрунтовно, окремі аспекти його систематизації усе ж залишаються відкритим для дискусії. Питання об’єднання та визначення сукупності, системи проваджень адміністративного процесу як правового процесуального порядку притягнення до адміністративної відповідальності дедалі актуалізуються, оскільки першочергове завдання, що стоїть перед цим процесуальним інститутом, полягає у встановленні процесуального порядку, так званого захисту галузей права, законодавства від адміністративних правопорушень.

Важливість його вирішення значною мірою обумовлено подвійною роллю, яку він відіграє у процесі здійснення в Україні демократичних перетворень. По-перше, через нього встановлюється процесуальний порядок захисту суспільства від шкідливого протиправного, караного діяння адміністративного проступку, а по-друге через детальний опис порядку, процедури гарантується дотримання і забезпечення прав та сво­бод усіх учасників правовідносин.

Виклад основних положень. Проблему виділення інституту адміністративного процесу слід розглядати, зважаючи на чітку позицію В.К. Колпакова, який, розмежовуючи управлінські та адміністративно-де­ліктні відносини, вказує на те, що процесуальне забезпечення цих відносин є відмінним від інших, а матеріальний зміст адміністративної відповідальності має реалізовуватися в особливій адміністративно-процесуальній формі [1, с. 18–19].

До речі, М.Я. Масляніков з цього приводу зазначає: „У всякому провадженні, пов’язаному з адміністративними правовідносинами, комплекс процесуальних дій приблизно однаковий. Якісні та кількісні характеристики проваджень залежать від особливостей правовідносин, що виникають: очевидності або завуальованості делікту; складності доказу­вання у справі; наявності чи відсутності очевидців правопорушення та інших обставин” [2, с. 13]. Отже, як бачимо, процесуальні відносини доволі однотипні, тому можуть об’єднуватися у межах одного правового явища, підставою виділення якого є специфічні відносини.

Науковці вже висловлювалися про структуру цього явища. Так, В.А. Лорія свого часу пропонував включити до адміністративно про­цесуального кодексу главу „Провадження у справах про застосування примусових заходів у сфері державного управління”. Це провадження вбачалося ним як сукупність чотирьох видів проваджень: про за­стосування адміністративних стягнень; про застосування дисциплінар­них стягнень; про притягнення до матеріальної відповідальності; про застосування заходів адміністративного забезпечення й припинення [3, с 273-274].

На нашу думку, адміністративне провадження - це врегульований законом послідовний процес готування, розгляду, вирішення і реалізації справ про адміністративні правопорушення органами державного управління. запропонувати У межах цього інституту можна визначити основні його засади, передбачивши суб’єктивні права учасників цих правовідносин, гарантії їх дотримання, строки, підстави припинення провадження, вимоги до форми та змісту процесуальних документів тощо.

Адміністративне провадження можна поділити на окремі види, а саме: провадження у справах про адміністративні проступки, провадження у справах про адміністративну відповідальність юридичних осіб, провадження у справах про дисциплінарні проступки та інші, що можуть виникати у процесі розвитку законодавчої бази. Зокрема, за ознакою суб’єкта відпо­відальності, окрім провадження у справах про адміністративну відпові­дальність юридичних осіб, можна виділяти провадження у справах про притягнення до адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства (зі встановленням процесуального порядку виконання їх видворення, чи посилання на конкретний законодавчий акт); провадження у справах про застосування заходів виховного впливу до неповнолітніх, провадження про адміністративну відповідальність державних службовців, посадових осіб (такі категорії справ мають розглядатися та стягнення накладатися лише судом). За ознакою державного органу, якому підвідомчі ті чи інші справи, виділяються провадження в колегіальних органах; провадження в органах державної виконавчої влади; провадження в органах місцевого самоврядування; провадження в справах про адміністративні правопорушення в судах загальної юрисдикції, а за порядком накладення адміністративного стягнення та здійснення процесуальних дій - спрощене провадження у справах про адміністративні правопорушення; повне провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Насамперед доцільно обґрунтувати особливості провадження у справах про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Як відомо, існує особливий процесуальний порядок притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб. Проблема відповідальності юридичних осіб не є новою, але в сучасних умовах набуло виняткової актуальності. З цього приводу серед провідних учених-адміністративістів розгорну­лася широка дискусія. Різні позиції в ній відстоюють Л.В. Є.В. Додін [5, c. 114–115], Л.Л. Попов [6, c. 41–46], Ю.П. Битяк, В.В. Зуй [7, c. 133–136], С.Т. Гончарук [8, c. 40], Д.М. Лукянець [9, c. 69–113] О.Д. Купчан [10, c. 542–553].

