Радник

---

Я.П. Павлович

ЧИ ПОТРІБНИЙ МІСТУ СЕВАСТОПОЛЮ СПЕЦІАЛЬНИЙ СТАТУС?

З’ясовуються особливі функції міста Севастополя, які обумовлюють його спеціальний статус, а також аналізуються проблеми, що пов’язані з прийняттям Закону «Про місто-герой Севастополь».

Ключові слова: адміністративно-територіальна одиниця, вико­навча влада, місто, місцеве самоврядування, регіон, спеціальний статус.

Постановка проблеми. Згідно з Конституцією України (ч. 2 ст. 118, ч. 3 ст. 133, ч. 2 ст. 140), Севастополь є містом зі спеціальним статусом, а тому особливості здійснення місцевого самоврядування і виконавчої влади у ньому повинні визначатися окремим законом. Проте закон, за яким визначався б такий статус цього міста, досі не прийнято. У сучасних політико-правових умовах місцеве самоврядування та виконавча влада міста Севастополя функціонують неефективно, оскільки не мають достатнього правового забезпечення. Сьогодні у Верховній Раді України є кілька проектів законів, що пропонують різні шляхи врегулювання спеціального статусу міста.

Стан дослідження. Окремі питання, пов’язані з обґрунтуванням спеціального статусу міста Севастополя та шляхами його законодавчого регулювання, розглядали

В. Борисов, С. Іванов, В. Колесніченко, С. Кулик, І. Салій, О. Соскін, А. Філінков та ін.

Мета – здійснити аналіз чинників, які обумовлюють надання місту Севастополю спеціального статусу, та причин, що перешкоджають прийняттю відповідного закону.

Виклад основних положень. Севастополь, безумовно, унікальне місто, самостійна адміністративно-територіальна одиниця, регіон. Орієнтована у минулому на виконання оборонних функцій інфраструктура та функціонування на території міста військ Російської Федерації є тими особливостями, що досі обумовлюють його спеціальний статус. Крім того, Севастополь є культурно-історичним і науковим центром, одним з мор­ських, торговельних і рибних портів України, що поступово перетворюється в міжнародний туристично-рекреаційний центр. Етнічною особливістю, що зумовлює спеціальний статус Севастополя, є демографічний склад населення, адже тут проживають представники 26 національностей, з яких 74% – росіяни, 21% – українці, з інших – білоруси, кримські татари, євреї, вірмени, греки, німці, болгари, караїми. Наявність такої багатонаціональної громади зумовлює особливості менталітету місцевих жителів, а також специфіку здійснення публічної влади у регіоні [1, с. 6–23]. Севастополь, як і Київ, Одеса, Керч має почесне звання «Міста-героя», що було йому присвоєне 1 травня 1945 р.

До складу Севастополя як адміністративно-територіальної одиниці входять чотири адміністративні райони (Балаклавський, Гагарінський, Ленінський, Нахімовський), у межах яких розміщено три міста – Севастополь, Балаклава, Інкерман, селище міського типу – Кача і 29 сіл.

Сьогодні управління у місті Севастополі здійснюють Севастопольська міська рада, депутатів якої обирає територіальна громада, а голову – депутати, та Севастопольська міська державна адміністрація, голову якої призначає Президент України. Крім міської, у місті функціонують 4 районні у місті ради (Балаклавська, Гагарінська, Ленінська, Нахімовська), одна міська рада районного підпорядкування (Інкерманська), одна селищна рада (Качинська) та чотири сільські ради (Андріївська, Верхньосадівська, Орлинівська, Тернівська). Існують також 4 районні державні адміністрації. Незрозумілим в організації самоврядування міста є той факт, що жоден з названих органів місцевого самоврядування не має власних виконавчих структур, а також те, що голову міської ради обирають депутати, а не населення [1, с. 10].

Згідно зі ст.ст. 118 і 140 Конституції України, особливості здійснення виконавчої влади (яку, на відміну від інших міст держави, тут здійснює міська державна адміністрація) і місцевого самоврядування у місті Севастополі повинно бути визначено окремими законами. Проте закріплення, відповідно до Основного Закону держави, за Севастополем спеціального статусу і відсутність законів, що його регулюють, фактично виокремлює це місто за межі законодавства України, що регулює відносини у сфері: організації діяльності органів виконавчої влади; організації діяльності органів місцевого самоврядування; правового режиму власності; використання природних ресурсів на території міста [2, с. 42].

