21283

---

Д. Н. Бахрах

Административное

право России

xt-indent: 14.2pt;">

Учебник для вузов

Рекомендован Министерством общего

и профессионального образования

Российской Федерации в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Издательство НОРМА

(Издательская группа НОРМА–ИНФРА • М)

Москва, 2000

ББК 67.401

Б 30

Глава 21, § 8 главы 10, § 7 главы 12, § 4 и 6 главы 13, § 2 главы 16, написаны в соавторстве с кандидантом юридических наук, доцентом С.Д. Хазановым.

Главы 16 написаны в соавторстве с кандидатом юридических наук. доцентом А.В. Деминым.

Б 30

Бахрах Д. Н.  Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА . М), 2000. – 640 с

ISBN 5-89123-389-4 (НОРМА)

ISBN 5-16-000109-3 (ИНФРА-М)

В тексте учебника «Административное право России» были учтены последние изменения в административном законодательстве, новейшие взгляды и идеи, касающиеся развития этой чрезвычайно важной для функционирования всей государственной системы отрасли юридической науки. В нем рассматриваются основные институты и субъекты административного права, права и обязанности граждан в отношениях с государственной администрацией, вопросы административной ответственности. Кроме того- вопросы, ранее весьма мало освещавшиеся в учебной литературе (разрешительная система, административная опека, особенности налоговых правонарушений). Учебник богато иллюстрирован текстами как федеральных нормативных актов, так и актов субъектов Федерации. Также в нем приводятся наиболее показательные примеры судебной практики.

Для студентов, аспирантов и преподавателей высших юридических учебных заведений.

ISBN 5-89123-39-4(НОРМА)                             @       Д.Н. Бахрах.2000

ISBN 5-16-000109-3(ИНФРА-М)                       @     Издательство НОРМА, 2000

 

 

 

 

 

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

 

Государственная администрация – самая большая, самая мощная часть государственной машины. Она непосредственно распоряжается огромными бюджетными, природными и иными ресурсами страны. В ее системе работает около 9/10 всех государственных служащих. Государственной администрации прямо подчинены почти все существующие средства физического принуждения: войска, милиция, полиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения, психиатрические больницы и т. д. Власть, которой она обладает, – административная власть – огромная социальная сила. Ее правильное использование серьезно способствует тому, чтобы страна стала процветающей. Субъективизм, некомпетентность, произвол, злоупотребления при осуществлении государственной власти приносят обществу колоссальный вред. К сожалению, так было в России в 30-х и 90-х годах XX века.

В демократически организованном обществе формирование и деятельность государственной администрации должны быть четко, полно урегулированы правом. И основную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства – административное право. Особенно велико его значение в России, где такие факторы, как большая территория, значительные природные ресурсы, многонациональный состав населения, исторические традиции обусловили особое значение государственной администрации (административной власти).

Концепцию этого учебника можно изложить несколькими предложениями. Эффективность в деле осуществления безопасности граждан, общества, страны, реализация социальных и экономических программ, конституционных прав и свобод граждан во многом зависит от деятельности государственной администрации. А на ее четкую, плодотворную работу серьезно влияет административно-правовое регулирование. Нормы административного права должны закрепить оптимальные варианты создания системы исполнительных органов государственной власти, распределения компетенции между ними, комплектования их личного состава. Административное право призвано предложить аппарату научно обоснованный набор средств воздействия на общество в нормальных и чрезвычайных условиях, способов реализации прав и законных интересов граждан и их защиты, демократические процедуры деятельности.

В 90-х гг. XX в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным.

Прежде всего изменения связаны с гуманизацией административного права, которое «повернулось лицом к человеку» и во многих источниках конкретизировало конституционную норму о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».

Во-вторых, в административном праве последовательно отражено федеративное начало, оно стало важным средством закрепления и развития федерального устройства, обеспечения целостности России и самостоятельности ее субъектов.

В-третьих, активно осуществляется развитие процессуальной составляющей отрасли, ее процессуализация. Разработаны и закреплены демократические процедуры многих видов административной деятельности (лицензирования, выдачи заграничных паспортов и др.).

В-четвертых, в регулировании прав граждан, деятельности администрации, властеотношений резко возросла роль законов и соответственно уменьшилась роль подзаконных актов.

В-пятых, на состояние норм административного права, систему регулируемых ими отношений активно стали влиять Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.

Этот учебник значительно отличается от учебников, изданных другими авторами, и от ранее изданных мною учебников.

1. В нем значительно больше внимания уделено правам, обязанностям гражданина, проблемам их реализации, защиты прав.

2. Во многом по-новому рассмотрены вопросы о формах и методах деятельности государственной администрации.

3. Целые параграфы и даже главы посвящены административно-правовым явлениям, которые ранее в учебной литературе не рассматривались (разрешительная система, административная опека, административная деликтность, особенности налоговых правонарушений, ведомственные нормативные акты и др.).