Питання принципів, завдань, процедури, строків, видів стягнень, порядку оскарження щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб законодавцем у межах єдиного нормативного акта не встановлено. А велика кількість та бланкетність норм, що передбачають адміністративну відповідальність юридичних осіб, лише погіршує юридичну практику.

На сьогодні теоретичні питання адміністративної відповідальності юридичних осіб відображені у вітчизняних підручниках з адміністративного права України [11, c. 173–-175; c. 223–225; c. 464–474] та інших наукових публікаціях з цієї проблематики. Один із авторів таких праць – А.Т. Комзюк справедливо зазначає, що невизначеність процесуальних гарантій притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб нині взагалі є однією з головних проблем цього адміністративно-правового інституту [10, c. 621]. Законодавство про адміністративну відповідальність юридичних осіб є складним у частині розробки процесуальних особливостей притягнення до адміністративної відповідальності юридич­них осіб. Також є велика кількість нормативних джерел (як законів так і підзаконних нормативно правових актів), які передбачають застосування адміністративних стягнень до юридичних осіб.

Є.В. Овчарова, пишучи про розмежування компетенції між різними державними органами щодо накладання та виконання адміністративних стягнень відносно юридичних осіб [6, c. 47–50], пропонує прийняти кодифікований акт, яким визначалися бвизначаючого принципи прова­дження у справах про адміністративну відповідальність юридичних осіб. А М.Я. Масляніков обґрунтовує доцільність введення у структуру адміністративно-процесуального кодексу окремого розділу, в якому були б виділені особливі провадження у справах про застосування адміністративних стягнень щодо господарюючих суб’єктів (юридичних осіб) [2, c. 52].

Розглядаючи адміністративну відповідальність юридичних осіб як „новий інститут адміністративного права”, А.С. Селіванов наголошує на тому, що встановлення адміністративної відповідальності юридичних осіб передбачає сукупність процесуальних стадій, притаманних саме цій ка­тегорії справ. До них слід віднести визначення в законі підстав та умов, необхідних і достатніх для порушення справи, а також заходів забезпечення процесуальних дій про адміністративне правопорушення; особливий порядок та зміст протоколу про адміністративне правопорушення; адміністративне розслідування за місцем вчинення або виявлення правопорушення; термін розгляду матеріалів у справі та накладення стягнення; порядок оскарження постанови у справі та виконання постанови про накладення адміністративного стягнення, передбаченого законом, виходячи з особливостей загального та індивідуального виконавчого про­вадження. Таким чином, адміністративно-процесуальна доктрина щодо ведення справ, пов’язаних з адміністративною відповідальністю юридичних осіб, визначає запровадження особливих процедур провадження, особли­вий порядок адміністративного розслідування, що свідчить про специфіку запровадження процесуальних форм та методів щодо правопорушника -юридичної особи та її законного представника [12, с 36, 37].

Визначальним у регулюванні адміністративної відповідальності юридичних осіб в Україні є рішення Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства „Всеукраїнський Акціонерний Банк” щодо офіційного тлумачення положень п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, ч. 3 ст. 2, ч. 1 ст. 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про відповідальність юридичних осіб) від 30 травня 2001 р. У цьому рішенні Конституційний Суд України встановив, що припис ч. 3 ст. 2 КУпАП, згідно з яким „положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відпо­відальність за вчинення яких передбачена законодавством, ще не вклю­ченим до Кодексу”, стосується лише законів, що встановлюють адміні­стративну відповідальність фізичних осіб.

