Радник

---

ЄВРОПЕЙСЬКІ СТАНДАРТИ ЗАХИСТУ ПРАВ

І СВОБОД ГРОМАДЯН ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ УКРАЇНИ

О.М. Андруневчин

Інтеграція України в європейський правовий простір вимагає повномасштабного реформування правової системи на основі принципів та стандартів, що сформувалися на загальноєвропейському рівні. Проводячи реформи в державному управлінні, необхідно враховувати міжнародні та європейські стандарти та позитивний досвід судочинства в зарубіжних державах. Дотримання правових стандартів судочинства є передумовою для інтеграції України в європейський правовий простір.

Ключові слова: адміністративне судочинство, європейські стан­дарти, право на доступ до суду, право на справедливий судовий процес.

Интеграция Украины в европейское правовое пространство требует полномасштабного реформирования правовой системы на основании принципов и стандартов, сформировавшихся на общеевро­пейском уровне. Проводя реформы в государственном управлении, необ­ходимо учитывать международные и европейские стандарты и пози­тивный опыт судопроизводства в зарубежных странах. Соблюдение правовых стандартов судопроизво

дства есть необходимым условием для интеграции Украины в европейское правовое пространство.

Ключевые слова: административное судопроизводство, евро­пейские стандарты, право на доступ к суду, право на справедливый судебный процесс.

Integration of Ukraine into the European legal environment requires the full-scale reformation of the legal system on the basis of the principles and standards that have been formed at the general European level. While implementing the reforms in public administration it is necessary to consider the international and European standards and the positive experience of justicement in foreign countries. The observance of the legal standards of justicement is a precondition for integrating Ukraine into the European legal environment.

Key words: administrative justicement, European standards, the right to the access to court, the right to fair trial.

Постановка проблеми. Адміністративне судочинство в Україні запроваджено в період, коли національна галузь адмініс­тративного права потребує свого радикального реформування. Саме тому досвід країн Європи є необхідним для захисту прав і свобод громадян нашої країни.

Стан дослідження. Упродовж останніх років опубліковані окремі роботи загального та спеціального спрямування з досліджу­ваної проблеми, серед яких важливо відзначити праці: В.Ю. Авер’янова, І.Б. Коліушка, Ю.Б. Димитрова, Р.О. Куйбіди, Ю.С. Педька, Ю.Н. Старилова, В.С. Стефанюка, А.В. Хворостянкіної та інших. Так, В.С. Стефанюк зазначає, що «судовий перегляд адміністративної дія­льності є невід’ємною частиною верховенства права та прав людини, що становить основоположні концепції правових законів держав-членів Ради Європи» [1, с. 7].

Метою статті є відображення ролі адміністративних судів у процесі контролю за виконавчою владою; необхідність зміни стерео­типного ставлення до судів, як до каральних органів, на ставлення до них як до захисників прав громадян перед державою.

Виклад основного матеріалу. Заснування Європейського Сою­зу, прийняття Європейської конвенції про захист прав людини і осно­воположних свобод та заснування Європейського суду з прав людини сприяло розвитку адміністративної юстиції країн Європи. Починаючи з 1971 року, Європейський суд з прав людини постановив низку рішень у справах, пов’язаних із тлумаченням статті 6 (1) Конвенції при її застосуванні до адміністративних рішень країн, що підписали Конвенцію. Тим самим було відкрито цілком нову сферу впливу Суду на дії органів державної влади цих країн. Окрім цього Рада Європи прийняла низку резолюцій та рекомендацій щодо виконання держава­ми-членами рішень Суду, в яких сформульовані ключові поняття роз­витку і діяльності органів адміністративної юстиції.

Сучасні підходи у визначенні поняття адміністративної юстиції вказують на: особливий порядок вирішення адміністративно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на те державними органами [2, с. 47], самостійність галузі правосуддя, ціллю якої є вирішення су­дами спорів між громадянами та органами управління (адміністрацією) або між самими органами управління (тобто адміністративне судочин­ство) [3, с. 27], особливий вид судочинства та наявну систему спеціалізованих судів або спеціальних судових підрозділів, які здій­снюють адміністративне судочинство [4, с. 83].

