Радник

---

ГЛАВА 14. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

 

§ 1. Понятие и виды юридического процесса

 

Если исходить из общего понятия процесса как последовательной смены состояний, каких-либо явлений, хода развития чего-либо*, то можно выделить его типы: химические, биологические, социальные и др. Среди социальных существуют такие родовые общности, как производственные, творческие, юридические и др. процессы. А по другому критерию различают управляемые (организованные) и стихийные (миграционные, рыночные и др.) процессы.

Интересующий нас род характеризуется такими признаками:

•   это сознательная, целенаправленная деятельность;

•   она состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти;

• она запрограммирована на достижение определенного юридического результата, решение индивидуально-конкретных дел** (избрание губернатора, принятие закона, решение спора, наказание виновного и др.);

• она документируется: промежуточные и окончательные итоги процесса отражаются в официальных документах;

•   имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами.

* См.: Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994.

le="text-indent: 14.2pt;">* * См.: В. Д. Сорокин. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 70–72.

Конечно, это очень широкое понимание юридического процесса, но оно все же не включает некоторые виды юридической деятельности, например, договорную, делопроизводство.

Проф. В. И. Леушин определяет его как «урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии, документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера»* Это определение отражает разные подходы к пониманию юридического процесса.

Во-первых, эта деятельность осуществляется в определенном порядке. Порядок, процедура, процессуальная форма – это, хотя и очень важная черта процесса, но она только лишь способ упорядочения главного – властной деятельности.

Во-вторых, принятие решений - правовой фокус процессуальной деятельности. В избирательном, правотворческом и иных процессах принятием акта данный процесс и завершается или это служит основой для начала другого процесса. Но в ряде процессов (гражданском, административно-юрисдикционном и др.) принятый акт должен быть исполнен.

В-третьих, после появления муниципального права, преобразования низовых государственных органов в муниципальные, корректнее говорить о юридическом процессе как о властной деятельности субъектов публичной (государственной и муниципальной) власти. К тому же участниками процессуальных отношений являются и невластные субъекты, интересы которых затрагивает осуществление власти.

Сторонники понимания процесса только как юрисдикционной деятельности всякую иную урегулированную правом деятельность называют процедурами. Возникает вопрос, как соотносятся эти понятия. «Процедура – официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-либо»**. Это более широкое понятие, чем юридический процесс: она может быть и при ведении не юридических дел, может быть разовой (регламент собрания) и т. д.

*Теория государства и права. Екатеринбург, 1996. С. 395.

** С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 616. См. также: Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. С. 499.

Представляется, что юридический процесс – это одна из разновидностей процедуры, причем наиболее совершенная (как, например,  самолет среди транспортных средств). Процедура властной государственной деятельности становится ее наиболее совершенной формой – юридическим процессом, когда она регулируется общими правилами, правовыми нормами и, что очень важно, регулируется полно, детально. Наличие отдельных и даже ряда процессуальных норм еще не превращает официальную процедуру в юридический процесс. Диалектическое превращение количества в качество происходит тогда, когда возникает развернутая регламентация властной деятельности системой процессуальных норм. Так за последние годы возникли арбитражный, избирательный, законодательный* процессы.

Превращение деятельности субъектов государственной власти в упорядоченный процесс принятия решений и их исполнения осуществляется с помощью процессуальных норм. Наличие развернутого процессуального законодательства – главный признак юридического процесса. Чем более детально и полно оно регламентирует функционирование власти, чем дальше идет процессуализация, тем лучше для общества, государства, граждан. Процессуализация создает условия для повышения эффективности всей государственной и муниципальной работы. Почему?

Во-первых, соответствующие правила закрепляют оптимальные (с точки зрения субъектов правотворчества) технологии осуществления публичной властной деятельности, алгоритмы ее функционирования.

Во-вторых, процессуализация означает самоограничение власти, способствует унификации властных процедур, повышению их гласности. Развитие процессуального законодательства – это один из важнейших путей реализации основного принципа правового государства – подчинение власти праву.