4. Много места отведено законодательству, системе органов исполнительной власти, государственной службе субъектов Российской Федерации.

5. Использованы многие акты Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.

6. Предпринята попытка усовершенствовать язык учебного курса административного права, унифицировать его терминологию. В частности, широко используются словосочетания «государственная администрация», «акты государственной администрации», «административное ведомство», «специальные административно-правовые режимы», «административная опека».

Следует отметить, что в последние годы между законодательством и практикой нет должного единства. Многие важные правовые положения не оказали планируемого воздействия на деятельность государственной администрации, не всегда последовательно воплощаются в жизнь. Хочется надеяться, что этот учебник станет полезным источником знаний об административно-правовой действительности, о нормах административного права для студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников; что он в какой-то мере поможет более полному осуществлению административно-правовых положений, а значит – улучшению административно-правовой действительности.

Заслуженный деятель науки,

доктор юридических наук,

профессор Д. Н. БАХРАХ

 

 

 

 

 

РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ

 

 

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ,

ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ

И ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ

ВЛАСТЬ

 

§ 1. Социальное управление

 

Социальное управление – один из типов общего управления, исследованием которого занимается кибернетика. Управление – это целенаправленное воздействие на сложную систему. «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности»*.

*Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 4.

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведение системы в соответствие с объективными закономерностями данной среды. Кибернетический подход к управлению основывается на выявлении его основных признаков: информационное содержание, обратная связь, целенаправленность.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается путем их информационного взаимодействия, а также взаимодействия системы в целом с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей энергии. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые и корректировать старые команды и т. д.

Наиболее общей целью управления является гомеостазис – обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их, совершая прочие подобные воздействия, субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.

В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри, органами, механизмами и при помощи факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них можно выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем не являются самоуправляемыми (право, автомобиль и др.).

Социальное управление, как особый тип управления, представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации с целью упорядочения социальнозначимых процессов, обеспечения устойчивого развития социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных особенностей.

1. Это управление людьми: отдельными индивидами, группами, обществом в целом. Это особый тип взаимоотношений людей.

Человек – общественное существо, он не может существовать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение – важное средство в борьбе за существование, развитие на всех этапах человеческой истории. Коллектив неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинить их единой общей цели.

Социальное управление может сводиться только к руководству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ. Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении какой-либо деятельности.

2. Действия человека носят сознательный, целесообразный, волевой характер. Воля – регулирующая сторона сознания, направляющая деятельность человека на выполнение поставленной цели. Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность действий, для чего необходимо согласование воли разных людей. Не может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. Единство воли – необходимое условие согласованности действий людей. И вторым существенным признаком социального управления является то, что оно осуществляется путем воздействия на волю людей.

Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью. Власть – это вертикальная, иерархическая координация действий, важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воль, а значит, и действий разных людей.

Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки. Собственность – это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеществленным трудом. А власть – это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом. Власть – важнейшее средство управления, организации совместных действий, но не единственное средство обеспечения сотрудничества людей. Существует и такое средство организации взаимодействия, как договор, соглашение. По мере развития общества повышается роль договоров в регулировании социальных связей.

3. Третья особенность социального управления – высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации. Объекты социального управления – люди, коллективы, народы обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей бесконечно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, переживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.

В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но даже перемена их местами и социальными ролями.

Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он является участником разнообразных общественных отношений, принимает различные социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватывать всех проявлений жизнедеятельности человека, а главное – такая максимализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) неодинакова, к тому же на нее решающее влияние оказывает классовая структура общества, но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность человека.

Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуляторы, как договор, наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. д.).

4. Четвертая особенность состоит в том, что управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. д.).

Цель биологической системы – гомеостазис – достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, а также– приспособление среды обитания к своим потребностям.

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими используются технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки и т. д.

Поэтому специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. Оно характеризуется наличием надындивидуальных устройств, то есть специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Важным средством управления человеком служит слово, которое представляет собой непосредственную действительность мысли, ее материальную форму. А для принуждения используются самые разнообразные средства: кнут и дубина, огнестрельное оружие и водометы, карцеры и медицинские вытрезвители, тюрьмы и лагеря...

§ 2. Понятие и виды администрации

 

Существуют разнообразные виды управления людьми. Социальное управление – это абстракция, управления людьми вообще, как и государства вообще, нет. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения – один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное (публичное) и частное некоммерческое и коммерческое управление.

Почему мы много внимания уделили социальному управлению? Потому, что это необходимо для лучшего усвоения важнейших для нашей науки и научной дисциплины понятий «администрация», «административная власть», «административная деятельность».

Латинское слово administratio – «администрация» – является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимаются: «1) государственные органы, осуществляющие управление; 2) ...руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия...» А администрировать – значит «управлять, заведовать»*.

