Підручники Адміністративне право Адміністративне право України ФОРМУВАННЯ ПОНЯТТЯ "ДОЗВІЛЬНА СИСТЕМА" У ЗАКОНОДАВСТВІ УКРАЇНІ ЧУРІКОВ Д.С.ФОРМУВАННЯ ПОНЯТТЯ "ДОЗВІЛЬНА СИСТЕМА" У ЗАКОНОДАВСТВІ УКРАЇНІ ЧУРІКОВ Д.С.
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
ЧУРІКОВ Д.С.
ФОРМУВАННЯ ПОНЯТТЯ "ДОЗВІЛЬНА СИСТЕМА" У ЗАКОНОДАВСТВІ УКРАЇНІ
Висвітлено генезис поняття "дозвільна система" в Україні. Виокремлені історичні періоди зазначеного процесу, надано їх характеристику та виділено особливості кожного періоду.
Ключові слова: дозвільна система; генезис формування поняття "дозвільна система", законодавство про зброю, зброя, засоби самооборони.
У ч. 3 ст. 27 Конституції України зазначено, що кожен має право захищати своє життя і здоров’я, життя і здоров’я інших людей від протиправних посягань [1]. Для реалізації цього права громадяни можуть купувати, зберігати, носити та застосовувати спеціальні засоби самооборони (газові пістолети і револьвери, аерозолі, заряджені речовинами сльозоточивої та дратівливої дії й патрони до них).
З іншого боку, як зазначає О.С. Фролов, за умов викривлення суспільної правосвідомості, зневаги до норм закону та моралі, прав і законних інтересів інших людей ідея володіння предметами озброєння та їхнього використання стала привабливою [12, с. 6]. Саме тому необхідне існування певних обмежень у обігу зброї.
Отримання Україною незалежності і формування власного законодавства привели до формування поняття "дозвільна система". У постанові Кабінету Міністрів України № 576 "Про затвердження Положення про дозвільну систему" наведено таке визначення
Актуальність даної теми ілюструється наявною статистикою: у Дніпропетровській області лише в 2008 р. кількість зареєстрованої газової зброї становила 21578 одиниць. При цьому в період з 2007 до 2008 рр. за порушення порядку придбання, зберігання, реєстрації або обліку газових пістолетів і револьверів та патронів до них (ст. 195-2 КУпАП) [10] складено 3785 протоколів, що свідчить про збільшення кількості порушень, які вчинюються у зазначеній сфері. Підтвердженням своєчасності розгляду цієї теми також є результати діяльності підрозділів МВС України у 2009 р. Так, газової та пневматичної зброї у 2008 р. було вилучено 63 одиниці, у 2009 р. – 84 одиниці, що свідчить про збільшення кількості незареєстрованої зброї в обігу.
На формування основних положень та висновків, що викладені у цій статті, вплинули роботи О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, В.А. Гуменюка, А.Т. Комзюка, С.В. Лихачова, С.О. Невського, С.Д. Подлінєва, О.В. Харітонова, О.С. Фролова, О.Д. Шелковнікової [6-9; 11; 12; 13; 16; 23; 24]. Проте питання ґенези поняття "дозвільна система" у працях цих вчених розглянуті фрагментарно або в межах більш ширшої проблематики.
Вважаємо, що для висвітлення формування поняття "дозвільна система" в законодавстві України необхідно звернутися до історії законодавчого регулювання обігу зброї з урахуванням загальноприйнятої періодизації. Аналіз розвитку правової бази регулювання сфери обігу зброї, а отже, і законодавчого визначення дозвільної системи доцільно проводити за трьома історичними періодами: 1) період царської Росії; 2) період Радянського Союзу; 3) період сучасної України.
У зв’язку з цим мета статті полягає у визначенні особливостей формування поняття "дозвільна система" у законодавстві України протягом його історичного розвитку.