Зазначені підходи до тлумачення терміна «адміністративна юстиція» відповідають матеріальній, організаційній та формальній публічно-правовій природі спорів в сфері державного управління. Оскільки ця стаття присвячена європейським стандартам адміністра­тивного судочинства доцільним є розгляд їх змісту за допомогою лінгвістично-юридичного тлумачення.

У філології термін «стандарт» тлумачиться як щось позбавлене індивідуальних особливостей, своєрідності, оригінальності; шаблон, трафарет [5, с 644]. У сучасних умовах правові стандарти країн Європи використовуються для адаптації національного законодавства до європейських правових систем. Вони містять принципи та норми права, які зафіксовані у міжнародно-правових актах та документах і сприяють правовій інтеграції національних правових систем у міжнародну спільноту [6, с. 113].

Міжнародне визнання норм Загальної декларації прав люди­ни 1948 року, підписання і ратифікація Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року в конституціях більше як 120 країн світу розширило застосування поняття «міжнародні стандарти прав людини» (Детальніше про природу прав людини як найбільш важливих міжнародних правових норм, що встановлюють мінімальні стандарти належного ставлення до особи - Nickel, James. «Human Rights». The Standford Encyclopedia of Philosophy ( Summer, 2003 Edition ), Edward N. Zalta (ed.). До сис­теми міжнародних актів, що закріплюють стандарти прав людини, безумовно, належить і Конвенція про захист прав людини та основ­них свобод 1950 року, особливістю якої є встановлення механізму міжнародного контролю за діяльністю Європейського суду з прав людини, що розглядає заяви будь-яких осіб, неурядових організацій або груп осіб про порушення положень Конвенції або Протоколів до неї. Стандарти судового адміністративного процесу можуть роз­глядатися як складова частина міжнародних стандартів прав люди­ни, оскільки покликані забезпечити належний рівень та ефективність судового захисту прав і свобод людини у відносинах з органами державної влади та місцевого самоврядування.

Отже, стандарти адміністративного процесу можна визначити як систему правових норм, принципів та правових звичаїв, що вста­новлюють обов’язковий рівень гарантованості прав особи в адміністративному процесі та способи реалізації таких прав.

Слід зазначити, що реалізація принципу верховенства права є неможливою без забезпеченої можливості доступу особи до неза­лежного, неупередженого суду, провадження в якому відповідає вимогам справедливого судового розгляду. Особливого значення це набуває у відносинах у сфері адміністративного права: рішення чи дії, що є наслідком реалізації владних повноважень завжди мають безпосередній вплив на права і свободи, що захищаються Конвенцією про захист прав людини та основних свобод. Визнаючи особливу природу адміністративних актів держави-члени Ради Європи повинні забезпечити відповідність судових органів та про­цедур контролю за такими актами вимогам Конвенції, гарантувати їх ефективність. Залишаючи за державами-членами право самос­тійно визначати межі та процедуру контролю за адміністративними актами, Рада Європи прагне виробити певні загальні стандарти адміністративного процесу з метою забезпечення захисту прав лю­дини у відносинах з адміністративною владою. Закріплені в Конвенції загальні стандарти судового процесу конкретизуються в резолюціях та рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи щодо вдосконалення законодавства держав-членів в сфері судового адмі­ністративного процесу.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції, «кожен при вирішенні питання щодо його цивільних прав та обов’язків або при встановленні обґрунтованості будь-якого кримінального обвинува­чення, висунутого проти нього, має право на справедливий i відкритий розгляд упродовж розумного строку незалежним i безстороннім судом, встановленим законом». Право на справедли­вий судовий процес вважається одним з найважливіших прав, га­рантованих Конвенцією.

