Радник

---

СУТНІСТЬ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ ФУНКЦІЙ ОРГАНІВ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СФЕРІ ПРОФІЛАКТИКИ

АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРАВОПОРУШЕНЬ

А. Лещух

Залежно від виникнення якісно нових суспільних відносин, зміни та припинення існуючих в державі постає необхідність їх юридичної регламентації, у тому числі через зміну правового статусу елементів системи суб’єктів профілактики правопорушень – органів місцевого самоврядування: уточнення їх компетенції, видів та змісту організаційних функцій у цій сфері. Європейська хартія місцевого самоврядування (ст. 4), ратифікована Україною 15 липня 1997 р., передбачає, що основні функції та повноваження місцевого самоврядування встановлюються конституцією або законом [1, с. 11]. Однак у Конституції України, базовому законі про місцеве самоврядування, або у статутних положеннях, які визначають організаційно-правовий статус органів місцевого самоврядування, практично неможливо перелічити всі їхні завдання, функції та повноваження у цій сфері.

ial initial; background-repeat: initial initial;">Ключові слова: юридична регламентація, система суб’єктів профілактики правопорушень, організаційні функції, органи місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування, забезпечуючи відповідно до Конституції України дотримання законів, охорону державного і громадського порядку, прав громадян, координують на своїй території роботу всіх державних і громадських органів з запобігання адміністративним правопорушенням, керують діяльністю адміністративних комісій та інших підзвітних їм органів, що ведуть боротьбу з адміністративними правопорушеннями. З огляду на це виникає необхідність дослідження організаційних функцій органів місцевого самоврядування України у сфері профілактики адміністративних правопорушень.

Головно, поняття, види та зміст організаційних функцій місцевого самоврядування у сфері профілактики адміністративних правопорушень досліджувались юридичними науками ситуативно, без урахування комплексного підходу та у рамках загальної адміністративної організаційно-правової проблематики. Окремі дослідження з цих питань є у працях науковців: В.Б. Авер’янова, Ю.П. Бітяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.П. Закалюка, О.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, А.Т. Комзюка, О.І. Остапенка, В.І. Ремньова, Ю.С. Шемшученка, В.Ф. Опришка, М.Ф. Веременчука та інших вчених.

Головним завданням статті є дослідження поняття, видів та змісту організаційних функцій органів місцевого самоврядування у сфері профілактики адміністративних правопорушень на відповідній території.

Указом Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” від 30 серпня 2001р. визначено, що місцевому самоврядуванню держава гарантує свою підтримку і поліпшення умов для самостійного вирішення територіальними громадами питань місцевого значення [2, с. 86]. Для виконання певних завдань держава наділяє місцеве самоврядування владними повноваженнями, передає в муніципальну власність матеріальні, фінансові та інші ресурси, гарантує представницьким органам місцевого самоврядування правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність для здійснення їхніх повноважень.

В Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” поняття “функції” застосовується поряд з таким поняттям, як “повноваження”, наприклад: “... виконавчі органи рад – органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами (ст. 1); Первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (частина 1 ст. 6); Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина 1 ст. 10) [3]. Законодавство країн сучасного світу розподіляє повноваження органів місцевого самоврядування на: обов’язкові (водопостачання, транспорт, суспільна безпека, охорона здоров’я тощо) та факультативні (добровільні), які реалізуються ними на власний розсуд (утримання громадських парків, бібліотек), та делеговані – передані і доручені як правило центральними органами виконавчої влади для виконання державних завдань [4, с. 286].

Така адміністративно-правова форма, як функції суб’єкта профілактики адміністративних правопорушень, уособлюється в його компетенції, тому й організаційні функції органів місцевого самоврядування варто розглядати сукупно з їх компетенцією у цій сфері. Компетенцією органів місцевого самоврядування у сфері профілактики правопорушень є нормативно-правове закріплення завдань і необхідного для їхньої реалізації комплексу прав і обов’язків, тобто державно-владних повноважень та інших ресурсів у спеціальних (галузевих) нормативно-правових актах та покладення на них завдань і функцій у цій сфері.