Досягнення цієї мети передбачає вирішення таких завдань: 1) висвітлення формування поняття "дозвільна система" у царській Росії (приблизно з кінця ХІV ст. до 1917 р.); 2) встановлення особливостей формування поняття "дозвільна система" у Радянському Союзі (з 1917 р. до 1991 р.); 3) висвітлення особливостей формування поняття "дозвільна система" в сучасній Україні (із 1991 р. дотепер).
На нашу думку, аналізуючи законодавство у сфері регулювання обігу зброї, слід враховувати, по-перше, правову основу та нормативні акти, що регулювали дозвільну систему; по-друге, предмети, що належали до дозвільної системи; нарешті, суб’єктів контролю за дотриманням правил дозвільної системи.
Слід зауважити, що встановлені за доби царської Росії первинні норми, які регулювали обіг зброї, мали великий вплив на подальше становлення дозвільної системи. Як наголошує у своєму досліджені С.О. Невський, норми, які регламентували обіг зброї, а отже, і первинна "дозвільна система", тобто певні дозволи та заборони на обіг зброї, виникають водночас із розповсюдженням вогнепальної зброї [13, с. 16].
Як зазначає у своєму дослідженні О.Д. Шелковнікова, перші згадки вогнепальної зброї містяться у Голицинському літописі і датуються 1389 р., майже одночасно виникають і певні правила обігу зброї [24, с. 24].
Можна зробити узагальнення про те, що із початком обігу зброї держава враховувала можливість використання її як проти себе, так і для вчинення протиправних діянь. Виходячи з цього, державними органами було впроваджено певні обмеження з метою усунення можливості використання зброї з протиправною метою.
Як підкреслює С.О. Невський, у главі 3 Соборного Уложення 1649 р. містяться норми щодо обмеження поводження зі зброєю при царському дворі [13, с. 16]. Крім того, Указом від 14 лютого 1700 р. з метою підтримання правопорядку та попередження злочинів заборонялось носіння гостроконечних ножів [15], 25 червня 1782 р. було затверджене Положення Тульського зброярського заводу, згідно з яким на заводського Пристава було покладено обов’язки щодо: 1) щорічного обрахування та перевірки зброї; 2) перевірки виробленої зброї щодо відповідності зразків та проб; 3) перевірки наявності та цілісності зброї і у встановленому законом порядку [17; 13, с. 18]. Також особам з міста Тула, які займалися виго-товленням гвинтівок, необхідно було надавати зброю для "проби і клейма" до Збройної Контори, при цьому визначалося, що "без свідоцтва в пробі і без клейма Збройової Контори щоб ні посадники, ні самі майстри ні в якому разі ніякої рушниці не продавали" [14]. У 1782 р. був прийнятий перший законодав-чий акт, який мав загальнообов’язкові приписи про носіння зброї, – Статут Благочестя, або Поліцейсь-кий [18]. Важливим є те, що у ст. 213 названого Статуту визначено: "підтверджується заборона всім та кожному носити зброю, кому закон цього не дозволяє чи не обов’язує" [13, с. 18].
Виходячи з аналізу вищезазначених положень, можемо констатувати, що законодавцем здійснювалося регулювання права носіння зброї, але не йшлося про право придбання та володіння зброєю. Отже, первинне регулювання обігу зброї було пов’язане із суспільно-політичним устроєм і спрямоване на часткове регулювання сфери обігу зброї, але для більшої кількості осіб, що свідчить про підвищення вимог до обігу зброї, – тобто заборонялося носити зброю всім, хто не мав відповідного дозволу. Враховуючи подальші історичні події (повстання, заколоти), логічним є поступове підвищення жорсткості норм щодо обігу зброї.
Слід зазначити, що особливістю даного періоду є те, що держава вперше стикається із суспільними відносинами у сфері обігу зброї і, відповідно, починає здійснювати правове регулювання такого обігу шляхом прийняття нормативно-правових актів. Отже, необхідно акцентувати увагу на положеннях законодавства, яким здійснювалося регулювання обігу зброї (предмети, що підпадали під таке регулювання; мета володіння зброєю; мета застосування зброї; суб’єкти, що контролювали обіг зброї; обмеження щодо обігу зброї тощо).
