Підручники Адміністративне право Адміністративне право України ОРГАНИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ТА ІНШИХ СУБ’ЄКТІВ, ЩО ЗДІЙСНЮЮТЬ ОХОРОНУ ДОВКІЛЛЯ Норов В.М.ОРГАНИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ТА ІНШИХ СУБ’ЄКТІВ, ЩО ЗДІЙСНЮЮТЬ ОХОРОНУ ДОВКІЛЛЯ Норов В.М.
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
ОРГАНИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ТА ІНШИХ СУБ’ЄКТІВ, ЩО ЗДІЙСНЮЮТЬ ОХОРОНУ ДОВКІЛЛЯ
Норов В.М.
здобувач Національної юридичної академії ім. Ярослава Мудрого, м. Харків
Анотація
У статті досліджено поняття, структуру, функції органів внутрішніх справ у системі державних та інших суб’єктів, що здійснюють охорону навколишнього природного середовища, наведено класифікацію, особливості способів і форм їх діяльності.
Ключові слова
Органи внутрішніх справ, охорона довкілля, міліція, екологічне законодавство.
I. Вступ
Актуальність проблеми обумовлена значною невизначеністю компетенції органів внутрішніх справ, їх ролі і місця в системі державних органів, що здійснюють природоохоронну діяльність, та наявним недооцінюванням правових можливостей структур системи Міністерства внутрішніх справ України у вирішенні ряду завдань,
Раціональне використання природних ресурсів є однією з найактуальніших проблем сучасності, від практичного вирішення якої залежить успішний розвиток економіки, добробут сучасного і майбутнього поколінь. У цих умовах послаблення державного контролю і нагляду, а також профілактики і боротьби з правопорушеннями в цій галузі, недостатня ефективність відповідних правових механізмів збільшують ризик катастроф у всіх сферах життєдіяльності суспільства. Оцінюючи основні напрями посилення захисту національних інтересів, серед яких охорона довкілля займає не останнє місце, слід акцентувати увагу на цій діяльності. Для цього необхідні адекватні заходи щодо попередження і боротьби з правопорушеннями у сфері екології. Вирішення такого комплексу завдань можливо лише тими державними структурами, які наділені правоохоронними повноваженнями, функціями контролю і нагляду у сфері природокористування. Серед напрямів діяльності органів внутрішніх справ у сфері охорони природи найбільш значущою є робота міліції, спрямована на збереження рибних багатств і тваринного світу, попередження і припинення дій, пов’язаних із порушенням правил полювання, рибальства, незаконної порубки лісу, а також неправомірного використання природних багатств підприємствами, установами та організаціями при здійсненні природокористування.
У юридичній літературі цій проблематиці приділяється значна увага. Зокрема, проводилися дослідження законодавчих основ діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони природи, питань ефективності природоохоронної діяльності міліції, основних напрямів у роботі міліції в галузі охорони природи. У сфері екологічного права виділяються праці таких учених, як: В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, М.М. Брінчук, М.І. Васильєва, А.П. Гетьман, Б.В. Ерофєєв, О.С. Колбасов, С.Н. Кравченко, Н.І. Малишко, В.Л. Мунтян, В.В. Петров, Ю.С. Шемшученко та ін. Водночас комплексного дослідження діяльності органів внутрішніх справ у сфері охорони природи, особливо питань практичної організації цієї діяльності, форм її здійснення, безпосереднього проведення природоохоронних заходів, вдосконалення законодавчих основ виявлення і припинення порушень природоохоронного законодавства, до сьогодні не проводилося. Розвиток і конкретизація природоохоронної діяльності органів внутрішніх справ, активне вивчення практики їх застосування, значна кількість теоретичних досліджень проблем захисту довкілля – все це створило передумови для переходу до нового етапу вивчення їх загальних ознак, закономірностей і зв’язків з урахуванням оновленого екологічного законодавства.
