Радник

---

З.Р. Кісіль

ЗАХОДИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИПИНЕННЯ

ЗАГАЛЬНОГО ПРИЗНАЧЕННЯ

У ДІЯЛЬНОСТІ ПРАЦІВНИКІВ ОВС

Розглядаються проблеми застосування заходів адміністративного припинення у діяльності правоохоронних органів.

Ключові слова: адміністративне припинення, самостійні заходи, протиправна поведінка, адміністративне правопорушення, адміні­стративне видворення, іноземці, особи без громадянства.

Постановка проблеми. Заходи адміністративного припинення – один із ефективних засобів діяльності працівників ОВС, що сприяє опе­ративному вирішенню конфліктних ситуацій. Однак їх застосування нерідко призводить до серйозних непорозумінь, пов’язаних із небажанням особи, яка вчинила протиправні дії, підкоритися законним вимогам правоохоронців. Іноді їх застосування супроводжується порушенням законності зі стор

они посадових осіб правоохоронних органів, які намагаються припиняти у будь-який спосіб протиправні дії, впливати на девіантну поведінку особи. Отже, враховуючи правовий обов’язок і відповідальність працівників ОВС, важливо з’ясувати суть заходів адміністративного припинення, межі їх застосування. Слід, насамперед, акцентувати на тому, що ці заходи частіше спрямовуються на безпо­середнє припинення порушень правових норм і не передбачають засто­сування інших заходів примусу.

Стан дослідження. Адміністративні заходи припинення стали предметом дослідження в адміністративно-правовій науці вже протягом тривалого часу. Серед тих, хто присвятив низку публікацій цій проблемі, були Д.М. Бахрах, І.І. Веремеєнко, М.І. Єропкін, В.Л. Зеленько, Т.І. Козирєва, Ю.С. Рябов, які ще у 40–50-х рр. ХХ ст. приділили чимало уваги аналізові заходів адміністративного припинення, їх специфіці. З проголошенням незалежності нашої держави виникла потреба в оновленому науковому погляді на правові інститути, які існували раніше і були запозичені, однак дещо змінили свій зміст та призначення. З-поміж таких інститутів належне місце посідає й адміністративне припинення. Підтвердженням активізації наукової зацікавленості цією проблемою була поява у 1991–1999 рр. праць О.М. Бандурки, Є.О. Безсмертного, Ю.П. Битяка, В.В. Зуй, Д.П. Калаянова, О.С. Фролова, В.К. Шкарупи, а починаючи з 2000 р. – Ю.Я. Кінаш, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, Р.С. Мельника, О.Ю. Салманової, В.П. Ча­бана, присвячених специфіці застосування адміністративного примусу в діяльності окремих державних органів. Помітним фактом безперечно стало видання фундаментальної праці А.Т. Комзюка, в якій сформульовано теоретичні основи адміністративного припинення у правоохоронній діяльності міліції, що спричинило появу нових пріоритетів у науковому його вивченні [1].

Виклад основних положень. До заходів адміністративного припинення загального призначення, які застосовуються міліцією, належать вимога припинити протиправну поведінку; привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; адміністративне затримання, не пов’язане із здійсненням провадження у справах про адміністративні правопорушення; зупинка транспортних засобів; заборона експлуатації цих засобів; обмеження або заборона проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; зупинення і припинення діяльності об’єктів дозвільної системи; адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства.

Вимогу припинити протиправну поведінку має право (і зобов’язаний) поставити будь-який працівник міліції в разі виявлення такої поведінки. Такий захід, зважаючи на відносну простоту його застосування та оперативність, у практичній діяльності міліції є одним з найпоширеніших.

Підставою для застосування цього заходу припинення може бути будь-яке правопорушення, в тому числі злочин. У деяких норма­тивних актах характер правопорушення уточнюється, хоча робиться це не зовсім вдало.

Наприклад в Інструкції з організації роботи дільничного інспектора міліції (п. 4.1) вказано на порушення громадського порядку, вірніше, сказано про право інспектора вимагати від громадян і посадових осіб додержання встановленого громадського порядку. У п. 1 ст. 11 Закону „Про міліцію” підставою застосування цього заходу і названо також дії, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції.