У своєму дослідженні О.Д. Шелковнікова констатує, що "озброєння поліції мало на меті самооборону або ж в крайніх випадках захист громадян від насильства, що погрожує їм, або такого, що вже почалося. Право поліції і жандармерії застосовувати зброю з належною повнотою було розроблено лише в кінці минулого сторіччя і закріплювалося у Законі від 10 жовтня 1879 р. [24, с. 25].
Тобто можна констатувати, що вже у той час застосування зброї вважали крайнім заходом. А метою застосування зброї була оборона чи самооборона, виконання поліцією завдання.
О.Д. Шелковнікова зазначає, що обмеження прав громадян на зброю на той час можливо було у трьох випадках: 1) масові заворушення, повстання; 2) особливий суб’єкт – малолітні, неповнолітні, божевільні, ворожо налаштовані або які воюють; 3) попередні факти необережного або протизаконного використання зброї, що підтверджені судом або іншим способом [24, с. 26].
Таким чином, у Російській державі право на зброю було невід’ємним правом кожного законослухняного громадянина.
Психічно здоровим і законослухняним громадянам дозвіл на придбання "нестройових" видів вогнепальної зброї (за винятком мисливської) видавав генерал-губернатор, губернатор або градоначальник. Ці ж особи за наявності "надзвичайних обставин" (конкретні факти "необережного або зловмисного використання зброї", хвилювання, обурення народу) могли позбавити російського підданого права на зброю. Без отримання дозволу можливо було придбати у збройових магазинах тільки гладкоствольні мисливські рушниці, патрони і всілякі запаси до них та деякі моделі пістолетів [24, с. 27].
Підводячи підсумок щодо розгляду першого історичного періоду формування, зазначимо, що із появою на теренах царської Росії першої вогнепальної зброї виникли і перші обмеження, які в подальшому лише посилювалися. Характерними ознаками цього історичного періоду формування дозвільної системи є такі: 1) введення обмежень щодо обігу зброї – визначення кола осіб, які можуть володіти зброєю; 2) створення системи контролю за обігом зброї – введення клейма, проби; 3) законодавче закріплення обов’язку поліції по контролю за обігом зброї; 4) законодавче визначення мети застосування зброї (так, відповідно до вищезазначених нормативного-правових актів царської Росії метою застосування зброї була самооборона). Отже, після виникнення вогнепальної зброї та широкого її розповсюдження працівникам поліції були надані відповідні повноваження та одночасно покладені обов’язки щодо контролю за обігом зброї. Тодішній обіг, за яким здійснювався державний контроль поліцією, включав в себе етапи виготовлення, продажу, придбання, зберігання.
Другим періодом стала радянська доба.
Так, Декретом РНК РРФСР від 12 липня 1920 р. «Про видачу і зберігання вогнепальної зброї і поводження з нею» та Декретом РНК РРФСР від 17 жовтня 1921 р. «Про порядок реквізиції і конфіскації майна приватних осіб і товариств» було передбачено спеціальний порядок видання та зберігання вогнепальної зброї [19], а також визначено, що вогнепальна зброя та вибухові речовини «за відсутності належного дозволу на їх зберігання підлягають обов’язковому безоплатному здаванню державі» [20]. Вищевикладене дозволяє констатувати, що у такий спосіб було юридично закріплено можливість вилучення зброї у громадян, а також посилено обмеження щодо обігу зброї та контроль за правилами обігу зброї. Необхідно акцентувати увагу на тому, що дістала подальшого розвитку позиція щодо нормативного закріплення позбавлення громадян права вільного придбання будь-якої зброї.