Також Конституційним судом України встановлено, що притягнення до юридичної відповідальності має здійснюватися у певному порядку, на підставі процесуальних норм, що регламентують провадження у справі про порушення юридичними особами норм законодавства. Його аналіз дозволяє стверджувати, що лише у прийнятих останнім часом законах України, які встановлюють відповідальність юридичних осіб у публічних сферах, зокрема в законах про банки і банківську діяльність, про захист економічної конкуренції, процесуальні норми стали органічною частиною законодавства про юридичну відповідальність. У більшості випадків законодавець, як правило, обмежується визначенням змісту правопо­рушення та санкцій, суб’єкта правопорушення, органу, який накладає стягнення, та органу, до якого оскаржується рішення, не вирішуючи, зокрема, питань щодо строків притягнення до такої відповідальності, строків застосування заходів впливу, порядку оскарження рішень про накладення стягнення тощо.

Стан регулювання притягнення юридичних осіб до відповідальності, зокрема щодо визначення строків застосування до них заходів впливу, Конституційний Суд України вважає неповним і таким, що не відповідає конституційному визначенню України як правової держави. У зв’язку з цим Верховній Раді України слід у найкоротший термін регулювати зазначене питання відповідно до положень Конституції України та з урахуванням цього рішення [13].

Відсутність єдиного бачення визначення процесуальної обумовленості притягнення до адміністративної відповідальності ускладнює вирішення питання співвідношення провадження у справах про адміністративні правопорушення і судового провадження в цій категорії справ. Складність у співвідношенні цих правових інститутів пояснюється особливим становищем суду в процесі притягнення до адміністративної відповідальності громадян та юридичних осіб. Зважаючи на завантаженість судів та подвійне тлумачення права на оскарження постанови про накладення адміні­стративного стягнення як у межах провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення, так і у встановленому законом порядку (цивільне судочинство), зазначимо, що така ситуація може призводити до пропуску строку притягнення до адміністративної відповідальності (два місяці). Отже, перегляд у такому випадку має завершитися припиненням провадження у справі, втрачаючи при цьому свій сенс.

Особливо ретельно слід підходити до вирішення питання про строки притягнення до адміністративної відповідальності і процесуальних строків розгляду справи, про момент вступу в силу постанови про накладення адміністративного стягнення, про строки оскарження постанови та інших дій, здійснюваних у провадженні в справах про адміністративні право­порушення.

Діяльність суду з розгляду справ про адміністративне правопорушен­ня розвивається в просторі і часі та складається з сукупності логічно побудованих процесуальних дій. Звідси випливає, що цю діяльність можна визнати як таку, що розвивається стадійно. Такими стадіями можуть бути: 1) вивчення матеріалів справи та підготовка до розгляду; 2) розгляд та винесення рішення у справі; 3) скерування рішення до виконання та контроль за його виконанням. Необхідність виділення цих стадій полягає у встановлені логічного-послідовного порядку діяльності суду в провадженні у справах про адміністративні правопорушення.

На наш погляд, слід звернути увагу на особливості провадження у справах про дисциплінарні проступки. З аналізу наукових джерел відомо, що дисциплінарний проступок у сфері державного управління (порушення державними службовцями правил внутрішнього розпорядку) за своїми ознаками, функціями, змістом тісно пов’язаний з адміністративним проступком. Аналіз дефініції дисциплінарного проступку підтверджує слушність зауваження, висловленого М.І. Хавронюком. Він, зокрема зазначив, що неповним видається поняття певного виду правопорушення без вказівки на те, що юридична відповідальність за його вчинення наступає у визначеній законодавством процесуальній формі [14, c. 12]. Отже, дисциплінарна відповідальність реалізується у дисциплінарно-про­цесуальній формі. Ця форма має свій зовнішній вияв у дисциплінарному провадженні. Підтвердженням є те, що дисциплінарне провадження стає невід’ємною частиною адміністративно-процесуального права [15, с. 95]. Про це свідчать і завдання провадження у справах про дисциплінарні проступки державних службовців, виділені І.П. Голосніченком, а саме: своєчасне і всебічне з’ясування згідно із законодавством вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призводять до порушення службової дисципліни, незабезпечення виконання державним службовцем своїх повноважень [16, с. 237].

