1.1. Понятие административного права

Адміністративне право - Адміністративне право України: Підручник

1.1.1. Общий смысл. Административное право можно понимать в двух смыслах.

В самом широком смысле этот термин может означать законы, иные нормативно-правовые акты, создающие административные институты, наделяющие их властными полномочиями и регулирующие дальнейшее осуществление этих полномочий. Понимаемое в этом значении административное право охватывает широкое поле деятельности; оно включает полномочия министерств, государственных департаментов, всех других служб, проверяющих (контролирующих, надзирающих) и прочих органов, реализующих полномочия, которыми они наделены по закону. В этом значении административное право включает в себя как саму власть и полномочия, переданные административным органам, так и процедуры реализации этих властных полномочий. Министерские полномочия на решение вопросов, связанных с иммиграцией, полномочия служб на регулирование определенных экологических вопросов, полномочия местных властей па организацию местных школ — вот всего лишь несколько примеров огромного круга проблем, включаемых в административное право, понимаемое в этом значении. Каждая из этих областей, управляемых законом, важна сама по себе и заслуживает подробного изучения, хотя интерес к исследованию таких специальных предметов возникает обычно либо из-за содержания, либо для иллюстрации определенных принципов административного права.

Понимание административного права как системы правовых норм в российской административно-правовой науке несколько шире, чем представленная выше точка зрения, поскольку административное право регулирует не только статус органов управления (власть, полномочия, переда иные административным органам, процедуры ре

ализации полномочий этих органов). Административное право регулирует также статус физических и юридических лиц в отношениях административно-правового характера — в деликтных и некоторых других, что ставит перед наукой и правоприменитель-ной практикой задачу исследования проблем реализации и выработки механизмов защиты прав человека и гражданина, хозяйствующих субъектов в сфере административных правоотношений.

Когда же мы начинаем рассматривать второе значение административного права, тогда и предмет рассмотрения смещается с конкретного множества специальных предметов к набору общих идей и принципов. Это второе значение административного права охватывает два связанных между собой момента. Во-первых, оно относится не к тому огромному объему правовых полномочий, которые делегированы публичным властям, а к более общим принципам и правилам, которые управляют тем, как любая из этих властных структур должна осуществлять свои функции. Во-вторых, вместо того чтобы включать в себя целый набор материально-правового и процессуального законодательства, относящегося к административным органам, это более узкое значение административного права охватывает общие правила и принципы, связывающие все подобные органы.

Административное право в этом смысле обладает как процессуальными, так и материальными элементами. Процессуальный элемент заключается в некоторых общих принципах, определенных для управления всеми административными органами. Такие принципы обычно содержатся как в общих административно-процессуальных кодексах, как во многих европейских странах, так и в сочетании статутного и общего права, как в большинстве стран общего права. Идея заключается в том, что, каков бы ни был источник, такие процессуальные принципы должны носить общий характер, распространяться на всех, за исключением специфических случаев, выведенных за рамки их юрисдикции.

Таким образом, теоретически и практически значимыми ипостасями административного права являются два важнейших его значения, сводящиеся к следующим понятиям:

1) система нормативных актов, регулирующих деятельность административных, т.е. управленческих, институтов;

2) система общепринятых (не обязательно закрепленных в нормативных актах) принципов функционирования административных институтов в отношениях материального и процессуального характера. В данном случае речь идет о началах функционирования административных институтов, которые определяются не столько законом, сколько идеями правового государства, в котором принципы создаются волей народа. Однако эти идеи могут (и должны!) быть адекватно выражены в нормативных актах (в законодательстве), в общем праве (решениях судов).

1.1.2. Административное право как общие принципы. Второе значение административного права может также включать в себя принципы материально-правового характера. Один важный принцип заключается в том, что власть имеет право использовать только те полномочия, которые возложены на нее законом, и что любое действие, выходящее за рамки этих полномочий, будет незаконным.

Принцип «разрешено все, что не запрещено законом» приобрел большую популярность и в Советском Союзе на начальном этапе «перестройки», однако, к сожалению, его трактовка применительно к субъектам реализации носила искаженный характер. Нередко этим принципом пользовались органы государственной власти, в том числе и органы исполнительной власти (такая практика существует и в настоящее время). Между тем указанный принцип может применяться исключительно гражданами, а не органами власти — данное положение вытекает из объективной необходимости создавать дополнительные гарантии личности в ее отношениях с властью, владеющей репрессивным аппаратом, обладающей преимуществами по сравнению с индивидом.

Этот простой принцип может вызывать весьма сложные правовые споры, а во многих правовых системах приводить к частым судебным тяжбам. Могут быть и другие принципы, например о том, как должно применяться дискреционное право, или принципы, накладывающие некоторые ограничения на вопросы, которые могут быть приняты в рассмотрение в любом административном контексте. Во многих правовых системах распространены принципы, отнесенные к таким вопросам, как сдерживание дискреции, ограничение способности одной властной структуры делегировать своп полномочия другой, наложение ограничений на полномочия властных структур заключать контракты с частными организациями. Сходно с этим могут существовать общие принципы того, как административным властям следует обращаться с отдельными гражданами и группами граждан в отношении соблюдения равенства и отсутствия дискриминации,

Административное право в смысле общих принципов, управляющих использованием полномочий властными структурами, не зависит от четкого разграничения между процессуальными и материально-правовыми принципами. В самом деле, как мы увидим позже, линия между этими двумя видами принципов часто нечетка, определяемая критерием, в основе которого классификация принципов но категориям.

Следует также отметить, что административное право во втором значении тесно связано с общим принципом законности и с более конкретными принципами, вытекающими из него. Административное право также определяется набором фундаментальных правовых и юридических принципов, таких, как демократия, разделение властей, уважение прав отдельных лиц и их групп. Эти принципы, в свою очередь, могут быть переведены в более конкретные правовые принципы, такие, как процессуальная справедливость или должный процесс, включая право сторон быть выслушанными и обязательность обоснования действий или решений. Мы можем сформулировать принципы непредвзятости официальных лиц, раскрытия информации и доступности апелляций и других форм права регресса первичного акта или решения. Нам не нужно сейчас перечислять все принципы административного права, а просто подчеркнуть мысль о том, что общие принципы, входящие во второе понимание административного права, распространяются на все административные действия (за очень небольшим исключением) и можно проследить их корни в более фундаментальных политических и конституционных принципах.

Право быть выслушанным как принцип содержится в уголовно-процессуальном законодательстве России. Недавнее постановление Конституционного Суда РФ о праве осужденного участвовать в рассмотрении кассационной жалобы в суде свидетельствует о практической реализации идеи о праве человека на судебную защиту в России. В равной мере этот принцип должен присутствовать и в административном праве. Такой вариант развития российского административного законодательства может содействовать становлению всесторонне развитой системы защиты человека от произвола власти в рамках государственного механизма. Актуальность формально-юридического и практического принципа административного права в России предопределена необходимостью серьезной ломки господствовавших долгое время традиций зависимого положения человека как объекта управления от усмотрения, нередко произвола государственной власти, ее чиновников. Тем более это важно, поскольку, к сожалению, упомянутые традиции сохраняются и воспроизводятся в сфере самоуправления, которое по своей природе должно было бы быть сферой непосредственного взаимодействия управляющих и управляемых, объединяемых в одном лице (субъект и объект в самоуправлеических отношениях в принципе должны совпадать).

1.2. Цели административного права

Цели административного права непосредственно связаны с целями государства в целом и определяются задачами соответствующего этапа развития государственно-организованного общества. Использование понятия «государственно-организованное общество», обозначающего сферу реализации принципов управления, позволяет охватить и государство, и общество, в рамках которого существует государство. Вследствие этого возникают вопросы, в какой мере административное право как система соответствующих принципов внедряется в систему гражданского общества и действует ли административное право в этой сфере вообще? Ответы на эти вопросы возможны в рамках системного анализа механизма действия принципов административного права, форм их реализации.

Среди многих целей административного права самыми важными являются следующие.

1. Административное право обеспечивает рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом.

В российской правовой науке «управление государством и обществом рассматривается как в широком, так и в узком смысле, но в административном праве оно используется в ином понятийном ряду — в связи с деятельностью исполнительных органов государственной власти (органов исполнительной власти) и органов самоуправления (с недавних пор).

Идея о том, что управление государством и обществом должно осуществляться в соответствии с такими рамками, является одним из фундаментальных принципов общества, основанного на правовое государстве, и обычно записана в конституции.

Использование правовых стандартов управления государственно-организованным обществом включает в себя:

деятельность институтов в рамках установленных законом целей, полномочий;

недопустимость выхода за установленные законом пределы полномочий;

экономичность и эффективность принимаемых решений;

открытость, прозрачность, обоснованность принимаемых решений;

участие заинтересованных субъектов в процессе принятия управленческих решений;

подотчетность и контроль в управленческой системе;

возможность обжалования решений.

2. Административное право важно также для обеспечения оптимального («хорошего») уровня управления государственно-организованным обществом с использованием административных институтов государственной власти.

«Хорошее качество управления» — понятие, которое на первый взгляд является неопределенным, в настоящем контексте означает, что любой департамент, агентство, местная власть или иной общественный орган используют свои полномочия для целей, определенных законом, и являются объектом ограничений, наложенных законом. Государственная администрация не имеет ни власти, ни естественных полномочий, выходящих за рамки того, что предписано законом. Государственная администрация — это просто инструмент, призванный помочь обществу осуществить его цели. В рамках закона хорошее администрирование должно осуществляться экономично, что означает эффективное и рентабельное использование ресурсов. Административное право в целом и административные процедуры в особенности задают рамки и цели административного действия и создают промежуточные принципы, которые направляют и формируют эти действия. Стандарты, требующие открытости и прозрачности, сбора доказательств и вовлечения сторон, предоставления обоснования, создания механизмов подотчетности и права регресса, — все это способствует лучшему принятию решений и действий.

3. Управление и администрирование связано не только с эффективным достижением обозначенных законом действий, но и с тем, как обращаются с людьми. Эта цель может быть определена как обеспечение справедливых условий реализации прав личности в управлении государственно-организованным обществом. Административные власти, будь то министерства, департаменты или местные органы, обладают большой властью над гражданами. Многие основные блага общества, такие, как социальные пособия, лицензии на определенные виды торговли и профессии, свобода укреплять свою собственность и капитал, управлять бизнесом, — все это зависит от администрации. Одним из основных завоеваний современного конституционализма является принцип, согласно которому с гражданами в их отношениях, связанных с государством во многих его формах, государство должно обращаться справедливо и их права должны уважаться. Граждане перестали быть предметами торговли или продуктом, с которыми правительство или администрация могут обращаться но своей прихоти, но являются личностями с правами, а также с обязанностями. Административное право помогает перевести этот общин принцип в набор более конкретных принципов, связанных с отношением к личностям и их группам. Это опять же достигается созданием набора стандартов, которые определяют и структурируют то, как государственные чиновники должны обращаться с гражданами. Это связано с такими вопросами, как уведомление, слушание и раскрытие информации, реальное обоснование свидетельств и фактов, приведение обоснования и возможность проверить правильность и законность административного действия при помощи апелляций, жалоб и других форм регресса.

В конечном итоге всякое понимание административного права в современных политико-правовых теориях не может не учитывать того обстоятельства, что государство в целом, его институты, в том числе административные, не имеют никакой другой глобальной цели, кроме служения интересам каждого отдельного индивида и общества в целом, защиты прав гражданина и человека. Государство во всех проявлениях его сущности не может возвышаться над гражданским обществом и индивидами, его составляющими, — оно не более чем инструмент в руках общества и индивидов по обеспечению гармоничных условий жизни людей. Административные же институты власти в наибольшей степени должны подчинять свои действия интересам индивидов, поскольку на них, согласно законодательству современных демократических государств, возлагается обязанность обеспечивать выполнение конституции, законов, закрепляющих права и свободы гражданина и человека;

именно эти институты власти переводят в плоскость практического применения нормативные акты государства и местного самоуправления. Предоставляемые административным институтам полномочия не имеют самостоятельного существования вне зависимости от выполнения ими возложенных на них обязанностей. Этим объясняется действие принципа «разрешено все, что не запрещено законом» исключительно в процессе реализации прав и обязанностей человеком, а не реализации компетенции государства и его институтов, которая строго ограничена в части их прав, т.е. возможностей выбирать вид и меру своего поведения.

4. Каждая из этих трех целей административного права может рассматриваться как элемент в более общей цели обеспечения законного управления. Законность — это комплексное понятие, но здесь мы имеем в виду, что управление и администрирование совершаются таким образом, который рассматривается в обществе как эффективный и правильный.

В российской политической практике и административной науке «администрирование» рассматривается также в несколько ином качестве — как характеристика политического режима, стиль государственного управления, состоящий в преимущественном использовании в управленческих процессах силового давления, жесткой подчиненности, команд и взысканий, обеспечиваемых подсистемой наказаний.

Указанные стандарты, в свою очередь, проверяются набором принципов и практик, среди которых принципы административного права составляют важный элемент. Например, администрация, которая добивается хороших результатов и которая при этом уважает права граждан и их групп, близка к тому, чтобы рассматриваться как законная. Это представление о законности будет далее укреплено соблюдением промежуточных стандартов, о которых уже говорилось. Например, если управление осуществляется открыто и прозрачно, то оно, вероятно, завоюет дополнительное уважение, в котором будет отказано власти, действующей закрыто и тайно. То же самое относится и к другим стандартам и практикам: соблюдение правил уведомления, слушания, открытия информации, обоснования, соблюдение сроков и регресс. Законность — это вопрос степени, которой ни одна система не достигнет полностью; но чем выше соответствие управления принципам административного права, тем большая степень уважения к власти будет завоевана, а следовательно, будет обеспечиваться прогрессивно-стабильное развитие общества.

Вместе с тем здесь имеется в виду правовая законность, которая основана на праве как системе принципов, созданных волей народа и выраженных в законах, имеющих правовой (справедливый) характер. Только в этом случае будет достигнута важнейшая цель — обеспечение через оптимальное управление общественными делами интересов каждого индивида, воля которого ранее была объективирована в соответствующем законе.

1.3. Административное право и эффективное администрирование

В то время как второе значение понятия административного права в значительной степени связано с общими принципами, оно не полностью исчерпывается этими принципами и имеет еще одно измерение, которое, будучи очень важным, не всегда привлекает к себе внимание. Само это измерение также состоит из двух частей: одно — это реализация административных прав и обязанностей административными органами, а второе — надзор за этим процессом управления.

Главный тест на хорошее администрирование заключается в том, как день за днем осуществляются действия и принимаются решения, особенно те действия и решения, которые затрагивают права и интересы отдельных людей и их групп.

Он также заключается в том, в какой степени обеспечиваются непрерывность, системность, полнота (всесторонность), адекватность законам в процессе принятия и реализации решений административных органов как общего характера (нормативных решений), так и индивидуальных.

Конечно, хорошее администрирование зависит от многих факторов, таких, как уровень подготовки и опыта чиновников, времени и ресурсов, имеющихся у них в распоряжении. Оно также зависит от отношения законодателей и чиновников, которое, в свою очередь, в значительной степени определяется более широкой политической и социальной обстановкой. Закон также может играть соответствующую роль в формировании поведения чиновников и общей среды управления. В связи с этим административное право должно заботиться не только об абстрактных принципах, направляющих и сдерживающих управление, но и о том, в какой степени конкретные органы власти используют свою власть. Хотя, конечно, изучение того, как конкретные органы работают на практике, выходит далеко за пределы закона и требует инструментария социальной науки; тем не менее понимание административного права в его практическом применении зависит от уровня понимания контекста, в котором он работает.

Контроль над администрированием принимает разные формы, реализуется различными органами и служит ряду целей. Форма надзора, находящаяся в центре административного права, заключается в юридическом надзоре, осуществляемом независимыми судами.

Следует отметить, что в российской правовой науке понятия контроля и надзора рассматриваются чаще всего как несовпадающие, при этом по содержанию основной функции в системе властвования суды признаются в качестве контролирующих, а не надзирающих органов юстиции. Принятие обязательных для исполнения судебных решений является в данном случае признаком, отличающим контроль от надзора. Однако нормотворческая деятельность не всегда базируется на научных определениях понятий, что проявляется, например, в использовании терминов «контроль» и «надзор» без учета семантики и научных обоснований значения указанных терминов, используемых в специальном — юридическом — значении. Примером тому может быть Положение о санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554'. В п. 15 этого Положения определено, что «при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерство здравоохранения Российской Федерации... осуществляет контроль за выполнением санитарных правил, гигиенических нормативов...».

Юридический надзор особенно важен, потому что он базируется на праве и укрепляет принцип обязательной законности при осуществлении управления. Он важен с конституционной точки зрения, но при этом юридический надзор носит ограниченный характер и обычно дополняется другими формами, служащими другим целям. Институт уполномоченного по правам человека в настоящее время обычно включен в современные системы административного права, как и разные специальные инспекции и комиссии.

В России институт уполномоченного по правам человека в наибольшей степени связан с административным правом (в части внутренней организации аппарата уполномоченного, взаимоотношений с органами исполнительной власти, прокурорского надзора и др.). Однако законодательно закрепленные цели, задачи и принципы его деятельности, непосредственно связанные с созданием условий законности функционирования административной системы как сферы, в которой реализуются права человека и гражданина, являются предметом конституционного (государственного) права.

Часто создаются специальные формы внутреннего контроля самим управляющим органом, а для внешней апелляции — специальные суды и трибуналы. Другой, менее изученной формой надзора является система парламентских комитетов, которая во многих странах имеет значительный потенциал в отслеживании и оценке административного управления.

Надзорный потенциал парламентских комитетов, как и парламента в целом, предопределяется степенью демократичности общества, его государственной организации, уважением идей парламентаризма, особенно со стороны институтов публичной власти, средств массовой информации — электронных и других. В российской практике, к сожалению, такой демонстрации уважения к парламенту и парламентаризму нет, что нельзя признать положительным фактором воспитания политической и правовой культуры населения страны.

Особую значимость деятельность парламентских комитетов и комиссий имеет для определения степени эффективности управления в случаях анализа законодательных инициатив административных органов (правительства, в частности) в области бюджета, налоговой системы, распоряжения природными ресурсами и т.п. Одним из действующих во многих странах, в том числе в России, институтов законодательного контроля является Счетная (контрольная) палата, действующая под эгидой законодательной власти, однако контролирующая административную власть в области исполнения бюджетного законодательства. Этот контроль является внешним по отношению к административной системе.

Между этими двумя измерениями административного права в его втором значении есть тесная взаимосвязь. Общие принципы создают стандарты, которые управляют надзорной деятельностью различных структур, или, говоря иначе, цель надзора в его многообразии заключается в том, чтобы убедиться, что управление осуществляется в соответствии с определенными стандартами, которые, в свою очередь, базируются на политических и конституционных ценностях общества.

Из этого краткого обзора мы можем заключить, что второе значение административного права особенно интересно при общем изучении этого предмета. Это второе значение можно кратко представить следующим образом:

1) административное право связано с принципами, которые направляют и сдерживают использование власти административными структурами;

2) принципы административного права вытекают из более фундаментальных принципов политического и конституционного характера;

3) административное право связано не только с упомянутыми выше принципами, но также с тем, как административные структуры используют власть, особенно как и в какой степени соблюдаются общие принципы;

4) административное право также связано со структурами и механизмами, используемыми для надзора за административными действиями.

В российской науке административного права принципы рассматриваются как сущностные категории, которые выражают главное назначение и определяют основы действия административного права в самых различных направлениях и уровнях проявления этой сущности. Вследствие этого принципы подразделяют на: общие (социально-правовые) и организационные'; общие, частные, организационно-технологические; общественно-политические, функционально-структурные, организационно-структурные, государственно-управленческой деятельности, общесистемные принципы государственного управления, структурные принципы государственного управления (структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные и структурно-процессуальные), специализированные принципы в различных проявлениях государственного управления. И это не исчерпывающие классификации — имеются и некоторые другие.

Различные классификации принципов позволяют увидеть многогранность, многоканальность проявления сущности государственного управления, облеченного в правовую форму. Проводимый анализ принципов административного права является одним из направлений исследования государственного управления, административного права через призму влияния этих принципов на статус человека и гражданина в системе управленческих, административно-правовых отношений с учетом опыта ряда зарубежных государств.

Для того чтобы продемонстрировать природу административного права так, как оно понимается в современных европейских обществах, как оно отражено в конституциях, как оно развивалось законодателями и судами по всей Европе, полезно создать две разные модели. Одна модель, которая будет рассматриваться как закрытая модель, широко используется в практике европейских стран, не достигнувших должного уровня демократии, в то время как другая, открытая модель отражает характер европейского административного права в развитых демократических странах, в правовых государствах.

Под правовым в данном контексте понимается государство, в котором администрирование осуществляется в целях защиты прав и интересов индивидов, в том числе и в разного рода объединениях индивидов в рамках гражданского общества, а правовая законность стала доминирующим принципом функционирования демократически организованного государства. При этом следует осознавать, что вряд ли можно считать правовое государство в полном смысле этого понятия фактом реального государственного бытия различных стран, в том числе и тех, которые имеют само название «демократическое правовое государство».

1.4.1. Закрытая инструментальная модель имеет следующие черты.

1. Государственное управление рассматривается как инструмент для достижения целей управления, в то время как цели управления определяются правящей партией или элитой, а не интересами общественного блага и без учета прав граждан. В такой ситуации успешность управления определяется просто тем, добилось ли оно целей, поставленных партией или элитой.

2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено па цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно это внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или отсутствующем контроле внешних органов. На самом деле, когда управляемый объект существует для удовлетворения потребностей и желаний власть имущих, тогда нет места принципам, институтам или механизмам, независимым от них. Практически не существуют независимые суды, уполномоченные по правам человека, инспекции или парламентские комитеты.

Формально же существующие институты создают иллюзию демократизма, политического плюрализма, что существенно затрудняет поиск эффективных механизмов и средств оптимизации контроля населения за администрированием. Очень близка к этому положению ситуация в России, некоторых других государствах, образовавшихся на пространстве бывшего Союза ССР.

3. Отношения между властью и гражданами имеют определенный псевдодемократический характер. Это не те отношения, которые основаны на правах или опосредованы ими, а скорее идея, что правители и администрация всегда знают, что лучше для народа, и какие бы меры ни требовались для осуществления целей правления, они будут приняты. Этот подход к управлению может быть довольно сложным и не противоречит сочетанию жестокости с патернализмом.

4. Доктрины административного права отражают эти черты; доктрины направлены на эффективную работу управления, а не на строительство отношений между администрацией и гражданами. Административно-процессуальные кодексы могут подробно воплощать это положение в процессуальных деталях, которые должны соблюдаться в процессе принятия решений. Кодексы призывают к упорядоченному, регулярному подходу к администрированию и часто включают разные положения по защите граждан. Однако они вторичны по отношению к основным целям и не основаны на правах.