За доби Радянського Союзу під терміном "дозвільна система" частіше за все розумілася саме діяльність міліції з регулювання обігу зброї чи інших предметів, на які поширювалася дозвільна система. Як зазначає у своєму дослідженні В.А. Гуменюк, "термін "дозвільна система" було введено в обіг Постановою ЦВК та РНК СРСР від 12 грудня 1924 р. "Про порядок виробництва, торгівлі, зберігання, обліку зброї, вогнепальних запасів, розривних снарядів і вибухових речовин" [19], якою було встановлено дозвільний порядок на здійснення всіх зазначених операцій, проте деякі окремі вимоги було визначено в законодавстві РРФСР ще раніше" [9, с. 17]. Аналіз вищезазначених нормативно-правових актів свідчить про те, що держава стає "монополістом" у сфері розповсюдження зброї, а на створену міліцію покладається все більше обов’язків і надається, відповідно, більше повноважень щодо контролю за обігом зброї.
Отже, аналізуючи вищевикладене, можна окреслити такі особливості формування дозвільної системи в період Радянського Союзу: 1) подальше посилення контролю за обігом зброї з боку влади; 2) підвищення вимог до володільців зброї; 3) збільшення нормативно-правових актів, які регулювали обіг зброї; 4) нормативне урегулювання діяльності органів влади щодо контролю за обігом зброї; 5) збільшення кількості предметів, що стали зараховувати до "дозвільної системи": зброя, вогнепальні запаси, розривні снаряди і вибухові речовини.
Виходячи із цього, зазначимо, що хоча поняття "дозвільна система" й ототожнюється із діяльністю міліції з регулювання обігу зброї, а метою такої діяльності є забезпечення громадського порядку та безпеки, проте слід підкреслити, що вже у вказаний період була прийнята система законодавчих актів, які регулювали обіг зброї, а також порядок застосування зброї правоохоронцями. Це, у свою чергу, свідчить про визнання владою необхідності обмеження обігу зброї, яка призначена для ведення бойових дій, та дозвіл володіти зброєю, що призначена для полювання та самооборони.
Визначивши два умовні періоди формування поняття "дозвільної системи", розглянемо формування поняття "дозвільна система" у сучасний період.
Слід погодитися з позицією А.Т. Комзюка, який пропонує розглядати дозвільну систему в широкому та вузькому розумінні. У першому випадку йдеться про особливий порядок вчинення різними суб’єктами будь-яких дій, на які потрібно одержати спеціальний дозвіл, у другому – лише про дії, перераховані в Положенні про дозвільну систему, затвердженому Постановою КМУ № 576 [6, с. 112].
Підтвердженням того, що дозвільну систему можна розглядати у двох аспектах – широкому та вузькому, також слугують дослідження О.В. Харитонова [23. с. 42], С.Д. Подлінєва [16, с. 4], Д.М. Бахрах [7, с. 38].
В.А. Гуменюк визначає дозвільну систему в широкому розумінні як об'єктивно існуючу і наділену певними якісними характеристиками сукупність правових відносин, які виникають між фізичними і юридичними особами, з одного боку, а також суб'єктами державного управління й іншими контрагентами – з іншого, і спрямовані на реалізацію суб'єктивних прав з приводу здійснення відносно дозволених законом дій щодо предметів, утворень чи процесів у природі або суспільстві, неврегульоване використання або функціонування яких може завдати шкоди державним або суспільним інтересам [9, с. 25].
Із зазначеною точкою зору В.А. Гуменюка не погоджується О.В. Харитонов і зазначає, що тлумачення суб'єктів, уповноважених видавати дозволи, а також застосування в контексті визначення терміна "інші контрагенти" є не зовсім вдалим, оскільки припускає існування невизначеного кола суб’єктів, що, у свою чергу, створює труднощі при відмежуванні відносин, які складаються у сфері дії дозвільної системи, від інших правових явищ, що мають схожі ознаки [23, с. 34].