Норми, що регламентують дисциплінарне провадження, містяться у законодавстві про працю, дисциплінарних статутах, положеннях та правилах внутрішнього трудового розпорядку. А О.В. Кузьменко запропонувала дефініцію цього поняття: „Дисциплінарне провадження - один з видів адміністративно-деліктного процесу, який є складовою частиною адміністративно-процесуального права” [17, c. 177].

Дисциплінарне провадження розвивається, відбувається, триває в просторі і часі. Його хід фіксується документально. Здійснення процесу­альних, юридично значимих дій об’єднується в межах дисциплінарного провадження в окремі стадії. Принципово важливим є те, що стадії мають повно і точно відображати саму процедуру провадження, ті окремі дії чи операції, що здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм, що передбачають дисциплінарну відповідальність.

Висновки. Одним із стратегічних напрямів адміністративної реформи є реформування інституту державної служби. Концепцією передбачено розвиток державної служби, де концептуальними засадами є: чітка процедура накладання дисциплінарних стягнень; створення Кодексу поведінки державних службовців, який входитиме до єдиної структури Адміністративного кодексу. На сьогодні існує негайна потреба зако­нодавчого закріплення основних засад дисциплінарного провадження.

Центральним провадженням адміністративного процесу є прова­дження в справах про адміністративні проступки, яке тепер найповніше врегульовано законодавцем у розділах 4, 5 Кодексу України про адмі­ністративні правопорушення. Водночас, враховуючи те, що таке врегулювання відбулося таки досить давно, нагально назріла потреба його вдосконалення та приведення у відповідність із сучасними вимогами соціально-економічного устрою України, з її євроінтеграційним курсом.

––––––––––

1.Колпаков В.К. Адміністративно-деліктне право у юридично-галузевій парадигмі / В.К. Колпаков // Право України. – 2002. – № 4. – С. 17–21.

2.Масляников М.Я. Административно-юрисдикционн?й процесс / М.Я. Масляников. – Воронеж, 1990. – 206 с.

3.Лория В.А. Административн?й процесс и его кодификація / В.А. Лория. – Тбилиси, 1986. – С. 273–274.

4.Коваль Л.В. Адміністративне право: підручник / Л.В. Коваль. – К., 1996. – 200 с.

5.Додін Є.В. Удосконалення законодавства про відповідальність юридичних осіб / Є.В. Додін // Концепція розвитку законодавства України. – К., 1996.

6.Административная ответственность / [отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Ха-манева]. – М., 2001. – 150 с.

7.Битяк Ю.П. Административне право Украин? (Общая часть): [учеб. пособие] / Ю.П. Битяк, В.В. Зуй. – Х., 1999. – 224 с.

8.Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України: [навч. посібник] / С.Т. Гончарук. – К., 1995. – 80 с.

9.Лук’янець Д.М. Проблеми адміністративної відповідальності: монографія / Д.М. Лук’янець. – К., 2001. – 220 с.

10.Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В.Б. Авер“янова. – К., 2002. – 668 с.

11.Адміністративне право України / заг. ред. Ю.П. Битяк. – Х., 2001. – 528 с.; Адміністративне право України: підручник / за заг. ред. С.В. Ківалова. – Одеса, 2003. – 893с.; Адміністративне право України. Академічний курс: [підруч.]. У 2 т.: Т. 1. Загальна частина / ред. кол.: В.Б. Авер“янов (голова). – К., 2004. – 584 с.

12.Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин / під ред. А.С. Селиванова. – К., 2000.

13.Див.: Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 24.

14.Хавронюк М.І. Дисциплінарне провадження і дисциплінарна відпові­дальність / МІ. Хавронюк. - К., 2003 -240 с

15.Тюрін С.С Особливості дисциплінарного проступку, скоєного вій­ськовослужбовцями / С.С. Тюрін // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 1999. – № 1. - С 95-98

16.Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністративний процес: [навч. посібник] / І.П. Голосніченко, М Ф. Стахурський. - К. : ГАН, 2003. -256 с

17.Кузьменко ОВ. Місце дисциплінарних проваджень в адміністративно-процесуальному праві / ОВ. Кузьменко // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. - 2003. -Вип. 2. - С. 176-183.

< Попередня   Наступна >