5. Правосознание населения по преимуществу адекватно отражает зависимость индивидов (их объединений) от воли чиновников, государственных и политико-элитарных структур, определяющих на практике принципы и границы использования управленческого инструментария в отношении личности. Индивиды отличаются психологической зависимостью от официальной пропаганды в оценке степени эффективности, справедливости, гуманности деятельности административных органов, чиновников. В такой модели административного права в полной мере сохраняет свою силу восприятие населением государственной администрации как носителя власти, не связанной волей народа, руководствующейся мифическим «общим благом» (не основанным на интересе индивида). Особенно усугубляется положение в этой части там, где ограничен доступ граждан к объективной и плюралистической информации в условиях монопольного (в том числе и государственного), олигархического управления средствами массовой информации.

Глава 1. Природа и объем административного права.

1.4. Две модели административного права

1.4.1. Закрытая инструментальная модель имеет следующие черты.

2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено на цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно это внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или отсутствующем контроле внешних органов. На самом деле, когда управляемый объект существует для удовлетворения потребностей и желаний власть имущих, тогда нет места принципам, институтам или механизмам, независимым от них. Практически не существуют независимые суды, уполномоченные по правам человека, инспекции или парламентские комитеты.

1.4. Две модели административного права.

3. Отношения между властью и гражданами имеют определенный псевдодемократический характер. Это не те отношения, которые основаны на правах или опосредованы ими, а скорее идея, что правители и администрация всегда знают, что лучше для народа, и какие бы меры ни требовались для осуществления целей правления, они будут приняты. Этот подход к управлению может быть довольно сложным и не Противоречит сочетанию жестокости с патернализмом.

Глава 1. Природа и объем административного права.

1.4.2. Открытая модель административного нрава, представленная в европейских демократиях, имеет различное воплощение.

1. Государственное управление по-прежнему в значительной степени направлено на достижение целей правления, но с двумя отчетливыми чертами: первая выражена в том, что эти цели правления основаны на представлениях об общественном благе, определенном через ряд демократических процедур; вторая определяется тем, что достижение целей правления корректируется определенными ценностями и принципами. Эти принципы, которые выражены в идеях законности, открытости и прозрачности, подотчетности и уважения к гражданам (гуманизм), могут рассматриваться как сдерживающие ограничители при достижении целей правления, или, предпочтительно, их следует рассматривать как формирующую часть самого понятия общественного блага.

2. Эта модель характеризуется системой контроля над администрированием, осуществляемой институтами и при помощи методов, которые в основном отделены от власти и независимы от нее. Вместо ситуации, при которой исполнительная власть была центральной точкой, из которой все вытекало и в которую все возвращалось, она одна из центральных точек, но не единственная. Исполнительная власть и администрация играют ключевую роль в обеспечении хорошего правления, но это не безграничная и ничем не сдерживаемая роль. У других государственно-властных и самоуправленческих институтов и механизмов есть свои собственные источники законности и свои функции, при выполнении которых они не подотчетны исполнительной власти.

3. Отношения между правительством и администрацией, с одной стороны, и гражданами — с другой, определяются ценностями и принципами, которые, в свою очередь, формируют права. Права как материального, так и процессуального характера охраняются сетью процедур и институтов, таких, как административно-процессуальный кодекс, суды, институт уполномоченного по правам человека. Гражданин не зависит от доброты или доброй воли администрации, но имеет нрава как материальные, так и процессуальные, которые могут быть защищены от произвола администрации.

4. Процедуры и доктрины административного права принимают иной характер и служат целям, отличным от целей закрытой инструментальной модели. В открытой модели доктрины и процедуры по-прежнему связаны с обеспечением и поддержанием упорядоченного и системного администрирования. Но они делают не только это; они стали инструментами, при помощи которых в практику переводятся ценности и принципы, отражающие особую природу отношений между гражданами и государством, которое является не более чем самой широкой организацией этих граждан. Они также служат общей законности функционирования административной системы.

5. Статус чиновников администрации всех рангов и степеней настолько лично им выгоден, насколько граждане, будучи учредительной властью в государстве, соглашаются с издержками на личное содержание чиновников, действующих от имени, по поручению граждан и в пределах полномочий, переданных им гражданами. Чиновники администрации в своих действиях реализуют не личный, как часто бывает в инструментальной модели, а общественный интерес, и поведение представителей администрации в связи с правами граждан в наибольшей степени обязанное, нежели управомоченное. Кроме того, управомоченное поведение администраций носит обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам граждан характер.

1.5. Описание административной системы

Хотя в каждой стране есть свои институты и способы управления, современные системы административного управления склонны вписываться в схему, многие совпадающие черты которой встречаются в разных странах. В этом разделе будет дано краткое описание такой общей схемы. Указанная задача может быть разделена на три части: источники административной власти; институты административного управления; применение административной власти.

1.5.1. Источники административной власти. Под административной властью понимается власть административного органа на выполнение действия в отношении какой-то области деятельности. В системе административного правления правового государства официальное лицо или организация могут осуществлять эти действия в соответствии с полномочиями, делегированными им законом.

1. Конституция, естественно, стоит на первом месте. Именно конституция определяет возможность создания различных структур администрации и получения ими своих полномочий. Типичными примерами являются институт президентства, совет министров, премьер-министр и конкретные министры. Среди других институтов, созданных в соответствии с конституцией, чаще всего встречаются контрольная комиссия (счетная палата), институт уполномоченного по правам человека или парламентский комиссионер и прокурор. Когда какой-то институт или офис считается столь центральным, что создается конституцией, весьма вероятно, что ему будут прямо переданы некоторые административные полномочия. Альтернативно или в дополнение .к конституции может быть закреплено, что административные полномочия будут переданы этому органу принятием закона.

2. Наиболее важным источником административной власти является закон или первичный законодательный акт, принятый парламентом или национальной ассамблеей. Весьма типичной схемой в любой правовой системе является то, что парламентские законы создают область правового регулирования, внутри которой регулируется круг соответствующих вопросов и передаются полномочия административным властям. Административные власти в данном случае включают министров, а иногда даже совет министров, департаменты центрального правительства, институты местного и регионального правления, другие агентства и инспекции. Принцип, согласно которому парламент или национальная ассамблея может таким образом делегировать административные полномочия, широко признается как базовый принцип, иногда это декларируется конституцией, но чаще это подразумевается.

3. Другим источником административной власти может быть делегирование одним институтом или властью полномочий другой. Такой способ ннституционализации может принимать разные формы. Например, министр, имеющий административную власть в соответствии с законом, может делегировать часть своих полномочий какому-либо официальному лицу или структуре. Будет ли такое делегирование правомерным, зависит от условий этого закона. Если нет ясного указания в законе, то общий принцип во многих юрисдикциях заключается в том, что делегированные полномочия не могут делегироваться дальше. Этот принцип может быть отменен законодательным положением. Другая ситуация складывается, когда первичный орган получил свои полномочия напрямую по конституции. В этом случае возможность делегировать такие административные полномочия будет зависеть от положений конституции.

4. Последним возможным источником административных полномочий является исполнительная власть. Обычно официальные лица или институты, возможно глава государства или совет министров, имеют исполнительные полномочия на действия в таких обстоятельствах, как чрезвычайное положение, общественные беспорядки или угроза безопасности. Такие исполнительные полномочия, конечно, могут быть записаны в конституции; они также могут считаться присущими данной структуре или институту. Французский мэр, например, имеет полномочия в случаях общественного беспорядка, присущие его офису, а Министерство Короны в Великобритании может принять на себя те прерогативные полномочия, которые раньше принадлежали Короне.

1.5. Описание административной системы.

Американский президент — другой пример того, когда определенная исполнительная власть заложена в самом офисе при отсутствии четко выраженного положения в конституции. Хотя во многих странах ситуация соответствует приведенным примерам, необходимо отметить, что модель такой исполнительной власти не соответствует идее правления в соответствии с законом и в целом должна рассматриваться как нежелательная, за исключением очень узких областей, когда на карту поставлено само сохранение нации.

В связи с этим задача науки состоит в том, чтобы в процессе обобщения практики формирования внутренней (собственной) базы административной власти были выработаны критерии допустимости саморегулирования административной системы. Предварительно таковыми критериями могут быть фактор гуманизма, существенного превышения пользы административных действий над возможным причинением вреда гражданам, отсутствие дополнительных, кроме статутных, личных выгод чиновников и корпоративно и прочими узами связанных с ними лиц и т.д.

1.5.2. Основные институты административного правления. Имея картину источников административной власти, можно кратко описать институты, из которых состоит административное правление. Прежде всего следует отметить, что не существует строгого определения понятия административного института, поэтому то, что считается частью структуры административного правления, может рассматриваться как в узком, так и в широком смысле.

Один подход к классификации будет основан на предмете деятельности института (что выполняет этот институт). Если он осуществляет полномочия исполнительного характера, тогда это административный орган; если его полномочия законодательного или судебного характера — классификация будет иной. В этом подходе две трудности. Первая состоит в том, что нелегко решить, как квалифицировать сами полномочия, особенно в пограничных и трудных случаях. Вторая трудность в том, что, даже когда классификация полномочий в конкретных случаях не вызывает трудности, классификация институтов не всегда будет соответствовать ей. Другими словами, структура власти может выполнять делегированные законодательные полномочия и тем не менее классифицироваться как административный орган.

Доминантой в данном случае будет исходная (первичная), законом установленная принадлежность компетенции, в частности полномочие парламента принимать законы по заранее определенному кругу предметов ведения. Это формальный критерий классификации, он может не соответствовать идеям парламентаризма в том, что нормативное регулирование осуществляется только парламентским законом. Но, к сожалению, пока нет другого способа классификации административных органов. Более того, идея правового государства, основанного на парламентаризме, была бы существенно укреплена и приближена к реальному народовластию, если бы в конституции каждого государства содержалось прямое указание на возможность нормативного регулирования общественных отношений исключительно законом (парламентским, принятым на референдуме), если иное не предусмотрено конституцией (в качестве так называемого делегированного законодательства). В практике конституционного регулирования статуса институтов государственной власти подобные правила имеются. В отдельных случаях реализация принципа делегации нормотворческих полномочий вытекает не только из конституционных предписаний, но и из других законов, что представляется небезопасным для сохранения стабильности власти, основанной на принципе ее разделения.

Другой, более многообещающий подход заключается в том, чтобы выяснить, в чем цель многих разнообразных институтов управления. На сам вопрос можно ответить по-разному, но с точки зрения административного права цель классификации в том, чтобы определить, применяются ли данным органом общие принципы административного права. Важно знать, применяются ли принципы, управляющие административным действием, к данному институту; также важно знать, является ли данный институт объектом надзора судов или иных органов, особенно парламентских.

Хотя этот целеопределяющий тест предлагает хорошее начало для определения того, является ли конкретный институт административным по своей природе, это не всегда ведет к удовлетворительному выводу. Одна из причин — в том, что объем применения административно-процессуального кодекса не всегда совпадает с объемом судебного надзора. Это именно то, что имеется в административном праве Польши, где закон о судебном контроле администрирования покрывает значительно больший диапазон действий, чем административно-процессуальный акт. Вторая причина, из-за которой целеопределяющий подход не всегда дает удовлетворительную классификацию институтов, заключается в том, что какой-то институт может носить явно административный характер, но тем не менее быть исключенным из сферы действия принципов административного права по скрытой причине.

В странах Центральной и Восточной Европы, например, нередки ситуации, что определенные институты, такие, как полиция или служба безопасности, исключены из сферы действия правовых стандартов и надзора судов и других органов.

Дело в том, что нет полностью удовлетворительного метода классификации институтов, как административных, так и иных; соответственно лучше всего дать обзор тех институтов, которые являются административными в том смысле, что их полномочия носят управленческий характер. Под просто административными понимаются такие действия индивидуального или обобщенного характера, которые являются объектом общих принципов административного права. Что именно это означает, станет ясно из следующих глав. В описании структур, которые, вероятно, исполняют административные полномочия, начнем с верха конституционного строя.

1.5.3. Президент, или глава государства. Современные конституции обычно содержат нормы о главе государства, полномочия которого варьируются от чисто формальных и церемониальных, как в Великобритании, Японии и Германии, до значительных, как во Франции или Соединенных Штатах Америки, Российской Федерации. Нам не нужно углубляться в вопрос о различиях статуса разных глав государств. Вопрос, отвечающий нашим задачам, заключается в том, что этот пост обычно несет определенные административные полномочия и обязанности. Вероятным является сочетание нормотворческих и индивидуализированных полномочий. Говоря о первых, по конституции глава государства часто имеет ограниченные полномочия издавать постановления и декреты определенного характера. Полномочия принимать нормативные акты, т.е. законодательные полномочия, как обычно их называют в юриспруденциях Центральной Европы, в большинстве стран определяются конституцией и являются достаточно ограниченными по объему действий, при этом общее понимание заключается в том, что парламент или национальная ассамблея должны быть главными законотворцами, а полномочия главы государства носят делегированный характер.

Между тем в России, например, развивается тенденция расширения нормотворческих полномочий Президента Российской Федерации законодательного (даже конституционного) характера па основании толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, в частности в связи с восполнением пробелов конституционного регулирования статуса органов государства (Генерального прокурора, собственно Президента РФ). Указанная тенденция свидеельствует о весьма специфическом понимании и применении в России (и некоторых других странах) принципов парламентаризма в государстве, основанном на господстве права. Сохранение и тем более развитие тенденции на расширение законотворческой функции Президента как главы государства и исполнительной (административной) власти будет вести к разрушению механизма сдержек и противовесов, без которого разделение властей становится конституционной фикцией, впрочем, весьма удобной для авторитарных и тоталитарных режимов.

В дополнение к законодательным полномочиям глава государства может иметь полномочия по ряду индивидуальных вопросов. Например, он может быть уполномочен осуществлять определенные назначения и увольнения, принимать решения в чрезвычайных ситуациях либо о помиловании в отношении осужденных преступников. Есть разные примеры полномочий, исполняемых главой государства и носящих довольно определенный административный характер в том смысле, что они имеют прямые и часто серьезные последствия для конкретных людей или их групп. Из этого вытекает один вопрос: подпадают ли эти действия под общие принципы административного права. Как будет видно далее, в разных странах ответ на этот вопрос дается по-разному. Общая тенденция была в том, что административные действия главы государства не подпадали под действие процессуальных принципов и судебного надзора. Однако практика меняется, и сейчас подход в основном сводится к тому, что административные действия будут подчиняться принципам административного права, если только нет очень значимой причины, такой, как, например, национальная безопасность, чтобы исключить Их.

1.5.4. Совет Министров, или Кабинет, состоит из премьер-министра и различных государственных министров. По своему составу, статусу и полномочиям в разных юрисдикциях эти органы значительно отличаются один от другого. Достаточно сравнить различие между французским Советом Министров и британским Кабинетом, чтобы увидеть, насколько существенной может быть разница. В то время как французский Совет Министров назначается Президентом из кандидатур, которые он сам выбирает, британский Кабинет назначается Королевой по рекомендации премьер-министра из членов Палаты Общин либо Палаты Лордов. Более того, во Франции, где существует жесткое разделение властей, Совет Министров должен сосредоточиться на определенных вопросах, в Великобритании Кабинет обладает огромной властью в случае, если он в состоянии получить поддержку большинства Палаты Общин. Поскольку Кабинет составляется из членов победившей партии, это обычно не проблема.

Существующие между французской и английской системой отличия, вероятно, будут повторяться при сравнении любых юрисдикции. В настоящий момент нас, однако, интересует не сравнение разных типов советов министров, а вопрос, насколько они выполняют административные полномочия. Ответ в том, что совет министров или его эквивалент обычно обладают как второстепенными законодательными полномочиями, так и определенными полномочиями индивидуализированного характера. Его законодательные полномочия обычно исходят из описанных выше источников, а именно конституции, специальных парламентских законов и неотъемлемых полномочий. Второстепенное законодательство, создаваемое советом министров, обычно подлежит определенному контролю, такому, как согласие главы государства или рассмотрение парламента. Могут быть закреплены специальные процедуры, обязательные при принятии таких второстепенных законов, включая участие заинтересованных сторон. В разных странах эти процедуры существенно отличаются друг от друга.

Что же касается индивидуализированных административных полномочий, то совет министров может получить их напрямую из конституции пли первичного законодательства либо иметь их как неотъемлемые. Наиболее плодотворным источником административных полномочий является делегирование парламентом через первичное законодательство. Полномочия могут существенно варьироваться по своей природе, но часто они включают основные вопросы административной политики, такие, как выдача лицензий на работу атомной станции, объявление чрезвычайного положения, или вопросы государственного значения. Нет естественного ограничения на количество или существо полномочий, которые могут быть делегированы совету министров либо конституцией, либо парламентским законом, но обычно они будут сводиться к вопросам серьезного государственного значения. Следует также отметить, что в некоторых юрнсдикциях административные полномочия, будь то подчиненное законодательство или индивидуализированные акты, могут осуществляться главой государства, но по рекомендации совета министров.

Несколько иная ситуация сложилась в России, где Правительство существенно зависит от Президента как в плане институцнонализации, так и в плане принятия решений. Положение Правительства усугубляется еще тем обстоятельством, что администрация Президента Российской Федерации во многом повторяет функции структурных подразделений Правительства. Это делает его несамостоятельным, подчиненным по отношению к Администрации Президента, что вполне соответствует конституционной модели организации исполнительной власти в России, которая не исключает никаких вариантов действий Президента по отношению к Правительству, а действующий Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», предоставляя Правительству полномочия в различных областях государственной жизни, не ограничивает Президента в праве принимать решения в тех же областях администрирования.

1.5.5. Государственные министры. В то время как административные полномочия делегируются совету министров как коллективному органу только по исключительно важным вопросам, делегирование таких полномочий индивидуальным министрам есть самый центр административного правления. Иногда министры могут обладать полномочиями, напрямую делегированными конституцией, но намного чаще источником их полномочий будет первичное законодательство, принятое парламентом или национальной ассамблеей. Обычной является модель административного правления, при которой министр и его департамент получают обширные полномочия через первичное законодательство. Такие полномочия могут быть двух видов: одно — на принятие вторичного законодательства или нормативных актов и другое — на решение вопросов индивидуализированного характера.

Диапазон вопросов, по которым министры уполномочены принимать дополнительные законодательные акты, обычно широк и разнообразен. Стало обычным делом, что любой значительный раздел первичного законодательства будет содержать делегирование существенных законодательных полномочий министру, ответственному за его выполнение. В некоторых правовых системах имеются детальные процессуальные правила на принятие дополнительного законодательства, а другие системы в значительной степени оставляют этот вопрос на усмотрение конкретного министра. Существуют и разные подходы к тому, следует ли эти дополнительные законодательные акты передавать на рассмотрение парламента или национальной ассамблеи или на согласование главе государства. Иногда требуется и то и другое. На самом деле заметной чертой многих современных правовых систем является ситуация, при которой, хотя некоторое дополнительное законодательство является объектом подробного рассмотрения национальной ассамблеей, значительная часть этого законодательства вообще избегает какого-то ни было реального контроля.

Помимо полномочий принимать вторичные законодательные акты, министры обладают большим объемом полномочий в индивидуальных вопросах. Это обычно регламентируется первичным законодательством, но иногда может появиться и в результате вторичного законодательства, принятого министром. Обычно количество и объем таких полномочий велик, включая действия и решения в вопросах социального обеспечения, иммиграции, уголовных наказаний и лицензирования во многих его формах. На практике многие решения, принимаемые от имени министра, в реальности принимаются его сотрудниками и советниками, а министр несет за них ответственность.

1.5.6. Государственные департаменты. Государственному министру обычно подчинен департамент, состоящий из государственных служащих и советников. Конкретные отношения между министром и его департаментом могут принимать разные формы. В некоторых системах все действия департамента совершаются от имени министра, и он несет за них ответственность. В других системах существует более четкая граница между министром и департаментом с полномочиями и обязанностями, закрепленными за одним или вторым, с ответственностью, которую каждый несет за свои действия. Между этими двумя полярными позициями возможны промежуточные варианты, при которых министр отвечает за одни действия, а департамент за другие.

Можно утверждать, что в большинстве правовых систем основная роль департамента заключается в обслуживании министра и департамент редко действует или принимает решения самостоятельно. Однако в некоторых областях полномочия могут быть напрямую переданы департаменту основным законодательством, а еще вероятней — закреплены за постоянным элементом — департаментом, в противоположность его политической главе. Также достаточно распространена ситуация, при которой министр вторичным законодательством делегирует полномочия чиновникам департамента. Обычно полномочия, переданные таким образом, носят индивидуализированный характер, хотя могут быть ситуации, когда чиновник департамента получает полномочия на принятие правил общего применения. Каким бы ни был характер полномочий департамента или конкретных чиновников департамента, применение этих полномочий будет подпадать под обычные принципы административного права.

1.5.7. Административные агентства, советы, комиссии и инспекции. Хотя значительный объем административной деятельности осуществляется министрами и их департаментами, в современном обществе. Шествует много других институтов, играющих жизненно важную роль в административном управлении. Американская федеральная ситема на протяжении многих лет вверяла значительные административные полномочия распорядительным органам. Эти органы действуют в соответствии с делегированными Конгрессом полномочиями, которые часто включают принятие вторичного законодательства, или так называемого законотворчества, и принятие решений по индивидуальным вопросам. Образцы распорядительных органов в таких областях, как гражданская авиация, охрана окружающей среды, фармакология, финансовые сделки, техника безопасности, многократно копировались другими странами.

Распорядительные органы не обязательно копируют американскую модель, но необходимость в специальных органах, регулирующих разные виды частной деятельности, которые затрагивают общественные интересы, очевидна в любой современной управляющей системе. Другой тип административного агентства можно увидеть сейчас в Великобритании, где определенные департаменты разбиваются на более мелкие агентства, каждое из которых имеет четко определенный набор задач, и эта тенденция тоже везде копируется. Точный юридический статус этих „агентств следующих шагов”, как они называются, еще нуждается в конкретизации, но их создание указывает на заметный сдвиг в организации и работе административного правления. Одной из интересных черт таких агентств является то, что они часто создаются на основе контракта между министром и агентством, а не законодательным путем.

Эти два типа агентств не исчерпывают возможных вариантов. В любом развитом обществе существуют разнообразные специальные органы, созданные для выполнения определенных административных или регуляторных задач. Разнообразие органов столь велико, что трудно найти у них общие черты, за исключением того, что каждый орган относительно независим от центральных департаментов, с определенным набором административных функций. Агентства могут быть подотчетны либо министру, либо напрямую национальной ассамблее. Некоторые агентства могут быть закреплены в конституции, но большинство создается основным законодательством пли, как в случае с «агентствами следующих шагов», решением исполнительной власти. В полномочия агентств часто входят вторичное законотворчество, а также действия и решения по индивидуальным вопросам.

