114

---

§ 2. Предмет та метод адміністративного права

Одними із найважливіших чинників поділу системи права на окремі галузі є наявність предмета та методу правового регулю­вання. Адміністративне право має окремий предмет та сукупність методів, за допомоги яких вказана галузь права здійснює свій регулюючий вплив на суспільні відносини.

Предмет адміністративного права - це сукупність суспіль­них відносин, які регулюються нормами адміністративного права. Іншими словами, це те, що вивчає адміністративне право. Слід зазначити, що ставлення до предмета адміністративного права знач­ною мірою залежить від ставлення до самого адміністративного права. Виходячи з цього, доцільно привести деякі тлумачення предмета адміністративного права, зроблені відомими адміністративістами, за якими можна буде зробити висновки відносно ево­люції та сучасного розуміння цієї важливої складової загальної частини адміністративного права.

Так, наприклад, В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко (2003 p.), орієнтуючись на багатий досвід і традиції адміністративного пра­ва, вважають, що предметом указаної галузі права є сукупність правових відносин, що складаються у сфері публічного (державно­го і громадського) управління. Л. Л. Попов (2005 р.) зазначає, що предмет адміністративного права охоплює такі суспільні відносини:

управлінські відносини, в рамках яких безпосередньо реалі­зуються повноваження органів виконавчої влади

управлінські відносини внутрішньоорганізаційного харак­теру, які виникають у процесі діяльності суб'єктів законодавчої та судової влади, органів прокуратури;

управлінські відносини за участі органів місцевого само­врядування;

окремі управлінські відносини, що виникають у сфері «внут­рішнього» життя громадських об'єднань.

К. С Бєльський (1997 р.) пропонує розділити

суспільні відно­сини, що належать до предмета адміністративного права, на три групи:

державно-управлінські;

поліцейські;

у сфері адміністративної юстиції.

В. Б. Авер'янов (2004 p.), відстоюючи ідею нового доктринального оцінювання предмета адміністративного права, до останнього відносить суспільні відносини, що складаються в ході:

а) державного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, а також у ході реалізації делегованих повноважень;

б) діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого са­моврядування щодо забезпечення реалізації та захисту прав гро­мадян і юридичних осіб, і виконання покладених на них обо­в'язків;

в) надання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування різноманітних адміністративних (управлінських) послуг;

г) застосування заходів адміністративного примусу, зокрема адміністративної відповідальності;

д) реалізації юрисдикції адміністративних судів;

є) внутрішньоорганізаційної діяльності апаратів усіх держав­них органів, адміністрацій державних підприємств, установ та ор­ганізацій;

є) проходження державної служби або служби в органах місце­вого самоврядування.

Реформування сучасного адміністративного права вимагає від­повідного ставлення до такого важливого об'єкта його вивчення, як предмет адміністративного права. Насамперед необхідно зазна­чити характерні особливості предмета адміністративного права, до яких належать:

однорідний характер відповідних суспільних відносин (в іншому випадку ці суспільні відносини регулюються декількома галузями права),

якісна відмінність суспільних відносин, що входять до предмета адміністративного права,

необхідність урахування Концепції реформи адміністратив­ного права України, в рамках якої значною мірою оновилося нау­кове уявлення предмета адміністративного права,

відхід від виняткового «управлінського» характеру суспіль­них відносин, що входять до предмета адміністративного права

Керуючись зазначеними особливостями, а також намагаючись враховувати новітні досягнення адміністративного права, пропо­нується таке визначення Предмет адміністративного права - це суспільні відносини, що виникають у ході:

зовнішньоорганізаційної управлінської діяльності ор­ганів публічної адміністрації;

внутрішньоорганізаційної управлінської діяльності апаратів усіх державних органів та адміністрацій державних підприємств, установ та організацій;

публічно-сервісної діяльності органів публічної адмініс­трації;

реалізації делегованих повноважень органами місцево­го самоврядування та громадськими організаціями;

застосування заходів адміністративної відповідальності;

реалізації юрисдикції адміністративних судів.