Враховуючи зміст цієї норми, можна вважати, що самі такі дії не становлять правопорушення, тому про них і сказано спеціально. Наприклад, працівник міліції може вимагати від громадян залишити місце якоїсь події, якщо вони створюють перешкоди для виконання міліцією покладених на неї завдань. Законодавство не передбачає якихось спеціальних правил застосування цього заходу припинення. Вимога ставиться, як правило, усно, тобто на місці вчинення правопорушення або інших зазначених дій працівник міліції вказує особі (або особам), від яких дій вона має утриматися або які дії їй необхідно виконати для припинення правопорушення. В окремих випадках вимога може бути оформлена письмово. Так, посадові особи Державтоінспекції мають право давати посадовим особам підприємств, установ і організацій, а також громадянам письмові приписи про усунення порушень правил і норм, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху.

Вимога припинити протиправну поведінку є юридично обов’яз­ковою. Непокора цій вимозі становить підставу для застосування інших заходів примусу, в тому числі сили, тобто визнається правопорушенням. Злісна ж непокора законній вимозі працівника міліції визнається адмі­ністративним проступком, відповідальність за вчинення якого передбачено ст. 185 КпАП.

Привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ, становить реакцію на невиконання законної вимоги працівників міліції засобом забезпечення виконання цієї вимоги. Закон „Про міліцію” (п. 3 ст. 11) надає працівникам міліції право, відповідно до процесуальних вимог, викликати громадян і посадових осіб у справах про злочини та у зв’язку з матеріалами, які перебувають у їх провадженні. Громадяни і посадові особи зобов’язані з’являтися за викликом працівників міліції. Якщо ж з поважних причин вони не можуть з’явитися, то повинні повідомити про це відповідного працівника міліції. Невиконання зазначеного обов’язку утворює підставу для застосування до особи приводу.

Привід - це примусове доставления особи в орган внутрішніх справ. Його можна визначити як вилучення особи з місця перебування і супроводження її до ОВС, поєднані із застосуванням психічного або фізичного спонукання. Привід може бути здійснено транспортним засобом або пішим порядком залежно від конкретних обставин.

Законодавство не встановлює, які конкретно працівники міліції мають право приймати рішення про застосування приводу. Лише в Інструкції з організації роботи дільничного інспектора міліції (п. 4.4) сказано про здійснення дільничним інспектором приводу за вказівкою начальника ОВС або його заступника, а також осіб, які не з’явилися за його власним викликом. Очевидно, в актах МВС України потрібно визначити порядок здійснення приводу осіб, які не з’явилися за викликом інших працівників міліції (слідчого, дізнавача тощо). У згаданій Інструкції закріплено вимогу про оформлення приводу протоколом, хоча зміст протоколу не визначається.

Адміністративне затримання, не пов’язане із здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення, міліція має право провадити відповідно до абзаців 5, 6, 8–11 п. 5 ст. 11 Закону України „Про міліцію”. Зокрема, йдеться про затримання з утриманням у спеціально відведених для цього приміщеннях: а) неповнолітніх віком до 16 років, які залишилися без опіки, а також неповнолітніх, які вчинили суспільне небезпечні діяння і не досягли віку, з якого настає кримінальна відповідальність; б) осіб, які виявили непокору законній вимозі працівника міліції; в) осіб, запідозрених у занятті бродяжництвом; г) осіб, які ухиляються від виконання постанови суду про направлення на примусове лікування від хронічного алкоголізму або наркоманії; ґ) військовослужбовців, які вчинили діяння, що підпадають під ознаки злочину або адміністративного правопорушення; д) осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв’язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих.

Інші випадки адміністративного затримання (абзаци 4 і 7 п. 5 ст. 11 Закону „Про міліцію”) здійснюються в ході провадження у справах про адміністративні правопорушення з дотриманням правил цього провадження.

Перераховані види адміністративного затримання не в усьому відповідають конституційному регулюванню прав і свобод громадян. Крім того, удосконалення потребують терміни, які використовуються для визначення цих повноважень міліції. З метою усунення таких недоліків необхідно насамперед з’ясувати зміст поняття „затримання”.

Незважаючи на те, що затримання є загальновизнаним засобом міліцейської діяльності, як у теорії, так і в законодавстві воно розуміється не зовсім однозначно, що, зрозуміло, не сприяє належній регламентації міліцейської практики і ослаблює правову захищеність особи. Безперечно, затримання, яке здійснюється відповідно до КпАП, полягає в примусовому короткочасному обмеженні волі дій і пересування правопорушника. Але важко погодитися з думкою деяких вчених про те, що затримання виражається тільки в утриманні особи в спеціальному приміщення під охороною [2, с. 37; 3. с. 63].

І зупинка відповідної особи на місці (вимога працівника міліції залишатися на місці), і її доставлення працівником міліції до місця розгляду справи має охоплюватися поняттям затримання. Ігнорування цієї обставини робить правовий статус особи, зупиненої (захопленої) чи доставленої в міліцію її працівником, зовсім невизначеним, що суттєво обмежує права затриманого.