В-третьих, процессуальные нормы информируют невластных субъектов о порядке решения вопросов, закрепляют гарантии реализации их прав и законных интересов, право на защиту. Соответственно объекты административного воздействия превращаются в субъектов процессуальных правоотношений.

* В юридической литературе уже давно говорилось о существовании законодательного процесса в СССР. Но сравнение процедуры принятия законов Советами с нынешней позволяет лучше понять, что такое квазипроцесс и подлинный юридический процесс.

Юридический процесс можно сравнить с технологией (изготовления продукции и т. п.). Но технология больше зависит от объективных факторов.

Как родовая общность, сложная система юридического процесса состоит из множества элементов. Их группировка может быть проведена по разным критериям.

Большое значение имеет группировка разновидностей процесса по отраслевому признаку. Обычно выделяют уголовный, гражданский, административный процессы.

Также существуют несколько конституционных процессов. Это избирательный, проведения референдумов, законодательный, бюджетный процессы и конституционное судопроизводство. Есть основания выделить индивидуальные конституционные процедуры выражения недоверия правительству, отрешения Президента (губернатора, мэра) от должности как еще один конституционно-юрисдикционный процесс.

По признаку субъекта властной деятельности можно выделить судопроизводство, процессы всенародного голосования (выборы Президента, губернаторов, депутатов и др., проведение референдумов), процессы осуществления представительной (правотворческие, бюджетные и др.), а также государственной исполнительной власти.

По содержанию различаются процессы правотворчества, регулятивного правоприменения (оперативно-распорядительные, правонаделительные) и юрисдикционные. Они отличаются тем, какой акт готовится, принимается, исполняется.

Процессуальное законодательство регулирует основные элементы властной деятельности. Оно закрепляет:

•  какие действия, в какой последовательности могут совершать участники властеоотношений;

•   принципы и цели деятельности;

•   круг участников процессуальных отношений, их права и обязанности («процессуальные роли»);

•   подведомственность дел, отдельных вопросов, действий;

• в каких документах и как фиксируются властные акты, принимаемые в ходе разрешения юридических дел (в том числе и правотворческих);

•   сроки совершения процессуальных действии;

•   виды и источники доказательств;

•   гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил;

• правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий (лицензирования, рассмотрения дел о нарушении таможенных правил и др.).

Названные элементы – конструктивные части процессуальной формы. Вместе они образуют содержание процессуальной формы, ядро процессуального законодательства. Таким образом, процессуальная форма – это система процессуальных норм, закрепляющих совокупность требований, предъявляемых к действиям участников процесса, соблюдение которых способствует принятию эффективных властных актов и их исполнению.

 

§ 2. Административные процессы

 

В научной и учебной литературе говорится об административном процессе как властной деятельности государственных органов исполнительной власти (государственной администрации), осуществляемой в рамках административно-процессуальной формы и состоящей в решении конкретных юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную службу, наложение штрафа и др.).

Такой подход базировался главным образом на том, что административный процесс регулируется административным правом. Но подобное мнение спорно. Дело в том, что деятельность государственной администрации очень разнообразна. Она принимает нормативные акты, причем объем административного правотворчества значительно превосходит объем законотворчества.

Государственная администрация, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной ответственности.

Но, кроме того, государственная администрация очень много внимания уделяет оперативно-распорядительной, правонаделительной работе. Она выдает лицензии, принимает на службу, распределяет бюджетные и иные материальные средства и т. д.

Такие разные виды деятельности не могут находиться в рамках одного процесса. Единая административно-процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции. Кстати, правосудие, судопроизводство, хотя оно и намного меньше по объему деятельности, и является только юрисдикцией – это несколько процессов: уголовный, гражданский, арбитражный, конституционно-юрисдикционный.

Могут возразить, что правосудие регулируется несколькими отраслями права. Но конституционное право, будучи единой правовой отраслью, регулирует и законодательный, и избирательный, и конституционно-юрисдикционный процессы. И это вполне обоснованно, потому что речь идет о разных способах осуществления власти.

Точно так же и административное право регулирует разные способы осуществления административной деятельности, разные процессы: административно-правотворческий, административно - правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный.

И подобно тому, как существует группа судебных процессов, группа конституционных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов.

Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы в то же время имеют ряд особенностей.

Во-первых, это властная, целенаправленная деятельность субъектов государственной исполнительной власти.

Во-вторых, властная деятельность государственной администрации направлена на решение в соответствие с законами конкретных дел, порученных ей.

В-третьих, важнейшим результатом административной деятельности является АГА.

В-четвертых, властная деятельность государственной администрации полно, детально, четко регулируется административным правом, а точнее – его административно-процессуальными нормами.

В-пятых, административные процессы, как правило, с точки зрения их процедуры более просты. Административно-процессуальную процедуру можно признать менее сложной, менее гласной, чем судопроизводство*. К особенностям административных процессов относятся возможность устного и письменного ведения дела, допустимость заочного рассмотрения дела, недостаточное использование принципа состязательности.

Административные процессы – это властная деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов.

Административно-правотворческий процесс – деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальной формой.

Административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс – деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-рас-порядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

Административно-юрисдикционный процесс – деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

Все названные процессы можно объединить единым названием: «административно-процессуальная деятельность». Понятия «административная деятельность» и «административно-процессуальная деятельность» соотносятся как целое и часть. Не вся административная деятельность является административно-процессуальной. Во-первых, по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть ограничена процессуальной формой. Во-вторых, по субъективной причине: недостаток внимания, понимания роли административно-процессуальной формы.

* См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и Административно-процессуального кодекса РФ // Вестник Московского университета. Серия «право». 1998. № 4. С.18–33.

Как и судопроизводство, конституционные процессы, административные процессы главным образом различаются тем, какие дела решаются властью. Специфика дел влияет на специфику административно-процессуальной формы в целом либо на ее отдельные элементы (совершаемые действия, участники процесса, доказательства, формы и др.).

Если в рамках единого процесса решаются дела, которые обладают большой спецификой, то появляется необходимость в особых процессуальных правилах. По этим критериям (специфика дел, специфика норм) в рамках процесса выделяют их специфические части – производства. Так, в гражданском процессе существуют особое производство– производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений *.

* К сожалению, слово «производство» означает не только особый порядок разрешения специфических дел. Нередко оно употребляется для обозначения стадии (исполнительное производство, кассационное производство и т. д.) процесса.

Государственной администрации даже в рамках отдельного административного процесса приходится решать многие категории неодинаковых дел. Урегулировать процедуры их разрешения общими процессуальными правилами можно лишь отчасти. Поэтому существуют специфические виды деятельности, процессуальные правила решения отдельных категорий дел, совокупность которых и есть производство. Например, немало общего в правилах рассмотрения жалоб и правилах наложения административных взысканий, но оба вида деятельности нуждаются и в специальных правилах.

Итак, административное производство как часть административного процесса – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории, на основе общих и специальных процессуальных норм.

В административно-правотворческом процессе можно выделить производства:

•   по принятию актов Правительством Российской Федерации;

•   по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти;

•   по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Федерации и др.

В административно-правонаделительном (оперативно-распорядительном) процессе существуют такие производства:

•   по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы, прием на государственные должности);

•   по приватизации государственного и муниципального имущества;

•   по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам;

•   по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков, продовольствия и т.д.);

•   по выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление);

• по регистрации (транспортных средств, иностранных граждан, граждан России, сделок с недвижимостью и т. д.);

•   по аттестации качества продукции и услуг;

•   надзорные и др.

В административно-юрисдикционном процессе обособились производства:

•   по жалобам граждан;

•   по делам об административных правонарушениях;

•   дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и др. субъектов к дисциплинарной и материальной ответственности);

•   исполнительное (исполнение актов судов и иных уполномоченных органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершению определенных действий в пользу других граждан, организаций)*,

• по применению мер административного пресечения (принудительного лечения, задержания граждан, задержания транспортных средств, личного досмотра и др.).

Степень процессуализации различных производств не одинакова. В одних случаях производства имеют достаточно развитую, в основном унифицированную процессуальную форму (например, по жалобам граждан). В других случаях соответствующая властная деятельность урегулирована процессуальными нормами разного качества и не полно. Некоторые производства только складываются, их процессуальная форма еще не совершенна.