Учреждение подобного рода органов административного управления подразумевается в основных законах многих субъектов Российской Федерации, допускающих высокую степень свободного усмотрения административного органа отраслевой компетенции в создании структуры и системы распорядительных органов, кроме прямо указанных в Конституции (Уставе). Между тем и здесь практика субъектов Российской Федерации весьма разнообразна. Правда, с точки зрения организации оптимального административного управления усмотрение конституционных (уставных) органов по созданию структуры распорядительных органов не может быть безграничным и неподконтрольным парламентским институтам. Учитывать это необходимо прежде всего потому, что именно распорядительные органы подобного типа являются организаторами реализации конституционных принципов статуса человека и гражданина, непосредственными распорядителями материальных и финансовых ресурсов государственно-организованного общества. По крайней мере, фактором сдерживания процессов расширения структур управления должен быть бюджет содержания этих структур. Поэтому представляется весьма важным и перспективным принцип парламентского контроля (как элемент механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей) за процессом формирования подобного рода распорядительных органов, которые наиболее тесно связаны с населением, обеспечением прав и свобод человека и гражданина.

Инспекции — другой вид административных агентств, имеющих четкую задачу оценки деятельности других государственных, а иногда частных органов. Инспекции часто обладают широкими полномочиями по проверке деятельности основных институтов, таких, как школы, тюрьмы и больницы. Инспекция часто заканчивается представлением отчета министру или национальной ассамблее. Отчет может содержать рекомендации основным органам по улучшению их деятельности или послужить основанием для действий вышестоящих органов.

Один тип инспекций — ревизионная комиссия — особенно важен сейчас, когда большое внимание уделяется эффективной работе администрации. Ревизионная комиссия, которая, естественно, может называться по-другому, обычно уполномочена рассматривать финансовую деятельность департаментов и органов правительства. Ее отчеты имеют большой вес, часто выходят за рамки чисто финансового контроля и оценивают общую деятельность департамента или органа. Значение, которое придается деятельности ревизионной комиссии, можно увидеть в том, что для них существуют специальные положения в конституциях новых демократических стран Центральной и Восточной Европы.

1.5.8. Местные правительства. Пока описание административных институтов сводилось к центральному правительству и агентствам и органам, обычно ассоциируемым с центральным правительством и отчасти с правительством (администрацией) субъектов федерации. Другая половина административного управления существует в рамках местного управления. Местное управление требует отдельного изучения, но здесь можно сделать несколько общих замечаний. Во-первых, местное управление может быть организовано по-разному, но часто в определенной параллели центральному правительству в том, что существуют законодательные советы, которые делегируют административные полномочия различным департаментам. Обычно законодательные советы избираются, а местная администрация состоит из постоянной гражданской службы. В некоторых правовых системах полномочия законодательных советов закреплены в конституции, в других они создаются в соответствии с обычным парламентским законодательством и обладают только теми полномочиями, которые определены законом.

Специфическую систему местного управления учреждают в тех государствах, где наряду с государственным местным управлением существует местное самоуправление, как, например, в Российской Федерации, ряде стран Восточной Европы. Здесь следует делать оговорку в части законодательных полномочий представительных органов местного самоуправления, которые, согласно конституциям (уставам) государства (субъекта федерации), правом принимать законы не обладают, хотя они не лишены возможности принимать имеющие государственную защиту другие нормативные акты, не являющиеся законами. Указанное обстоятельство обязывает нас корректировать применение понятий «законотворчество» и «нормотворчество» с учетом сферы администрирования — государственного и самоуправленческого соответственно.

Во-вторых, обычно деятельность местного правительства представляет собой сочетание законотворчества и индивидуализированных административных действий. Законодательная деятельность в основном относится к местному совету, но, как и в центральном правительстве, дополнительное законодательство является центральным аспектом административного управления. Местное правительство во всех формах и составах является важным элементом общей системы административного управления.

В заключение можно сказать, что из этого краткого обзора видно, что административное управление состоит из многих частей, начиная от президента и кончая нижним уровнем местного правительства. Приведенный выше перечень включает в себя основные элементы административного правления, но следует иметь в виду, что, первое, некоторые из упомянутых здесь институтов являются административными органами только периферийно и, второе, существуют другие институты, такие как суды, которые, хотя и не являются административными органами, тем не менее исполняют некоторые административные функции. Суть в том, что нет четкого определения административного института, и следует признать, что, хотя определенные институты образуют саму сердцевину административного управления, многие другие в той или иной форме принимают участие в управлении в своей повседневной работе.

Следует различать административные институты, имеющие статутную функцию управления в отношении внешних объектов (административные институты в собственном смысле) и административную функцию как обеспечительную в отношении самого субъекта властной деятельности (суда, парламента и т.д.). Такая дифференциация административной деятельности по функциональному критерию и ее направленности (вне или внутри института власти) приближает к достаточно точному определению понятия административного института.

1.5.9. Контролирующие институты. Описанные выше институты являются основными административными институтами в том смысле, что они отвечают за принятие решений и совершение действий в разнообразных обстоятельствах. Однако одним из элементов административного права является то, как основные институты контролируются в своей деятельности другими органами. Эту вторую группу можно назвать контролирующими органами. Они включают суды, институт уполномоченного по правам человека, прокуратуру (в некоторых судебных системах), парламентские институты, особенно комитеты парламента. Не всегда легко разграничить основные и контролирующие институты, и читатель заметит, что некоторые институты, описанные в предыдущем разделе, являются и основными, и контролирующими. Инспекции и комиссии во многих контекстах явно выполняют контролирующую роль, а также принимают основные решения н поэтому могут быть добавлены в этот раздел.

Представляется плодотворным подход к решению проблемы разграничения основных и контролирующих институтов на основе выявления главной цели деятельности — с учетом этого критерия большинство контролирующих органов, несомненно, будут выявлены именно в таком качестве. Однако сейчас перед нами цель кратко описать основные контролирующие органы.

1.5.10. Суды. Одним из фундаментальных принципов административного права является то, что власть должна действовать в соответствии со своими законными полномочиями и соблюдать важные принципы в процессе принятия решений и совершения действий. Окончательное решение о том, были ли эти принципы соблюдены, обычно оставляется за судами. В англо-американском паве процесс рассмотрения судами законности административных действий называется судебной проверкой. Этот термин не часто используется в правовых системах континентальных стран, но используется тот же принцип. Во французских административных судах существует специальная юрисдикциоиная процедура для определения законности административного действия. Европейский Суд, например, исполняет те же самые функции в отношении институтов и официальных лиц Европейского Союза.

Судебная система каждой страны имеет свой характер и особенности. Во Франции административный контроль осуществляется исключительно административными судами — Административным трибуналом, Апелляционным судом и Государственным Советом. Административные суды четко отделены от гражданских судов и Конституционного Совета; у них своя история, свои процедуры, они в основном занимаются разработкой основ для рассмотрения административных действий с точки зрения законности. В Великобритании нет специальных административных судов и судебная проверка осуществляется обычными высшими судами. Основания для судебной проверки в обеих судебных системах очень сходны, а процедуры принципиально отличны. В странах Центральной и Восточной Европы подход может быть самым разным: некоторые новые демократии специально создают административные суды, а другие используют для этих целей обычные гражданские суды. В последнем случае обычно создается специальный раздел административного права.

Нам нет необходимости углубляться в детали судебной проверки.

Следует только отметить важность того, чтобы, суды осуществляли проверку независимо от администрации и были в основном обеспокоены законностью, а не результативностью деятельности проверяемого органа. Если хотя бы один из этих принципов нарушается, может быть подорвана законность выполнения судами этой контрольной функции. Соответственно одной из основных задач для новых демократий является создание независимой судебной системы, укомплектованной высокопрофессиональнымн судьями и обслуживаемой ответственными профессионалами. Далее в этой книге будет более подробно рассмотрен вопрос судебной проверки законности административной деятельности. Следует также отметить, что суды могут иногда использоваться не только для решения вопросов законности, но и как апелляционные органы для рассмотрения целесообразности административных действий. Часто в правовых системах общего права предусматривается возможность апелляции по поводу административного решения в специальный суд, а иногда в обычный суд, особенно когда дело идет о вопросе, разрешающем определенное дело, а не о вопросах, касающихся дискреционного права или политики. Такая практика, однако, достаточно редка в континентальных правовых системах.

В современной России суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации вправе рассматривать споры, вытекающие из административных правоотношений, в которых органы государственного управления (администрирования), исполнительные органы самоуправления нередко выступают в качестве ответчиков. Такая практика все более расширяется по мере возрастания политической и правовой активности населения, стремящегося защищать свои права с помощью суда. В обществе зреет идея учреждения административных судов, специализирующихся на рассмотрении дел с участием институтов администрирования.

1.5.11. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмен). В последние годы в разных странах был создан специальный контрольный орган, часто называемый омбудсмен или иногда парламентские комиссионеры. Эти институты существенно различаются по конкретному объему контрольных полномочий, но в целом их задача заключается в рассмотрении жалоб на действия административных органов в отношении лица или группы лиц. После получения жалобы омбудсмен проводит расследование, что часто означает получение документов и устных свидетельских показаний от официальных лиц, имеющих отношение к делу. После этого формируется заключение об обоснованности жалобы. Цель обычно заключается в том, чтобы установить, совершал ли административный орган действия, которые, не будучи незаконными, имели отрицательный или деспотичный характер либо демонстрировали пренебрежение, невнимание к интересам личности.

Процессуальная сторона действий омбудсмена весьма разнообразна, иногда жалобы должны поступать через членов парламента, иногда гражданам позволено напрямую обращаться к этому должностному лицу. Различаются и способы воздействия, но обычно омбудсмен имеет полномочия рекомендовать определенную форму возмещения ущерба, а не полномочия накладывать санкции или освобождать от них. Таким образом, эффективность работы этого органа зависит от его статуса в глазах исполнительной власти и администрации, поскольку он не имеет императивных полномочий по отношению к ним. И наконец, существует выбор между общей службой омбудсмена или несколькими специальными органами, работающими в различных областях права. В последнее время существует тенденция создавать специализированные органы. Так, в Венгрии существует Комиссионер по гражданским правам и Комиссионер по этническим группам; в Великобритании — общий парламентский комиссионер по центральному правительству и несколько специальных комиссионеров по таким вопросам, как местное правительство, тюрьмы, налоги, здравоохранение, разбор жалоб на действия полиции. Омбудсмен стал важным контрольным институтом, играющим существенную роль в обеспечении соблюдения администрацией прав и интересов граждан.

Следует ожидать повышения авторитета института омбудсмена в условиях расширения сферы свободы слова, печати, реального политического и идеологического плюрализма, позволяющих уполномоченному по правам человека обращаться к населению непосредственно и тем самым влиять на общественное мнение, особенно на формирование электоральных ожиданий, предпочтений в избирательных отношениях. Однако ожидания могут быть оправданными только в том случае, если свободы будут переводиться в практику соответствующими действиями всех государственных институтов и институтов гражданского общества.

1.5.12. Прокурор. Обычно во многих западных правовых системах прокурор или обвинитель обладает полномочиями в уголовном праве и редко в публичном праве. Иная ситуация в большинстве восточноевропейских государств. Многие годы, а особенно в период коммунистического правления, прокурор обладал значительными полномочиями в области публичного права. Основным в этой функции был контроль за соблюдением закона государственными структурами, социальными организациями и отдельными лицами. Эта функция часто реализовывалась прямым вмешательством прокурора в деятельность поднадзорных органов или инициированием судебного разбирательства. В коммунистический период, когда судебный регресс был ограничен, полномочия прокурора были весьма существенными. С приходом демократии полномочия прокурора были значительно свернуты, но в большинстве государств региона сохранились некоторые функции, связанные с публичным правом.

Хотя прокуратура и не достигла такого положения в западных правовых системах, нередки случаи, когда есть офис или официальное лицо, которое, особенно в важных вопросах, может представлять общественные интересы и возбудить судебное разбирательство для защиты этих интересов.

Так, в Российской Федерации прокуратура обращается с исками в суды в целях защиты интересов государства, местного самоуправления. В последнее время прокуратура предъявляет иски и в первичных интересах частных хозяйствующих субъектов, когда в пользу этих субъектов взыскиваются кредиторские задолженности, с которых в последующем уплачиваются налоги в государственный и местный бюджеты.

Однако эта роль обычно узка в объеме и используется только в особенно важные моменты. На самом деле, поскольку суды стали более доступны для обращений граждан и организаций и идея судебного регресса более прочно вошла в политико-правовую культуру, роль прокурора пли подобной структуры стала менее важна. Однако в странах Центральной и Восточной Европы прокуратура сохраняет хоть и сокращенные, но все же значительные полномочия по контролю за законностью административных действий и решений.

1.6. Публичное право и административное право

1.6.1. Термин публичное право- вошел в отечественную юридическую понятийную систему сравнительно недавно. Правовые нормы, устанавливающие устройство государства, структуру его органов, правовую систему, судоустройство и т.д., действовали и в бывшем СССР, однако существование публичного права отрицалось, асфера публично-правовой регламентации специально не выделялась. Не входило данное понятие и в соответствующий учебный курс, и в программу университетского юридического образования. После Октябрьской социалистической революции 1917 г. деление права на публичное и частное более не проводилось, так как считалось, что оно не соответствует природе нового строя и экономических основ государства. Такой порядок не мог не повлиять отрицательно на складывающийся в СССР механизм правового регулирования: государство масштабно вмешивалось в частную жизнь граждан, не обеспечивались их демократические права и свобообеспечивается нормами публичного права, в предмет которого входят:

основы государственного устройства; функционирование государства и его институтов; институты гражданского общества; система и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения.

Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов государства (всего общества); частное право охраняет интересы отдельных лиц. В число отраслей, составляющих систему частного права, входят гражданское, семейное, трудовое, торговое право и некоторые другие отрасли. Административное право как отрасль публичного права определяется прежде всего своим предметом, т.е. системой государственно-управленческих отношений, ибо государственное управление реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм.

Современные политические и социально-экономические процессы значительно повышают роль государства в решении общественных задач, в обеспечении прав и свобод граждан. В течение последних десяти лет получила существенное развитие правовая система Российской Федерации, реформируются ее традиционные правовые образования, появляются новые отрасли права и публично-правовые институты. В 1995 г. в стране был опубликован первый учебник публичного права[1].

Актуализация проблемы публичного права вызвана рядом причин, среди которых выделяются: необходимость проведения правовой реформы; глубокое изменение многих отраслей права и появление новых; развитие структуры и системы правовых отраслей; усиление роли государства в реализации планов социально-экономического развития страны.

1.6.2. Публичное право включает в себя отрасли, в разной степени связанные с правовым механизмом организации и функционирования самого государства и его органов: конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, финансовое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. Каждая отрасль имеет специфический объект и методы правового регулирования, а также особую структуру нормативного материала, изучаемого в рамках этой отрасли права.

1.6. Публичное право и административное право

Публичное право также распространяет свое действие на сферу организации и функционирования негосударственных учреждений — органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. В современных региональных законодательствах содержатся обширные правовые образования, входящие в публичное право. Субъекты РФ обладают правом принятия региональных законодательных актов, что устанавливается Конституцией РФ и уставами субъектов Федерации.

Изучение отрасли публичного права предполагает анализ и исследование ее сущности, специальных правовых норм, вопросов правотворчества и применения правовых норм, которые обеспечивают удовлетворение публичных интересов, регулируют деятельность субъектов, обладающих властными полномочиями, а также определяют взаимоотношения государственных органов (органов местного самоуправления) и граждан.

1.6.3. Одной из самых объемных отраслей публичного права является административное право, которое регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти. Наряду с регулирующими административному праву присущи и «полицейские» (адмннистративно-юрисдпкциоиныс) методы воздействия на конкретных участников правоотношений. Субъекты административного права, представляющие государство и его органы, также применяют в своей деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в установленных законодательством пределах административно-властные принудительные полномочия. Современный административной проф. К.С. Вольский, обосновывая свою точку зрения относительно сущности и главнейших элементов системы административного права, подчеркивает: «Именно потому, что административное право регулирует и охраняет общественный порядок, оно является наиболее важной для общества отраслью права. Большевики презирали право и фактически отказались от всех его отраслей, кроме административного и уголовного. С уголовным у них с самого начала сложились особые отношения... Административное право дважды пытались упразднить (1917-1921, 1928-1938 гг.), по безуспешно. Степень необходимости для функционирования общества превзошла идеологическую нетерпимость. Значит, это самая высокая отрасль права? Бесконечно самая высокая; самая необходимая из всех известных»[2].

Вольский К.С. Феноменология административного права. Административное право является, кроме того, важнейшей учебной университетской дисциплиной. В общем объеме правовых знаний, которые преподаются студентам юридических вузов западноевропейских стран, административное право занимает значительную долю'. Этой отрасли права посвящено немало солидных учебников и многотомных справочников[3].

Административное право как учебный курс, как отрасль законодательства и как предмет научно-теоретического исследования за последние несколько лет претерпело существенные изменения. Сегодняшний этап его развития — время глубокой его реформы, пересмотра теоретических догм, сложившихся под влиянием существовавших на протяжении десятилетий политических и экономических реалий, развития новых идей и концепций, реализации международных обязательств, установления административно-правового регулирования внешнеэкономических связей, таможенного дела и, следовательно, реформирования системы административного законодательства. В специальной правовой литературе последнего времени появились статьи, посвященные отдельным аспектам теории государственного управления, вопросам местного самоуправления, проблеме прав человека в административном праве, роли общественных объединений (организаций) в государственном управлении, административному договору, административно-правовому статусу должностных лиц, военнослужащих, субъектам административного правонарушения, административно-деликтному праву, полицейскому и служебному праву.

Административное право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно с полным основанием характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей; словом, в этой отрасли права фокусируются многие общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования со стороны иных отраслей права (например, конституционного, уголовного, финансового, бюджетного, налогового, банковского права). Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод (или, точнее говоря, один из методов) правового регулирования — императивный метод, метод властных предписаний. Поэтому административное право считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, использующей потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой — обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.

1.6.4. Степень и интенсивность административно-правовой регламентации общественных отношений в разных сферах различна. Например, общественные отношения в сфере организации государственной службы, управления внутренними делами, обороной регулируются преимущественно нормами административного права. В экономической деятельности государства наряду с административными нормами действуют нормы частного права.

Развитие рыночных отношений, разделение государственной власти, построение современного правового государства, формирование эффективной исполнительной власти и системы местного самоуправления — все эти процессы вызывают насущную потребность в адекватном административно-правовом и административно-процессуальном обеспечении. Соответственно модифицируется и административное законодательство, и, как следствие, преобразуется предмет административного права, по-новому рассматриваются его содержание, функции, принципы, институты. Например, процесс реального разделения властей в государстве таким образом воздействует на предмет этой правовой отрасли, что прежние характерные для нее меры принуждения и властного воздействия государства сменяются инструментами формирования механизма исполнительной власти, действующего на основе принятых парламентом законов и постановлений в интересах личности и общества посредством регулирования, планирования, координации, согласования и контроля. Разумеется, принудительные меры, свойственные определенным институтам административного нрава, сохранятся и со временем будут усовершенствованы (например, метод властных предписаний, используемый административным правом стран Западной Европы и США).

Административное право закрепляет отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной (административной, управленческой, исполнительно-распорядительной) власти. Исполнительная власть выделена из общей структуры государственной власти не только на уровне теоретических построений, но и в законодательстве. Изучение административного права предполагает анализ системы, структуры, основных признаков и субъектов исполнительной власти, ее влияния на реальное обеспечение прав и свобод граждан, а также теории и практики государственной службы. Следует подчеркнуть, что режим законности в государстве прежде всего зависит от уровня законности в управленческой (исполнительно-распорядительной) сфере.

В настоящее время происходит стремительное развитие практически всех административно-правовых институтов, таких, как субъекты административного права, государственная служба, формы и методы государственного управления (административно-правовые формы, управленческие действия), административные договоры, местное самоуправление, нормативные правовые акты управления, административное принуждение и административная ответственность, административный процесс, законность и способы ее обеспечения в сфере исполнительной власти (государственном управлении и местном самоуправлении).

Развитие административно-правовой науки в течение последних нескольких лет ознаменовано появлением личностного аспекта в исследовании многих ее проблем. На первый план выходят проблемы защиты прав и свобод личности, соблюдения ее интересов при осуществлении исполнительной власти (государственного управления), создания эффективных средств защиты против нарушения органами публичной власти и их должностными лицами прав личности, разработки административного законодательства, учитывающего соответствующие международно-правовые документы.

Возникновение новых экономических условий не влечет за собой сокращения сферы регулирования управленческих отношений административными методами; изменяются лишь правовые средства и методы воздействия публичных управленческих органов на экономическую среду и связи хозяйствующих субъектов. В этих условиях административное право, как и право гражданское, должно обеспечивать экономическую свободу предпринимателей, хозяйственных обществ, фирм, государственных предприятий, частных лиц, защищать их собственность, контролировать доходы, проводя эффективную налоговую политику, осуществлять санитарный, экологический, таможенный и другие виды административного контроля и надзора.

1.7. Административное право и частное право

1.7.1. Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Частное право допускает частную автономию и юридическую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц). В задачи частного права входит правовая регламента! на общественных отношений, основанных на добровольности и на обоюдном согласии их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Публичное право (как минимум его важнейшие части — государственное и административное право) имеет в качестве предмета изучения государство как носителя верховной и суверенной власти, а также саму государственную власть в ее различных проявлениях. Административное право как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности, функционировании исполнительной власти.

Публичные интересы устанавливаются и реализуются в административном праве посредством таких правовых средств, как: 1) правовая регламентация публичного интереса, установление его признаков, сущности и видов; 2) нормативная фиксация необходимости признания приоритета публичных интересов, их повсеместного, обязательного и непосредственного соблюдения и установление форм и видов правовой защиты публичных интересов; 3) определение мер юридической ответственности за нарушение публичных интересов'. Следовательно, административно-правовому регулированию подлежит огромная сфера публичных интересов. Более того, субъекты административного права призваны неуклонно соблюдать административно-правовые нормы, определяющие необходимость соблюдения общественных интересов и устанавливающие при их нарушении различные виды правовой ответственности.

Таким образом, ведущая роль административного права в системе публичного права определяется тем, что оно создает правовую основу Для публичного управления, т.е. предметом административного права в публично-правовом смысле являются отношения в сфере публичного управления.

Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, административное право занимает в системе публичного права место своего рода «опорной конструкции, несущей основную нагрузку публично-правового регулирования в виде административно-правового регулирования»[4], так как в этой отрасли права наиболее ярко проявляется публичный интерес, устанавливаются организационная структура государственного управления, виды, система и правовой статус органов исполнительной власти, статус публичной (т.е. государственной и муниципальной) службы, применяются меры административного принуждения, осуществляются организационно-властные полномочия.

1.7.2. Административное право обеспечивает удовлетворение публичных интересов в сфере взаимоотношений его субъектов. В политико-правовой механизм обеспечения таких интересов входят следующие:

1) государственные и общественные интересы (интересы Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований), проявляющиеся в целях, задачах и функциях исполнительной власти; 2) обеспечение прав и свобод гражданина и человека, а также установление различных форм их правовой защиты; 3) обеспечение публичных интересов посредством установления контрольных механизмов; 4) административно-процессуальные правовые гарантии реализации публичных интересов; 5) обеспечение публичных интересов посредством установления мер административной ответственности (или нескольких видов юридической ответственности).