Стисло характеризуючи складові частини предмета адміністра­тивного права, необхідно вказати наступне Зовнішньоорганізаційна управлінська діяльність органів публічної адміністрації - це реалізація повноважень органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування у сфері державного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами жит­тя Звичайно, йдеться про відносини між різними органами публіч­ної адміністрації та між ними і фізичними чи юридичними особа­ми Більшість відносин, що виникають у цьому сегменті предмета адміністративного права, характеризуються нерівністю суб'єктів, тобто відбуваються за принципом «влада-підпорядкування»

Внутрішньоорганізащйна управлінська діяльність апаратів усіх державних органів та адміністрацій державних підприємств, уста­нов та організацій являє собою суспільні відносини, що виникають усередині цих органів (наприклад, Секретаріату Президента Укра­їни, Верховного Суду України, Генеральної прокуратури, адміністрації державного підприємства та ш ), під час розподілу повнова­жень між керівником, його заступниками, структурними підрозді­лами, внесення змін до штатного розпису, забезпечення службової діяльності працівників, проходження державної служби та служби в органах місцевого самоврядування тощо Вказана діяльність за­безпечує стабільний стан, оптимальне функціонування органів держави і підприємств, установ та організацій, що їй належать

Про публічно-сервісну діяльність органів публічної адмініст­рації необхідно говорити у тих випадках, коли йдеться про надан­ня різноманітних адміністративних (управлінських) послуг Саме таким чином сьогоднішня адміністративно-правова наука визначає діяльність органів публічної адміністрації щодо задоволення пев­них потреб особи, яка здійснюється за її зверненням (реєстрація, ліцензування, надання дозволу, видання довідки тощо)

Реалізація делегованих повноважень органами місцевого само­врядування та громадськими організаціями - це відносно нова складова предмета адміністративного права, що полягає у взаємо­дії інститутів держави та недержавного сектору, за якого остан­ньому (найчастіше це органи місцевого самоврядування) держа­вою делегуються певні повноваження у сфері державного управ­ління Підставою для делегування є норми закону або рішення суб'єкта, що делегує певні повноваження

Застосування заходів адміністративної відповідальності вважає­ться необхідною складовою діяльності будь-якої держави Саме демократично налаштоване суспільство не позбавлене тих чи ін­ших осіб, які порушують визначені правила поведінки щодо гро­мадського порядку, власності, прав і свободи громадян, установ­леного порядку управління 3 метою адекватного реагування з бо­ку держави (в широкому сенсі і суспільства) компетентні державні органи розробляють порядок притягнення винних у вчиненні адмі­ністративного правопорушення до відповідальності

І, на завершення, про реалізацію юрисдикції адміністративних судів можна говорити як про реальний засіб з боку фізичних та юридичних осіб захистити в судовому порядку свої права, свобо­ди, законні інтереси, що були порушені з боку органів державної влади Кодекс адміністративного судочинства України, введений у дію з 1 вересня 2005 р , врегулював суспільні відносини, що вини­кають у процесі здійснення розгляду вказаних справ В основі вка­заного документа (та й напряму адміністративної юстиції взагалі) нвлежить реалізація на практиці принципу верховенства права, згідно з яким для держави пріоритетними є права людини, а реалізація та захист прав людини визначають діяльність усіх державних органів

Метод адміністративного права - це сукупність правових способів, за допомоги яких здійснюється адміністративно-правове регулювання відповідних суспільних відносин. Іншим словами, це те, як адміністративне право регулює відповідні су­спільні відносини Як уже зазначалося, метод правового регулю­вання виступає другим (поряд із предметом) чинником, на підставі наявності якого судять про самостійність тієї чи іншої галузі права

Адміністративне право, в методологічному плані базуючись на засадах теорії права, також стосувалося до дискусії відносно мето­ду правового регулювання як загальноправової категорії Йдеться про наявність дискусії, суть якої зводиться до виокремлення двох підходів щодо методів правового регулювання Перший (В Д Сорокін, Ю М Козлов) зводиться до того, що метод правового регу­лювання - це єдина категорія, яку необхідно сприймати як якісну характеристику системи права в цілому, тобто, в окремої галузі права свого, притаманного лише їй методу правового регулювання не може бути Своєю чергою, другий підхід свідчить про наявність двох принципових методів правового регулювання - імперативно­го та диспозитивного, які різняться між собою мірою використан­ня способів правового регулювання (припис, заборона та дозвіл) Іншими словами, галузі права стосовно методу правового регулю­вання різняться між собою за рахунок різних комбінацій викорис­тання способів правового регулювання