Термін “функція” (походить від лат. functio – виконання, звершення) – обов’язок, коло діяльності, призначення [5, с. 667]. Функція управління як поняття – це “…певний напрям спеціалізованої діяльності публічної влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю”, “…відносно самостійні та однорідні частини змісту управлінської діяльності, в яких виражається владно-організуючий вплив суб’єкта управління на об’єкт”. [6, с. 115]. У теорії держави і права традиційно визначають функції держави як: “…напрями діяльності держави, які виражають її сутність і соціальне призначення в галузі управління справами суспільства” [7, с. 28], “…діяльність держави відносно тих завдань, які стоять перед нею на різних етапах розвитку” [8, с. 109], “…основні напрямки діяльності держави, які мають забезпечити здійснення завдань, що стоять перед нею” [9, с. 846].

Вбачається, що найдоцільніше вважати функціями місцевого самоврядування комплекс взаємопов’язаних засобів, які забезпечують об’єкт організаційно-правовою, політичною, плановою, економічною, методологічною орієнтацією; матеріальними, технічними, трудовими ресурсами, необхідними для вирішення поставлених перед об’єктом завдань, в своїй сукупності організовують досягнення мети, що стоїть перед системою місцевого самоврядування.

Отже, функції не є тотожним поняттям стосовно повноважень як елементів компетенції органу місцевого самоврядування, хоча й виражаються у ній шляхом правового закріплення (регламентації) останніх.

Із цього доходимо висновку що організаційні функції місцевого самоврядування у сфері профілактики правопорушень, як і їхні повноваження, можна розмежувати на: 1) самоврядні (власні) та функції органів виконавчої влади (делеговані); 2) виконавчі (органи самоврядування безпосередньо виконують нормативні приписи та інші акти законодавчої влади) та розпорядчі (ці органи від свого імені видають управлінські акти і дають відповідні розпорядження) [10, с. 33] та ін.

Загальна класифікація може передбачати існування ще й таких видів функцій: 1) загальні (основні), що побудовані на підставі внутрішньої технології діяльності: (прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, облік, контроль); 2) спеціальні (спеціалізовані) (найчисленніша група), розмежування яких здійснюється за сферами управління, за рівнями та типами основних завдань різних рівнів та ланок місцевого самоврядування влади (наприклад, функції сільської, селищної, міської ради, виконавчого комітету відповідних рад та ін.); 3) допоміжні (обслуговуючі) функції, класифікують за такими групами: цілеспрямовуючій організації – прогнозування, стратегічне та поточне планування; у необхідних ресурсах – фінансування, матеріально-технічне постачання, транспортне обслуговування, стимулювання, трудові ресурси, кадрове забезпечення; у впорядкованості, погодженості в діях – керування, координація, організація, контроль та ін.; у постійному вдосконаленні самої системи управління – організація, діагностування, проектування, організаційний розвиток тощо [6, с. 116–120].

Серед функцій місцевого самоврядування науковці виділяють ще об’єктні та технологічні. Під об’єктними розуміють предмет (сферу) впливу місцевого самоврядування на питання, які належать до його компетенції: політика, економіка, культура тощо. Технологічні функції – це способи, засоби, методи, за допомогою яких суб’єкти (територіальні громади, органи місцевого самоврядування) впливають на об’єкти (питання місцевого значення) [11, с. 68]. Об’єктними функціями місцевого самоврядування є: політична, економічна, соціально-культурна, екологічна. До технологічних функцій належать: інформаційна, планувальна та програмувальна, нормотворча, бюджетно-фінансова, матеріально-технічна, соціального контролю.

Але така класифікація об’єктних функцій буде не зовсім повною, оскільки залежить від спрямованості муніципальної діяльності (сфери реалізації функцій), де ці функції поділяються як на внутрішні, так і на зовнішні. Внутрішні та зовнішні об’єктні функції опосередковують собою різні сфери діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема зовнішні функції розкривають роль цих органів у здійсненні регіональної та зовнішньодержавної політики. За своїм змістом технологічні функції є сукупністю окремих муніципальних дій (процедур), які служать процесом здійснення інших, зокрема об’єктних функцій [12, с. 20]. При плануванні та здійсненні органами місцевого самоврядування профілактичної діяльності на відповідній території їх технологічні функції за своєю природою і є організаційними, оскільки в процесі реалізації цих функцій органами місцевого самоврядування реалізуються завдання місцевого самоврядування щодо забезпечення законності та правопорядку (об’єктна функція).

