Підручники Адміністративне право Адміністративне право України § 6. Адміністративний договір§ 6. Адміністративний договір
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
§ 6. Адміністративний договір
Адміністративний договір — угода двох чи більше суб'єктів адміністративного права, один із яких завжди є суб’єктом виконавчої влади. Це багатосторонній акт, за допомогою якого виникають, змінюються або припиняються взаємні права та обов'язки сторін.
Адміністративному договору та його інтерпретації вже приділялася певна увага. Але на теоретичному рівні ця проблема ще залишається дискусійною, неоднозначною та остаточно не розв'язаною. Проте ми підтримуємо позицію, згідно з якою адміністративний договір розглядається як один із інститутів адміністративного права.
У системі державного управління адміністративний договір застосовується в господарській, соціальній, духовній та адміністративно-політичній сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснювати власні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів.
Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є актом застосування норм права, внаслідок чого реалізуються функції виконавчої влади за деякими винятками.
Адміністративний договір, як правило, базується на адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей права: цивільного, фінансового, екологічного, трудового. Наприклад, з владними повноваженнями пов'язаний трудовий договір (державне регулювання праці, договірне регулювання праці) або договір про платне навчання в державному навчальному закладі відповідного рівня.
Адміністративний договір є різновидом публічно-правового договору. В системі правових зв'язків він посідає проміжне місце між адміністративним актом (одност
Адміністративний договір характеризується тим, що йому притаманні відносини змішаного типу: адміністративно-правового і цивільно-правового, влади і рівноправності. Так, в п. 4 ст. 8 Закону України від 24 січня 1997 р. «Про державний матеріальний резерв» встановлено: центральний орган виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, серед іншого, проводить вибір, у тому числі на конкурсній основі, постачальників матеріальних цінностей до державного резерву для укладення з ними контрактів (договорів); укладає або доручає підприємствам, установам і організаціям, що належать до сфери його управління, укладення державних контрактів (договорів) на поставку матеріальних цінностей до державного резерву, здійснює розрахунки з постачальниками, несе відповідальність за поставку, закладення і зберігання матеріальних цінностей, має право застосовувати фінансові санкції, передбачені ст. 14 цього Закону.
Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних управлінських структур у випадках, коли суб'єкти управління певними сторонами своєї діяльності є юридично рівноправними і виникає необхідність у координації їх діяльності. Наприклад, одним з основних завдань Міністерства інформації України є координація діяльності державних засобів масової інформації. Міністерство також координує міжнародне співробітництво в галузі телебачення і радіомовлення шляхом укладення угод. Практикуються угоди про спільне видання міністерствами (відомствами) правових актів або їх узгодження.
Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. Типовим є те, що елементи договору стосовно управлінської діяльності можуть слугувати передумовою акта управління, а на підставі і законів бути і прямою формою такої діяльності, як у прикладі Закону України «Про державний матеріальний резерв».
Суб'єктом адміністративного договору є державний орган, посадова особа або суб'єкт з делегованими повноваженнями. В адміністративному договорі державний орган виступає як суб'єкт, що здійснює виконавчу владу і має владні повноваження. У зв'язку з цим необхідно з'ясувати відмінності адміністративного договору від цивільно-правового.
1. Обов'язковим суб'єктом адміністративних договірних відносин є орган виконавчої влади (посадова особа).
2. Учасники адміністративного договору «перебувають не в однаковому стані», адже орган управління зберігає владні повноваження адміністративного характеру і водночас несе певні зобов'язання перед другою стороною (наприклад, договір патронату, контрактації тощо). На відміну від нього цивільно-правовий договір є актом, заснованим на угоді сторін. При цьому права і обов'язки учасників договору регулюються нормами цивільного права. Жодна сторона цивільно-правового договору не має владних повноважень щодо другої. У даному разі органи виконавчої влади, що уклали договір, не здійснюють функції управлінської діяльності. В цьому полягає головна відмінність адміністративного договору від цивільно-правового. Орган виконавчої влади в адміністративному договорі виступає як суб'єкт публічного права, його статус визначається його компетенцією. Коли він (орган) стає учасником цивільно-правової угоди, його правовий статус визначається цивільною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору (делегування повноважень, охорону майна громадян і т под.) має бути передбачене в нормах про компетенцію органу виконавчої влади. Так, відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.
3. В адміністративному договорі обов'язково визначено, коли, з ким і на яких умовах він може бути укладений. Проте свобода розсуду, багатоваріантний вибір органу управління при укладенні адміністративного договору не виключаються. Головне, щоб він був укладений в межах компетенції. Ця вимога є гарантією проти свавілля, зловживань. Застосування термінів «компетенція» і «правоздатність» має вирішальне значення для визначення юридичної природи правовідносин. Вимога компетентності органу виконавчої влади як учасника договору є головною умовою дійсності адміністративного договору. Цивільне ж право, навпаки, використовує не поняття «компетенція», а поняття «цивільна правоздатність».
4. Метою адміністративних договорів є головним чином реалізація публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю, договори, що забезпечують державні потреби та податкові угоди, і т. ін.), в той час як метою більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес. Численні адміністративні договори мають комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей права. Переконливим прикладом цього може слугувати інститут державної служби за контрактом, де порядок вступу на державну службу, її проходження, права та обов'язки службовців регулюються нормами трудового і адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального стимулювання — нормами адміністративного, трудового і фінансового права.
Особливість адміністративних договорів полягає і в тому, що вони є договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконавчої влади. Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що властиве приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов'язком (предметна компетенція). Можливість за власним розсудом при укладенні адміністративних договорів самостійно обирати певний варіант поведінки є більш обмеженою, ніж при укладенні цивільних чи трудових договорів. Це обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. Правом контролювати виконання адміністративних договорів наділені органи виконавчої влади. Спірні питання, що пов'язуються з укладенням та виконанням адміністративних, договорів, вирішуються в адміністративному порядку або шляхом розгляду в судах загальної юрисдикції. Для адміністративних договорів, як правило, передбачена письмова форма.
В юридичній літературі, незважаючи на дискусійний характер питання щодо класифікації адміністративних договорів за предметним критерієм, наводиться їх перелік: договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання); договори у сфері управління державною власністю; договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти (договори); контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові угоди; договори про взаємодію, співпрацю; концесії та інвестиційні угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад, охорона громадського порядку та майна, перевезення в громадському транспорті, комунальні послуги тощо.
< Попередня Наступна >