Вважаючи, що в умовах сьогоднішнього рівня розвитку адміні­стративного права доцільнішим уявляється другий варіант, доці­льно відносно методу адміністративного права вказати наступне Адміністративне право, як провідна галузь вітчизняного права, з метою регулювання суспільних відносин, що складають її пред­мет, використовує як загальні (притаманні й іншим галузям права) методи, так і спеціальні методи правового регулювання Вказане зазначається на рис 1.1

Імперативний метод (його ще називають адміністративно-правовим, або методом «влади - підпорядкування») був і зали­шається основним у галузі адміністративного права Суть ука­заного методу полягає в тому, що за його застосування об'єкт управління повинен діяти лише так, як йому приписано, тобто в нього немає права вибору стосовно поведінки у конкретній си­туації

Імперативний метод правового регулювання досить довгий час був пріоритетним у вітчизняній науці та практиці адміністратив­ного права. Виходячи з цього не випадковим уявляється друга на­зва вказаного методу (адміністративно-правовий). Річ у тім, що в радянський час існування нашої держави суспільні відносини у сфері державного управління (а це було головною складовою предмета адміністративного права) будувалися в переважній біль­шості на основі нерівноправності сторін: держава (її органи, поса­дові особи) мали суттєву перевагу в разі виникнення правових відносин із громадянами. Виходячи з цього регулювання відповід­них галузей суспільного життя було значною мірою централізова­но, владні державні органи домінували в установленні «правил гри», норми адміністративного права формулювалися чітко, кате­горично та виступали в ролі безперечних правил поведінки. «Так і ніяк інакше» - саме таким чином можна охарактеризувати загаль­ну характеристику норм права, сформульованих державою для регулювання відповідних суспільних відносин в рамках предмета адміністративного права.

Рис. 1.1. Методи адміністративного права

Ідеологія використання імперативного методу в умовах сьо­годення, коли втілюється в життя реформа адміністративного права, свідчить про можливість вирізнення ознак використання в адміністративному праві імперативного методу правового регу­лювання:

перевага надається покладенню обов'язків;

обмеження ініціативи суб'єктів адміністративного права;

серед юридичних фактів, що обумовлюють виникнення пра­вових відносин, домінують акти одностороннього волевиявлення (накази, розпорядження, постанови);

переважною мірою використовується врегулюванні суспіль­них відносин адміністративно-політичної сфери (національна без­пека, оборона, внутрішні справи тощо).

Чому необхідно говорити про те, що попри демократизацію українського суспільства, проведення в державі великої кількості реформ, головним чином спрямованих на забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян, імперативний метод в адміністративному праві не втратив свого ключового значення? Йдеться про те, що державне управління, як одна із основних складових предмета адміністративного права, спрямоване на за­безпечення публічних інтересів. Це - основна мета діяльності орга­нів публічної адміністрації. Саме в указаних сферах (національна безпека, оборона, внутрішні справи) публічні інтереси держава ставить вище індивідуальних прав, свобод і законних інтересів окремих громадян. Але в основі саме такого (імперативного) під­ходу лежить опосередкована діяльність, спрямована на захист, охорону, оборону окремо взятих громадян, що доцільніше втілю­вати в життя саме використовуючи імперативний метод правового регулювання. З цього приводу влучно сказав ще на початку XX сто­ліття відомий адміністративіст А. І. Єлістратов: «Те, в чому влада бачить загальне благо, може, насправді, і розійтись з інтересами значної частини населення. Але, у будь-якому випадку, правомірні вимоги правлячої влади у сучасній державі пред'являються до громадян не як приватний інтерес правлячих, а для загального блага».