Каждое производство связано с определенными институтами административного права. А соответствующие процессуальные нормы «привязаны», обслуживают соответствующий институт и являются его частью.

* СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. Исполнение уголовных наказаний, осуществляемое государственной администрацией, регулируется уголовно-исполнительным правом.

 

§ 3. Административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы

 

Статья 72 Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов называет административное и административно-процессуальное законодательство. Таким образом, административно-процессуальное право получило конституционную «прописку».

Но что такое административно-процессуальное право? Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права*. Есть также мнение, что это подотрасль административного права.

Ни с первым, ни со вторым мнением согласиться нельзя. В настоящее время административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, но не как реальное состояние административно-процессуального права.

Разнообразие административных процедур – правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и др. – чрезвычайно велико. Процессуальные нормы более органично связаны с материальными нормами соответствующих институтов, чем с процессуальными нормами других институтов. Очевидно, что расширение процессуализации будет способствовать сближению, унификации, систематизации процессуальных норм. Но выделение в самостоятельную отрасль даже только административно-процессуального законодательства принесет больше вреда практике, чем пользы, так как разрушит сложившиеся целостные институты обращений граждан, административной ответственности и др. на две части: материальную и процессуальную.

См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право  М., 1972. С. 52–77.

Сейчас административно-правовое право существует как большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права, которые имеют свою процессуальную часть.

Возможна ли систематизация соответствующих норм? Да. Но только в рамках отдельных административных процессов. Представляется возможным и необходимый создать единые акты, регулирующие административное правотворчество и оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации. Сейчас разрабатывается административно-процессуальный кодекс. Он должен урегулировать созидательную административную деятельность, процедуры работы «активной» администрации.

Что же касается охранительной, юрисдикционной административной деятельности, то здесь целенаправленно проводится работа по систематизации отдельных производств (по делам об административных правонарушениях, жалобам граждан).

То, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов – первая особенность административно-процессуального права. И она обусловлена его второй особенностью – вторичностью процессуальных норм, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право – это обеспечивающая подсистема отрасли.

Его третья особенность связана с разнообразием источников. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Федерации, в актах органов уже не существующего СССР и других источниках.

Существует немало источников, в которых содержатся только административно-процессуальные нормы. Так, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит административно-процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию гражданами соответствующего конституционного права. Чисто процессуальными являются утвержденные Правительством «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», «Порядок применения оружия и боевой техники при защите государственной границы Российской Федерации»*.

Чаще всего и материально-правовые, и административно-процессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах. Так, процессуальных норм много в КоАП РСФСР, ТК РФ, в законах о воинской службе, лицензировании.

Четвертая особенность административно-процессуального права в том, что оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право.

Административно-процессуальное право состоит из очень большого числа разнообразных норм. Среди них можно выделить общие и специальные, а по характеру диспозиции – обязывающие, запрещающие, управомочивающие.

По содержанию административно-процессуальные нормы делятся на 4 группы:

1) обеспечивающие административное правотворчество;

2) обеспечивающие оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность;

3) обеспечивающие административную юрисдикцию;

4) не относящиеся ни к одному из административных процессов.

Четвертая группа норм существует, потому что частичное процессуальное регулирование еще не означает появление полной процессуальной формы, а значит, соответствующая деятельность не может быть названа процессуальной. Так, хотя и есть некоторые административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок сдачи экзаменов, применения огнестрельного оружия, наложения дисциплинарных взысканий на студентов, такую деятельность нельзя считать процессуальной, так как она не имеет развернутой процессуальной формы.

*Названные примеры выбраны не случайно. Сторонникам единого процессуального регулирования предлагается попробовать создать единые правила, хотя бы для названных видов деятельности.

По кругу субъектов, на которых распространяется действие норм, они подразделяются на нормы:

•   общие для всех субъектов;

•   относящиеся к субъектам власти;

•   относящиеся к субъектам, лично заинтересованным в разрешении дел;

•   относящиеся к субъектам, оказывающим содействие сторонам дела (переводчикам, специалистам, свидетелям и др.).