Для субъектов публичного права законодательство устанавливает особый публично-правовой статус, поскольку они осуществляют важнейшие государственные функции и полномочия. В некоторых случаях функционирование государства обеспечивается механизмом частноправового (гражданско-правового) регулирования публичных отношений при помощи характерных для гражданского права форм и методов регулирования общественных отношений (добровольность вступления в правовые отношения, равноправие и юридическая независимость друг от друга субъектов права). В подобной ситуации функции государства осуществляют от его имени или по договору с ним частные (негосударственные) организации, деятельность и организация которых регламентируются нормами частного права. Специфические частноправовые средства п механизмы используются в практике государственного управления во многих странах, при этом государство, передавая часть своих полномочий негосударственным субъектам управления, осуществляет контроль и надзор за качеством их выполнения (например, поддержание общественного порядка и общественной безопасности, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в населенных пунктах).

Разграничение публичного и частного права — трудная и до сих пор считающаяся спорной задача. Российская административно-правовая наука традиционно рассматривает эту проблему применительно к предмету и методам административного права. И в самом деле, выявление особенностей этих понятий позволяет провести границу между административным и частным правом. Однако, как уже отмечалось, управление может осуществляться и в рамках частного права; это значит, что разграничение частного и публичного права только по субъекту деятельности будет недостаточным. На сегодняшний день сложился ряд теорий, занимающихся проблемами разграничения частного и административного (публичного) права. Остановимся на трех из них.

1.7.3. Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и указывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Эта теория направлена в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспечиваемого образуемыми правоотношениями. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право регулирует частные интересы. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения с целью установления основ социально-государственной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка н безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций. Вместе с тем эти частные интересы не могут и не должны негативно воздействовать на решение общественно значимых и общесоциальных задач. Таким образом, теория интересов затрагивает лишь наиболее общие аспекты разграничения публичного (административного) и частного (гражданского) права. Она не обеспечивает сколько-нибудь полного и четкого разграничения этих правовых образований, так как большинство правовых норм одновременно обеспечивают как публичные, так и частные интересы. Более того, государство может использовать также частное право для обеспечения публичных интересов.

1.7.4. Теория субординации (соподчинения), являясь господствующей теорией при отграничении публичного от частного права, раскрывает характер отношений между частниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном праве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковый масштаб подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений при помощи закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. В основу теории субординации легли идущие еще из XIX в. представления об управлении, под которым понималось властное вмешательство государства и его чиновников в различные сферы общественной и государственной жизни. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения я правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение соглашений[5], публичных или административных договоров). Кроме того, теория субординации не объясняет с точки зрения подчиненности или соподчинения сущности правовых отношений в области так называемого позитивного государственного управления социально-культурной, образовательной и коммунальной сферами.

1.7.5. Теория относительности и допустимости правовых норм указывает на распространение действия правовых норм на различные субъекты права. Публичное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулирования отношений государства или других государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего). Таким образом, публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права. Напротив, для частного права характерны правовые нормы, которые могут применяться для регулирования отношений между всеми субъектами права, т.е. число адресатов частноправового регулирования неограниченно. Публичное право — это особое право самого государства и его органов; частное право — это право для каждого индивидуума и каждого субъекта. Теория относительности правовых норм формальна по своей сути, и потому при всей конкретности подхода к разграничению публичного и частного права она не содержит материальных критериев разграничения этих правовых сфер.

Ни одна из рассмотренных теорий до настоящего времени не реализована на практике, однако каждая из них нашла своих сторонников. Думается, что эти теории будут полезны при выявлении сущности и социальной значимости административного права. Вместе с тем каждая из них содержит рациональное ядро: в первом случае речь идет об обеспечении публичных или частных интересов; во втором — о возможностях властного воздействия на подчиненных субъектов права; в третьем — о направленности правового воздействия: либо на организацию и функционирование государства и его структурных подразделений, либо на обеспечение режима законности в сфере регулирования деятельности частных лиц и частных организаций.

Попытка более конкретного отграничения административного права от права частного повлечет за собой выявление следующих признаков административного права: административное право обеспечивает публичные интересы и реализацию государственных функций и задач; административное право использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права; административно-правовое воздействие направлено на организацию и функционирование государства и его структурных подразделений; областью административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов управления, граждан и Других субъектов права; наличие специфических («управленческих») норм материального административного права; для реализации материальных норм административного права применяются специальные административно-процессуальные нормы как позитивного (регулятивного, управленческо-процедурного, так и административно-деликтного характера; часто административно-процессуальные нормы действуют только для обеспечения государственно-правовой деятельности органов управления;

важнейшей формой управленческой административной деятельности является не договор (как в гражданском праве), а правовой акт управления (нормативный или индивидуальный правовой акт управления); в некоторых случаях могут заключаться и административные

договоры, относящиеся к области публичного права;

ответственность государственного органа управления в случае причинения ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении функций на государственной или муниципальной службе, т.е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (государственными и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

при возникновении административного спора применяется административный и судебный порядок. Последний имеет специальное правовое регулирование. Вместе с тем следует отметить, что до настоящего времени в России не создан специальный административный суд, который разрешал бы возникающие управленческие споры (административные дела).

1.8. Функции, правовые источники и кодификация российского административного права

1.8.1. Функции административного права. Под функциями административного права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Функции административного права обусловливают его значение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Функционирование административного права можно определить как реализацию запрограммированных потенциальных возможностей правовой системы'.

С учетом основной структуры Общего административного права (т.е. организация и функционирование государственного управления, процесс управления (управленческий процесс), различные формы управленческих действий, судебная защита прав и свобод человека, адмп-нистративно-юрнсдикиионный процесс) можно выделить две функции административного нрава; регулятивную и охранительную.

1 См.: Юсупов ВА. Теория административного нрава. М„ 1985. С. 47.

1 8. Функции, источники и коди4'икацня российского административного нрава 85

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Эта функция проявляется не только в сфере установления материально-правовых отношений, но и в области процессуального регулирования отношений, возникающих по поводу управления и его главнейших элементов. Например, правовыми нормами устанавливаются понятие и виды государственных должностей, прав и основные обязанности государственных (муниципальных) служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных (муниципальных) служащих и т.д.

Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано правовое государственное административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции и т.д. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной муниципальной службой, в том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного муниципального служащего, увольнения с государственной муниципальной службы.

В административно-правовой литературе выделяются и другие функции. Например, Ю.А. Тихомиров считает, что в современных условиях административное право призвано выполнять следующие функции: 1) организация и осуществление государственного управления; 2) государственное регулирование; 3) защита публичных интересов; 4) самореализация прав граждан в сфере государственного управления'. По нашему мнению, если под функциями административного права понимать основные направления административно-правового воздействия на управленческие отношения, указанные положения в большей мере относятся к важнейшим задачам административного права, а некоторые из них являются функциями самого государственного управления (например, государственное регулирование). Таким образом, они подпадают под уже упомянутые две функции административного права — регулятивную и охранительную.

1.8.2. Источники административною права. Административное право состоит из большого числа различных правовых норм: законов, положений, уставов; федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. В силу многообразия административных правовых норм возникает проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.

Система источников административного права включает в себя множество элементов, представляющих собой нормативные акты, регламентирующие отношения в области государственного управления. Так как нормы административного права содержатся в разнообразных нормативных правовых актах, относящихся часто к различным отраслям права, то источником административного права может считаться любой нормативный правовой акт, содержащий положения относительно государственного управления, управленческой деятельности, организации управления, ответственности органов управления, правового статуса граждан и их отношений с субъектами государственного управления. В отличие от конституционного права, источником которого является конституция страны и несколько самых важных законов государства, регулирующих важнейшие положения этой отрасли права, административное право имеет весьма разветвленную систему правовых источников.

Источники административного права — это внешние конкретные формы его выражения, т.е. нормативные правовые акты. Содержанием правовых источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость принятия в этой сфере как законов, так и правовых актов управления. В современных условиях система источников административного права усложняется, так как в субъектах Российской Федерации принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.

Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники (принимаемые федеральными государственными органами и действующие на территории всей страны) и источники субъектов Российской Федерации (принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и действующие на территории этого субъекта).

К числу правовых источников административного права относятся:

Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеративный договор;

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания;

указы Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации;

правовые акты, устанавливающие правовой статус министерств и иных органов федеральной исполнительной власти (государственных комитетов, федеральных служб, федеральных надзоров и т.д.);

нормативные акты министерств, государственных комитетов, федеральных служб и иных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации источниками административного права являются:

законодательные и иные нормативные акты представительных и

исполнительных органов (конституции республик — субъектов Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов);

правовые акты органов местного самоуправления и их администрации в пределах предоставленных им полномочий1.

Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, а также органов мест-' ного самоуправления, являясь источниками административного права, представляют собой форму реализации компетенции этих органов.

В определенной степени к источникам административного права относятся так называемые локальные нормативные правовые акты — нормативные акты государственных (казенных) предприятий, хотя их значимость в общей системе источников административного права становится все менее заметна. Вместе с тем источниками административного права следует считать уставы муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений, предприятий и организаций.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Российская Федерация является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы международного права, положения конкретных международных договоров, соглашений, конвенций (например, Международный пакт о гражданских и политических правах, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка).

Вопрос об источниках административного права рассматривается в каждом учебнике административного права зарубежных стран. Например, к источникам административного права Германии относятся: Основной закон ФРГ, другие формальные законы (парламентские законы), правовые положения (т.е. нормативные акты, издаваемые правительством, министрами, административными органами) и уставы (уставы общин, округов, университетов, индустриальных и торговых палат и т.д.); весьма незначительную роль играют и такие источники права, как обычаи. В качестве источников административного права Италии выделяются: Конституция; конституционные законы (т.е. те конституционные нормы, которые закрепляют общие начала организации и функционирования государственного управления); обычные законы (например, Закон о деятельности правительства и организации президиума Совета Министров; законы, определяющие правовое положение центральных органов государственного управления); обладающие силой закона правовые акты, принимаемые высшим законодательным органом области; нормативные акты Европейского Союза. Указанные источники административного права Италии считаются первичными. К числу вторичных правовых источников относятся: президентские и правительственные декреты, решения, ордонансы и циркуляры, издаваемые главами центральных ведомств в пределах их компетенции.

1 8.3. Кодификация административного права. Систематизация административного законодательства. Административное законодательство представляет собой систему тесно взаимосвязанных законодательных актов, регламентирующих отношения в области организации и функционирования государственного управления, исполнительной власти, правового статуса субъектов управленческой деятельности, определения административно-правовых режимов, реализации административно-принудительных правовых средств.

Теоретически кодификация административного права является одним из видов систематизации административного законодательства, т.е. это помещение в законе (законодательном акте) определенного законодательного материала отрасли права. Тезис о полной кодифицируемости административного права несостоятелен, так как административно-правовые институты слишком разнообразны по своей природе, сущности, назначению и роли в государственной и общественной жизни; возможности всеобъемлющей кодификации административного права рассеялись как в теории, так и в практике.

К сожалению, и сегодня в Российской Федерации практически отсутствуют важнейшие кодификационные акты (кодексы, законы), раскрывающие сущность административного права: 1) закон об управленческом процессе (или Административно-процессуальный кодекс), в котором бы утверждался порядок принятия административных актов и заключения административных договоров (другие управленческие процедуры); 2) закон о порядке рассмотрения судом административных исков (или о так называемой административной юстиции); отсутствует, правда, и сам закон об административных судах; 3) социальный кодекс.

Вместе с тем существуют примеры кодификации отдельных норм административного права, например: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 г., Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 г, В настоящее время идет разработка нового Кодекса об административных правонарушениях и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Значительная работа проводится по инкорпорации законодательства, т.е. по упорядочению нормативного материала путем его объединения и расположения в систематизированном порядке в издаваемых Министерством юстиции РФ, другими министерствами и ведомствами, научными и учебными заведениями сборниках нормативных актов.

Иногда в качестве одного из видов систематизации административного законодательства в учебной литературе выделяются хронологические издания[6] законодательных и иных нормативных правовых актов. К ним относятся, например, Собрание законодательства Российской Федерации, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2.1. Вступление

В данной главе мы ставим перед собой две цели: первое — проанализировать административное действие, вычленив из него основные элементы, и второе — исследовать различные, наиболее общие процессы администрирования. Чтобы выполнить первую из поставленных задач, необходимо определить и проанализировать элементы административного действия, представляющие собой, с одной стороны, конкретные действия, с другой — нормативные акты. Они являются основными видами действий, относящихся к осуществлению административного права. Очень важно четко разграничивать их, поскольку каждое ставит свои, особые вопросы в рамках административного права в отношении к процедурам, принципам принуждения и надзору. Помимо двух основных видов административных действий следует добавить и третье, а именно договорный процесс со стороны властей. Данная глава также включает краткий анализ заключения договоров и его связь с административным правом.

После того как будут исследованы указанные три вида административных действий, второй основной задачей данной главы будет рассмотрение различных процессов, посредством которых каждое из этих действий осуществляется. Это особенно важно в отношении к конкретным действиям и решениям, принимаемым отдельными людьми, поскольку процесс может осуществляться в очень широком спектре: от почти механического применения четких правил до практически полной свободы действовать по своему усмотрению (дискреции) в тех случаях, когда закон, по существу, не дает никаких указаний по решению вопроса. Классификация процессов и их связь с административным действием имеют большое значение по нескольким причинам. Во-первых, различные процессы требуют различных процедур; поэтому, если одной из целей, стоящих перед административным правом, является выработка процедур, применимых в каждом конкретном случае, четкое понимание задач абсолютно необходимо. Во-вторых, при выполнении некоторых административных задач следует выбирать, какие именно процедуры необходимо применить; можно ожидать, что вопросы, относящиеся к важным проблемам личных свобод, должны регулироваться четкими общепринятыми стандартами, а не по усмотрению чиновников. И, в-третьих, механизмы юридического надзора за работой чиновников скорее всего будут эффективны в том случае, если они соответствуют природе первоначального процесса. Следовательно, помимо естественного интереса к классификации административных процессов есть и чисто практические основания делать это.

Для начала отвлечемся от подробностей администрирования и рассмотрим имеющиеся в нашем распоряжении виды процессов. Первоначально их можно подразделить на: а) имеющие целью сформулировать общие стандарты для последующего их применения (нормативные акты) и б) имеющие дело с конкретными проблемами (конкретные действия, предпринимаемые отдельными лицами).

2.2. Нормативные акты

2.2.1. Термин -«нормативные акты»- в общем плане употребляется в континентальном европейском праве для описания разработки правил и прочих стандартов с целью их применения к будущим делам. В американском праве и во все возрастающей степени также в британском праве та же самая идея определяется словами «выработка правил». Чтобы избежать путаницы, мы будем пользоваться континентальным термином. Идея состоит в том, что во многих областях деятельности законодательная или какая-либо другая власть формулирует общие принципы, в соответствии с которыми данный тип дел следует рассматривать в будущем. Установление общих стандартов, таким образом, находится в самом центре правовой системы.

Между тем в российской правовой науке термины «выработка правил» и «нормативные акты» не рассматриваются в качестве взаимозаменяемых или обозначающих одно и то же явление, как принято в американском праве и континентальном европейском праве. Эти термины обозначают связанные между собой явления, первое из которых означает правотворческий процесс и его результат. Такой подход представляется наиболее логичным. Нормативные акты могут появляться на различных уровнях — на основном уровне находятся конституции (общие конституционные принципы), за ними следуют законы, издаваемые парламентом или национальной ассамблеей, а затем идет великое разнообразие правил и инструкций, издаваемых сонмом административных органов. Особую важность для нас представляет последняя группа, а именно нормативные акты, издаваемые административными властями.

2.2.2. Виды нормативных актов. В рамках общей категории административных нормативных актов можно провести некоторые разграничения между этими документами.

Во-первых, нормативные акты могут иметь различный нормативный вес. С одной стороны, находятся четкие обязательные правила, а с другой — слишком общие и неопределенные стандарты, которые скорее задают направление, а не предписывают конкретные действия. Как мы увидим далее, в течение многих лет шли оживленные споры относительно того, какие именно стандарты применимы в том или ином административном контексте. В некоторых областях более подходящими являются очень строгие правила, тогда как в других областях предпочтительнее более общие руководящие принципы.

Во-вторых, нормативные акты могут относиться к различным типам в зависимости от того, какой юридический орган их готовит. Издание нормативных актов может быть требованием соответствующего закона, или же они могут издаваться административным органом и в отсутствие прямых указаний в законе, в качестве необходимого элемента осуществления широко определяемых полномочий. Некоторые правовые системы не приемлют практику формулирования руководящих инструкций или норм административными органами без прямого юридического основания на то. Действительность, однако, такова, что создание неформальных стандартов является неизбежным элементом администрирования. В таком случае наилучшим выходом из положения будет признание, что такая практика существует, что она даже может выполнять некоторую полезную функцию, а также рассмотреть возможность сделать ее открытой и приемлемой.

2.2.3. Создание нормативных актов. Интересный вопрос для административного права: каким образом должны создаваться нормативные акты. Существует несколько возможностей: 1) как акт дискреции со стороны административной власти; 2) как акт дискреции со стороны административной власти после консультаций с заинтересованными сторонами; 3) через соглашение между заинтересованными сторонами. При выборе одной из этих процедур, возможно, потребуется исследовать основополагающие политические принципы либерального демократического общества, которые в целом предполагают, что, поскольку достичь соглашения часто оказывается нереальным, консультации с заинтересованными сторонами абсолютно необходимы.

2.2.4. Нормативные акты в административном праве. Возникает вопрос: какое значение имеют нормативные акты в административном праве. Ответ состоит из дух частей. Во-первых, процесс создания нормативных актов обычно происходит в соответствии с определенными процессуальными требованиями. Хорошим примером может служить американский Административно-процессуальный акт, в котором достаточно четко описаны процедуры подготовки норм. Следует, однако, заметить, что многие правовые системы еще не выработали процедуры для данной области, несмотря на то что нормативные акты широко распространены и являются важной частью административного управления.

Во-вторых, нормативные акты обычно подлежат определенному судебному контролю. Во многих правовых системах судебные проверки администрации касаются и нормативных актов. Английские суды, например, могут проверять нормативные акты, чтобы удостовериться, что они не выходят за рамки соответствующих полномочие, что они разработаны без нарушения соответствующих процедур и что они не являются явно необоснованными. Американское законодательство, по Административно-процессуальному акту, допускает судебную проверку нормативных актов но различным причинам, включая отсутствие оснований, произвольность или замысловатость. Эти вопросы будут обсуждаться в данной главе.

2.3. Конкретные действия отдельных лиц

2.3.1. Общие замечания. Конкретные административные действия — это акты и решения, касающиеся отдельной определенной ситуации. Эти действия называются конкретными в том смысле, что они относятся к отдельным определенным ситуациям, а не к общим вопросам, что характерно для нормативных актов. Конкретные действия обычно касаются какого-либо лица или группы лиц, чьи интересы в той или иной мере затронуты, но они необязательно ограничиваются ими; сюда включаются и акты, которые не связаны напрямую с каким-либо лицом, но могут касаться нескольких лиц или никого конкретно. Важно отметить, что действие — это общий термин, который охватывает как акты, так и решения. Давно известно, что терминология в данной области далека от точности, но если решения с натяжкой можно включить в разряд актов, то далеко не все акты являются решениями. Иными словами, некоторые административные акты могут не быть решениями: исследование или запрос о состоянии дел является актом, но необязательно включает в себя решение. Равным образом не включает в себя решение и отчет или рекомендация на основании исследования или запроса. Четкое разграничение актов и решений очень важно, поскольку применение и сфера действия многих правил и процедур в рамках административного права часто определяются на основе актов, решений или и тех, и других вместе. Удивительно, что многие юрисдикции, например такие разные, как Австралия и Польша, используют концепцию решения, а не акта для определения сферы действия административного права. Этот вопрос представляет особую важность в процессуальных кодексах центрально- и восточноевропейских стран, где часто предпринимаются довольно серьезные попытки дать определение сфере их применения.

Не претендуя на полноту, список документов, которые следует отнести к сфере административных действий, должен включать следующие решения или акты:

1) окончательные решения по отдельным делам;

2) предварительные или промежуточные решения, предшествующие окончательному решению;

3) предварительные или промежуточные решения, предшествующие акту, такие, как расследование, за которым не следует решение;

4) акты, которые не являются решениями (например, протоколы в административном производстве);

5) акты, предшествующие вынесению окончательного решения или окончательному действию либо подготавливающие их;

6) невозможность или отказ принять решение или предпринять Действие (акт выражен в бездействии как разновидности деяния, охватывающего различные виды, — действие и бездействие).

Применение этих идей на практике зачастую может потребовать заключения, которое не так легко вынести или согласиться с ним. Можно, например, утверждать, что вынесение суждения выходит за рамки административного действия, но в качестве аргумента можно сказать, что оно является очевидным фактом. 2.3.2. Административный или судебный акт. Очень важное для административного права разграничение — это разграничение между административными и судебными актами. Это особенно важно, если существует четкое разделение властей и административные органы не обладают полномочиями судебных. В таких случаях, строго говоря, только суды имеют право принимать судебные решения. В чем же тогда состоит различие между административным актом и судебным актом? На этот вопрос можно дать различные ответы, но по сути точной аналитической базы для их разграничения нет. Можно выделить целый ряд переменных, которые, будучи взяты вместе, и составляют судебное решение.

Если отвлечься от проблемы конституционности, то реальность такова, что процесс решения вопроса путем приложения к нему неких стандартов, когда на карту поставлены права или интересы личности, по сути является судебным. Другими словами, вынесение решения — это очень распространенный процесс в ходе исполнения административной власти. Здесь нет необходимости исследовать принятие судебного решения в деталях, достаточно отметить, что судебные процессы в администрировании обычно требуют применения определенных процедур, для которых обязательно, чтобы заинтересованные стороны получили уведомление о проблеме и возможность высказаться.

2.4. Классификация процессов по отношению к актам

Следующим после определения области конкретных действий вопросом является анализ различных процессов, при помощи которых осуществляются действия. Поскольку эти процессы могут принимать различные формы, самым лучшим подходом будет определить сначала несколько групп или категорий, а затем разделить их па подкатегории. Основными категориями процессов являются следующие: применение общих стандартов, принятие решений но своему усмотрению, если можно считать, что общие стандарты отсутствуют; принятие решения, достижение соглашения путем голосования, а также действие управленческим указом. Для целей настоящей работы мы можем опустить два последних варианта, а именно голосование и управленческий указ, поскольку они по существу не играют роли в вопросах административного права. Процессы, гарантирующие соглашение, играют некоторую роль, в особенности если решение принимается но усмотрению судьи, когда между административным органом и вовлеченной в дело стороной могут существовать неформальные соглашения.