Із розвитком прецедентної практики Суду, в процесі застосу­вання автономного та еволюційного способів тлумачення норм Конвенції, все більше спорів між особою та державою (навіть якщо такі відповідно до внутрішнього законодавства належали до сфери публічного права) розглядались як такі, що стосуються визначення «цивільних прав та обов’язків». Разом з тим, визнання спорів між фізичними та юридичними особами з одного боку і органами державної влади – з іншого такими, що підпадають під сферу дії пункту 1 статті 6 Конвенції, визначає лише можливість звернення особи після вичерпання всіх національних засобів правового захисту до Європейського суду з прав людини. Отже, основні принципи судового процесу, закріпленні в частині 1 статті 6 Конвенції мають бу­ти враховані національним законодавством та судовою практикою (із особливостями, що притаманні адміністративному процесу), оскільки вони забезпечують захист прав особи в судовому процесі і впливають на його ефективність.

У тих випадках, коли зазначені функції захисту порушеного права здійснюються судовими органами, застосовуються більш жорсткі вимоги пункту 1 статті 6 Конвенції.

Аналіз вказаного пункту статті 6 Конвенції та окремих рішень Європейського суду з прав людини вказує на те, що систему права на справедливий судовий процес складають такі елементи, як: право на справедливий судовий розгляд, право на відкритий судо­вий розгляд (в тому числі публічне проголошення рішення), дотри­мання критерію «розумного» строку, незалежність та неуперед­женість суду, створеного на підставі закону. Однак систему цих елементів не можна, на нашу думку, вважати повною без врахуван­ня таких важливих факторів як можливість доступу до суду кожної особи у випадку виникнення спору з адміністративних право­відносин та ефективність судового контролю за актами та діями чи бездіяльністю адміністрації.

Вважаємо, що з врахуванням положень статей 6 та 13 Конвенції система стандартів адміністративного процесу може мати наступні елементи:

1. право на доступ до суду;

2. право на справедливий судовий процес, що включає такі організаційні та процесуальні гарантії: розгляд справи судом, створе­ним на підставі закону; незалежність та неупередженість суду; публічний розгляд справи та проголошення рішення суду; справедли­вий судовий розгляд; розгляд справи впродовж розумного строку;

3. ефективність судового контролю за актами та діями (чи бездіяльністю) органів публічної влади та дієвість судового рішення.

В суспільстві, заснованому на принципі верховенства права одним із засадничих прав є право на доступ до суду. Проявом цьо­го права є забезпечена можливість кожної особи звернутися до су­ду. Щодо адміністративних справ це право полягає в тому, що ко­жен, хто вважає, що втручання адміністративної влади у здійснення його цивільного права є незаконним, повинен мати можливість по­дати відповідну заяву в суд, який відповідає вимогам статті 6 Конвенції. Відповідно, кожен, хто вважає, що санкція, застосована щодо нього адміністративним органом, є незаконною, повинен мати можливість оскаржити накладення цієї санкції в суді. Таким чином, стаття 6 гарантує, зокрема, право на судовий перегляд адміністра­тивних актів (в тому числі дії чи бездіяльності). В Попередньому проекті Рекомендації щодо судового перегляду адміністративних актів окрім правової допомоги наголошується також на прийнятності вартості звернення до суду для заявника та на дос­татні строки, встановлені для подання відповідної заяви. Вимога ефективності також передбачає чіткість законодавчих положень і прозорість системи судового контролю. Якщо процесуальні норми виписані таким чином, що створюють певну невизначеність (на­приклад, щодо того, як визначити юрисдикцію суду, як обрахувати строки подання скарги проти адміністративного акта), особи, чиї заяви були відхилені з підстав порушення процесуальних норм, вважаються такими, що не мали реального, ефективного доступу до суду. Нарешті, у випадку, коли виконання оспорюваного акта вже розпочато, ефективність права доступу має передбачати можливість заявника вимагати припинення чи попередження його негайного виконання, а у випадку відхилення такої вимоги – проведення судо­вого процесу з ретельністю, яку вимагають наявні обставини.