Історія прийняття закону України, що регулював би спеціальний статус Севастополя, триває понад десять років. За цей час підготовлено близько 20 законопроектів про статус Севастополя. Вважається, що го­ловною причиною, що обумовлює спеціальний статус міста і одночасно впливає на неприйняття згаданого закону, є розміщення на території Севастополя основної бази Чорноморського флоту Російської Феде­рації, адже, відповідно до ст. 17 Конституції України, на території України не допускається розташування іноземних військових баз. Сьогодні військові бази Російської Федерації перебувають у Севастополі на умовах оренди, відповідно до п. 14 розділу XV «Перехідних положень» Конституції України та міжнародних договорів, що ратифіковані Верховною Радою України [2].

23 червня 2005 р. було прийнято Закон України «Про місто-герой Севастополь», який згодом відхилив Президент України. Відповідно до згаданого закону, місто-герой Севастополь є містом загальнодержавного значення із спеціальним статусом, що обумовлений: 1) географічними, історичними і економічними особливостями міста; 2) спільним базуванням Військово-Морських Сил України і основної бази Чорноморського флоту Російської Федерації, що тимчасово перебуває на території міста Севастополя; 3) особливостями формування місцевого бюджету; 4) особливостями здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 1) [3].

Що стосується статусу міста Севастополя як адміністративно-тери­торіальної одиниці, то законом закріплюється наявна система територіальної організації влади у місті. Слід погодитися з думкою Президента України стосовно того, що в цьому випадку порушуються вимоги Конституції України (ст.ст. 132 та 133) щодо єдиної системи адміністративно-територіального устрою в державі. При цьому також унеможливлюється реалізація повною мірою конституційних гарантій та основних засад здійснення місцевого самоврядування, оскільки створюватимуться умови для постійного протистояння рад, зловживань, адже за правовим статусом Севастопольська та Інкерманська міські ради, численні сільські та селищна ради належать до органів місцевого самоврядування, які представляють первинних суб’єктів місцевого самоврядування, а тому, за законодавством, мають однакові повноваження.

Крім того, Законом, який розглядається, передбачено, що Сева­стопольська міська рада має бути не тільки представницьким органом територіальної громади міста Севастополя, а й одночасно органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селища, міста, які входять до складу міста Севастополя (ч.ч. 2 та 3 ст. 6 Закону).

Такий статус Севастопольської міської ради не узгоджується з Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими в Україні не тільки гарантується місцеве самоврядування, визначається його система, розмежовуються повноваження органів місцевого самоврядування різних рівнів, а й передбачається, що спільні інтереси територіальних громад представляють лише районні та обласні ради (ст. 7, ч. 4 ст. 140 Конституції України). До цього слід додати, що Закон не визначає, як саме Севастопольська міська рада зможе поєднувати у своїй діяльності виконання завдань різних за своєю природою органів, порядок розподілу повноважень та взаємодії органів місцевого самоврядування на території міста Севастополя як окремої одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України.

Крім того, не узгоджується з п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України, за яким встановлення і зміна меж міст є повноваженням Верховної Ради України, положення ч. 4 ст. 2 Закону щодо надання Севастопольській міській раді повноваження встановлювати і змінювати межі міста Інкерман.

Слід також враховувати, що, з огляду на п. 13 ч. 1 ст. 92 та ст. 132 Конституції України, територіальний устрій України має визначатися окремим законом. При цьому Основний Закон України не передбачає можливості запровадження особливого адміністративно-територіального устрою у місті Севастополі чи будь-якому іншому регіоні держави.

Крім того, ст. 12 Закону, що розглядається, пропонується надати Севастопольській міській та районним у місті державним адміністраціям повноваження (п.п. 3, 7, 9, 10 ч. 1, п.п. 3, 4, 5 ч. 3 ст. 12 Закону), які, виходячи з їх змісту, законодавством віднесені до відання спеціально уповноважених органів виконавчої влади, зокрема прикордонної служби, органів внутрішніх справ, органів військового управління, органів охорони навколишнього природного середовища, а також органів, на які покладається реалізація зовнішньополітичного курсу України.