2.4.1. Применение общих стандартов. Нам остается рассмотреть две первые группы, т.е. применение общих стандартов и принятие решений по собственному усмотрению. Конкретные действия в основном относятся к этим двум группам. Рассмотрим их по очереди.

Огромное количество административных действий осуществляется; путем применения общих стандартов к реальной ситуации. Этот процесс можно разделить на три части: выработка стандартов, выявление Актов и применение стандартов к фактам. Поскольку административное решение в этом смысле является основой администрирования, важно проанализировать эти три части более полно. Общая концепция административного решения оставляет место для значительных изменений в функциях этих трех частей.

2.4.2. Выработка стандартов. Из многих переменных, которые влияют на понимание и применение стандартов, три играют особую роль: степень определенности, их содержание и степень их зависимости от квалификации или профессиональных знаний.

Определенность. Стандарты могут быть ясными, точными и обязательными к применению или же нечеткими и оставляющими возможность для изменения, предполагающими вынесение суждения, оценку и определенную свободу действий. Между этими двумя крайними точками — строгими правилами и гибкими стандартами — располагаются многочисленные прочие варианты, когда стандарты более или менее устойчивы и определенны. Суть вопроса состоит в том, что чем более неопределенными являются стандарты, тем больше официальное решение вопроса зависит от чьей-то оценки и суждения. Уровень определенности процедур может влиять на их структуру: там, где правила легко применимы, процедуры могут быть простыми и быстрыми; где стандарты менее определенны и предполагают интерпретацию и суждение, процесс применения процедур становится более оспоримым и открытым для обсуждения. В таком случае требуется более внимательное рассмотрение и стороны имеют больше оснований принимать участие в поисках фактов и их интерпретации.

Содержание. Еще одной переменной в применении стандартов является их автономное содержание, особенно в том случае, когда пред-' метом являются вопросы этического суждения или оценки. Такие вопросы часто возникают, когда решение требует оценки личного поведения, будь то выяснение доли ответственности, вины, достоинств и вообще того, что человек заслуживает. Эти вопросы намного отличаются. от тех, которые связаны с расчетами налогов или определением соответствия транспортного средства дорожным условиям. Применение стандартов, имеющих дополнительный этический или оценочный смысл, означает более глубокое исследование ситуации и действий индивидуума, что, в свою очередь, связано со структурой процедуры.

Существенную роль при этом будет играть фактор внутрисистемных связей стандартов, направленных на регулирование взаимодействующих сфер административных отношений. В этом контексте важно учитывать возможные иерархические связи стандартов, так или иначе касающихся предмета воздействия (изменения).

Квалификация или профессиональные знания. Другой важный момент — требует ли применение стандарта определенной квалификации или профессиональных знаний. Решения, для которых требуется определенная компетентность, приходится принимать по широкому кругу административных вопросов в сфере науки, техники, инженерной области, в медицине и психологии. Традиционно применение экспертных или профессиональных знаний принимается в юридических контекстах без вопросов; однако с недавних пор этот процесс подвергается более внимательному изучению, и снова возникают важные вопросы относительно того, каким образом можно рассмотреть и проверить применение таких знаний в административных процессах.

Принимая во внимание тот факт, что в условиях партийного плюрализма в отношении административных должностей нередко действует принцип политического назначения, согласно которому победившая партия (лицо) назначает на ряд обычно первостепенных должностей политических назначенцев, т.е. членов партийной команды, обеспечившей победу на выборах (эта процедура действует как на общегосударственном (президент), так и местном уровне), особое значение приобретает фактор квалификации и профессиональных знаний политических назначенцев. Во многих государствах политическая практика основывается на предварительном отборе членов команды партий с учетом не только политического опыта, но и характера профессиональных знаний и квалификации в той или иной области административной деятельности. К этому стимулируют законодательно установленные профессиональные требования к соискателям административных должностей, хотя они чаще всего не распространяются на должности общей компетенции, определяемой назначающим должностным лицом (заместители, руководители департаментов и т.п.). Весьма позитивной является практика недопустимости смены административного аппарата по результатам выборов первых должностных лиц. Подобная практика обеспечивает стабильность, профессионализм и компетентность в применении стандартов административных действий. Российская практика пока далека от указанных тенденций демократических режимов, но законодательные требования по образовательному и профессиональному уровню (высшее образование — юриста, специалиста по государственному и муниципальному управлению и т.п.) по многим должностям администрации, несомненно, приведут к повышению уровня законности и компетентности административных действий по улучшению стандартов.

Ранее высказывалась идея введения «политических должностей на высших постах в государственном аппарате России»'. Однако такая постановка вопроса во многом невыгодна политическим лидерам победивших партий и движений (назначение по результатам выборов только на политические должности ограничивает возможность замены значительной части администрации).

2.4.3. Выявление фактов. Вопросы, касающиеся фактов и их интерпретации, играют важную роль в принятии административных решений. Вопросы, связанные с фактами, обычно касаются как властей, так и сторон-участниц; первые часто собирают свидетельства сами, но одновременно пользуются и материалами, предоставляемыми сторонами. Соотношение между двумя источниками может быть различным в зависимости от природы вопроса, наличия свидетельских показаний и степени вовлеченности в дело сторон. Природа процесса поиска фактов также отразится на выборе различных процедур для соответствующих контекстов: чем проще факты и чем легче их подтвердить, тем проще будут процедуры, и чем сложнее факты, тем сложнее процедуры, которые потребуются для обеспечения достаточного уровня точности.

Сбор фактов как часть процесса принятия решения можно связать с понятием принятия решения по чьему-либо усмотрению. Усмотрение, как будет показано ниже, обычно связывается со стандартами в том смысле, что оно возникает на основе стандартов и некоторым образом свидетельствует об отсутствии таковых. Усмотрение также можно связать со сбором фактов в том смысле, что административная власть обычно имеет значительную автономию при определении приемлемости свидетельства и его необходимости для принятия решения. Поэтому можно с достаточным основанием утверждать, что власти могут оказывать значительное влияние и контролировать процесс сбора фактов так, что это не всегда попадает в поле пристального внимания другого органа.

Поэтому в указанном процессе весьма важна роль контролирующего органа, дающего в регрессных процедурах оценку дискреционного решения с позиций полноты и относимости собранных фактов как администратором, так и сторонами — участницами отношений, тем более что, например, суды, как правило, не ограничены в пределах оценки обоснованности дискреционных решений в силу их таковой природы. Очевидно, контролирующие органы при этом руководствуются принципами гуманизма и справедливости — в первую очередь и законности — во вторую. Здесь нет отступления от основ правовой государственности, поскольку правовая законность в таком государстве есть не что иное, как фундамент государственно-организованного общества.

2.4.4. Применение стандартов к фактам. Третья составляющая административного решения — это применение стандартов к фактам. Этот элемент часто включают в интерпретацию стандартов, с одной стороны, и в сбор фактов — с другой. Тем не менее он является отдельной составляющей, и в связи с ним встает определенный круг вопросов, поскольку процесс применения стандартов требует вынесения суждения и оценки, которые могут быть в высшей степени субъективными. Суждение и оценка обычно считаются неотъемлемой частью решения и потому оставляются на усмотрение того, кто принимает решения.

2.4.5. Дискреционные решения. Дискреция — это понятие, которое неоднократно подвергалось анализу и обсуждению'. Основная идея дискреции — это момент суждения, область полномочий, в которой лицу, принимающему решение, предоставляется некоторое право выбора. Здесь все зависит от степени свободы действий, которая может быть различной: от некоторого элемента собственного суждения, необходимого для интерпретации и применения общих стандартов, до открытого предложения к должностному лицу принять такое решение, которое он считает наилучшим в данной ситуации. Соответственно было бы неправильным считать дискреции иной группой процессов, чем применение общих стандартов. Они настолько тесно связаны друг с другом, что в некоторых случаях точнее было бы считать, что между ними существует очень запутанная связь, а дискреция присуща самой идее применения общих стандартов. Если согласиться с этим, мы можем подойти к такой точке, где лискреция понимается настолько широко, что будет ошибкой связывать ее каким бы то ни было образом с применением общих стандартов. Лискреция в этом очень строгом смысле обычно встречается в административных ситуациях, когда, например, министру предоставлено право принимать те решения, которые он считает необходимыми, или сертифицирующей организации даны полномочия выдавать лицензии в тех случаях, когда она сочтет это приемлемым. Если по принятию этих решений дополнительные указания не даются, в таком случае у властей действительно имеется широкая свобода действий.

На основании общего понимания дискреции как некоей переменной, присутствующей в той или иной степени в большей части конкретных решений, можно выделить несколько достаточно четко различимых значений этого понятия:

1) дискреция, означающая, что официальному лицу предоставлены определенные полномочия, но нет стандартов, направляющих их осуществление;

2) дискреция, означающая интерпретацию общих стандартов;

3) дискреция, означающая, что официальному лицу может быть разрешено отступать от обязательных общих стандартов.

Хотя имеет смысл различать вышеуказанные три значения понятия дискреции, необходимо четко понимать, что на деле они обычно частично совпадают и взаимосвязаны друг с другом.

Дискреционные полномочия поднимают много интересных и важных для административного права вопросов. В частности, весьма важно исследование проблемы соотношения дискреции и эффективности как принципа управления (администрирования). Они будут обсуждаться дальше более подробно, но уже сейчас имеет смысл высказать два общих замечания относительно дискреции в административном праве. Первое касается часто встречающейся в европейской юриспруденции мысли о том, что под дискрецией подразумевается нечто незаконное, обозначающее субъективный и произвольный подход. Следует четко указать, что такое представление ошибочно; напротив, дискреция внутренне присуща любой системе юридического контроля и Действительно является понятием, возникшим и существующим в рамках закона. Например, даже в судебной деятельности судья принимает решение, руководствуясь законом и внутренним убеждением, содержанием которого является как раз дискреция, усмотрение судьи, однако в пределах закона.

то приводит нас ко второму общему замечанию. Если мы признаем Дискретно в качестве центрального понятия правового регулирования любого вида, то возникает вопрос о том, как ее ограничить и контролировать. И опять в этом отношении в ряде континентальных правовых систем имеется тенденция считать дискрецию «черным ящиком», куда никто не имеет права проникать. Наоборот, как мы увидим из последующих рассуждений, западные правовые системы разработали разнообразные юридические методы для того, чтобы влиять на дискрецию -ограничивать ее, структурировать и регулировать ее использование.

Особенно это важно в неустойчивых политико-правовых системах, как, например, в постсоциалистических странах на первом этапе их существования.

К области контроля над дискрецией относятся и некоторые наиболее интересные исследования в рамках административного права, осуществленные за последние годы.

2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия

2.5.1. Понятие и признаки правового акта управления. Основная трудность в определении правового акта управления (административного акта) заключается в отсутствии его легального определения самим российским законодателем, т.е. в отсутствии федерального закона об административных актах. Поэтому, определяя это понятие, авторы исходят, как правило, из исторически сложившейся теории административного акта, т.е. указывают его важнейшие признаки, которые всесторонне характеризуют данное административно-правовое явление. С учетом этих основных признаков можно дать следующее определение правового акта управления.

Административный акт (правовой акт управления) — правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) с целью достижения целен управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки.

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления. Таким образом, акты управления представляют собой действия, которые являются к тому же обязательным элементом практического управленческого труда, т.е. всякий управленческий процесс есть по существу комплекс последовательных действий субъектов управления. Указанные действия имеют государственно-правовое значение. Целью административного акта является установление, изменение, отмена правовых норм или их применение в конкретном случае для решения конкретного управленческого дела. При помощи административных актов могут быть решены различные споры, дела, ситуации, ибо они принимаются с целью осуществления функций, задач и методов управления.

2. Правовой акт принимается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции. Административный акт может приниматься как единолично должностными лицами, так и коллегиальным органом (специальной коллегией). Таким образом, действия по принятию акта управления могут совершать органы публичного управления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т.е. специальный орган публичного управления или должностное лицо принимает административный акт и контролирует его исполнение. Административный акт — это одностороннее волеизъявление, которое не требует согласия юридических и физических лиц, являющихся в этих конкретных случаях объектами управленческой деятельности; он может абстрактно распространять свое действие на неограниченный круг субъектов. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был принят акт управления, могут в процессе его действия принимать меры к выяснению степени его обоснованности и законности (например, путем обжалования административного акта в суд). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке обжалован, опротестован или признан незаконным (недействующим).

4. Правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Действия по подготовке п изданию правового акта управления всегда являются результатом волеизъявления, создающего в системе управления определенные юридические последствия или конкретный правовой эффект. Можно выделить две формы существования и осуществления акта управления. Во-первых, административный акт является прежде всего способом выражения воли административно-властвующего субъекта управления, т.е. он представляет собой акт, реальное действие. Во-вторых, само волеизъявление реализуется уже после издания административного акта в процессе исполнения и проведения в жизнь установленных актом правовых предписаний. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный характер. Это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления. Субъекты принятия правового акта управления, издавая или утверждая административный акт, осуществляют таким образом государственную власть, характеризующуюся, как известно, и таким признаком, как обязательность исполнения действующих законов, властных предписаний, действий и решений. Государство и специальные его органы контролируют и гарантируют исполнение административного акта. В случае неподчинения требованиям административного акта государство может на законных основаниях применить меры административного правового принуждения к лицам или организациям, не исполняющим решение органов публичной власти (постановление, распоряжение и т.д.). В случае несоблюдения содержащихся в правовом акте управления юридически властных предписаний предусматривается применение мер юридической ответственности к стороне, виновной в неисполнении установленных норм.

5. Правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения, т.е. устанавливать общеобязательные травила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой — разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления; он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность и подзаконность правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов. Вместе с тем правовой акт управления играет важную роль в процессе реализации административно-правовых норм, содержащихся в законах. «Конкретизирующая роль» административных актов заключается в том, что в них многие вопросы находят свою детализацию, точно определяется механизм осуществления предписаний (норм), содержащихся в законодательных актах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. Часто правовыми актами управления регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не только административного, но и других отраслей российского права (земельного, трудового, финансового, природоохранительного, налогового). В этом и состоит творческий характер процедуры принятия административных актов, ибо от степени познания причин принятия этого акта, его целесообразности, необходимости, возможных негативных результатов действия но многом зависит качество всей управленческой деятельности.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лип) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т.д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания.

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах проведения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других органов федеральной исполнительной власти. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.

2.5.2. Функции правового акта управления. Признаки акта управления достаточно полно раскрывают его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления.

Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта.

Функция обеспечения публичных интересов. Институт правового акта управления является центральным в системе административного права, ибо все функции последнего в той или иной степени осуществляются посредством, с одной стороны, издания (принятия) административных актов, а с другой — исполнения содержащихся в них правоустановлений, распоряжений и предписаний. В первом случае речь идет о позитивной управленческой деятельности, направленной на ре-пение всех задач управления; во втором случае подчеркивается необходимость для всех лиц, которым адресованы административные акты, соблюдать и выполнять их требования. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и граждан. Принимая административные акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспеченно публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т.е. процесс принятия и исполнения административных актов. В системе административно-правового регулирования государственного управления институт правовых актов управления в большей степени, чем другие правовые средства, реализует нормативно-правовые цели и задачи управления, а также функции прогнозирования, программирования, планирования, стимулирования, ограничений и запретов, координирования, организационной поддержки и консультирования.

Текущая административная политика в сфере создания российского законодательства, устанавливающего управленческий процесс и порядок принятия правовых актов управления, должна быть направлена прежде всего на обеспечение публичных интересов, что в результате будет способствовать улучшению правового регулирования отношений исполнительной власти и гражданина и противодействовать принятию непродуманных актов управления, нарушающих права и свободы граждан. Общеизвестно, что многие ведомственные акты административного правотворчества устанавливают приоритет интересов органов исполнительной власти в ущерб интересам государства в целом и его граждан в отдельности. Решая управленческие задачи и функции и принимая различные административные акты, органы исполнительной власти в качестве одной из важнейших задач обязаны рассматривать обеспечение прав и свобод граждан. Ограничение прав и свобод граждан допустимо только на основании федеральных законов и в строго ограниченных случаях, когда дело также касается обеспечения публичных интересов, общественного порядка и общественной безопасности.

Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Как правило, законы регулируют права, свободы и обязанности граждан абстрактно и одинаковым образом для всех субъектов права. Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. В реализации или применении конкретной нормы закона административный акт способствует достижению реального результата. Регулирующая функция административного акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) при помощи акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность. Незаконный административный акт (если он, конечно, не является ничтожным актом) считается действующим до того времени, пока гражданин не обжаловал его в суд. При издании административного акта (законного пли противозаконного) он автоматически превращается в некую правовую основу, на которой регулируются установленные между администрацией п гражданами права и обязанности. При выявлении незаконности акта управления необходимо сначала приложить усилия по его «исправлению» или отмене и лишь затем прибегать к законодательному регулированию, находящемуся в основе всякого административного акта.

Управленческо-процессуальная функция. В административно-правовом регулировании решающая роль принадлежит государственному управлению п процессуальным управленческим процедурам. Соответственно административные акты должны выполнять и управленческо-процессуальную функцию. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному понимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.

Исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения. Эта 4?ункция четко демонстрирует отличие акта управления от частно-правового или административно-правового договора, а также показывает «силу» администрации, которая, применяя в некоторых случаях административное принуждение, обязана исполнить содержащиеся в акте управления распоряжения и предписания.

Административно-процессуальная функция (в смысле обжаловал в суд незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь идет об охранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного обжалования любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного обжалования этого административного акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции — важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.

2.5.3. Действие правовых актов управления.

2.5.3.1. Институт действия правовых актов управления. Правовой акт управления принимается (издается, утверждается) в связи с необходимостью регулирования управленческих отношений, установления специальных норм права, решения конкретных индивидуальных дел и споров, возникающих в системе публичного управления. Таким образом, когда акт управления начинает осуществлять присущие ему функции, будучи направленным на решение тех задач, ради которых он принят, можно говорить о его реальном действии в системе определенных административно-правовых отношений.

Действие актов управления — это правовой режим их практического применения: они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; они применяются при разрешении споров и иных индивидуальных дел в управлении; на них ссылаются при рассмотрении различных дел; они используются в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах административной юрисдикции). Действие правовых актов управления всегда связано с необходимостью нормативной регламентации управленческих отношении, формированием новых административно-правовых отношений, решением конкретного спора (дела), появлением конкретных юридических последствий.

2.5.3.2. Юридическая сила правового акта управления и презумпция то законности. Действие правового акта управления (т.е. применение его при разрешении споров и регулировании общественных отношений) возможно лишь при наличии у него юридической силы. Под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован; в случае неисполнения или нарушения акта управления государство и его органы вправе требовать от лиц исполнения данного акта, причем в некоторых случаях могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятых различными органами общественных объединений, которые не характеризуются государственно-правовой властной направленностью своего действия.

Правовой акт управления, принятый в рамках соответствующих нормативно установленных процедур, является действительным и вступившим в законную силу; он должен применяться на практике и исполняться всеми, кому он адресован. Каждый административный акт изначально должен быть признан законным и обоснованным, ибо его подготовку и принятие осуществляют уполномоченные органы и должностные лица, которые обязаны законно осуществлять функции управления, применять только эффективные административно-правовые формы, обеспечивать публичные интересы, гарантировать и защищать права, свободы и законные интересы граждан, лиц без гражданства, иностранцев, а также юридических лиц. В государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (их соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т.е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для всех лип,, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т.е. приобретать юридическую силу, с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (пли изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливается специальный порядок приведения акта управления в действие, т.е. вступления его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливается иной срок и порядок вступления его в силу).

Важнейшими условиями вступления акта управления в юридическую силу являются его подписание уполномоченным лицом и официальное опубликование. Момент вступления акта управления в действие как правило, определяется при его принятии; может быть установлено что акт вступает в силу с момента подписания, с момента опубликования, с момента, указанного в самом акте управления (через 10 дней, с 1 января конкретного года, через три месяца после опубликования и т.п.).

Если при издании акта управления нарушается принцип законности то его юридическая сила, практическая целесообразность и обоснованность могут быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре проверки актов управления на соответствие законам. В результате проведенной проверки судебными или административными органами акт управления может быть признан недействующим, так как он нарушает принцип законности и обоснованности, а поэтому органам, принявшим его, предстоит работа по отмене или изменению соответствующих актов управления.

Важнейшим элементом режима законности акта управления является презумпция его законности. Незаконность (противоречие требованиям законодательных актов) акта управления также должна быть подтверждена в рамках нормативно установленной процедуры решениями органов публичного управления или судебными решениями. Однако, по словам А.И. Елнстратова, «устойчивости правового порядка грозила бы большая опасность, если бы каждому учреждению и гражданину была предоставлена возможность считать ничтожным, как бы несуществующим, любой акт, в действительности, беспорочности которого у них может возникнуть то или другое сомнение».

Современное конституционное законодательство России устанавливает важные положения относительно вступления в силу правовых актов управления. Например, в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом органов исполнительной власти субъектов РФ, принятым вне пределов ведения РФ или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует правовой акт, принятый региональными органами государственной власти (т.е. принятый органами субъекта РФ). В других случаях при обнаружении противоречия действует федеральный закон или нормативный правовой акт, принятый федеральными органами исполнительной власти. Другим существенным положением является то, что нормативный правовой акт управления, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может действовать (применяться), если он не был опубликован для всеобщего сведения в установленном порядке (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

2.5.3.3. Порядок подготовки, принятия, вступления в силу и опубликования правовых актов управления. Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающих (принимающих) их органов федеральной и региональной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно выделить характерные для всех производств по изданию (или принятию) административных актов элементы.

1. Наличие нормативной установленной процедуры издания или Принятия актов управления.

2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.

3. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется разработка проекта одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание, или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, которые, основываясь на знании практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности. В порядке инициативы проекты актов управления могут быть подготовлены любыми заинтересованными органами, организациями и лицами. Однако для соответствующего органа исполнительной власти это не создает юридической обязанности их рассмотрения. Например, проекты актов управления, поступившие от граждан или общественных объединений, могут квалифицироваться как подлежащие обязательному рассмотрению; на них необходимо давать ответы или принимать соответствующие меры.

4. Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и его обсуждение. Важное значение уделяется собственно управленческим вопросам принятия акта управления, т.е. здесь речь идет об анализе конкретной ситуации в том или ином вопросе. Чтобы получить важнейшие данные для принятия решения, иногда приходится запрашивать мнение многих организаций, общественных объединений специалистов-экспертов, граждан. В некоторых случаях прорабатываются несколько вариантов будущего административного акта, с тем чтобы наиболее полным образом отразить интересы как публичного управления, так и других субъектов, общества в целом, отдельных

граждан.

5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами. Согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления (федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики). Все проекты нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных актов управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа публичного управления.

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.