Диспозитивний метод (його ще називають цивільно-право­вим) характеризується тим, що об'єкт управління має свободу вибору поведінки в конкретній ситуації Необхідно зазначити, що в сучасній Україні помітна об'єктивна тенденція до більшого застосування диспозитивного методу правового регулювання у сфері адміністративного права Це пов'язано з визнанням пріори­тету прав, свобод та законних інтересів громадян у значній час­тині стосунків з державою, державними органами і посадовими особами, а також із процесами зменшення державного управлін­ського впливу на складові частини економічної сфери суспільно­го життя

Характерними ознаками використання в адміністративному праві диспозитивного методу правового регулювання є

держава визначає лише «загальний фон» правового регу­лювання, в рамках якого суб'єкти адміністративного права діють самостійно та автономно,

у правових відносинах між державою (державними органа­ми, посадовими особами) та громадянами (громадськими орга­нізаціями, юридичними особами) має місце рівноправність сторін,

суб'єкти адміністративного права у рамках правомірної по­ведінки самостійно здійснюють вибір правових засобів, викорис­товують їх за своїм баченням, мають право відступати від описа­них у правових нормах форм стосунків,

переважною мірою використовується врегулювання суспіль­них відносин в економіці та соціально-культурній сфері

Необхідно зазначити, що загальні методи адміністративного права (як імперативний, так і диспозитивний) реалізуються вико­ристанням способів правового регулювання, до яких відносять а) приписи, б) заборони, в) дозволи

Припис ~ покладення прямого юридичного обов'язку вчинити певні дії Припис відповідного суб'єкта управління є обов'язковим для виконання, оскільки держава наділила вказаний суб'єкт дер­жавно-владними повноваженнями Ключова ідея припису як спо­собу правового регулювання суспільних відносин у сфері адмініс­тративного права - встановлення певного порядку дій для підвла­дної сторони Як приклад можна навести обов'язки Державної прикордонної служби України, серед яких вирізняють 1) припи­нення будь-яких спроб незаконної зміни проходження лінії держа­вного кордону України, 2) припинення у взаємодії з відповідними правоохоронними органами збройних конфліктів та інших прово­кацій на державному кордоні України, 3) участь у взаємодії зі Збройними Силами України та іншими військовими формуваннями у відбитті вторгнення або нападу на територію України зброй­них сил іншої держави або групи держав, 4) участь у виконанні заходів територіальної оборони, а також заходів, спрямованих на додержання правового режиму воєнного і надзвичайного стану та ш (Закон України від З квітня 2003 р № 661-IV «Про Державну при­кордонну службу України») Норми вказаного закону приписують, що саме повинна робити державна прикордонна служба

Заборона - це покладення прямого обов'язку утриматися від учинення певних дій в умовах, передбачених правовою нормою Ключова ідея заборони як способу правового регулювання суспі­льних відносин у сфері адміністративного права - оптимізація від­повідних сфер суспільного життя за рахунок унеможливлення вчинення певних дій, що потенційно можуть порушити встановле­ний порядок, під загрозою покарання Як приклад можна навести те, що державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, не має права

а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізич­ним і юридичним особам у провадженні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг із метою незаконного одержання за це матеріаль­них благ, послуг, пільг або інших переваг,

б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників чи підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також вико­нувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладаць­кої, творчої діяльності, а також медичної практики),

в) входити самостійно (крім випадків, коли державний службо­вець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товарис­тва (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського то­вариства), через представника або підставних осіб до складу прав­ління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність,

г) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затриму­вати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію (Закон України від 5 жовтня 1995 року № 356/95-ВР «Про боротьбу з корупцією»)

Дозвіл - право самостійно визначати доцільність учинення певних дій або утримання від їх вчинення. Цей спосіб правового регулювання стає дедалі поширенішим і затребуваним в адмініст­ративному праві Україні з огляду на розбудову демократичної правової держави, де права, свободи та законні інтереси громадян стають пріоритетними. Ключова ідея дозволу як способу право­вого регулювання суспільних відносин у сфері адміністративного права полягає в реальній, а не в декларативній можливості для особи повною мірою реалізувати права, передбачені Конституцією та законами України, і, що найголовніше, зробити це на власний розсуд. Прикладом може слугувати право особи у сфері охорони здоров'я, зокрема у проведенні медичної експертизи. У разі не­згоди громадянина з висновками державної медичної експертизи та в інших передбачених законодавством випадках на вимогу громадянина проводиться альтернативна медична (медико-соціальна, військово-лікарська) експертиза або патологоанатомічний розтин. Альтернативна медична експертиза здійснюється фахівцями відповідного профілю і кваліфікації. Громадяни само­стійно обирають експертну установу та експертів (Основи зако­нодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 р. № 2801-XII).