Весьма плодотворно деление норм в зависимости от того, какие элементы процессуальной формы они регулируют: о подведомственности, о сроках, о правах и обязанностях участников процесса, выполняемых ими действиях и составляемых документах, доказательствах и санкциях.

§ 4. Общие стадии административных процессов

 

Административная деятельность осуществляется непрерывно. Несмотря на самые разнообразные отклонения, она подчиняется определенному ритму. Это проявляется в последовательном повторении одних и тех же стадий процесса. Для достижения целей субъект власти в определенной последовательности совершает ряд операций. Административный процесс носит ярко выраженный циклический характер, он складывается из относительно замкнутых циклов.

Важной особенностью процессов является стадийность: они состоят из ряда стадий, имеют ярко выраженный цикличный характер. Стадии следуют одна за другой, и предыдущая подготавливает последующую. Как правило, новая стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена ранее начатая.

Стадия – это относительно самостоятельная часть административной деятельности, необходимая для достижения общего результата. Каждая стадия прежде всего характеризуется специфической непосредственной целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий. На каждой стадии специфичны состав субъектов правоотношений, собираемая и используемая информация, составляемые документы, принимаемые решения, совершаемые действия.

С целью обеспечения объективного, целесообразного, законного использования властных полномочий во многих процессах предусмотрена «эстафета субъектов власти». Особенно ярко это видно на примере юрисдикционных действий: один субъект власти составляет протокол, другой выносит постановление, третий принимает решение по жалобе. Хочется также отметить, что на последующей стадии проводится «ревизия» поступивших материалов, проверка их качества. А в результате устраняются недостатки или дела возвращаются на более ранние стадии.

Необходимым условием перехода от одной стадии к другой является наличие кроме фактического основания еще и процессуального основания (повода) – официального документа, содержащего информацию о фактическом основании необходимых властных действий. Например, дело об административном проступке можно рассматривать, если есть протокол, повод для пересмотра дела, – жалоба.

Анализ административных процессов позволяет сделать вывод, что в них имеется как минимум три стадии: анализ ситуации, подготовка и принятие АГА, исполнение правового акта.

Первая стадия называется по-разному (служебное расследование, регистрация вынужденных переселенцев, проверка поступивших жалоб и т. д.), но во всех случаях это время сбора необходимой информации, фиксирования ее на материальных носителях (составление документов), анализа и т. д. Очевидно, что без такой предварительной работы не может быть принят эффективный, законный акт.

Здесь мы сталкиваемся с одним из проявлений влияния процессуальной формы на реализацию власти. Чтобы эмансипировать субъекта власти от каприза, импровизации, влияния эмоций, пристрастий и т. д., нормы права обязывают его взять объяснения, составить протокол, принять документы, провести экспертизу, получить заключение специалистов, обсудить и т. п., то есть собрать и в соответствии с законом оформить необходимую информацию о фактическом положении дел и относящихся к делу правовых нормах, подготовке и принятии АГА.

Первая стадия процесса – анализ ситуации, необходимый для подготовки решения (об утверждении, награждении, наложении взыскания, приеме, выделении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.

Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Около половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние часто выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий либо применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.

В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, возможные варианты их решения. При составлений проекта избирается один из возможных способов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка альтернативных проектов.

Вторая стадия – принятия решения – тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов издаются единолично, а значит, главное на этой стадии – изучение и подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц – начало стадии исполнения. Это делается путем персонального ознакомления (устно, высылки, вручения копий, вывешивания списков, ознакомления под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях).

Решение – это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные предметы, процессы и отношения. Государственная администрация занимается выполнением этой задачи на третьей стадии цикла.

На первой стадии административного процесса собираются данные о реальном мире, о том, что уже есть. При принятии решений создается информация о возможном, необходимом, о том, чего еще нет. Исполнение принятых решений – завершающая фаза цикла, на которой идеальное становится материальным и в процессе совместной целенаправленной деятельности люди изменяют окружающий мир. В ходе исполнения проверяется и качество решений. Если на первой и особенно на второй стадиях цикла осуществляется в основном внутриаппаратная работа и информация выступает как предмет труда, то на третьей преобладает внешняя административная деятельность и информация становится инструментом воздействия. Собственно управленческое воздействие на объект имеет место на третьей стадии в процессе активного взаимодействия субъектов власти с подвластными.