7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления. Издание актов управления — это стадия, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах публичного управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решения большинством голосов; в единоначальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа публичного управления. В принятое коллегиальным органом решение (правовой акт управления) до его официальной публикации нельзя вносить какие-либо изменения или дополнения. Это становится возможным только после нового голосования по Данному проекту решения. Если акт управления был принят руководителем органа исполнительной власти в единоличном порядке, то он Может изменить его в любое время; при этом важно соблюдать установленную процедуру внесения изменений и дополнений в административный акт и своевременное доведение всех изменений (новшеств) до ведения соответствующего круга лиц. Принятый акт управления должен быть надлежащим образом оформлен, т.е. должны быть соблюдены его формальные признаки и атрибуты.

8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. Процедура ознакомления с принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило, проявляется в следующих формах: устное ознакомление; ознакомление «под расписку»; направление по почте соответствующим ведомствам и должностным лицам; опубликование в периодических изданиях; комментирование в средствах массовой информации, по радио и по телевидению; издание специальных сборников как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ, а также в муниципальных образованиях.

9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это обязательно).

10. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу имеет особо важное значение, поскольку оно:

1) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) вступления правового акта в юридическую силу;

2) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом вступления его в силу;

3) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами;

4) выполняет важную информационную функцию, ибо только после опубликования субъекты права имеют возможность ознакомиться с административными актами;

5) обеспечивает демократизм, доступность и открытость административного нормативного материала.

Порядок опубликования административных актов устанавливается в различных нормативных правовых актах, т.е. он достаточно четко определяется законодателем как в федеральных и региональных законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов публичного тоавления и должностных лиц) вступает в силу с момента его издания принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное т.е. не указан другой срок введения их в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.

Порядок опубликования региональных правовых актов управления устанавливается соответствующими законами субъектов Российской федерации. Например, Закон Воронежской области «О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области» определяет порядок опубликования не только законов области, но и других правовых актов, принятых областной Думой и администрацией области.

Принятые административные акты подлежат обязательному опубликованию в установленных нормативными актами изданиях. Например, акты Президента РФ и Правительства РФ публикуются в Собрании законодательства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти — в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, акты региональных органов исполнительной власти — в соответствующих изданиях этих субъектов РФ, различных периодических изданиях.

Порядок подготовки и издания, например, актов Правительства РФ устанавливается ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760).

2.5.3.4. Порядок прекращения действия правовых актов управления. На режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которых и зависит их юридическая «судьба»: 1) соблюдение установленных требований к правовому содержанию акта управления; 2) соблюдение порядка их издания и вступления в силу. При соблюдении указанных требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным требованиям); при несоблюдении они могут быть признаны недействительными (незаконными) и соответственно утрачивают свою юридическую силу.

Правовые акты управления, являясь законными и отвечающими всем требованиям, а также принятые в установленном порядке, могут терять юридическую силу в связи с наступлением определенных обстоятельств, например в связи с истечением срока действия данного акта, в связи с принятием нового акта, заменяющего старый. Таким образом утрата юридической силы базируется на законных основаниях. В данном случае можно говорить о законном фактическом прекращении действия административного акта. Новый акт по поводу прекращения старого решения уже не принимается.

Однако управленческая практика изобилует примерами признания правовых актов управления незаконными (недействительными) в зависимости от наступления обстоятельств отрицательного характера. В данном случае можно говорить о правовом прекращении действия актов управления, т.е. отмене акта управления управомоченным субъектом (органом, должностным лицом), прекращении его действия, внесении в него изменений и дополнений, принятии и опубликовании в новой редакции.

2.5.3.5. Отмена, приостановление и изменение правовых актов управления. На практике существует несколько способов обеспечения законности правовых актов управления в случае, если они не соответствуют принципу законности и не отвечают требованиям, предъявляемым к ним на этапах подготовки, издания и действия. Такими способами, которые можно использовать для правовой защиты публичных или индивидуальных интересов физических или юридических лиц и которые направлены на утрату юридической силы актов управления, являются: 1) отмена акта управления (или внесение в него необходимых изменений или дополнений); 2) приостановление его действия или исполнения.

2.5.3.5.1. Отмена правовых актов управления. Российское законодательство и соответствующие административно-правовые нормы определяют, что утрата юридической силы акта управления происходит в случае его отмены в порядке, установленном нормативными актами. Отмена правового акта управления может быть осуществлена как органами (должностными лицами), которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности.

В литературе идет дискуссия о том, является ли отмена правового акта мерой юридической ответственности или одним из способов осуществления контроля за их законностью, при помощи которого обеспечивается в итоге соответствие нормативного правового акта управления положениям законов[7]. Думается, что отмена правового акта управления представляет собой и способ обеспечения его законности, и меру ответственности соответствующего органа исполнительной власти или должностного лица, принявшего незаконный правовой акт. Все в данном случае зависит от конкретного аспекта рассматриваемой проблемы.

Особое значение в системе современного административного нрава имеет возможность признания административных актов незаконными в судах. Главной причиной прекращения актов управления судом и федеральными органами исполнительной власти общей компетенции (по отношению к актам нижестоящих органов исполнительной власти) является нарушение принципа законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в самом тексте административных актов. Органы исполнительной власти специальной компетенции вправе отменять акты управления нижестоящих органов или должностных лиц, не только признавая факт нарушения законности актом управления, но и учитывая его полезность и целесообразность для социальной практики.

Отмена правового акта управления, основанная как на позитивных, так и на негативных основаниях, в любом случае направлена на прекращение действия этого акта управления. В данном случае прекращается наступление юридических последствий, которые предусматривались, когда акт управления принимался и вступал в юридическую силу Отмена административного акта является по сути средством превращения ранее действовавшего акта в документ, не влекущий никаких юридических последствий, так как выраженное в данной правовой форме управления волеизъявление конкретного органа исполнительной власти (должностного лица) признается недействительным.

Вместе с тем даже «очевидное» нарушение тех или иных требований, предъявляемых к акту управления, не влечет автоматического прекращения его действия и утрату юридической силы (если, конечно, мы не имеем дело с ничтожным актом управления). Необходимы доказательства того, что акт управления не соответствует требованиям, что он нарушает права и свободы граждан, ограничивает законные интересы юридических лиц, что он является необоснованным и нецелесообразным и что, наконец, ожидаемые результаты его действия не наступили. Таким образом, для отмены акта управления и прекращения его Юридической силы необходимо его оспорить, т.е. доказать, что юридическое содержание акта управления страдает определенными недостатками, которые не позволяют говорить о реальном действии данного акта управления. При этом следует обеспечить правовую защиту конкретных общественных отношений от нежелательных последствий действия незаконного акта управления. В некоторых случаях очень трудно доказать «юридическую дефектность» оспариваемых актов управления; тогда они продолжают действовать до следующей попытки официального в рамках установленного порядка оспаривания данного правового акта управления.

Российские федеральные и региональные законы в конкретных случаях устанавливают возможность и порядок обжалования и отмены административных актов. Например, акты Правительства РФ, которые нарушают (или ограничивают) права органов исполнительной власти субъектов РФ, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в Конституционный Суд РФ или в Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии с установленной процессуальными законами подсудностью и компетенцией.

Граждане, общественные объединения, нижестоящие органы исполнительной власти могут обжаловать в суд решения краевой, областной администрации.

Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы уполномоченных субъектов права (граждан и других лиц, а также органов государственной власти) и рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Постановлениями Конституционного Суда РФ акты управления или отдельные их части и положения могут быть признаны неконституционными; в этом случае они утрачивают свою юридическую силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в случае признания недействительными индивидуальных актов управления) обладают правом отмены правовых актов управления.

Как федеральное законодательство, так и законы субъектов РФ устанавливают возможность и сам порядок отмены правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти субъектов РФ.

Акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ вправе отменять решения органов исполнительной власти субъектов РФ, если они противоречат нормам российского законодательства (кроме актов органов исполнительной власти республик, входящих в состав РФ). Правительство РФ вправе также отменять акты федеральных органов исполнительной власти. Если федеральные органы исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ (например, органы внутренних дел органы Федеральной службы охраны РФ), приняли противозаконный акт управления, то они могут быть отменены Президентом РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти края, области и других субъектов РФ в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством могут отменять правовые акты управления соответствующих государственных администраций. Глава администрации субъекта РФ имеет право отменять приказы органов и структурных подразделений данной администрации. Глава администрации при соответствующем обращении к нему руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов администрации. Администрация субъектов РФ имеет право внесения в Правительство РФ представления о признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т.д.). В соответствии с законодательством республик, входящих в состав РФ, главы исполнительной власти этих республик имеют право отменять или приостанавливать действие нормативных и иных правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти этих республик.

Акт управления утрачивает юридическую силу, когда он:

1) признан судом (Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судом общей юрисдикции, арбитражным судом) не соответствующим Конституции РФ и иным федеральным законам или признан недействительным (недействующим);

2) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом, уполномоченным на совершение таких действий. Органы исполнительной власти имеют право пересмотра принятых ими административных актов, их изменения и отмены в связи с их незаконностью, необоснованностью, отсутствием позитивного действия, нецелесообразностью. Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время в российском административном праве не существует четких правовых иорм, предоставляющих возможность изменения органом (должностным лицом) принятых ими актов управления. Сегодня лишь нарабатывается практика, в соответствии с которой административные акты, "Расставившие права или установившие правовой статус физического или юридического лица, могут быть отменены только после принятия судом решения об их незаконности. Сам орган управления (или должностное лицо) может отменить свое решение только в том случае, если будет подтверждено, что принятие этого решения было основано на незаконных основаниях (поддельные документы, недостоверная информация о лицах, в отношении которых принимался документ). На наш взгляд, акты управления, которые установили административно-правовой статус лица (и если этот статус уже осуществляется), должны действовать до признания их незаконными полностью или частично судом. Такое положение во многом «дисциплинирует» и органы исполнительной власти, ибо они должны принимать только позитивно действующие акты управления, учитывать все обстоятельства при разработке проекта решения акта, соблюдать процедуру принятия и вступления в силу актов управления. Например, после издания приказа о назначении на государственную должность государственной службы конкретного лица выяснилось, что не были соблюдены (или нарушены) все требования при поступлении его на государственную службу. Однако должностное лицо, издавшее приказ о назначении на должность, не имеет права уволить государственного служащего по этим основаниям.

Основаниями для отмены акта управления или для внесения в них изменений и дополнений являются:

1) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства);

2) практическая нецелесообразность акта управления; отсутствие положительных результатов действия актов управления;

3) необходимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленных существенных изменений и дополнений;

4) истечение срока действия акта управления.

Помимо оснований для отмены актов управления можно выделить поводы[8], в связи с которыми и возникают основания для их оспарнвання, рассмотрения вопроса об их юридической силе и значимости. Такими поводами являются: жалобы и заявления граждан или должностных лиц на нарушение их прав и законных интересов, сообщения средств массовой информации, результаты проверок, ревизий и обследований, сообщения правоохранительных органов и т.д. Важной характерной чертой поводов и их правовым значением является то, что они обязывают соответствующих должностных лиц провести проверку акта управления.

В контексте рассмотрения вопроса об отмене правовых актов управления является в настоящее время актуальной проблема конституционно-правовой ответственности субъектов РФ. Речь идет в данном случае о понимании конституционной ответственности через следующие признаки:

1) государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в правовой норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (или приостановке) работы государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения;

2) совершенное противоправное деяние, т.е. конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): противоправностью и виной;

3) установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения. К правонарушителю могут быть применены государственно-принудительные меры в виде разнообразных ограничений (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности, восстановление нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения)[9].

С проблемой отмены незаконного акта управления непосредственно связана и другая проблема — ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону. Статья 16 ГК РФ определяет, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания акта управления, не соответствующего закону или иному правовому акту государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Статья 1069 ГК РФ предусматривает, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Ответственность за убытки и вред, причиненные лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, наступает при наличии следующих условий: 1) неправомерность решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; 2) наличие вреда или убытков, причиненных лицам или их имуществу; 3) причинная связь между неправомерными решениями и наступившим вредом (убытками); 4) виновность должностного лица, если вред или убытки наступили вследствие принятия этим лицом не соответствующего закону решения.

2.5.3.5.2. Приостановление и изменение правовых актов управления. Приостановление акта управления является официальным временным прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять данный акт. Приостановление действия актов управления происходит в тех случаях, когда специальный орган или должностное лицо, обнаружив несоответствие данного акта требованиям законности, обоснованности и целесообразности (т.е. считая акт управления незаконным, необоснованным, нецелесообразным), тем не менее не имеет законного права на его отмену или изменение. Приостановление действия акта управления — это временное прекращение действия этого акта до рассмотрения его органом, который обладает правом отмены акта. В зависимости от результатов рассмотрения уполномоченным органом акта управления последний либо отменяется, либо продолжает действовать, если устранены все противоречия и дефекты, которые в нем имелись. Акт управления не подлежит применению, т.е. временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической силы), например, в случаях, когда:

1) Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или актов органа исполнительной власти субъекта РФ) в cлучае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина — до решения этого вопроса соответствующим судом (и 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.). Приостанавливая действие незаконных постановлений, Президент РФ может предложить руководителям органов исполнительной власти, высшим должностным лицам субъектов РФ (губернаторам, Президентам субъектов РФ) отменить и привести незаконные постановления и распоряжения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством[10]. Правительство РФ в соответствии со ст. 44 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» вносит предложение Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения нрав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 15 ФКЗ «О чрезвычайном положении»[11] от 30 мая 2001 г. Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения; 2) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов. При подтверждении Правительством РФ законности и правомочности приостановленного акта управления он начинает действовать вновь (вступает в законную силу). Однако данное решение Правительства РФ можно обжаловать в Верховный Суд РФ; 3) суд общей юрисдикции приостанавливает по жалобе гражданина на решение органа исполнительной власти или местного самоуправления (или должностного лица) исполнение обжалуемого решения (суд общей юрисдикции может приостановить исполнение акта управления и по собственной инициативе); 4) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 2 ст. 270 КоЛП РСФСР). Протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается правомочными на то органами (должностными лицами) в десятидневный срок со дня его поступления, и при этом ими проверяется законность и обоснованность вынесенного постановления по делу. Прокурор может опротестовать акт управления, принятый органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, и направляет в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления протест, в котором указываются нарушения законности и требования отменить или изменить (привести в соответствие с законами) опротестованный акт управления. Однако в данном случае акт управления продолжает действовать, несмотря на протест прокурора. В случае оставления протеста прокурора без удовлетворения прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании акта управления незаконным (недействительным). Здесь действуют нормы ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которыми прокурор вправе обращаться в суд с требованием о признании не соответствующими законам (недействительными) нормативных актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами; 5) подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в течение установленного срока (десять дней со дня вынесения постановления) приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

В принимаемых субъектами РФ законах о нормативных правовых актах содержатся также нормы, определяющие возможность и процедуру приостановления или отмены административных актов. Например, в законе Челябинской области «О законе и ином нормативном правовом акте» (ст. 43) устанавливается, что действие принятых глава . администрации нормативно-правовых актов не может быть приостановлено никакими органами и должностными лицами области, кроме суда. Закон Республики Саха (Якутия) «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» закрепляет за Палатой Представителей Государственного Собрания право приостанавливать на своей территории действие республиканских и (федеральных законов и иных нормативных правовых актов, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции пли законам Республики Саха (Якутия), а также ограничивают суверенитет Республики. Президент этой Республики согласно ее Конституции вправе отменять правовые акты Правительства Республики, министерств и ведомств, других органов, приостанавливать действие актов местной администрации в случае их противоречия законодательству Республики или актам Президента Республики. На уровне местного самоуправления, действующего в Республике Саха (Якутия), органы местного самоуправления вправе отменять акты, принятые нижестоящими органами муниципальной власти. Вместе с тем процедура отмены и приостановления административных актов законодателем не устанавливается.

Некоторые законы субъектов РФ устанавливают, что на уровне муниципальных образований глава местной администрации (глава муниципального образования) имеет право опротестовывать принятые нормативные правовые акты. В других случаях определяется порядок осуществления представительными органами местного самоуправления полномочий по приостановлению действий нормативных правовых актов, принятых главой местной администрации. Существуют и другие формулировки взаимного контроля за качеством нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления и главами местных администрации. Например, ст. 34 Закона Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области» предоставляет возможность самому муниципальному образованию определить в его уставе положение, предусматривающее право представительного органа местного самоуправления, иного органа местного самоуправления или самостоятельного структурного подразделения органа местного самоуправления приостанавливать действие правового акта, если указанный акт противоречит законам либо недостаточно обеспечен (финансовыми или материальными ресурсами. Действие опротестованного правового акта приостанавливается с момента получения органом, издавшим этот акт, протеста представительного органа Устного самоуправления. После этого создается согласительная комиссия, которая может выработать взаимоприемлемое решение.

2.5.3.6. Обжалование правовых актов управления. Вопросы обжалования правовых актов управления, выявления их юридической самостоятельности являются частью более общего вопроса о порядке разрешения административно-правовых споров как одного из видов юридических конфликтов*. Одной из важнейших внешних характеристик административно-правового спора является такая правовая форма управления, как издание (принятие) административных актов. Для разработки целостной теории административно-правового спора потребуются еще долгие годы исследовательского труда ученых-административистов. Однако сама проблема требует творческого обсуждения, ибо она связывает между собой многочисленные административно-правовые институты, особенно такие, как правовые акты управления, государственная служба, административная юстиция.

Важными правовыми процессуальными средствами, при помощи которых акты управления могут быть отменены, изменены или действие их приостановлено, являются: 1) обжалование; 2) опротестование; 3) проверка акта управления самим органом управления или соответствующими должностными лицами по своей собственной инициативе в рамках осуществления контроля. Необходимо подчеркнуть, что использование указанных правовых средств обеспечения законности актов управления может и не привести к отмене или признанию недействующими (незаконными) правовых актов управления.

Российское законодательство устанавливает два порядка обжалования актов публичного управления и действий (бездействия) должностных лиц: судебный и административный.

Обжалование или опротестование правового акта управления не влечет за собой автоматического признания его недействительным; это по сути способы (или средства), направленные на выяснение соответствия этих актов требованиям и положениям законов и иных нормативных правовых актов, на выявление их целесообразности (при осуществлении общего контроля), юридической силы и нормативной обоснованности (при опротестовании). При удовлетворении жалобы или протеста прокурора обжалуемый (опротестованный) акт управления утрачивает свою юридическую силу. Однако в данном случае активной стороной в процессе деятельности по выяснению соответствия акта управления федеральным законам и его отмене является тот орган (то должностное лицо), который рассмотрел жалобу или протест прокурора и вынес по ним положительное решение (удовлетворил жалобу или протест).

25.3.6.1. Судебный порядок обжалования. Конституция РФ (ч. 2 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Право гражданина обращаться в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления. Роль судебной власти при рассмотрении споров, связанных с актами управления, в перспективе будет неизменно возрастать, так как судебный порядок рассмотрения споров имеет ряд неоспоримых достоинств перед административным порядком рассмотрения спора: суд — это специальный государственный орган, осуществляющий контроль за законностью и обоснованностью решений; он независим ни от одной ветви власти и имеет конституционные гарантии такой независимости; у него нет какой-либо заинтересованности в результате рассмотрения спора; он имеет четкую процессуальную форму рассмотрения спора; принципы судебного рассмотрения демократичны; гражданин и сам орган управления имеют одинаковые процессуальные права и обязанности.

Возможность суда проверять нормативные акты и его право признавать некоторые из них (или конкретные положения) недействующими (незаконными) позволяет сделать и более общий теоретический вывод о том, что судебная практика все более становится источником права;

этот факт практически полностью отрицался советской правовой наукой[12], да и о возможности обжалования в суде нормативных актов вообще не могло быть и речи. Однако в последние годы в связи с преодолением нормативистского подхода как единственного правопонимания, по мере установления конституционного разделения властей, укрепления самостоятельности судебной власти, распространения компетенции суда на нормотворчество все более получает поддержку точка зрения, признающая судебную практику в качестве источника права. Судебное решение, принятое в результате рассмотрения дела о соответствии закону какого-либо нормативного правового акта, становится также нормотворческчм, так как оно формирует новые права и обязанности субъектов права, устанавливает недействительность, а следовательно, и неминуемую отмену определенных законодательных положений (правил поведения). Таким образом, суд может признать недействующим, например, управленческое решение административного органа. в то время как последний никогда не может признать недействующим судебный акт.

Особое значение в современной судебной практике приобретают дела об оспариваний нормативных актов по мотиву несоответствия их закону[13]. Новизной отличается сам характер данной категории дел, так как объектом судебного обжалования является нормативный акт. При этом судебная защита по таким делам затрагивает публичные интересы неопределенного круга лиц, так как сам нормативный акт распространяет свое действие на неограниченный круг лиц. Посредством рассмотрения таких дел суд общей юрисдикции осуществляет судебный контроль за соответствием оспариваемых нормативных актов другому нормативному акту, который имеет большую юридическую силу и значимость в иерархии нормативных актов.

Характер рассматриваемого спора (дела), а также процедура его рассмотрения предопределяют выявление нормативной природы оспариваемого акта управления. Суд сначала определяет «нормативность» оспариваемого акта управления и соответствующие признаки, так как это имеет важнейшее значение для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Требование о признании незаконным оспариваемого акта, отвечающего признакам нормативного акта, вне зависимости от того, кем оно заявлено: гражданином или юридическим лицом (или гражданами, имеющими статус индивидуального предпринимателя), — рассматривается в суде общей юрисдикции и поэтому неподведомственно арбитражному суду; арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или в части) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенного в установленном законом порядке (ст. 22 АПК РФ). В соответствии со ст. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ Высший Арбитражный Суд РФ может рассматривать лишь дела о признании недействительными только ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Таким образом, главным критерием для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами является выявление нормативной природы оспариваемого акта. Однако необходимо помнить и о существовании других норм, содержащихся в ст.

АПК РФЖ которых говорится, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, к подведомственности арбитражного суда могут быть отнесены и другие дела. Например, в соответствии с ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 г. допускается оспаривание в арбитражных судах в том числе актов нормативного характера по вопросам регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, принимаемых государственными органами (федеральной и региональными энергетическими комиссиями).

По замыслу авторов административной реформы, приведению в соответствие федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах РФ, будет способствовать деятельность прокуратур в созданных семи федеральных округах, возглавляют которые заместители Генерального прокурора РФ. На необходимость скорейшего приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными законами неоднократно указывалось в выступлениях Генерального прокурора РФ.

Некоторые авторы, отрицательно оценивая современную практику широкомасштабной передачи функций прокуратуры суду, предлагают установить в законе положение, в соответствии с которым принесенный прокурором протест приостанавливал бы действие незаконного, по мнению прокуратуры, правового акта. По сведениям заместителя Генерального прокурора РФ С. Кехлерова, сотни тысяч правовых актов приводятся в соответствие с федеральными законами без судебных процессов; «без прокуратуры с ее надзорными функциями, без ее квалифицированной, бесплатной и оперативной помощи общество может оказаться в очень незавидном положении».

В соответствии с п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (в той части, в которой они признаны не противоречащими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.) судам подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. К таким Делам, в частности, относятся дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов служб и иных федеральных органов исполнительной власти.