Розгляд справ судом, створеним на підставі закону згідно статті 6 Конвенції вимагає, щоб вирішення спору здійснювалось три­буналом. Відповідно до прецедентного права Європейського суду з прав людини «трибунал» характеризується здійсненням судових функцій, які полягають у вирішенні справ в межах визначеної компетенції на основі принципу верховенства права та за встановле­ною процедурою. «Трибунал» повинен також відповідати вимогам незалежності, зокрема, від виконавчої влади; неупередженості; терміну здійснення повноважень його членами; передбачати в своїй процедурі реалізацію гарантій, які встановлені статтею 6.

Незалежність та неупередженість суду сприяє забезпечен­ню відповідного статусу та повноважень суддів, а також належного виконання ними своїх обов’язків. Беручи за основу мінімальні стандарти, визначені у Базових принципах ООН щодо незалежності судової влади (1985 р.), в межах Ради Європи було прийнято Рекомендацію щодо незалежності, дієвості та ролі суддів. Серед іншого, її положення передбачають, що незалежність має гаранту­ватись шляхом забезпечення відповідної кількості суддів, безпеки їх перебування на посаді, належного навчання, відповідного штату працівників та матеріально-технічного забезпечення. Належний статус і оплата, співмірні із гідністю професії судді та його наван­таженням, має також зміцнювати суддівський авторитет та пре­стиж, забезпечуючи тим самим виконання судових рішень, особли­во з боку адміністративних органів.

Згідно із Загальними принципами Європейської хартії про ста­тус суддів, прийнятою під егідою Ради Європи у 1998 році кожного судді стосуються вимоги незалежності, неупередженості та компе­тентності. Особливого значення ці якості набувають відносно суддів адміністративних судів через небезпеку впливу з боку виконавчої вла­ди та практичну необхідність вузької спеціалізації. В судовому процесі незалежність суду - це, перш за все, його можливість вирішувати справи без стороннього неналежного впливу.

Стосовно неупередженості необхідно зазначити, що відповідно до усталеної практики Європейського суду неупередженість судді розглядається в світлі суб’єктивного критерію (у випадку звинувачен­ня в упередженості та зацікавленості у прийнятті певного судового рішення конкретного судді в конкретній справі) та об’єктивного критерію (чи існують взагалі гарантії, достатні для того, щоб виключи­ти обґрунтовані сумніви у неупередженості судді).

Публічний (відкритий) розгляд справи та публічне прого­лошення судового рішення задовольняє не тільки інтереси сторін у справі, але також інтереси широкої громадськості - він забезпечує довіру до судових органів. Однак на сьогодні питання необхідності публічного судового процесу в кожній справі дискутується через можливість затягування судового розгляду.

За будь-яких обставин рішення суду повинно виголошуватись публічно. Кожна із зацікавлених сторін має право отримати копію су­дового рішення в їх справі, можливість ознайомитися із судовим рішенням, щодо якого його учасники мають законний інтерес, та за­безпечення доступності судового рішення, яке містить не тільки певні усталені формули, для громадськості у вигляді публікації чи в електронній формі.

Справедливий судовий розгляд відповідно до положень Конвенції Європейським судом з прав людини концепція справед­ливого судового розгляду зазнавала певних змін і на сьогоднішньому етапі ця концепція являє собою систему елементів, до яких належать: процесуальна рівність (рівність можливостей) сторін; вимога вмотивованості судового рішення; надання правової допомоги стороні, яка її потребує і не має змоги самостійно собі її забезпечити, якщо це необхідно в інтересах правосуддя. Оскільки вимога вмотивованості судового рішення не викликає труднощів в її розумінні, а право на правову допомогу було розглянуто вище в аспекті права на доступ до суду, зупинимось більш детально на принципі рівних можливостей.