Исполнение – очень трудное и кропотливое дело, именно здесь в полной мере проявляются деловые и политические качества руководителя, его умение налаживать дружную совместную работу многих людей, доводить дело до конца. Приемы и методы практической организации зависят от разнообразных факторов: величины системы, состояния средств связи, квалификации исполнителей, внешней обстановки и т. д.

Во многом специфика административной деятельности на этой стадии обусловлена тем, какой акт исполняется: рутинный, сложный, уникальный. Очевидно также, что процесс исполнения нормативных актов серьезно отличается от исполнения правоприменительных актов (о поощрении, назначении, разрешении и т. д.). Юрисдикционные процессы завершаются принятием индивидуальных юрисдикци-онных актов (приговоров, решений, постановлений, приказов). Процедуры исполнения актов правосудия и административных актов четко урегулированы.

Осуществляя исполнение приговоров, решений судов, постановлений о наложении административных взысканий и иных юрисдикционных актов, государственная администрация действует в соответствии с уголовно-исполнительным, гражданско-процессуальным правом и многочисленными источниками административного права.

Стадии административной деятельности обусловлены логикой реализации власти и закреплены правовыми нормами. Целесообразное и законное использование властных полномочий предполагает такую схему их реализации: 1) изучение, анализ фактической ситуации, 2) принятие обоснованного акта; 3) исполнение решения. Такая последовательность действий субъектов власти регулируется многочисленными процессуальными нормами.

Трехстадийный цикл является типовым. А реальные административные производства имеют свои особенности. Могут быть выделены в особую стадию первичные действия, подготавливающие процесс. Например, стадия первичной обработки жалобы, стадия подготовки к приему, призыву. В юрисдикционных производствах для повышения гарантий законности введены стадии пересмотра актов по жалобам, протестам.

В производствах по исполнению актов правосудия основной акт администрацией не принимается, а значит, и не анализируется необходимая информация. В таких случаях государственная администрация только исполняет приговор, решение суда. Поэтому в чисто исполнительном производстве существует иная система стадий.

В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно судить по числу установленных законодательством стадий) производства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы – совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Этап – в определенной степени обособленная часть стадии. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях – рассмотрении дела – есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, организаций.

Таким образом, каждый процесс, каждое производство имеют четырехуровневую структуру: действия – этапы – стадии – производство (процесс) в целом.

§ 5. Административная подведомственность

 

Государственная администрация состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, служащих. Очень многие из структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность – это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов – носителей властных полномочий. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в разные правовые акты, начиная Конституцией и заканчивая должностными инструкциями.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы определяют подведомственность таможенного дела, недр и др., распределяют компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами.

Очень важна административная подведомственность – распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти очень велик, в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских судеб.

Административную подведомственность можно понимать как юридическое средство распределения труда по осуществлению государственных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования в деятельности разных органов, служащих.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.

Во-первых, государственная подведомственность – законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: между федеральным центром и субъектами Федерации, между суверенными государствами, между государственными и международными органами.

Во-вторых, родовая подведомственность– распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.

В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой подведомственности определяют, какой вид административных органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районы, городские, сельские администрации). Примером правил этого вида подведомственности может быть гл. 16 КоАП РСФСР, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В-четвертых, территориальная подведомственность: какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения). Например, какой загс может зарегистрировать брак; в каком военкомате ставят военнообязанного на учет, в каком ОВД можно получить паспорт.

В-пятых, в сравнительно небольшом числе случаев, исходя из важности дела, законодатель устанавливает правила иерархической подведомственности, то есть поручает дела вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий таможенный орган вправе принять дело к своему производству).

В-шестых, существует еще и должностная административная подведомственность, то есть в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должностные лица. В качестве примера можно назвать ст. 203, 220, 2248 КоАП РСФСР.

При решении вопросов о подведомственности конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности на первом, втором и т. д. уровне.

< Попередня   Наступна >