Судам следует иметь в виду, что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, действующий на территории данного субъекта РФ.

Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления прокурора. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта — со дня вступления в силу (введения в действие)закона.

Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ «О средствах массовой информации»). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным иного правового акта, если он был опубликован данным средством массовой информации.

Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке.

Аналогичные изменения и дополнения в соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» были внесены в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21 декабря 1993 г. № 10 (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Пленума от 25 октября 1996 г. № 10 и от 14 февраля 2000 г. № 9).

При разграничении юрисдикции или объема компетенции между судами общей юрисдикции, а также между ними и другими судами (например, арбитражными судами) решающее значение имеют содержание и вид нормативного правового акта, поскольку нормативные акты могут отличаться друг от друга по различным основаниям, например по субъектам принятия этих актов, по пределам их действия, по предмету правового регулирования. В судах общей юрисдикции оспариваются нормативные акты (в целом или только их части), которые были приняты государственными органами и должностными лицами как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации; общими судами рассматриваются также споры о нормативных актах, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Как свидетельствует практика, число нормативных актов, которые могут быть проверены судами общей юрисдикции, весьма велико, т.е. практически невозможно установить полный перечень нормативных актов, подлежащих контролю общими судами при получении ими жалобы и требования о признании таких актов недействительными. Вместе с тем, возможно, существуют и определенные правила разграничения подведомственности судам жалоб на нормативные правовые акты. В каждом случае следует учитывать положения соответствующих законов, которые устанавливают конкретные изъятия из сферы судов общей юрисдикции (например, когда четко устанавливается юрисдикция Конституционного Суда РФ или арбитражных судов).

В сферу юрисдикции Конституционного Суда РФ входит проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов Государственной власти субъектов РФ (п. «а», «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ; постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ). Проверка конституционности указанных нормативных актов осуществляется по запросам соответствующих субъектов: Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. В их число не входят граждане, организации и прокуроры, поэтому на практике стал все чаще появляться вопрос: имеет ли право гражданин, считающий, что его права и свободы нарушены соответствующими нормативными правовыми актами (названными в ст. 125 Конституции РФ), обратиться в суд. Самый общий ответ на данный вопрос содержит ч. 2 ст. 46 Конституции РФ: решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Более того, в самой Конституции РФ не содержится никаких изъятий из данной нормы, обеспечивающей судебную защиту прав и свобод граждан.

На практике встречаются случаи, когда прокуроры отказывают гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами проводимой прокуратурой проверки, предметом которой является законность действий органов государственного или муниципального управления. Постановлением Конституционного Суда РФ' по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана от 18 февраля 2000 г. № 3-П признан не соответствующим Конституции п. 2 ст. 5 ФЗ «о прокуратуре Российской Федерации», так как по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

К компетенции судов общей юрисдикции не относится проверка соответствия указанных нормативных актов Конституции РФ (речь идет о федеральных законах, нормативных актах Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституциях республик, уставах, а также законах и иных нормативных актах субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ). Вместе с тем едва ли можно исключить необходимость проверки соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ: например, проверка соответствия федеральным законам постановлений Правительства РФ, региональных законов.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ лишь в случае обращения в этот суд строго определенных в законе субъектов, если заявитель считает указанные нормативные акты не подлежащими действию из-за их неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт.

Если заявитель при соблюдении правил о судебной подсудности обращается в суд общей юрисдикции с требованием о признании нормативного акта недействительным по мотивам несоответствия его нормативным актам более высокой юридической силы, то суд обязан принять такое заявление.

Инициаторами разрешения дела Конституционным Судом РФ могут являться как граждане, так и организации, подавая свои жалобы на нарушение конституционных прав граждан законом, примененным по конкретному делу. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие закона, в котором прямо бы устанавливалось право организаций обжаловать в суд нормативные акты органов государственной власти автономных округов и республик в составе РФ, организации также являются субъектами оспаривания нормативных актов в суде. Это можно обосновать конституционными положениями о равенстве всех субъектов РФ, так как законодательством устанавливается право организаций на судебное обжалование нормативных актов их органов государственной власти. Важным основанием являются также ст. 3, 4 1 ПК РСФСР, которые определяют право организаций на судебную защиту по подведомственному суду делу.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ нормативный акт может быть признан судом недействительным в случаях, предусмотренных законом. Из федеральных нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, только нормативные акты Правительства РФ в соответствии со ст. 23 ФКЗ 0 Правительстве Российской Федерации» могут быть обжалованы в Д. Поэтому разрешение дел о проверке конституционности нормативных актов Правительства РФ относится также к компетенции судов общей юрисдикции. Однако проверка конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В отличие от федеральных все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции (уставы) этих субъектов Федерации, могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы (в том числе и Конституции РФ) по инициативе граждан, организаций и прокуроров. Юридическими основаниями для такого понимания являются:

ст. 5, 46, 125 Конституции РФ;

ст. 36, 40, 84, 85 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»;

ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.);

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в ред. ФЗ от 29 июля 2000 г.)[14];

гл. 24 ГПК РСФСР.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. отмечается, что как общие, так и арбитражные суды не имеют права осуществлять проверку соответствия перечисленных в ст. 125 (и. «а», «б» ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, в связи с отсутствием у этих судов установленных федеральным конституционным законом таких полномочий. Таким образом, подобное оспаривание нормативных актов недопустимо в судах общей юрисдикции до принятия соответствующего федерального конституционного закона, в котором будут установлены как возможность их оспаривания в общих судах, так и сама процедура судебного нормо-контроля. В литературе высказывается справедливое мнение[15], что отсутствие такого федерального конституционного закона не должно означать ограничения конституционного права на судебную защиту граждан (или юридических лип), а также исключения оспариваний соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, и судах общей юрисдикции и невозможности проверки их

законности в порядке гражданского судопроизводства после вступления в силу указанного постановления Конституционного Суда РФ.

В судах общей юрисдикции могут быть обжалованы нормативные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб, надзоров, агентств и других ведомств, затрагивающие права и интересы граждан (или юридических лиц) как в целом, так и в отдельных положениях. В этих судах могут быть обжалованы различные по виду и содержанию нормативные акты указанных федеральных органов исполнительной власти: приказы, правила, инструкции, постановления, положения, распоряжения.

Проверка законности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется по различным основаниям, например: по порядку издания и опубликования оспариваемых нормативных актов (нормативный акт не прошел государственную регистрацию); по смыслу и соответствию оспариваемого нормативного акта нормативным актам большей юридической силы (нормативный акт не соответствует смыслу нормативных положений конкретного закона).

ГПК РСФСР (ч. 3 ст. 116) устанавливает подсудность Верховному Суду РФ дел об оспариваний нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Вместе с тем, учитывая принцип равного права на судебную защиту граждан и организаций, Верховный Суд РФ принимает к своему производству и рассматривает такие дела и по заявлениям организаций'. О правильности такой позиции Верховного Суда РФ свидетельствует, например, и положение ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором указывается на возможность судебного обжалования нормативных актов Правительства РФ не только для граждан, но и для организаций.

Рассматривая заявление о признании нормативного акта недействительным, суд должен в первую очередь выяснять соответствие (степень, объем соответствия) этого акта закону. В своем решении суд либо устанавливает незаконность (недействительность) нормативного акта, либо отказывает в удовлетворении заявленного требования. Решение Да об удовлетворении заявления о признании нормативного акта недействительным из-за его несоответствия положениям закона означает не только невозможность дальнейшего действия данного норма-явного акта (он утрачивает юридическую силу), но и то, что этот акт. Рождает правовых последствий с момента его издания. С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными в соответствии с ч. 3 ст. 239 ГПК РСФСР этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. До вступления решения суда в законную силу нормативный акт юридически считается действующим. Однако после вступления решения в силу нормативный акт юридически становится недействительным, т.е. не порождающим правовых последствий с момента его издания. Гражданский кодекс РФ (ч. 2 ст. 13) устанавливает, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению и защите. В литературе указывается на типичную судебную ошибку, когда суды вместо вывода в решении о признании акта недействующим (недействительным) указывают на его отмену, так как отмененный акт юридически считается действующим до его отмены[16].

После вступления решения суда в законную силу для других лиц, которые не были инициаторами судебного обжалования, пути для вторичного обжалования оспоренного нормативного акта в суде общей юрисдикции закрываются. Тем самым повышается роль и значимость судебного решения по спорам о соответствии закону нормативных актов, принимаемых различными органами государственной исполнительной власти.

В судебной практике встречаются и будут встречаться в будущем проблемы оспаривания нормативных актов, которые пока не нашли законодательного регулирования. Например: вправе ли суд при оспариваний только части нормативного акта проверить по своей инициативе законность той части акта, которая заявителем не оспаривается? Связан ли суд при вынесении решения теми основаниями или доводами заявителя, которые им заявлены, или суд по своей инициативе должен выяснять и другие основания, при наличии которых нормативный акт может быть признан недействительным?

При рассмотрении дела суд должен в каждом случае проявлять активность в выяснении степени соответствия оспариваемого акта (части акта) законам. Поэтому суд должен исследовать и оценить все основания, по которым данный нормативный акт может быть признан незаконным. При рассмотрении вопроса о законности отдельных частей нормативного акта и в случае признания их недействительными суд не должен оставлять без внимания и другие части нормативного акта (хотя они и остаются законными), поскольку в силу признания недействительными некоторых частей нормативного акта реальный практический смысл и значимость всего акта утрачивается.

Рассмотрение подобных дел имеет ряд процессуальных особенностей Прежде всего заметим, что в настоящее время широко распространено мнение о том, что дела об оспариваний в судах общей юрисдикции нормативных актов на предмет их соответствия законам должны основываться на общих правилах гражданского судопроизводства — правилах искового производства', которые содержат несколько особенностей процессуального характера, находящихся в различных законодательных актах.

В литературе существует также другой взгляд: указанные споры должны рассматриваться в порядке производства, применяемого при рассмотрении жалоб на действия различных государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц по Закону РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Данный специальный порядок, включенный специально в гл. 24 ГПК РСФСР, входит в систему производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и включает в себя общие правила Гражданского процессуального кодекса с учетом изъятий и дополнений, установленных Законом РФ от 27 апреля 1993 г. и указанной главой ГПК РСФСР. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) дела об оспариваний нормативных актов не относятся к делам по жалобам на действия органов власти, управления, должностных лиц по Закону РФ от 27 апреля 1993 г. и на них не распространяется установленный специальный порядок производства.

Действительно, возбуждение производства по делу об оспариваний нормативного акта может осуществляться с целью защиты прав и интересов не только граждан, но и юридических лиц, в отношении которых Закон РФ от 27 апреля 1993 г. не применяется. Более того, при оспариваний нормативного акта речь идет об обеспечении публичных интересов, т.е. не только интересов лиц, обратившихся в суд с соответствующим заявлением, но и интересов неопределенного круга лиц, не обратившихся в суд с аналогичными заявлениями, но в отношении которых оспариваемый акт действует совершенно одинаковым образом. Дела же об обжаловании действий и решений органов публичной власти и должностных лиц по Закону РФ от 27 апреля 1993 г. рассматриваются судами с целью обеспечения индивидуальных интересов; данная судебная процедура создана для обжалования конкретных действий или решений органов публичной власти и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.

Рассмотрение дел об оспариваний законности нормативных актов в судах общей юрисдикции должно основываться на правилах общего искового производства, так как в указанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ (п. 4) определяется, что эти дела рассматриваются в соответствии со ст. 231, 232 ГПК РСФСР единолично по общим правилам ГПК с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами Российской Федерации. Однако Гражданский процессуальный кодекс не предусматривает в отношении дел об оспариваний нормативных актов иного специального порядка, который включал бы указанные специальные изъятия и дополнения в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Более того, в России не приняты и специальные законы, которые устанавливали бы особый порядок производства в судах общей юрисдикции по делам об оспариваний законности нормативных актов.

Гражданский процессуальный кодекс (ст. 116) устанавливает, что дела об оспариваний нормативных актов федеральных органов исполнительной власти рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ. Как новое законодательство, так и действовавший ранее Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (ст. 60) определяют, что дела о признании недействительными нормативных актов государственной власти краевого (областного) уровня подсудны краевому (областному) суду. Заявление о признании недействительным нормативного акта городского органа власти или управления должно быть рассмотрено по первой инстанции в судах общей юрисдикции этих субъектов РФ. Таким образом, в некоторых случаях возникает потребность в анализе соответствующих материальных законов, а не законов, содержащих процессуальные нормы.

Важным видом судебного контроля за законностью правовых актов и эффективной формой защиты конституций (или уставов) субъектов РФ является деятельность конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации[17]. Несмотря на то что права субъектов РФ на создание конституционных (уставных) судов в соответствующих субъектах РФ законодательно установлены, процесс их формирования идет чрезвычайно медленно. Можно согласиться с мнением, что органы законодательной власти субъектов РФ не желают устанавливать судебный контроль за их законотворческой деятельностью[18].

Недооценка важности конституционных (уставных) судов в субъектах РФ может привести к бесконтрольному развитию противоречивого регионального законодательства, не подчиненного контролю судебных органов. Создание конституционных (уставных) судов позволит обеспечить полный судебный контроль за различными правовыми актами, в том числе и за актами, принимаемыми органами местного самоуправления. В настоящее время нормативные акты органов местного самоуправления в области экономики, финансов, управления собственностью находятся вне сферы судебного контроля, так как споры, связанные с этими правовыми актами, неподведомственны судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Все это обусловлено конституционным установлением особого статуса местного самоуправления и его органов, которые, как известно, не входят в систему исполнительной власти России. Судебный контроль за соответствием нормативных правовых актов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ не может осуществляться федеральными судами, потому что это не закреплено в действующем процессуальном законодательстве (например, в ГПК РСФСР и АПК РФ). Согласно действующему законодательству судебный контроль судов общей юрисдикции может осуществляться лишь по отношению к нормативным и индивидуальным актам органов местного самоуправления, которые затрагивают права и свободы граждан; т.е. суды рассматривают жалобы граждан на действия и решения органов местного самоуправления и их должностных лиц. Арбитражный суд может также рассматривать споры, возникающие в связи с изданием органами местного самоуправления индивидуальных нснормативных актов, касающихся экономических вопросов. В настоящее время отсутствуют реальные юридические механизмы приведения в соответствие с федеральными и региональными законами многих нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. Восполнить такой пробел могли бы конституционные (уставные) суды в субъектах РФ. Следует согласиться с мнением, согласно которому создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ и отнесение к их компетенции проверки правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, нормативных актов функционирующих в субъектах Федерации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, уставов муниципальных образований, нормативных актов органов местного самоуправления позволит в судебном порядке в рамках установленной судебной процедуры отменять незаконные акты, противоречащие конституциям и уставам субъектов РФ[19].

Вместе с тем Верховный Суд РФ, ссылаясь на ст. 46 Конституции РФ, гарантирующую каждому судебную защиту его прав, в течение нескольких лет расширял сферу подведомственности судов общей юрисдикции, которые принимали к своему производству соответствующие дела. Это происходило при отсутствии правового регулирования порядка рассмотрения споров, связанных с выяснением соответствия нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ законодательству Российской Федерации и законодательству ее субъектов. Суды общей юрисдикции, ссылаясь на руководящие разъяснения Верховного Суда РФ, принимали к своему производству указанные дела. Поэтому в настоящее время можно услышать и мнение, согласно которому в условиях расширительного толкования подведомственности судам общей юрисдикции споров, связанных с выяснением законности нормативных актов органов власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ и степени их соответствия конституциям или уставам соответствующих субъектов РФ, нецелесообразно создавать специальные конституционные (уставные) суды. Вместе с тем Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ указал, что устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со ст. 126 и 127 Конституции РФ дают Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Указанные инстанции не вправе определять при разрешении конкретных дел не установленный в Конституции РФ или другом федеральном конституционном законе иной порядок обеспечения применения Конституции РФ. Таким образом, в условиях отсутствия федерального регулирования процедуры судебной проверки соответствия конституциям и уставам субъектов РФ нормативных актов их органов власти, уставов муниципальных образований и нормативных актов органов местного самоуправления наиболее правильно выходом является законодательное регулирование данного вопроса на уровне субъектов РФ, т.е. принятие в них специальных законов о конституционных (уставных) судах субъекта РФ. Создание таких судов будет направлено и на обеспечение судебной защиты местного самоуправления. В Заключении но результатам парламентских слушаний «О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации» от 24 декабря 1998 г. Совет Федерации Федерального Собрания РФ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ ускорить создание конституционных (уставных) судов субъектов РФ, предусмотренных ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», а также обобщать и учитывать опыт действующих конституционных (уставных) судов субъектов РФ[20].

2.5.3.6.2. Административный порядок обжалования. Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы. В настоящее время действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования, например: «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[21] (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. с изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г.); Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности Российской Федерации[22] (утв. приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613); Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации (утв. приказом ФАПСИ при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. № 60. В специальной литературе можно обнаружить полезные советы и по формированию новых органов, и по установлению правового статуса должностных лиц, обеспечивающих права и свободы граждан.[23]

Большая часть всех административно-правовых споров разрешает в административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу в соответствующий вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному лицу), принявшему неблагоприятное, по мнению гражданина, для последнего решение. Данный способ разрешения административно-правового спора представляет собой часть управленческой деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, организаций, должностных лиц государственных и муниципальных служащих. В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообразность обжалуемого решения или действия подчиненного должностного лица или самого органа управления. Здесь также налицо действие важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, а именно при рассмотрении спора реализуются правоотношения «власти — подчинения», несмотря на то что административно-правовой спор возник при реализации отношений «горизонтального» типа (т.е. во взаимоотношениях не подчиненных друг другу субъектов).

Целесообразно обратить внимание и на возможности административного контроля за нормативными правовыми актами, принимаемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. Учитывая современную конституционную модель местного самоуправления в России, государство, его органы и должностные лица имеют ограниченные полномочия в области осуществления административного контроля. Государственные органы не вправе отменять принятые органами местного самоуправления нормативные правовые акты, так как органы местного самоуправления не подчиняются государственным органам, и при формировании структуры муниципального управления, а также решении в рамках установленной компетенции вопросов местного значения являются самостоятельными. Только соответствующие суды (суды общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ) могут принять решение о недействительности (незаконности) указанных актов, если в судебном процессе будет доказано наличие норм, противоречащих конституционным положениям или законам. Законность нормативных правовых актов муниципальных образований может обеспечиваться и при осуществлении процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований; в этом случае в регистрации может быть отказано по мотиву противоречия положений устава Конституции, федеральным законам или законам субъекта РФ.

3.1.1. Конституционное право каждой страны служит для целого ряда целей. Основная его цель — установить фундаментальные правила, в соответствии с которыми должно осуществляться руководство страной. Это означает создание основных правительственных учреждений, определение их полномочий и взаимоотношений. К этой цели относится также создание судов и других подобных институтов для урегулирования конфликтов. Но конституции служат для большего: они устанавливают общие стандарты, которым должно следовать правительство в своей деятельности. Некоторые из этих стандартов призваны обеспечить хорошее управление, другие касаются отношений между правительством и гражданами. Принцип разделения властей, например, лучше всего считать стандартом хорошего управления, тогда как антидискриминационные принципы или принципы должного процесса более непосредственно связаны с отношениями между гражданами и государством.

Кроме того, конституция государства, основанного на известных традиционных ценностях, свойственных данному обществу, может вводить в практику особые стандарты религиозного характера (в мусульманских странах), в целом не меняющие общеметодологических основ конституционного регулирования сферы администрирования. Более того, в таких случаях конституции предпочитают сократить конституционные стандарты регулирования статуса законодательных органов, нежели ограничить закрепление статуса исполнительных органов власти.

3.1.2. Из этих вступительных замечаний видно, что положения конституции страны имеют значение для административного права по нескольким направлениям.

Во-первых, административное право занимается вопросом юридических полномочий различных государственных учреждений и организаций. Юридические полномочия таких образований, как национальная ассамблея, президент, премьер-министр и отдельные министры являются важной частью контекста, в котором применяется административное право. Поскольку в основном административное право решает вопрос, действовало ли то или иное государственное образование в рамках своих юридических полномочий, необходимо иметь базовое

определение этих полномочий.

Теперь конституция не всегда дает полный ответ на вопрос, имеет ли то или иное учреждение или организация юридическое право делать то, что они намереваются делать. Часто возникает необходимость изучить первичное и вторичное законодательство, принятое парламентом или каким-либо другим законодательным органом; может также потребоваться рассмотрение юридических постановлений по отдельным вопросам. Проблема, однако, состоит в том, что должна существовать возможность проверки любого законодательного или административного действия со стороны вышестоящей юридической инстанции и что завершающей инстанцией должна быть конституция.

Многие страны стремятся разрешить эту проблему через построение специального механизма сквозного конституционного контроля (либо надзора), который включает в себя Конституционный суд целого государства, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, как это делается в России, суды общей юрисдикции, обладающие правом проверять законность решений административных органов (споры из административных правоотношений), в том числе и нормативного характера.

3.1.3. Во-вторых, конституция может иметь значение для административного права при создании организаций для осуществления контроля за администрированием. Самым очевидным примером таких организаций являются судебные — как особые административные суды, так и административные решения, принимаемые гражданскими судами. Хотя практика различных государств в этой области неодинакова, число конституций, включающих положение о создании судов, осуществляющих контроль за администрацией, возрастает. Конституции всех новых демократических режимов Европы содержат такое положение. Далее, выполнение конституционных предписаний и процессуальные предписания для судов обычно закрепляются в законодательных актах и делегированных законодательствах. Практика России показывает, что указанные органы, в том числе и Конституционный Суд РФ, немалую часть своих усилий направляют на определение законности тех или иных действий органов исполнительной власти: Президента, губернаторов, глав администрации субъектов Российской Федерации. Правда, не во всех субъектах Федерации созданы органы конституционного контроля (надзора), а при принятии конституций и уставов не во всех из них включили учредительные нормы об органах конституционного контроля (надзора). Вместе с тем учреждение эффективного независимого института конституционного контроля является важнейшим принципом современного свободного государственно-организованного демократического общества.

3.1.4. Хотя административные суды — это самые важные организации, создаваемые подобным образом, они не являются единственной структурой, служащей для целей административного права. К ним также относятся парламентские комиссии или посредники по жалобам на действия госучреждений и специальные контролирующие органы, как, например, комиссии по аудиту или прокуратура. Организации такого рода играют важную роль в проверке администрирования, с тем чтобы обеспечить соответствие административных действий правовым нормам и правильность их применения. На самом деле они включаются в конституцию потому, что считаются важными элементами, гарантирующими надежность и законность административной системы.