Важливий фактор, на якого слід звернути увагу,- це те, що в адміністративно-правовому регулюванні компетенції органів ви­конавчої влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб повинен діяти принцип загальних заборон «дозволено лише те, що прямо передбачено законом», а в адміністративно-правовому регу­люванні статусу громадян має в повному обсязі застосовуватися принцип загальних дозволів - «дозволено все, що прялю не заборо­нено законом». В основі саме такого бачення методів адміністра­тивного права лежить «людиноцентристська» ідеологія розвитку українського адміністративного права, що полягає в максималь­ному забезпеченні з боку держави прав, свобод і законних інтере­сів громадян.

Стосовно спеціальних методів адміністративного права необ­хідно зазначити, що перелік, представлений на схемі вище, не є вичерпним. Деякі дослідники відносять до них також реєстрацію, стимулювання, інвестиції тощо. Водночас слід зазначити, що за всієї важливості кожного з них, головне завдання полягає у показі та аналізі основних спеціальних методів адміністративного права, на підставі яких з'явиться можливість розуміння суті вказаних методів. До таких належать: а) субординація; б) координація; в) реординація; адміністративний договір.

Субординація - спеціальний метод адміністративного права, в основі якого лежить підпорядкованість об'єкта управління суб'єктові. Без застосування вказаного методу неможливо на прак­тиці втілювати в життя управління в системі органів виконавчої влади. В основі методу субординації лежить принцип прямого підпорядкування. Прикладом субординації може слугувати вико­нання Головним управлінням МВС України в м. Києві розпоря­дження МВС України.

Координація - спеціальний метод адміністративного права, в основі якого лежить необхідність узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети. Приклад - необхідність узгодження дій органів внутрішніх справ і військових комісаріатів щодо проведення захо­дів відносно осіб, які не з'являються до військових комісаріатів у зв'язку з призовом до військової служби.

Реординація - спеціальний метод адміністративного права, в основі якого лежить право керованого об'єкта вимагати від керів­ного суб'єкта створення необхідних умов для забезпечення своєї діяльності. Приклад - відкриття нового структурного підрозділу вищого навчального закладу та наявність можливості у керівника цього підрозділу вимагати від керівництва всього закладу ство­рення матеріальних, організаційних та інших умов для функціону­вання структурного підрозділу. У більш широкому розумінні суть реординації полягає у праві громадян вимагати від органів вико­навчої влади належної поведінки щодо реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян.

Адміністративний договір - спеціальний метод адміністратив­ного права, який є дво- чи багатосторонньою угодою, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди. Це - новий для адміністративного права метод, витребуваний часом з огляду на поступовий перехід від командно-адміністративних методів управління (притаманних радянському часові історії нашої країни) до більш гнучких, харак­терних для сьогоднішнього рівня розвитку демократизації су­спільства.

Адміністративні договори укладаються в публічних інтересах з метою досягнення загального блага. Приклади: а) стосунки між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядуван­ня, коли останнім делегується ряд повноважень виконавчої влади, б) органи внутрішніх справ, які беруть під охорону об'єкти держа­вної власності та наділяються за адміністративним договором пра­вом затримувати працівників, що порушують правила внутрішньо­го розпорядку, громадський порядок або підозрюються у вчиненні дрібного розкрадання, в) центральний орган виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, має право на контракт­ній (договірній) основі передавати центральним і місцевим орга­нам виконавчої влади, а також підприємствам, установам і органі­заціям державної форми власності частину своїх функцій щодо розміщення замовлень на постачання матеріальних цінностей до державного резерву (Закон України від 24 січня 1997р № 51/97-ВР «Про державний матеріальний резерв» )

 

< Попередня   Наступна >