II. Постановка завдання
Мета статті – здійснити науковий аналіз правового забезпечення участі органів внутрішніх справ в охороні природи, основних організаційно-правових форм такої участі і розробити наукові рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання в цій сфері суспільних відносин.
Зазначена мета обумовила постановку і вирішення за допомогою методів наукового пізнання таких завдань:
– визначити правовий статус органів внутрішніх справ у державній системі органів, що здійснюють охорону довкілля, в умовах переходу до ринкових відносин;
– вивчити нормативно-правові основи природоохоронної діяльності органів внутрішніх справ.
III. Результати
У більшості вивчених нами джерел ідеться про систему органів екологічного управління або про їх підсистему. Загальновідомо, що система – це впорядкована певним чином сукупність елементів, які взаємопов’язані між собою і створюють певну єдність [1, с. 173].
Отже, в системоутворювальному механізмі мають бути як мінімум два елементи і певний взаємозв’язок між ними. Тобто це структурно-функціональна єдність взаємопов’язаних і взаємообумовлених елементів, що реалізують екологічні функції від імені держави в умовах конкретного зовнішнього середовища. “Життя держави, – пише Ю.А. Тихомиров, – виражається багато в чому в діяльності його органів” [2, с. 29].
Таким чином, кожна соціальна система може бути представлена як об’єкт соціальної природи, що характеризується певною структурою, різноманітністю як внутрішніх, так і зовнішніх зв’язків, комплексом виконуваних функцій [3, с. 43].
У зв’язку з цим у наукових дослідженнях періодично розглядають проблеми функціонально-структурної побудови органів державного управління у сфері охорони природних ресурсів і природного довкілля. Аналіз проблем формування державних та інших органів у систему мимоволі підводить до думки про те, що ці питання регулюються доволі суперечливо і непослідовно. Тому систему державних органів, що існує сьогодні в сфері суспільних відносин, можна вважати цілісною системою з великою часткою умовностей. По-перше, про недосконалість функціонально-структурного об’єднання цих органів у систему свідчить той факт, що вони неодноразово об’єднуються і перейменовуються, функції від одних суб’єктів передаються іншим, з’являються принципово нові органи. По-друге, ці органи не одноманітні як за структурою, так і за виконуваними функціями в цій сфері. У зв’язку з цим ми вважаємо, що тут є чимале поле для наукових досліджень у вирішенні управлінських завдань, пов’язаних з пошуком оптимальної структури відповідних органів, їх оптимального ресурсового забезпечення.
Специфічною підсистемою в цій системі державного управління є органи внутрішніх справ.
В умовах істотного реформування всієї системи державного управління, зокрема і органів внутрішніх справ, до сьогодні немає достатньої ясності щодо питання про їх роль і місце серед державних органів, що здійснюють діяльність стосовно охорони довкілля. З врахуванням тієї обставини, що органи внутрішніх справ є найбільшим правоохоронним органом (настільки великим, що за чисельністю трудових і обсягом матеріально-технічних ресурсів в багато разів перевищує всі останні правоохоронні органи, разом узяті, і функції за їх кількістю, різноманітністю і обсягом фактичної діяльності також перевищують функціональну структуру всіх останніх правоохоронних органів, разом узятих), на наш погляд, не можна їх розглядати поза структурно-функціональною єдністю з іншими суб’єктами діяльності щодо охорони природного довкілля.
Загальновідомо, що в підпорядкований їм сферам управління вони не лише організовують, а й безпосередньо ведуть боротьбу із злочинністю, охороняють громадський порядок і забезпечують суспільну безпеку. У юридичній літературі, присвяченій основним видам природоохоронної діяльності органів внутрішніх справ, авторами вказуються різні її напрями.
Так, Р.Д. Боголепов, Н.М. Жаворонков як основні види екологічної діяльності органів внутрішніх справ визначають забезпечення дотримання правил полювання, рибальства та охорони рибних запасів, дотримання правил охорони лісів і природи в міській місцевості [4, с. 34–60].