Ми підтримуємо точку зору О.В. Харитонова на це питання, адже будь-яка діяльність, пов’язана з обмеженням прав людини, потребує чіткості і визначеності, оскільки відсутність конкретизації може призвести до неправильних дій державних службовців і, відповідно, до порушення прав громадянина.
Слід також звернути увагу на Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" [2], у ст. 1 якого визначено, що дозвільна система у сфері господарської діяльності – це сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру [2]. Законодавець зазначає, що дозвільна система у сфері господарської діяльності є лише частиною дозвільної системи, оскільки він прямо визначив сферу такої діяльності, а саме діяльність уповноважених органів із видачі документів дозвільного характеру.
Законодавець прямо вказує, що операції зі зброєю, бойовими припасами, вибуховими матеріалами і речовинами, сильнодіючими отруйними речовинами, дозвільна діяльність у сфері використання ядерної енергії, дозвільна діяльність у сфері господарської діяльності є лише частинами дозвільної системи, що є підтвердженням тези про те, що дозвільну систему можна розглядати у широкому та вузькому розумінні.
Щодо аналізу законодавства України у сфері обігу зброї, то тут, по-перше, відсутній законодавчий акт, який регулює суспільні відносини у сфері обігу зброї, по-друге, право громадян на володіння вогнепальною зброєю та спеціальними засобами самооборони визначене Постановою Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна" № 2471-ХІІ від 1992 р. [3], тобто підзаконним нормативно-правовим актом. Регулювання обігу зброї здійснюється Постановою Кабінету Міністрів України № 576 "Про затвердження Положення про дозвільну систему" [4], а організація діяльності міліції щодо контролю та нагляду за обігом зброї регулюється відомчим нормативно-правовим актом – Наказом МВС України № 622 [5].
Крім того, в України продовжуються спроби прийняти закон, що врегулював би сферу обігу зброї як частини дозвільної системи. Про це свідчать проект Концепції реформування системи органів Міністерства внутрішніх справ України, де визначена необхідність прийняття Закону України "Про зброю", діяльність законодавчого органу, а саме проект Закону України № 2105 від 20 лютого 2008 р. "Про обіг зброї невійськового призначення ", а також проект Закону України № 3069 від 21 серпня 2008 р. "Про зброю".
Проведений аналіз дозволяє констатувати, що для третього періоду формування поняття "дозвільна система" (тобто доби незалежної України) характерно таке: 1) посилення вимог щодо контролю за обігом зброї із врахуванням новітніх досягнень у техніці (створення електронних обліків); 2) чітке врегулювання діяльності міліції у сфері обігу зброї; 3) збільшення змісту поняття "дозвільна система", яке відтепер має широке та вузьке розуміння; 4) доповнення переліку необхідних вихідних даних для придбання зброї новим положенням – мети придбання зброї.
Проаналізувавши три періоди формування поняття "дозвільна система" в Україні, можна окреслити такі характерні особливості кожного з них, а саме:
I. Для першого періоду (1389 – 1917 рр.) характерним є: 1) введення обмежень щодо обігу зброї – визначення кола осіб, які можуть володіти зброєю; 2) створення системи контролю за обігом зброї – введення клейма, проби; 3) законодавче закріплення обов’язку поліції щодо кон-тролю за обігом зброї; 4) законодавче визначення мети застосування зброї (відповідно до зазначених нормативного-правових актів метою застосування зброї була самооборона).
II. Другому періоду (1917-1991 рр.) притаманне: 1) подальше посилення контролю за обігом зброї з боку влади; 2) підвищення вимог до володільців зброї; 3) збільшення нормативно-правових актів, які регулювали обіг зброї; 4) нормативне урегулювання діяльності органів влади з контролю за обігом зброї; 5) збільшення кількості предметів, що стали належати до дозвільної системи: зброя, вогнепальні запаси, розривні снаряди і вибухові речовини.