Зважаючи на це, в Законі „Про міліцію” зазначене право міліції сформульовано через поняття двох взаємопов’язаних дій - тих чи інших осіб міліція має право „затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях”, хоча, якщо зважати на послідовність виконання цих дій, слід було б сказати ще і про доставлення таких осіб до відповідного приміщення.

Звернемо увагу на той факт, що адміністративне затримання прак­тично усі науковці відносять до заходів адміністративного припинення, тобто в усіх випадках підставу його застосування має становити певне правопорушення, яке при цьому припиняється. Навіть у побутовому розумінні затримання завжди пов’язується із вчиненням правопорушення. Як викладено в абзаці 6 п. 5 ст. 11 Закону „Про міліцію”, працівнику міліції надається право в ряді випадків застосовувати затримання до осіб, які правопорушення не вчиняли, що не можна визнати правильним. Щоб підтвердити цю думку, детальніше зупинимось на перерахованих видах затримання.

Отже, що стосується затримання неповнолітніх, то закон передбачає його можливість за наявності двох підстав. По-перше, затримати можна неповнолітніх, які залишилися без опіки законних представників (батьків, усиновителів, опікунів, піклувальників) і не досягли 16-річного віку, тобто затримання здійснюється незалежно від наявності правопорушення. По-друге, підставою для затримання неповнолітніх є також вчинення ними суспільно небезпечних діянь до досягнення віку, з якого настає кри­мінальна відповідальність. Обов’язки щодо затримання неповно­літніх покладено на кримінальну міліцію у справах неповнолітніх (ст. 5 Закону України „Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх” [4], хоча доставлення в міліцію неповнолітнього можуть здійснити, звичайно, і представники інших служб чи підрозділів).

Затримані неповнолітні, які залишилися без опіки, передаються законним представникам або влаштовуються в дитячі будинки, школи-інтернати, інші державні навчально-виховні, лікувально-профілактичні чи оздоровчі заклади. Неповнолітні, які залишилися без батьківського піклування, можуть передаватися іншим родичам у разі, якщо вони при­значені у встановленому порядку їх законними представниками. У цьому випадку доцільніше замість терміна „затримання”, який асоціюється з протиправною поведінкою, застосувати термін „доставлення”, адже тут не йдеться про правопорушників (хоча це і не виключається).

Правопорушниками є неповнолітні в другому випадку їх затримання, підставу якого становить суспільно небезпечне діяння, якщо вони не досягли віку, з якого настає кримінальна відповідальність. До кримінальної відповідальності згідно зі ст. 22 КК України притягаються тільки особи, яким до вчинення зазначеного діяння виповнилося 16 років, а в особливих випадках – 14 років. Такі неповнолітні передаються законним представникам або у приймальник-розподільник для неповнолітніх [4]. В цьому випадку законними представниками неповнолітніх визнаються батьки, близькі родичі, опікуни, піклувальники, представники навчально-виховних закладів тощо. Науковці вже висловлювалися за те, що міліція має займатися саме неповнолітніми злочинцями, а в структурі MBС не повинно бути дитячих приймальників-розподільників. Безпритульними дітьми чи дітьми, які з якихось причин пішли з дому, мають піклуватися спеціальні служби – центри соціальної реабілітації, дитячі притулки тощо [5, с. 312].

Не зовсім зрозумілою є підстава затримання осіб, які „виявили непокору законній вимозі працівника міліції”, що передбачено п. 5 ст. 11 Закону „Про міліцію”. Справа в тому, що така непокора не визнається адміністративним проступком, у ст. 185 КпАП йдеться про злісну непокору законній вимозі працівника міліції, саме вона і мається на увазі в цій нормі. Правда, ст. 122-2 КпАП встановлює відповідальність за невиконання водієм вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу, але зазначена норма розрахована не на цей конкретний випадок, а має загальне значення. Разом з тим, хоч як би ми не розуміли призначення положення абзацу 6 п. 5 ст. 11 Закону „Про міліцію”, в будь-якому випадку затримання, передбачене тут, має застосовуватися до осіб, які вчинили адміністративне правопорушення. Це, передусім, означає, що потреби в цьому абзаці нема, оскільки затримання в разі вчинення адміністративного проступку врегульовано іншим положенням.