Інші автори наполягають на таких напрямах природоохоронної діяльності органів внутрішніх справ, як попередження протиправних посягань на об’єкти природи і вживання заходів адміністративного примусу за порушення законодавства про охорону природи [5, с. 26–38]; деякі дослідники додають ще здійснення контрольно-наглядових функцій за дотриманням екологічного законодавства, профілактики екологічних правопорушень, їх припинення і розслідування, притягування до відповідальності осіб, винних в їх здійсненні [6, с. 56–71]. У будь-якому разі передбачається визнання за органами внутрішніх справ природоохоронних функцій.
На нашу думку, з врахуванням сучасного положення органів внутрішніх справ у системі державних органів управління та їх правової бази основними видами екологічної діяльності органів внутрішніх справ слід визначити: боротьбу з порушенням правил полювання і рибальства; охорону лісів, міських зелених насаджень від пожеж і незаконних порубок; охорону водних джерел від забруднення і засмічення; охорону атмосферного повітря від шкідливого впливу автомототранспорту.
Деякі науковці досліджуючи природоохоронну діяльність органів внутрішніх справ, цілком справедливо відзначають, що, наприклад, у системі органів місцевого самоврядування [7, с. 12] сьогодні немає інших органів, крім міліції, за допомогою яких вони могли б комплексно виконувати покладені на них завдання щодо охорони природи.
Наприклад, на території міст та інших населених пунктів росте деревинно-чагарникова рослинність, що не входить до лісового фонду, тому, відповідно до Лісового кодексу України, силами державної лісової охорони вона не охороняється. Згідно із законодавством, державний контроль за станом, використанням, охороною і захистом цієї рослинності покладений на органи місцевого самоврядування. Проте спеціалізованих сил і засобів, які б ефективно виконували ці функції, у них немає. Охорона зелених насаджень у містах, як правило, здійснюється силами і засобами органів внутрішніх справ переважно в рамках адміністративно-правових заходів. Ці функції виконують різні підрозділи: патрульно-постові служби, дільничні інспектори міліції і співробітники Державтоінспекції.
У ряді випадків для припинення екологічних правопорушень, невідкладного реагування на природні стихії потрібне негайне втручання державних органів, у тому числі й органів внутрішніх справ. Для оперативного реагування на вищезазначені факти органи внутрішніх справ цілодобово мають у своєму розпорядженні необхідні засоби.
Міністерство внутрішніх справ – одна з небагатьох галузевих і функціональних структур, яка виконує різноманітні екологічні функції, хоча суспільство про них ще не має досить повної інформації. До таких функцій можна віднести: охорону громадського порядку, боротьбу з правопорушеннями і злочинністю, забезпечення безпеки руху, а також регулювання дозвільної системи щодо видачі всіляких пропусків, реєстрації мисливської і вогнепальної зброї та несення служби на конкретних об’єктах екологічного значення.
За цими повноваженнями міністерство виступає як орган, наділений надвідомчими функціями, чиї накази і розпорядження є обов’язковими для всіх причетних підприємств, організацій, установ і приватних осіб. Усі структурні складові Міністерства внутрішніх справ сформовані відповідно до адміністративно-територіального поділу Україні. МВС є центральним органом державної виконавчої влади, керівник якого входить до складу Кабінету Міністрів Україні. Завдання та обов’язки, покладені державою на міліцію, виконують різні апарати загальної (територіальної), транспортної і спеціальної міліції, які за організаційною ознакою належать до складу центральних і місцевих органів внутрішніх справ або є самостійними підрозділами.
Згідно із Законом України “Про міліцію”, міліція – це державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Правовою основою діяльності міліції є Конституція України, Закон України “Про міліцію”, інші законодавчі акти держави, постанови Верховної Ради Україні, укази Президента України, розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативні акти Міністерства внутрішніх справ.
Діяльність міліції будується на принципах законності, гласності, гуманізму, поваги до людей, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями і населенням. Вона інформує органи влади та управління, населення, засоби масової інформації про свою діяльність, стан громадського порядку та заходи щодо його зміцнення.