До відання Севастопольської міської державної адміністрації та районних державних адміністрацій передбачається віднести й повно­важення з розпорядження морською акваторією та майном, що перебувають у державній власності (п.п. 1, 6, 8 ч. 1 ст. 12 Закону). Такі положення не узгоджуються з п. 5 ст. 118 Конституції України, відповідно до якого управління об’єктами державної власності здійснює Кабінет Міністрів України. У разі надання Законом таких повноважень Севастопольській міській та районним у місті державним адміністраціям істотно обмежується встановлена Конституцією та законами України компетенція та відповідальність Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади України з відповідних питань на території міста Севастополя, з чим, насамперед враховуючи особливий статус міста, погодитися не можна.

У ст. 9 Закону визначено «особливості бюджету міста Севастополя» та особливості міжбюджетних відносин між Державним бюджетом України та бюджетом міста, передбачено встановлення обов’язкової частки загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів, які мають зараховуватись до бюджетів міста Севастополя та його районів. За ч. 6 цієї ж статті, у Державному бюджеті України має передбачатися субвенція бюджету міста Севастополя на компенсацію витрат міського бюджету від розміщення Чорноморського флоту Російської Федерації на території міста в розмірі не менш як 50 відсотків суми, встановленої міждержавними угодами.

Ці положення суперечать ст. 95 Конституції України, яка встановлює засади бюджетного устрою в державі і передбачає, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Відповідно до ст. 16 Закону, передбачається обрання шляхом прямих виборів севастопольського міського голови. Особу, обрану севастополь­ським міським головою, Президент України має призначити головою міської державної адміністрації. При цьому передбачено, що така особа може бути звільнена з цієї посади лише «у разі порушення нею Конституції України, законів України, висловлення недовіри Севастопольською міською радою, а також за підтвердженим рішенням суду, яке набрало законної сили, за згодою Севастопольської міської ради». Аналогічний порядок передбачений ст. 20 Закону і щодо призначення головою районної в місті державної адміністрації особи, обраної головою відповідної районної ради. Таке вирішення питань щодо здійснення виконавчої влади, призначення на посади та звільнення з посад голів Севастопольської міської та районних у місті державних адміністрацій не узгоджується з п. 10 ст. 106 та ч. 4 ст. 118 Конституції України, обмежує Президента України у здійсненні конституційних повноважень щодо призначення та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрації за поданням Кабінету Міністрів України.

При цьому зазначено, що таке поняття, як «підтверджене рішення суду, яке набрало законної сили», не передбачене Кримінально-процесуальним кодексом України, Цивільним процесуальним кодексом України. Тому встановлена Законом норма, за якою голова Севасто­польської міської чи районної державної адміністрації може бути звіль­нений з посади за наявності «підтвердженого рішення суду, яке набрало законної сили», є наперед невиконуваною [4].

Що ж до виконавчих органів місцевого самоврядування, яких, нагадаємо, у місті Севастополі сьогодні нема, то ст. 7 Закону визначено, що єдиними в організаційному відношенні органами, які здійснюють функції виконавчих органів Севастопольської міської ради, районних у місті рад (у разі їх створення), а також функції місцевих органів виконавчої влади, є Севастопольська міська державна адміністрація, відповідні районні державні адміністрації у місті Севастополі [3].

Наведений аналіз Закону України «Про місто-герой Севастополь» дозволяє зробити висновок, що окремі його положення, які за своїм змістом є фундаментом для подальшого функціонування міста, не відповідають Конституції України та створюють суттєві перешкоди для забезпечення виконання міжнародних зобов’язань України. Невиправданою видається і сама назва Закону, адже звання «Міста-героя» не є підставою для надання йому спеціального статусу.