До організаційних (технологічних) функцій органів місцевого самоврядування належать такі: бюджетно-фінансова, матеріально-технічна, інформаційна, планування і прогнозування, нормотворча, функція соціального контролю, координації. Бюджетно-фінансова функція охоплює роботу щодо унормування витрат місцевих бюджетів на профілактичні заходи, передбачає звітність та контроль за їх виконанням. У разі забезпечення цієї функції представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування співпрацюють з органами держави, яка бере участь у формуванні місцевих бюджетів. Матеріально-технічна функція забезпечує необхідними ресурсами роботу суб’єктів профілактики. Головне завдання інформаційної функції – забезпечення необхідною достовірною інформацією, надання гласності всім процесам та процедурам, що відбуваються на території відповідної територіальної громади. Враховуємо, що ця інформація буває як внутрішньою (тобто інформацією про все те коло запитань, які вирішуються усередині самого муніципального об’єднання), так і зовнішньою (тобто інформацією про все те, що відбувається поза певним муніципальним об’єднанням). Це можуть бути відомості про стан справ у інших муніципальних органах, у тому числі і зарубіжних, інформація державних органів тощо. Сьогодні муніципальний процес важко уявити без планування та прогнозування розвитку відповідних територій. Суть цієї функції полягає у підготовці стратегічних планів та програм профілактики правопорушень, розвитку на перспективу і логічно випливає з пункту 1 ст. 27 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Роботу цю ведуть виконкоми місцевих рад і затверджують самі ради на пленарних засіданнях.

До однієї з найголовніших технологічних функцій можемо зачислити нормотворчу діяльність рад та їх виконавчих органів. Основою рішень цих органів (підзаконних правових актів) є чинне законодавство, а самі рішення мають такі властивості, як загальнообов’язковість на території громади, і гарантуються державою. Ще однієї важливою технологічною функцією місцевого самоврядування у сфері профілактики є функція соціального контролю. Мається на увазі, насамперед, контроль за реалізацією найважливіших соціальних прав громадян, передбачених чинною Конституцією України, а саме: права на працю та відпочинок, на соціальний захист, на лікування і житло тощо. Громади і створювані ними представницькі органи, їх виконавчі комітети та інші органи самоврядування здійснюють ці права як безпосередньо, так і на пленарних засіданнях рад, засіданнях виконкомів, на сільських сходах, засіданнях органів громадської самоорганізації населення тощо.

Для реалізації органами місцевого самоврядування заходів профілактики адміністративних правопорушень, передбачених спеціальними

(спеціалізованими) функціями управління (більшою мірою – прогнозуванням правопорушень та результатів профілактичних заходів та плануванням останніх) і досягнення бажаного стану об’єкта управління, необхідно здійснити низку організаційних функцій: загальноорганізаційну; матеріально-технічного забезпечення; економіко-фінансового розвитку, обліку і контролю; політико-правового забезпечення; духовно-ідеологічного забезпечення; соціального забезпечення та захисту виконавців; функцію мотивації. Загальноорганізаційна функція охоплює розподіл компетенції, функцій, повноважень та ресурсів між суб’єктами профілактики. Виконанням функції матеріально-технічного забезпечення суб’єкт профілактики визначає потреби в системі та підсистемах суб’єктів профілактики правопорушень в матеріальних та людських ресурсах та раціонально   їх    розподіляє    на   необхідних   ділянках    чи   за    об’єктами профілактичного впливу. Фінансово-економічна функція дає змогу суб’єктові управління з урахуванням мети, своєчасно спрогнозувати результат та видатки на заходи. Функція обліку і контролю полягає в забезпеченні збору, передачі, збереження та обробки даних обліку, реєстрації та систематизації інформації про діяльність системи суб’єктів профілактики, виконання їх рішень, про наявність фінансів і матеріальних ресурсів. Суть обліку полягає у виявленні відповідності реального стану профілактованого об’єкта заданим параметрам, а контролю – наскільки результат відповідає висунутим цілям і завданням. Політико-правова функція забезпечує ефективне керування виконавцями в рамках заходів профілактики та системи місцевого самоврядування, що напряму залежить від володіння владними повноваженнями у зазначеній сфері. Суть духовно-ідеологічної функції в процесі підготовки виконання органами місцевого самоврядування заходів з профілактики адміністративних правопорушень полягає у впливові на всі елементи системи профілактики за допомогою суб’єктивних чинників людської поведінки, визначення її ставлення до конкретних заходів профілактики та формування позитивного світогляду на ці заходи. Після цього має відбуватися перехід до реалізації соціальної функції, яка полягає в забезпеченні ефективного розв’язання будь-яких суперечностей в трактуванні заходів щодо об’єктів профілактичного впливу та реалізації принципу соціальної справедливості. Функція мотивації в профілактиці адміністративних правопорушень слугує забезпеченню виконання працівниками системи суб’єктів профілактики правопорушень своїх повноважень та обов’язків, що спонукає створенню умов для їх моральної та матеріальної зацікавленості.