Міліція виконує свої завдання неупереджено, в точній відповідності із законом. Жодні виняткові обставини або вказівки посадових осіб не можуть бути підставою для будь-яких незаконних дій або бездіяльності міліції. Для забезпечення громадського порядку співробітники міліції зобов’язані вживати заходів незалежно від свого підпорядкування [8, с. 3, 5].
Відповідно до екологічного законодавства і на виконання Указу Президента України “Питання Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи” від 05.03.2004 р. № 283/2004, органи внутрішніх справ покликані забезпечувати взаємодію з територіальними органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Міністерства охорони здоров’я та ін. У сфері охорони довкілля вони в межах своєї компетенції виконують такі функції:
– здійснюють попередження і припинення екологічних злочинів;
– спільно з Міністерством охорони здоров’я наглядають за дотриманням санітарних правил на вулицях, подвір’ях та інших територіях населених пунктів, а також у місцях відпочинку і на пляжах;
– сприяють відповідним органам у здійсненні заходів щодо охорони і захисту від забруднення природних багатств, боротьби з порушеннями правил полювання і рибальства;
– здійснюють реєстрацію, облік, а також нагляд за технічним станом автотранспортних засобів, що належать підприємствам, установам і громадянам;
– підрозділами відомчої міліції здійснюють охорону об’єктів природи або природних комплексів;
– забезпечують проведення заходів щодо раціонального використання природних ресурсів (земель, лісів, вод та інших об’єктів природи).
Свої функції з охорони окремих об’єктів природи або природних комплексів органи внутрішніх справ здійснюють як самостійно, так і сприяють спеціально уповноваженим природоохоронним державним органам у виконанні покладених на них завдань з охорони об’єктів природи і природних комплексів. Найбільш поширеними формами сприяння з боку органів внутрішніх справ природоохоронним органам (рибоохороні, лісоохороні, екоінспекції та ін.) є:
– спільна розробка комплексних планів, участь у затриманні правопорушників, встановленні його особи;
– перевірка знарядь та способів полювання і рибальства;
– огляд упольованих тварин і риб;
– організація та проведення патрулювання, рейдів і засідок;
– вилучення у браконьєрів знарядь незаконного полювання і рибальства;
– отримання від посадових осіб і громадян пояснення з приводу порушень ними природоохоронного законодавства; – складання протоколів та ін.
До здійснення заходів щодо організації, наприклад, рейдів і патрулювання залучаються разом з працівниками патрульної служби міліції співробітники апарату ДАІ, відділів міліції на водному транспорті, відомча міліція, лісова та інші служби.
Таким чином, органи внутрішніх справ належать до спеціальних галузевих держа-вних органів, які в межах своєї компетенції вирішують також і завдання у сфері охорони природи за допомогою організаційних правових засобів, реалізація яких спрямована на зміцнення екологічного правопорядку і забезпечення екологічної безпеки на території України.
Охорона природних ресурсів стала одним із завдань, які вирішують органи внутрішніх справ. Але для того, щоб ця робота була цілеспрямованою й ефективною, на сьогодні існує необхідність наукового обґрунтування відповідного правового регулювання вказаної діяльності.
В екологічному законодавстві передбачені лише загальні норми, що регламентують діяльність органів внутрішніх справ відносно охорони довкілля. В основному ця діяльність регулюється відомчими наказами Міністерства внутрішніх справ, які не повною мірою враховують нові завдання, що стоять перед органами внутрішніх справ у період переходу до ринкових відносин у сфері природокористування і введення багатоукладних форм власності на природні ресурси. Необхідно створити спеціальний апарат, який би координував діяльність органів внутрішніх справ щодо боротьби з порушенням природоохоронного законодавства, у формуванні, особливо в областях і регіонах з найбільш рідкісною фауною і флорою, спеціалізованих груп і підрозділів (екологічної міліції), в компетенцію яких входили б безпосередня організація і проведення комплексу заходів, пов’язаних з охороною таких природних ресурсів.