Міліція також має право затримувати осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом. Таких осіб тримають у приймальниках-розподільниках, спеціально створених для них при ОВС рішеннями місцевих рад. Запідозрених у бродяжництві міліція за санкцією прокурора тримає протягом часу необхідного для встановлення особи, вирішення питання про працевлаштування чи направлення до будинку-інтернату для літніх людей, встановлення над ними піклування, але не більше 30 діб.

У цьому випадку знову має місце невиправдана підміна термінів, адже заняття бродяжництвом, тобто переміщення з місця на місце зубожілої бездомної особи, в наш час не визнається жодним правопорушенням, з яким, підкреслимо, тільки й може бути пов’язано здійснення затримання. Нагадаємо, що ст. 33 Конституції України гарантує кожному свободу пересування та вільного вибору місця проживання, тому будь-які правообмеження щодо осіб, які не мають постійного місця проживання, є неконституційними. Отже, адміністративне затримання таких осіб в наш час не має жодних законних підстав, тому абзац 6 п. 5 ст. 11 Закону „Про міліцію” необхідно виключити. Натомість в цьому Законі можна передбачити право міліції доставляти таких осіб, якщо вони перебувають в стані, небезпечному для інших громадян або для них самих (різні види захворювань), в міліцію з метою передачі у відповідні установи для надання необхідної допомоги.

Адміністративному затриманню підлягає також особа, щодо якої суддею винесено постанову про направлення на примусове лікування від хронічного алкоголізму чи наркоманії, якщо вона ухиляється від виконання цієї постанови. До доставления такої особи до лікувально-трудового профілакторію вона може утримуватися в спеціальному приміщенні міліції, але не більше трьох діб. Слід зауважити, що процедури такого затримання закон зовсім не визначає.

Військовослужбовці і призвані на збори військовозобов’язані, згідно зі ст. 15 КпАП, за вчинення адміністративних правопорушень несуть відповідальність за дисциплінарними статутами. Але за ряд проступків вони підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. Особи, які вчинили діяння, що підпадають під ознаки злочину або адміністративного правопорушення, затримуються міліцією до передачі їх військовим патрулям, представникам військової комендатури, військо­вих частин або військових комісаріатів. Вважаю, що і цей абзац в п. 5 ст. 11 Закону „Про міліцію” є зайвим, адже встановлені в ньому підстави адміністративного затримання поглинаються абзацами 2 і 4. Замість цього абзацу в п. 5, як уявляється, слід було б закріпити процесуальні особливості затримання військовослужбовців.

Необхідно звернути увагу на той факт, що в Законі „Про міліцію” практично не врегульовано процедури здійснення розглянутих видів затримання (крім строків), тим самим права таких затриманих законодавчо не визначено і не гарантовано. Закріплення тих чи інших правил відомчими нормативними актами в цьому випадку не можна вважати прийнятним, адже такі правила зовсім невідомі широкому загалу. Нема жодних підстав поширювати на подібні випадки також положення ст.ст. 261–263 КпАП України, оскільки в них йдеться про осіб, затриманих за вчинення адміністративних правопорушень, хоча в літературі і допускається таке поширення [6, с. 14–19].

Адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства також належить по числа заходів припинення, хоча ч. 3 ст. 24 КпАП і називає його адміністративним стягненням. Адміністративне видворення іноземця чи особи без громадянства є досить серйозним примусовим заходом, на забезпечення законності під час здійснення якого звертається увага в міжнародно-правових документах. Так, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р., у ст. 13 визначає, що іноземець може бути висланий за межі держави перебування на підставі рішення, винесеного відповідно до закону [7, с. 4].

Мета адміністративного видворення – припинити протиправну поведінку іноземців і осіб без громадянства. Метою ж адміністративного стягнення ст. 23 КпАП називає, перш за все, покарання порушника, виховання його в дусі додержання законів, а також запобігання вчиненню нових правопорушень. Адміністративне стягнення, крім обмежень, пов’язаних з його реалізацією, тягне для правопорушника ще й так званий стан „адміністративної покараності”, тобто протягом року особа вважається такою, що була піддана адміністративному стягненню. Адміністративне видворення зазначених наслідків не викликає.