Администрация – это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование – это то, что делает администрация, администраторы, т. е. управление, руководство людьми. А административная власть – это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых**.

Используя вышеприведенную классификацию социального управления, можно выделить: 1) администрацию предприятия, учреждения; 2) муниципальную администрацию; 3) администрацию субъекта федерации; 4) федеральную администрацию и др. В XX веке сформировался еще один тип администрации – администрация международных организаций.

По признаку собственности следует выделить международную, государственную, муниципальную, частную администрацию. Государственная и муниципальная администрации являются публичными.

В системе государственной администрации по правовому положению, источникам финансирования существуют три вида администраций:

•   федеральная;

•   субъектов федерации;

•   государственных предприятий учреждений (железных дорог, узлов связи, вузов, театров и др.) и строевых формирований.

* Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. С. 22. См. также: Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 17.

** «Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих». Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право. М., 1997. С. 6.

 

§ 3. Основные признаки государственной административной (исполнительной) власти

 

Государственная власть – разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:

•   она является средством социального управления;

•   она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив); это отношение обеспечивает выявление и доминирование одной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия; она осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.)*.

*Большой интерес представлют и другие признаки власти: ее социальная обусловленность, содержание и др. В ней можно выделить политический, психологический, юридический и другие аспекты.

Всеми названными признаками обладает государственная (публичная) власть, которая, как известно, опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей, которую можно понимать следующим образом. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит (должна принадлежать) вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.

Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму,поэтому ее следует поделить. Такое разделение необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества, становления правового государства.

В России принцип разделения властей впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Государственную административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:

•   в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты;

• в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность.        Публичная власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это – власть вожака и его помощников над первобытным стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшин над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту публичная власть приобретает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила. Резкое увеличение объема управленческой деятельности связано с возникновением государства, увеличением количества управляемых, размеров подчиненных территорий, ростом разделения труда и другими факторами развития человеческого общества. Высшей власти (магистру, султану, императору, народному вече) потребовались министры, визири и другие служилые люди – администраторы, чтобы они выполняли волю высшей власти. Министр, губернатор и другие администраторы – это люди, которые служат высшей государственной власти, претворяют ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, то есть властью, находящейся в подчинении высшей власти*. Нетрудно увидеть различия между властью монарха, магистра («великого магистра ордена») и министров его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, на администрацию.

Французский ученый Р. Драго дает такое определение администрации: «Администрация – совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»**.

1. Первый признак административной власти – ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

2. Второй признак – ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

*Там, где возникают крупные постоянно действующие социальные организации, появляется администрация, административная власть. В этом параграфе рассматривается государственная административная власть, рядом с которой существуют муниципальная, частная администрации и их административная власть.

**Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 5, 6.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами.

3. Административная деятельность – это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.

4. Административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.

5. Существенный признак административной власти – наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов – правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное правонаделение.

6. Ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.

Административная власть – это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений – административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).

7. В непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке – важная черта административной власти*.

8. Названные выше признаки содержания государственной административной власти – универсальность, принудительность, организующий характер – детерминируют ее организационную форму – единую, большую по объему, иерархически построенную государственную администрацию. Единство многоуровневой административной машины – важнейшая основа единства государства.

Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

9. Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации – чиновник. Административная власть – власть чиновников.

* «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1891. С. 81).

административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации – чиновник. Административная власть – власть чиновников.

Как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть»? Исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества.

Мировой опыт свидетельствует о том, что административная власть всегда стремится к расширению своего влияния, своих полномочий, своего аппарата, числа чиновников. Ее бесконтрольность влечет бюрократизацию общества, коррупцию, административный произвол. Поэтому при последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, профессиональная иерархическая административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.

10. Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть – исполнительной.

Конечно, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.

11. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими.

В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.

Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.

Лучшему пониманию признака подконтрольности помогает постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 года. В постановлении сказано:

Обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей...

.. .Не установив исчерпывающим образом компетенции областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации области, Устав тем самым создаст условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную*.

* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.

Подводя итог всему сказанному выше в этом параграфе, следует перечислить все основные признаки исполнительной власти:

•   вторичность, зависимость от высшей власти;

•   организующий характер деятельности;

•   систематически, постоянно осуществляемая организация;

•   универсальная организационная деятельность;

•   предметный, непосредственный характер организационной деятельности;

•   исполнительно-распорядительный характер деятельности;

•   принудительность;

•   ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация;

•  это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников;

•   это власть подзаконная;

•   это власть подконтрольная.

Первые девять признаков свойственны административной власти вообще, а последние два принадлежат только ее зрелой разновидности – исполнительной власти правового государства.

В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование административной власти в исполнительную. Конституция Российской Федерации назвала эту власть исполнительной, но необходимо еще много сделать, чтобы не только по названию, но и по содержанию она стала государственной исполнительной властью.

< Попередня   Наступна >