§ 2. Державне управління та його особливості

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає загальновизнаного поняття державного управління, що пов’язано з різними підходами до розв’язання цього важливого питання. Державне управління тлумачиться з точки зору змісту, сутності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності (законодавчої, судової). Представники загальносоціологічних наукових напрямів при дослідженні проблем управління виходять з його реального змісту як специфічного виду суспільної діяльності, спрямованої на систематичне здій­снення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання і використання властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій, з метою забезпечення її функціонування і досягнення поставлених цілей.

В адміністративно-правовій науці найбільш поширеним є поняття державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі повсякденного і безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Незважаючи на деякі відмінності, всі автори підкреслюють організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямований на виконання завдань і функцій держави.

Особливості сучасного державного управління, його еволюція пов’язані з процесами зміни соціально-економічної та політичної систем. Значення держави і управління з її боку економікою та со­ціально-культурною сферою в сучасних умовах не тільки не послаблюються, а й посилюються, про що свідчить інтенсивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання відносин у цих сферах. Конституція України також надає державі можливості активно впливати на економічні, соціальні, культурні, політичні процеси, на формування ринку і ринкових відносин. Звичайно, діяльність держави та її органів не завжди може позитивно впливати на ринкові процеси, але органи виконавчої влади якраз і створюються для стимулювання державою ринкової економіки. Ця діяльність і має оцінюватися за результатами функціонування управлінської системи, змінами в методах управління, його характері.

Зміни в соціально-економічній системі і державному ладі, перехід до ринкових відносин, місцевого самоврядування обумовили зміни в мотивації та методах державного управління — воно не зводиться лише до прямого управління економікою та соціально-культурною сферою, прямого управління діяльністю окремих під­при­ємств і установ з боку вищих органів на основі принципу «влада — підкорення». Відбувається процес розроблення заходів, спрямованих на стимулювання самостійності в діяльності підприємств і установ, пошук напрямів заохочення такої діяльності. Владна управлінська діяльність може проявлятися по-різному, а державне регулювання має свої особливості не тільки в сферах економіки, со­ціальної, культурної, адміністративно-політичної діяльності, а й в окремих галузях.

У деяких випадках управління пов’язане з безпосереднім розпорядництвом, носить «командний характер», ґрунтується на імперативних приписах, заборонах, що обмежують самостійність. Проте воно може і все більше здійснюється в формі нормативного регулювання, використання дозволів і рекомендацій, надання допомоги, сприяння і координації. Застосування лише жорстких варіантів управління суспільними процесами суперечить заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втручатися в усі питання управління і практичної діяльності, як це було до проголошення Україною незалежності. Державне управління і зараз охоплює всі ті ж галузі та сфери суспільства, але його роль в них стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані процеси. Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої держава не може відмовитися (ні наша, ні інші), оскільки законодавство поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак законодавче регулювання само визначальною мірою залежить від того, державними чи недержавними є ті чи інші об’єкти і які структури здійснюють управління галуззю, сферою, об’єктом. Від цього залежить і рівень державного впливу на розв’язання питань управління і діяльності. Але в основі того, що відбувається, все ж таки лежать особливості і значення галузей та сфер, а також процеси приватизації, зміни форм власності, лібералізації цін, розвитку зовнішньоекономічної діяльності та ін., які впливають на від­повідні галузі та сфери.

Об’єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недержавних структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправління. До них належать недержавні підприємства, установи і орга­нізації, а держава лише встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків та виконання загальнообов’язкових правил.

Інший підхід застосовується у випадках, коли об’єкти перебувають у спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам місцевого самоврядування можуть передаватися об’єкти, що перебувають в державній власності, а відповідно й управління ними, а державні органи контролюють використання коштів та об’єктів, їм переданих. Представники державних органів можуть входити до складу органів управління недержавних структур, якщо там є частка державної власності.

Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об’єкти відповідних галузей і сфер перебувають в державній та недержавній власності (державне підприємство, фермерське господарство в сільському господарстві, підприємство в промисловості, зв’язку, установи у сфері освіти та ін.).

У випадках, коли об’єкти перебувають у власності держави, управління ними безпосередньо здійснюють державні органи, і методи управління визначаються саме цим, незважаючи на те, що держава надає їх органам окремі можливості по самоуправлінню.

Слід звернути увагу й на те, що незалежно від форми власності, на якій засновано об’єкт і здійснюються його діяльність, впровадження ринкових відносин, держава не може повністю відмовитися від управлінського впливу на нього, не встановлювати певні правила, яким він зобов’язаний підкорятися, та гарантувати його права, в тому числі власності, при додержанні цим об’єктом таких правил.

Особливості державного управління полягають також у тих функ­ціях, на виконання яких воно спрямоване. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної форми діяльності, що має певну мету, однак запланований результат може бути досягнутий лише в разі правильного встановлення завдань управління, забезпечення матеріальними, людськими ресурсами, законодавчою основою, об’єктивною інформацією.

Державне управління, як вид соціального управління, обов’язково містить три елементи: прийняття рішення, його виконання та контроль за реалізацією. Державне управління – це частина державної діяльності має своїм основним призначенням здійснення виконавчої влади. Державний характер такого управління полягає в тому, що в його процесі реа­лізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюються спеціальні органи (встановлюються посади), які діють в рамках законів та в межах своїх повноважень.

Виконавча діяльність є основним призначенням державного управління і складає першу, найбільш важливу його сторону. Разом з тим для безпосереднього управління економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю характерною є розпорядча діяльність, яка становить другу сторону державного управління. Виконавча і розпорядча діяльність органів виконавчої влади виявляється у відносинах влади і підпорядкування, наданні суб’єктам, що її здійснюють, юридично-владних повноважень.

Як самостійній формі державної діяльності державному управлінню притаманні характерні риси, що випливають із його природи — здіснення виконавчих і розпорядчих повноважень:

а) загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює най­більш важливі сторони життя держави та суспільства;

б) спрямованість на виконання Конституції та законів України (підзаконна діяльність);

в) юридично-владний, розпорядчий характер;

г) організаційний зміст, за допомогою якого досягаються регулювання і координація спільної праці людей;

ґ) активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об’єктами свого впливу галузі економічного, соціального та адміністративно-політичного будівництва;

д) безперервне і постійне здійснення.

Змістом державного управління є комплекс функцій, які називаються функціями управління. Через їх реалізацію суб’єкти виконавчої влади здійснюють управлінські процеси, досягають поставленої мети. Функція управління пов’язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність по виконанню намічених завдань та одержаний результат. Запланований результат може бути досягнутий лише у разі, коли правильно, з урахуванням реальних можливостей (забезпечення матеріально-фінансовими, людськими ресурсами (фахівцями), об’єктивною інформацією, законодавчою основою тощо) встановлюються управлінські завдання. Функції державного управління є відносно самостійними елементами виконавчої державної діяльності, що здійснюється на основі закону чи іншого правового акта спеціальною системою органів виконавчої влади притаманними їм методами. Своєю метою функції управління мають виконання завдань держави та суспільства шляхом владно-організуючої діяльності в різних процесуальних формах.