Важливою складовою системи державних та інших суб’єктів, що здійснюють охорону навколишнього природного середовища, є з’ясування питання щодо компетенції суб’єктів екологічної діяльності, бо без чіткого їх розмежування можуть з’явитися елементи дублювання. Лише при науково обґрунтованому розмежуванні компетенцій цих суб’єктів можна домогтися ефекту від усієї системи і від кожного елементу цієї системи (органу) окремо.
Виходячи з аналізу компетенцій органів державного управління у сфері охорони довкілля, органи внутрішніх справ можна віднести до державних органів спеціальної компетенції.
Таким чином, діючи в межах своєї компетенції, органи внутрішніх справ користуються відносною юридичною самостійністю. Їх компетенція знаходить своє відображення і закріплення у відповідних законах та підзаконних актах. Наприклад, Законом України “Про міліцію” визначені не лише завдання, а й обов’язки і права міліції. Тлумачення ст. 2 Закону “Про міліцію” дає нам змогу стверджувати, що на органи внутрішніх справ та їх складову – міліцію – покладені такі завдання, як: – забезпечення екологічних прав громадян як природних прав людини;
– попередження і припинення екологічних правопорушень;
– охорона громадського екологічного правопорядку та екологічної безпеки; – надання допомоги підприємствам, установам, організаціям, посадовим особам і громадянам у захисті їх екологічних прав та інтересів.
Для успішного вирішення вищеперелічених завдань на міліцію покладені обов’язки щодо забезпечення особистої безпеки громадян, зокрема і їх захист від негативного впливу довкілля внаслідок протиправних дій, а також попередження і припинення екологічних правопорушень. Виконуючи цей обов’язок, міліція покликана здійснювати загальну та індивідуальну профілактику і вести безпосередню боротьбу з екологічними правопорушеннями, за які передбачена юридична відповідальність на підставі відповідних статей КпАП України.
Іншим, не менш важливим обов’язком міліції в цій сфері суспільних відносин є забезпечення екологічної безпеки.
IV. Висновки
Узагальнюючи вищевикладене можна відзначити, що основними напрямами діяльності міліції з охорони природного довкілля є: здійснення контрольно-наглядових функцій за дотриманням природоохоронного, санітарно-епідеміологічного законодавства; профілактика екологічних правопорушень; участь у притягненні до юридичної відповідальності за здійснення екологічних правопорушень у рамках компетенції.
Проте чинне екологічне законодавство недостатньо регулює діяльність органів внутрішніх справ у сфері охорони довкілля. Необхідно конкретніше визначити місце і роль міліції в забезпеченні охорони довкілля, доповнити Закон України “Про міліцію” відповідним змістом, передбачити створення спеціалізованого екологічного підрозділу міліції суспільної безпеки.
Література
1. Садовский В.Н. Методологические проблемы исследования объектов, представляющих собой системы / В.Н. Садовский // Социология в СССР. – М., 1966. – Т. 1.
2. Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий / Ю.А. Тихомиров // Государство и право. – 1997. – № 2.
3. Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности / В.З. Веселый. – М., 1988.
4. Боголепов Р.Д. Организационно-правовые основы деятельности милиции по охране природы / Р.Д. Боголепов, Н.М. Жаворонков. – М., 1977.
5. Гориславский Н.К. Административно-правовая охрана природы в деятельности милиции / Н.К. Гориславский. – М., 1981.
6. Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи вдосконалення / О.М. Бандурка. – Х. : Консум, 1996. – 358 с.
7. Королева В.В. Экологическая функция российского государства и роль органов внутренних дел в ее реализации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В.В. Ко-ролева. – М., 1996. – 23 с.
8. Про міліцію : Закон України від 20.12.1990 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – С. 20.
9. Дяченко В.І. Система правоохоронних органів : навч. посіб. / В.І. Дяченко. – К. : КНЕУ, 2003.
< Попередня Наступна >