III.Період незалежної України (з 1991 р. до теперішнього часу) характеризується: 1) посиленням вимог щодо контролю за обігом зброї з урахуванням новітніх досягнень у техніці (створення електронних обліків); 2) чіткім врегулюванням діяльності міліції у сфері обігу зброї; 3) збільшенням змісту поняття "дозвільна система" – відтепер вона має широке та вузьке розуміння; 4) доповненням переліку необхідних вихідних даних для придбання зброї новим положенням – мети придбання зброї.
У подальшому планується дослідження зарубіжного досвіду правового регулювання обігу зброї як одного із спеціальних засобів самооборони та можливостей його впровадження в Україні.
Список використаної літератури:
1. Конституція України від 28.06.1996 р. // ВВР. – № 30.– Ст. 141.
2. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності: Закон України № 2806-IV вiд 06.09.2005 // ВВР. – 2005. – № 48. – Ст. 483.
3. Про право власності на окремі види майна: Постанова Верховної Ради України № 2471 ХІІ від 17.06.1992 р. // ВВР. – 1992. – № 35. – Ст. 517 (з наступними змінами та доповненнями).
4. Про затвердження Положення про дозвільну систему: Постанова Кабінету Міністрів України № 576 від 12.10.1992 р. // Іменем закону. – 1992. – № 44.
5. Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів: Наказ МВС України № 622 від 21.08.1998 р.
6. Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підруч. / За заг. ред. проф. О.М. Бандурки. – Х., 2000.
7. Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. – М., 2000.
8. Гуменюк В.А. Адміністративно-правове регулювання здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Х., 1999.
9. Гуменюк В.А. Адміністративно-правове регулювання здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи: Дис. … канд. юрид. наук. – Х., 1999.
10. Довідка ВДС УГБ УМВС України в Дніпропетровській області № 10/3-72 від 15.01.2008 р.
11. Лихачов С.В. Дозвільне провадження в адміністративному процесі: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Х., 2001.
12. Корінець А.В., Фролов О.С. Організація соціальних систем обігу зброї. – Запоріжжя, 2007.
13. Невський С.О. Криминологические и уголовно-правовые проблемы борьбы с незаконным оборотом оружия: Дис. … д-ра юрид. наук. – Краснодар, 2001.
14. Об устройстве Тульского оружейного завода; об отпуске оружейным мастерам стали по казенной цене; об освобождении от оружейных работ дряхлых и увечных мастеров; о запрещении Тульским посадским людям продавать ружья без клейма; об отводе мастерам земель под строение; о непродаже оных посторонним людям; о бытии у заготовления уголья Валдмейстеру и трем Дворянам; о невзыскивании подушных денег с мастеров до указа и о постановлении постоянной цены за делание ружей и пистолетов: Указ от 3 октября 1739 г. // Полное собрание законов Российской империи. – СПб., 1830. – Т. X (1737 – 1739 гг.). – № 7916.
15. О неношении остроконечных ножей и о непродаже оных в рядах: Указ от 14 февраля 1700 г. // Полное собрание законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. IV (1700 – 1712 гг.). – С. 11-12.
16. Подлінєв С.Д. Діяльність міліції по здійсненню дозвільної системи в умовах формування рин-кових відносин: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Одеса, 1996.
17. Положение Тульского оружейного завода // Полное собрание законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. XXI (1781-1783). – № 15442.
18. Российское законодательство Х-ХХ веков: В 9 т. – М., 1987. – Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма.
19. Сборник Законодательства СССР. – 1924. – № 29. – Ст. 314.
20. Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР (1917 – 1952 гг.). – М. , 1953.
21. Соборное Уложение: Текст. Комментарии. – Л., 1987.
22. Устав Благочиния, или Полицейский 1782 г. // Полное собрание законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. XXI (1781-1783). – № 15379.
23. Харитонов О.В. Дозвільна система в Україні: Дис. … канд. юрид. наук. – Х., 2004.
24. Шелковнікова О.Д. Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности ор-ганов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия: Дис. … д-ра. юрид. наук. – М., 1999.
< Попередня Наступна >