Під функціями місцевого самоврядування загалом, слід розуміти основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо вирішення завдань місцевого самоврядування. Отже, функції органів місцевого самоврядування у сфері профілактики визначаються відповідно до таких їхніх завдань: зміцнення засад конституційного ладу, забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина, створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення, розвиток місцевої демократії.

З урахуванням наведеного, можна сказати, що організаційні функції органів місцевого самоврядування у сфері профілактики правопорушень – це законодавчо врегульований владний вплив цих органів (виконавчо-розпорядча діяльність) щодо виконання (здійснення) завдань місцевого самоврядування на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством і відображає волю та інтереси відповідної територіальної громади.

Ми вважаємо, що для виконання передбачених плануванням заходів та досягнення бажаного стану об’єкта профілактики потрібно виконати, зокрема, такі організаційні функції: 1) загальна організаційно-профілактична функція; 2) функція матеріально-технічного та фінансового забезпечення, обліку і контролю; 3) політико-правового забезпечення; 4) ідейно-духового впливу та забезпечення; 5) забезпечення соціального захисту; 6) функція мети та мотивації.

Зрозуміло, що організаційні функції місцевого самоврядування України у сфері профілактики правопорушень не варто вважати статичними, незмінними, оскільки це – динамічна категорія. Вони здійснюються, наповнюються новим змістом   при   виникненні,   зміні   чи   припиненні   відповідних   відносин   в суспільстві та державі разом зі змінами та доповненнями, які вносяться до чинного законодавства про місцеве самоврядування та про адміністративну відповідальність.

––––––––––––––––––––

1. Європейська хартія про місцеве самоврядування // Бюлетень законодавства і юридичної практики України: Місцеве самоврядування в Україні. Видавництво “Юрінком Інтер” – 2002. – №10. – 448 с.

2. Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні: Указ Президента України від 30 серпня 2001 року // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 2002. – №10; Місцеве самоврядування в Україні. – С. 86–94.

3. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.97 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

4. В.А.Григорьев. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика: Монография. – К.: Истина, 2005. – 424 с.

5. Современный словарь иностранных слов. – 5-е изд., стер. – М.: Рус. яз., 2002. – 842 с.

6. Адміністративне право України. Підручник За ред. Ю.П. Битяка. – Харків: Право, 2001. – 528 с.

7. Кельман М.С., Мурашин О.Г., Сухицька Н.В. Теорія держави і права (схеми, таблиці, поняття): Навч. посібн. – К.: Центр навчальної літератури, 2006. – 148 с.

8. Оксамытный В.В. Теория государства и права. – М., 2004. – 563 с.

9. Юридичний словник / За ред. Б.М.Бабія та ін. К. Головна редакція УРЕ, 1983. – 872 с.

10. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні: Підручник / За ред. Я.Ю. Кондратьєва. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 464 с.

11. Бесчастний В.М., Делія Ю.В., Устименко В.А., Джабраілов Р.А., Щебетун І.С. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми та перспективи: Монографія. – Донецьк: Донецький юридичний інститут при Донецькому національному університеті, 2005. – 272 с.

12. Дробуш І.В. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади // Право України. – 01. – № 10. – С. 20–24.

 

< Попередня   Наступна >