Один із варіантів вирішення проблеми врегулювання статусу Севастополя запропонував директор Інституту трансформації суспільства О.Соскін, який вважає, що при побудові адміністративно-територіального устрою міста найкраще застосовувати модель агломерації, тобто розглядати Севастополь як сукупність різних адміністративно-територіальних одиниць, кожна з яких має власні органи управління. Такий підхід видається вченому більш плідним порівняно з теперішнім устроєм Севастополя, при якому до міста штучно приєднано адміністративно-територіальні утворення, які, по суті, позбавлені власного статусу. Усі населені пункти, розміщені на території Севастополя, повинні входити до складу агломерації і водночас мати самостійний статус і право обирати демократичним шляхом органи місцевого самоврядування. Це означає, що в селах сільські громади повинні бути наділені правом обирати голів сільських рад, в селищі Кача – селищного голову, а в містах Севастополі, Інкермані та Балаклаві – міських голів.

Крім того, як і у відхиленому Президентом законопроекті, пропо­нується сформувати спільний представницький орган територіальних громад агломерації – раду Севастопольської агломерації, але за іншим принципом: одну половину ради складатимуть представники Севастополя, а другу – депутати, що представляють інтереси решти частин агломерації. Члени загальної ради спільно обиратимуть голову агломерації, який самостійно призначатиме виконавчий орган ради.

В управлінській структурі агломерації передбачається також функціонування представника Президента України, до повноважень якого входитиме контроль за виконанням законів і указів Президента на цій території, за діяльністю прокуратури та інших силових відомств. Проте, у внутрішній соціально-економічній та політичній діяльності агломерації представник Президента повноважень не матиме.

З метою оптимального врахування інтересів усіх адміністративно-територіальних суб’єктів у законі про Севастопольську агломерацію О.Соскін пропонує передбачити створення ради сільських і міських голів як консультативного органу при раді агломерації [1, с. 11–12]. Такий науково-методологічний підхід, спрямований на розвиток інфраструктури всіх населених пунктів міста-агломерації як цілісної системи, на наш погляд, є виправданим і в частині організаційно-правової основи здійс­нення місцевого самоврядування відповідає вимогам Конституції та за­конів України.

Висновки. Сучасна система адміністративно-територіального устрою Севастополя, безумовно, недосконала, оскільки не здатна забезпечити у повному обсязі реалізацію населенням свого права на місцеве самоврядування, а також самодостатній розвиток міста у різних галузях виробництва. Незважаючи на це, практично всі автори проектів законів про статус Севастополя прагнуть зберегти унікальність його територіальної організації, а це, як зазначалося, суперечить ст.ст. 132 і 133 Конституції України. Таке прагнення зумовлюється наступними причинами. Населені пункти, що становлять адміністративно-територіальний устрій Севастополя, пов’язані між собою тісними соціально-економічними зв’язками, розрив яких шляхом передачі згаданих населених пунктів до складу відповідних районів видається зовсім не логічним. Водночас кожен населений пункт, що входить до складу міста-регіону, прагне до самостійності, яку може бути забезпечено через механізм функціонування на відповідній території органів місцевого самоврядування та виконавчої влади.

Поєднання в єдиному законодавчому акті державних інтересів і прав Севастопольської територіальної громади на здійснення місцевого самоврядування видається надто складним. Доцільним, на наш погляд, було б підпорядкування міста Севастополя Автономній Республіці Крим, оскільки це сприятиме оздоровленню соціально-політичної та економічної ситуації в цьому регіоні.

––––––––––

1.Севастополь на пути економической и административно-териториальной реформы / Под. общ. ред. О.И. Соскина. – К.: ИТО, 2005. – 148 с.

2.Угода між Російською Федерацією та Україною щодо Чорноморського флоту від 28 травня 1995 р. // Дипломатический вестник МИД РФ. – 1995. – Червень.; Угода між Російською Федерацією та Україною про статус та умови перебування Чорноморського флоту від 28 травня 1997 р. Ратифіковано Законом України № 547-14 від 24 березня 1999 р. // Відомості Верховної Ради. – 1999. – № 18. – С. 157.

3. Закон України «Про місто-герой Севастополь» //http://gska2.rada.gov.ua/ pls/zweb_n/webproc34?id=&pf3511=27260&pf35401=88561-.

4.Пропозиції Президента України В.А. Ющенка до Закону України «Про місто-герой Севастополь» // 6_1936.html.

< Попередня   Наступна >