Практична реалізація адміністративного видворення іноземців покладена на міліцію. Це здійснюється відповідно до ряду нормативних актів: Закону України „Про правовий статус іноземців” [8], Правил в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. [9], актів МВС України. У ст. 32 згаданого Закону встановлено, що іноземця можна видворити за межі України, якщо а) його дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку; б) це є необхідним для охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України; в) він грубо порушив законодавство про правовий статус іноземців. Отже, в Законі підстави адміністративного видворення визначено у найзагальніших рисах, тому їх можна вважати лише загальними орієнтирами для вирішення питання про видворення конкретної особи. У зв’язку з цим зазначені підстави має бути доповнено, конк­ретизовано, деталізовано в інших (підзаконних) нормативних актах. Детальне визначення переліку порушень, вчинених іноземцями, а також інших обставин, за яких до них може бути застосовано видворення, безперечно, сприятиме забезпеченню законності застосування цього заходу. Слід звернути увагу також на те, що адміністративне видворення застосовується після реалізації покарання, є заходом попередження, профілактики нових правопорушень з боку іноземців. Отже, його слід розуміти ще й як додатковий захід правового примусу.

Аналіз відомчих нормативних актів і практики діяльності підрозділів МВС України показує, що в правовому регулюванні їх діяльності існує чимало проблем, які необхідно якнайшвидше вирішити. Зокрема, слід нормативно визначити компетенцію галузевих служб щодо реалізації рішень про видворення іноземців з України, оскільки вона практично не врегульована.

Так, на сьогодні не встановлено переліку необхідних матеріалів, які має бути зібрано для порушення питання про видворення іноземців; залишається нормативно невизначеним максимальний строк затримання іноземців з поміщенням до ізолятора тимчасового тримання; не визначено їх права і обов’язки під час перебування в цих ізоляторах тощо. Потребує детального врегулювання також порядок оскарження іноземцями рішень відповідних органів про видворення, постанов про затримання для подальшого видворення з України під конвоєм, строки і порядок розгляду цих скарг та можливі варіанти рішень за ними.

Відзначимо також, що недостатньо визначено суть поняття „вид­ворення” як в законодавстві, так і в правовій науці. В наш час під видворен­ням розуміється як прийняття рішення про те, що відповідна особа має залишити територію України з наступним добровільним його виконанням, так і примусове супроводження під конвоєм іноземця або особи без громадянства до кордону України з примушуванням його перетнути цей кордон. Цілком очевидно, що це різні заходи. Прийняття рішення про небажаність перебування в Україні тої чи іншої особи - це ще не видворення, оскільки при цьому нема елементу примусу, видворення починається тоді, коли іноземець або особа без громадянства ухиляється від виконання цього рішення, і міліція в примусовому порядку доставляє цю особу до кордону і переправляє через нього.

Висновки. Отже, заходи адміністративного припинення засто­совуються у випадках, коли необхідно припинити у примусовому по­рядку протиправні діяння та відвернути їх шкідливі наслідки. Ряд заходів припинення створює умови для наступного притягнення правопорушників до відповідальності. Діяльність державних органів із застосування заходів припинення має будуватися на принципах закон­ності, гуманізму, демократизму, оптимальності, диференціації цих заходів.

Загалом заходи адміністративного припинення мають профі­лактичну спрямованість та являють собою засіб попередження та запобігання злочинності. Заходи адміністративного припинення, перериваючи протиправну поведінку, тим самим попереджують вчи­нення нових правопорушень, до того ж часто-густо набагато небез­печніших, тобто ці заходи мають ще й чітко виражену профілак­тичну спрямованість. І чим активніше міліція використовує право на застосування цих заходів припинення, тим ефективніша охорона громадського порядку, тим менше умов, за яких може бути вчинено нові правопорушення.

––––––––––

1.Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохо­ронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: монографія / А.Т. Комзюк; [за заг. ред. О.М. Бандурки]. – Харків, 2002. – 181 с.

2.Дымченко В., Князев С. Административное задержание и доставление / В. Дымченко, С. Князев // Соц. законность. – 1988. – ? 5. – С. 34–39.

3.Бахрах Д.Н. Административно-процессуальное принуждение / Д.Н. Бахрах // Правоведение. – 1989. – № 4. – С. 62–65.

4.Див.: Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 6. – Ст. 35.

5. Див.: Кравченко Ю.Ф. Міліція України: монографія / наук. ред. П.П. Михайленко. – К.: Ґенеза, 1999. – 432 с.

6. Калаянов Д.П. Правова регламентація адміністративного затримання правопорушників міліцією України: Наук.-практ. розробка / Д.П. Калаянов, С.М. Остюченко, А.А. Аносенков; вид. 2-е. – Одеса, 2002. – 29 с.

7. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р. // Права людини: Збірник документів / [уклад. В.С. Семенов, ОН. Ярмиш [та ін.]. - Харків, 1997. -202 с.

8. Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1994. –№ 23.- Ст 162.

9. Див.: Збірник постанов уряду України. - 1996. - № 4. - Ст 148.

< Попередня   Наступна >