Розгляд справи впродовж розумного строку є проблемним питанням в багатьох державах. Це в рівній мірі стосується і адміністративних судів. Крім того, хоча це і не випливає з букваль­ного тлумачення пункту 1 статті 6 Конвенції, в окремих державах обов’язковою є досудова стадія розгляду справи відповідним адміністративним органом. Таким чином, відповідність розгляду справи судом зазначеному критерію залежить від тривалості досудової процедури. Саме тому для захисту прав особи доцільним може бути обраховувати строки розгляду з моменту подання скарги до відповідного адміністративного органу. Європейський суд при розгляді скарг про перевищення розумних строків, про які йдеться в статті 6, також враховує строки виконання судового рішення.

Право на ефективність судового захисту та дієвість рішення суду побудовано з урахуванням принципу правової певності, який передбачає, що «якщо судом остаточно вирішено спір, це рішення не може піддаватись сумніву». Відповідно до Рекомендації щодо виконання адміністративних та судових рішень в сфері адміністративного права у випадку невиконання адміністративним органом судового рішення в національному законодавстві має бути передбачена можливість примусового вико­нання, в тому числі шляхом судового наказу або накладення штра­фу. В національному законодавстві, таким чином, має бути пере­дбачено відповідальність адміністративних органів у випадку неви­конання чи неналежного виконання судового рішення, а також відповідальність окремих посадових осіб цих органів.

Висновки. Враховуючи систему правових стандартів, для належ­ного захисту прав людини у відносинах з органами публічної влади недостатнім є саме запровадження системи адміністративних судів. Важ­ливо і необхідно забезпечити незалежність, неупередженість та належний рівень компетентності суддів; вільний доступ до суду кожної особи; роз­гляд справи в розумні строки в ході судового процесу, який відповідає вимогам справедливого процесу; повагу до рішень суду з боку виконавчої влади, що має сприяти ефективності та дієвості таких рішень.

В кожній державі (в залежності від моделі організації адмі­ністративної юстиції) зазначені принципи реалізуються різними спо­собами і в різних обсягах. Для більш детального вивчення євро­пейських стандартів судового адміністративного процесу необхідно звертатися до їх проявів у законодавстві, доктрині та судовій практиці окремих європейських держав.

Більше того, беручи до уваги, що стандарти Конвенції є мінімальним рівнем забезпечення прав особи в судовому процесі, а також наявність особливостей їх застосування при розгляді адміністративних справ, для України важливим є врахування кра­щих здобутків європейських держав в галузі судового захисту прав особи у відносинах з органами публічної влади та більш високих стандартів, втілених в законодавстві окремих європейських держав. Варто зазначити, що в Україні позитивний досвід іноземних держав досліджувався в процесі нормотворення та втілився у Кодексі адмі­ністративного судочинства, що набув чинності 1 вересня 2005 року. Однак, оскільки інститут адміністративної юстиції як окремого ви­ду судового процесу є новим для української правової системи, та­кий досвід вартий запозичення і в процесі правозастосування, за­безпечення реалізації закріплених на законодавчому рівні правових принципів та прав особи.

–––––––––––

1.Стефанюк В. Судова влада як основна юридична гарантія захисту прав та свобод людини і громадянина в Україні / В. Стефанюк // Вісник Вер­ховного суду України. – 2000. – № 6.

2.Адміністративна юстиція // Юридична енциклопедія: в 6 т. / ред.: Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. – К.: Українська енциклопедія, 1998. – Т. 1: А–Г.

3.Брэбан Г. Французское административное право / Г. Брэбан / пер. с фр.; под ред. и со вступ. ст. С. Ботова. – М.: Прогресс, 1988.

4.Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: учебн. пособие / А.Б. Зеленцов. – М.: Издательство Рос­сийского университета дружбы народов, 2002.

5.Словник української мови: в 11 т. – К.: Наукова думка, 1978. – Т. 9. –644 с.

6.Луць Л.А. Європейські міждержавні правові системи та проблеми інтеграції з ними правової системи України (теоретичні аспекти): монографія / Л.А. Луць. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. – 304 с.

< Попередня   Наступна >