В Российской Конституции прокуратура включена в систему судебной власти, однако ее функции в наибольшей мере соответствуют традиционным, сформировавшимся в дореволюционный и советский периоды представлениям о роли этого органа в системе государственного контроля и надзора, особенно в административной сфере. Включение норм о прокуратуре в конституционную главу о судебной власти в форме, как это было сделано, сложно объяснить с логической точки зрения. Практика постсоциалистического времени показала, что, как и ранее — в советский период, для современной России весьма важной является проблема независимости прокуратуры от административных органов в расследовании действий административных институтов и связанных с ними политико-экономических корпораций. Это ставит в повестку дня учреждение института независимого прокурора, что будет в наибольшей степени отвечать интересам личности в отношениях по поводу нарушения ее прав в административной сфере. Одним из обстоятельств, обеспечивающих независимость прокуратуры на территории субъектов Российской Федерации, является учреждение региональных структур — сообразно территории семи федеральных округов.

3.1.5. Есть и третья причина, по которой конституция очень значима для административного права: фундаментальные правовые принципы, содержащиеся в конституции, часто являются и фундаментальными принципами административного права. Возможно, самый основной принцип административного права состоит в том, что органы государственной и местной власти могут выполнять только те задачи и осуществлять только те полномочия, которые возложены на них законом. Эта идея, заключенная в принципе законности, часто бывает закреплена в конституции. Другим основным принципом, имеющим такую же важность, является разделение властей. В административном праве часто возникает вопрос о том, может ли тот или иной государственный орган осуществлять законодательные, административные или судебные функции. Ответ обычно находят, интерпретируя доктрину о разделении властей, которая, в свою очередь, как кажется, должна быть включена в конституцию. Другим исключительно важным конституционным принципом является право физических и юридических лиц требовать юридической проверки действий административных органов. Этот принцип также лежит в основе административного права, поскольку он составляет правовую базу для судебных апелляций и пересмотра административных действий.

Например, принципиальные положения Конституции Российской Федерации об обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46), которые включают в себя и институты административной власти, являются основанием и предпосылкой, во-первых, нормативного регулирования порядка рассмотрения соответствующих жалоб в судебных органах, которому может предшествовать предварительная процедура обжалования действий административных институтов во внесудебном (административном) порядке, во-вторых, в общем виде определяют обязанность административных институтов отвечать за свои действия перед судом.

Не меньшее значение для административного права конституция имеет и в связи с тем, что, закрепляя права и свободы, она устанавливает и обязанность исполнительной власти, местного самоуправления следовать в своей деятельности принципу уважения прав и свобод человека и гражданина. В Конституции России прямо указывается, что права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и ис

3.2. Конституционный подход к административному нраву 147

полнительной власти, местного самоуправления (ст. 18). Как уже отмечалось, административное управление создается исключительно для гармонизации условий жизни людей — это вытекает из вышеприведенных положений Конституции России.

3.1.6. Кроме фундаментальных принципов, которые мы только что оазобрали, конституции часто содержат другие правовые доктрины, на основе которых могут быть разработаны достаточно детальные правила и принципы административного права. Хороший пример можно взять из американского федерального законодательства. Оно использует закрепленное в конституции положение, которое гарантирует, что «ни один человек не может быть лишен жизни, свободы или имущества без соответствующего разбирательства в соответствии с законом»'. На основе этого принципа Федеральный и Верховный суды, посредством огромного количества решений, создали запутанную систему процессуальных правил, обязательных к применению в контексте административного права, если речь идет о жизни, свободе или имуществе человека2. Европейская конвенция по правам человека, не будучи конституцией, тем не менее закрепляет право «проведения справедливого публичного слушания дела в разумные сроки независимым и беспристрастным судом в соответствии с законом» (ст. 6.1). Европейская комиссия и Европейский Суд по правам человека используют эту статью в качестве основы для быстро развивающейся правовой области процессуальной справедливости3.

3.1.7. Подводя итог, можно сказать, что административное право с точки зрения доктрин и организаций, регулирующих действия административных органов, во многом является приложением или экстраполяцией конституционного права. Лучше всего их соотношение можно выразить так: конституция определяет рамки для правительства и закона; частично эти рамки связаны с процессом администрирования;

основные институты и доктрины административного права находятся в этих рамках.

3.2. Конституционный подход к административному праву

3.2.1. Хотя четкие конституционные положения, относящиеся к административному праву, варьируются от страны к стране, все же возможно сформулировать общепринятый подход. Более того, мы можем

Поправки V и XIV к Американской Конституции.

Американскую позицию см. :/т-УУ'.Д ип11сг5ип(1теАат1т5(;гайус1а\у.Веп(1сг.Мс\у у0. ЗЕс!.. 1992:

Анализ см.:уагаыМ. апЛК.ау К. Еигорсап Нитап К;§Ь1з тя\у. СоппесИси!:, 1990.

Ю-

148 Глава 3. Конституционная база административного нрава

пойти дальше и предположить, что любая конституционная система должна подходить к административному праву в соответствии со следующими основаниями.

Во-первых, конституция должна определять основные правительственные и административные институты и должности. К ним относятся; президент, национальная ассамблея, премьер-министр, министры центральная и местные администрации, конституционные суды, гражданский и административный суды, прокуратура, а также особые органы проверки и надзора, такие, как комиссия по аудиту, специальные . уполномоченные или общественные защитники.

Во-вторых, конституция должна определять правовые полномочия каждого из этих институтов или должностей. Они должны касаться двух вопросов: один из них — природа полномочий, присущих каждой должности или институту, т.е. относятся ли они к законодательной, исполнительной, административной или судебной власти; второе — суть этих полномочий, иными словами, область, где осуществляются полномочия того или иного должностного лица или института. В качестве примера можно сказать, что последняя категория должна иметь дело с такими понятиями, как правовые полномочия президента и исполнительной власти, разделение юрисдикции различных судов, сфера полномочий комиссии по аудиту.

В-третьих, необходимо сформулировать основные принципы и доктрины, которые формируют базу административного права и на основе которых можно разработать более конкретные правила. К этим принципам относятся следующие:

1) разделение властей, с особым упором на независимость судебной власти;

2) принцип законности;

3) принцип судебного пересмотра административных действий, включая право физических и юридических лиц требовать судебного пересмотра;

4) принцип должного процесса;

5) равенство перед законом — принцип, известный как «недискриминация».

3.2.2. Вышеперечисленные принципы и доктрины должны считаться существенными составляющими конституции, но при этом возникает вопрос о необходимости включения в этот список каких-либо еще элементов. Можно, например, предположить, что принцип, закрепляющий право личности быть выслушанной, прежде чем принимается решение. противное ее интересам, настолько фундаментален, что необходимо закрепить его конституционно. Можно также высказать соображение, что

3.2. Конституционный подход к административному нраву 149

я хорошего управления необходимо, чтобы чиновники давали объяс-д ния своим действиям, поэтому данный принцип тоже следует вклю-"ять в конституцию. Однако часто очень трудно определить, где же пропит грань между тем исключительно важным и непреложным, что полжно быть включено в конституцию, и тем, что лучше отнести к области судебных решений, и мнения по этому поводу могут различаться.

Здесь достаточно сделать два общих замечания.

Первое: многие из более конкретных доктрин административного права можно отнести к более общим принципам. Право быть выслушанным как раз и относится к такому варианту: оно, безусловно, очень важно в административном контексте, но в то же время его нужно рассматривать как составной момент принципа. Общий принцип обычно включает в себя частный, но не все с этим соглашаются, считая, что и частный принцип необходимо защитить как самостоятельное право.

Второе замечание касается того, что не все доктрины административного права, даже действительно важные, стоит обязательно включать в конституцию. Опять необходимо четко отграничить то, что следует включить в основной закон, но при этом мы должны помнить, что конституция — это основание административного права и на этом основании можно построить и другие доктрины. Поэтому, хотя объяснения чиновников нужно считать очень важным элементом, это не означает, что это положение должно быть обязательно внесено в конституцию, его можно закрепить в процессуальном кодексе или другом общем законодательстве. Можно предложить, чтобы конституции ограничивались раскрытием только самых базовых понятий, но при этом необходимо обеспечить закрепление принципов второго порядка в других законах широкого применения.

Например, принцип эффективности деятельности административных институтов (Д.Н. Бахрах) предпочтительнее включить в неконституционный закон либо иной нормативный акт, поскольку определение эффективности деятельности исполнительных органов и должностных лиц во многом носит оценочный характер и должно подчиняться рациональному расчету, нежели соответствию закону.

3.2.3. Административно-процессуальные кодексы являются идеальным средством для развития фундаментальных конституционных принципов и одновременно тем документом, где гарантируется провозглашение и других, менее глобальных принципов.

Тем не менее, не оспаривая мысль о том, что конституция должна быть тонким, необъемным документом, следует подумать и над возможным включением в нее двух общих принципов, которые обычно конституционно не закрепляются. Один из них — это принцип отчетности, другой — принцип открытости и прозрачности. Поскольку эти принципы будут обсуждаться более подробно далее, достаточно дать краткое рабочее определение каждому из них и вкратце рассмотреть вопрос об их включении в конституцию.

Под принципом отчетности понимается то, что любая административная власть должна, в соответствии с определенными критериями, объяснять и оправдывать свои действия перед одной или несколькими другими инстанциями — административными, законодательными или судебными. Суть состоит в том, что соответствующие методы отчетности настолько важны для обеспечения качественного администрирования и уважения к правам граждан, что общее положение, направленное на достижение такой цели, следует включить в текст конституции. Подробная отчетность может быть расписана в других законах и судебных решениях, но общий принцип должен быть частью основного законодательства.

В практике бывших социалистических государств (также и в сохранившихся) принцип отчетности закреплялся в конституциях в более широком виде. Он включал в себя, с одной стороны, отчетность государственных органов в рамках принципа демократического централизма, с другой стороны, выборных лиц (депутатов) перед своими избирателями в рамках принципа императивного мандата. Позитивную часть этих принципов следует воспроизвести в конституционной форме, что, кстати, позволит хоть в какой-то мере ослабить дезинтеграционные тенденции в Федерации.

Принцип открытости и прозрачности в применении к административному процессу означает, что соответствующие процессы проходят таким образом, что все участвующие стороны и другие лица могут наблюдать и понимать предпринятые шаги, взятые за основу решения свидетельства, а также основания для принятия окончательного решения. Есть различные способы достижения открытости и прозрачности, они включают в себя уведомление, раскрытие информации, доступ к материалам, открытые заседания, предоставление обоснований, опубликование неформальных стандартов и подходов в политике. Конкретные правила и процедуры, необходимые для достижения открытости и прозрачности, могут быть различными по размаху; они должны быть закреплены в процессуальных кодексах, частных законодательствах и инструкциях. Общий принцип, однако, настолько важен для качественного администрирования, что есть основания для его включения в конституцию.

3.3. Конституционные ценности

3.3.1. Иногда проводится различие между положениями самой конституции и некоторыми основными ценностями, которые лежат в основе конституции. Конечно, конституция основывается на каких-то ценностях, касающихся принципов управления и администрирования, принципов обращения государственных учреждений с гражданами. Свобода слова, равная защита и должный процесс — все они вытекают из более фундаментальных ценностей, и примеры тому можно найти во многих конституциях. Конституционный суд и иногда административные суды должны толковать эти принципы, и, когда они занимаются этим, им иногда приходится задумываться над более глубокими основаниями для них.

Практика российского конституционализма воплотила в нормах действующей Конституции идею признания особых ценностей общества и государства. В ст. 2 провозглашается: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Несомненно, придание какой-либо категории ценностного характера способствует усилению целенаправленной деятельности всех механизмов государства, в том числе и исполнительной власти, в рамках которой отношения регулируются по преимуществу административным правом.

Однако конституционную важность представляют и другие ценности, помимо тех, что закреплены в самом тексте основного закона. Эти Ценности могут быть зафиксированы в исторических документах или Декларациях, как, например, Декларация прав человека 1789 г. во Франции или Магна Карта в Англии и Уэльсе. Такие ценности могут присутствовать в «Общем праве», которым руководствуются английские суды или юриспруденция французского Государственного Совета. На самом деле, Государственный Совет нередко ссылается на Декларацию прав человека, преамбулу Конституции Четвертой республики 1946 г., а также на более общее понятие «республиканской конституционной традиции». Европейский Суд справедливости быстро разрабатывает юриспруденцию, основанную на ряде источников, включающих Европейскую конвенцию по правам человека, национальные законодательства стран-участниц и определенные ценности, заложенные в современных либеральных демократиях.

Конституционные ценности, помимо тех, что непосредственно закреплены в конституциях, имеют особое значение для административного права. Широкое усмотрение, применяемое судами, изыскивающими основания для проверки административных решений, позволяет глубоким корням политической жизни проникнуть в область административного права. Такие понятия, как правовое государство, равенство перед законом, обращение в соответствии с принципами справедливости и пропорциональности, являются примерами тех ценностей, которые суды позаимствовали из более широкой области политической нравственности. Роль конституционных ценностей нигде не выражена так ярко, как в юриспруденции французского Государственного Совета. В деле Сапа, например, Совет постановил, что особый военный трибунал, созданный декретом главы государства, был нарушением закона, поскольку не соблюдался общий принцип свободы граждан, по которому требовалось, чтобы судебное решение подлежало контролю со стороны Кассационного суда'. Примеры подобного рода можно найти в решениях судов, осуществляющих пересмотр административных действий, во многих правовых системах.

3.3.2. В заключение можно сказать, что конституционные ценности играют важную роль не только тогда, когда они записаны в самой конституции, но и когда они понимаются как базовые и политические ценности общества. Какие именно ценности имеют значение, зависит до некоторой степени от истории и культуры каждого конкретного общества, но не только от этого, поскольку отмечается все возрастающая тенденция к интернациональному пониманию ценностей, заложенных в понятии либеральной демократии.

В то же время нельзя и переоценивать так называемые общечеловеческие ценности, провозглашаемые международным правом, поскольку они в различных государствах по-разному воспринимаются населением, менталитет значительной части которого носит традиционалистский характер. Примером тому являются Россия и другие республики, ранее входившие в состав СССР: здесь сказывается, несмотря на проповедовавшуюся при социализме идею интернационализма (являвшуюся ценностной идеологией), идеология национально-этнической самобытности, а иногда и исключительности принципов национально-государственного бытия народов, населяющих эти государства. В таких условиях ценностный аспект выражения конституционных принципов и практики их воплощения в административном праве должен корректироваться признанием именно традиционных ценностей, как, например, национального достоинства, самобытности и т.н. В исполнительной системе это весьма важно как при обеспечении прав и интересов личности по участию в управлении, так и при судебной и внесудебной защите прав человека и гражданина, реализуемых при участии органов исполнительной власти. В России, например, национально-ценностный аспект администрирования в отсутствие законодательного решения вопроса национального представительства в исполнительной власти при имеющихся отдельных фактах национальной корпоративности при формировании органов власти (в национальных субъектах Федерации) приобретает особое значение, когда национальный фактор реализуется управленцами в рамках признания и уважения национального достоинства разных групп населения. Позитивное разрешение указанных проблем на основе ценностных критериев, в том числе и выраженных конституционно, неустойчиво, зависит от личностных качеств администраторов, их нравственной, политико-правовой культуры. Поэтому существенной задачей исполнительной (и законодательной в определенной мере) власти является создание механизма правового обеспечения конституционных и иных правовых ценностей управления государством и обществом (в сложных случаях, как, например, с национальными ценностями, целесообразно рассмотрение и даже законодательное закрепление идей квотирования национального представительства).

3.4. Конституционные суды

3.4.1. Возникает вопрос, касающийся роли конституционных судов в решении вопросов, относящихся к административному праву. Наличие конституционного суда — обязательное положение, закрепленное в конституциях европейских стран. Основная функция конституционного суда состоит в рассмотрении дел, касающихся интерпретации и применения конституции. Обычно это означает вынесение решения о том, находится ли закон или другой законодательный акт в рамках конституции. Вопросы о правомочности конкретных административных решений обычно не поднимают проблему конституционности и рассматриваются административными судами или специальными отделами обычных гражданских судов.

Такой механизм в условиях усложненности судебного процесса ускоряет разрешение проблемы конституционности административных действий, сохраняя при этом возможность в конечном итоге апеллировать в конституционный суд и даже в международные судебные институты. Вместе с тем придание судам общей юрисдикции таких полномочий не представляется простым, поскольку такие суды должны быть готовы к компетентному принятию решений и формированию судебной практики в условиях, по крайней мере уважительного отношения к судебному прецеденту. Это предполагает формирование унифицированного механизма учета, кодификации и контроля применения соответствующих решений судов по вопросам конституционности административных актов, ведения тщательного мониторинга конституционных решений судов общей юрисдикции. Если в государствах англосаксонской правовой системы подобные условия сформированы, то в государствах Восточной Европы, республиках бывшего Союза ССР отсутствует такая развитая правовая культура. Вместе с тем в России отдельные признаки формирования и использования прецедентов усматриваются в практике принятия постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, в том числе и совместных. Российские судьи с давних пор, не будучи законным образом обязанными применять при разрешении конкретных дел решения высших судебных инстанций как по первичным, так и по кассационно-надзорным делам, на практике придерживаются указанных решений без соответствующей ссылки на них в постановляющих частях. Эта практика дает основание считать, что в России имеются предпосылки для внедрения принципов прецедентной системы права. В российской административно-правовой науке «конституционные прецеденты в сфере управления» упоминаются как допустимый «способ нормативного решения».

3.4.2. Однако иногда вопросы административного права могут повлечь за собой и проблему конституционности. В одном случае, когда административное действие, как конкретное, так и нормативный законодательный акт, оспаривается как нарушающее конституцию. Например, административный акт может нарушить какой-то конституционный принцип, скажем, равенство перед законом, свободу слова или уважение к определенным правам. В таких случаях административный суд или специальный отдел обычного гражданского суда рассматривает и решает вопрос о конституционности в первой инстанции, оставляя возможность обжаловать это решение в конституционный суд. Но это не лиственная практика, поскольку некоторые правовые системы требуют чтобы вопросы конституционности рассматривались непосредственно конституционным судом. Практика, позволяющая обычным судам выносить решения по конституционному праву в первой инстанции, представляет собой более предпочтительный подход к делу.

Кроме того, конституционные вопросы могут возникать в административных контекстах и тогда, когда статус и полномочия определенных институтов ставятся под вопрос. Примером может служить тот случай, когда общественного защитника обвиняют в том, что он взялся за дело, которым не уполномочен заниматься, или когда административный суд занимается судопроизводством, выходящим за рамки его компетенции. Подобного рода дела относятся к конституционному суду в том смысле, что они касаются вопросов о полномочиях и власти, которыми облечены те или иные государственные институты по конституции. Лучший вариант в данном случае — передать дело непосредственно в конституционный суд.

В российской конституционной судебной практике имелись некоторые дела, например, о конституционности действий Президента РФ в связи с установлением границ его полномочий определять структуру федеральных органов исполнительной власти (в данном случае мы рассматриваем институт Президента РФ как часть механизма исполнительной власти Российской Федерации, что вытекает из системного анализа ст. 10 и 11 Конституции РФ), отстранять Генерального прокурора от исполнения обязанностей.

Не всегда легко провести границу между делами, которые относятся именно к компетенции конституционного суда, и теми, которыми должны заниматься обыкновенные суды, и выбор может зависеть частью от относительного уровня развития конкретной страны и от состояния отдельных институтов власти внутри нее. Как общее правило, важно, чтобы конституционный суд не был перегружен делами и у него оставалась возможность рассматривать те случаи, которые с очевидностью требуют его авторитетного решения.

3.5. Система административных судов

3.5.1. Еще один вопрос, который должен найти отражение в конституции, — это система судов, осуществляющих надзор за администрированием. Поскольку принцип законности является основным конституционным принципом и поскольку суды призваны блюсти этот принцип, важно, чтобы в конституции были закреплены положения, касающиеся судебной системы. Существует два стандартных подхода: один состоит в создании специальной системы административных судов, другой предлагает наделить обычные гражданские суды полномочием осуществлять судебный надзор, создав внутри этой системы особое отделение для решения административных вопросов. Каждый подход имеет свои преимущества и недостатки, и выбор того или иного подхода в каждом конкретном государстве зависит больше от исторических факторов, чем от объективной оценки его плюсов и минусов.

3.5.2. В западных странах исследователи склоняются в пользу отдельных административных судов, хотя краткое сравнение французской и немецкой систем может показать, что они могут быть очень различны как по характеру, так и по типу исторического развития. Что касается новых демократических режимов в Европе, ситуация здесь неодинакова: примерно половина государств имеет отдельные административные суды, а в другой половине судебный надзор возложен на обычные гражданские суды. Такое разделение соответствует историческим фактам и традициям.

Что касается преимуществ и недостатков двух указанных подходов, нам не имеет смысла углубляться в дискуссию, достаточно высказать основные соображения. Главное преимущество отдельной системы административных судов состоит в том, что они могут стать более компетентными и квалифицированными в вопросах государственного управления и связанных с ним проблем. Это преимущество легче всего приобретается, если административные суды автономны, оно и не отрицается в том случае, когда судебный надзор возлагается на особые отделы обычных гражданских судов. Важность опыта и понимания администрирования демонстрируют документы французского Государственного Совета. Основным недостатком полностью автономной системы является высокая стоимость ее создания и управления, также может возникнуть трудность с квалифицированными судейскими кадрами. В тех государствах, где отсутствует традиция сильного и независимого судейского корпуса, много аргументов в пользу концентрации средств на создание одной судебной системы хорошего качества, обладающей высоким авторитетом.

3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права

3.6.1. В истории развития государственности можно выделить два принципиально разных типа государства: полицейское и правовое.

В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и являлось сущностью этого государства; соответственно оно основывалось на полицейском праве. Правовое же государство невозможно представить себе без такого института, как административная юстиция. Более того, она сыграла важнейшую роль в превращении полицейского государства в современное правовое, а полицейского права — в современное административное право. Начало этому было положено в середине XIX в. в европейских странах путем создания административных судов, которые пресекали произвол властей, полиции, публичного управления в целом. Как уже отмечалось, правовое государство может стать таковым только тогда, когда публичное право устанавливается законом, а само управление подчинено судопроизводству. Административная юстиция служит предпосылкой существования административного права, а само административное право нельзя представить без административного судопроизводства.

Вопрос об административной юстиции методологически связан с определением предмета административного права, а в более широком плане — с возможностью выделения в правовой системе административного права как отрасли публичного права. В отдельных научных трудах проблема административной юстиции рассматривается неразрывно с реформированием административного права, уточнением его предмета правового регулирования. Приводя в качестве примера административное право в странах англосаксонской системы права (США, Великобритания, Австралия), где оно определяет главным образом порядок взаимоотношений публичной власти и граждан в интересах последних, исследователи отмечают, что в демократическом обществе государство должно устанавливать правила взаимоотношений граждан с институтами всех ветвей власти и контролировать их соблюдение и что в связи с этим без корректировки предмета административно-правового регулирования (а следовательно, и административного законодательства) невозможны позитивные изменения в области обеспечения прав и свобод граждан'. Высказываются идеи в пользу создания в рамках административного права «нового правового института — института защиты прав, свобод и законных интересов граждан», который включал бы в себя нормы материального и процессуального права[24].

Истоки проблемы административной юстиции можно найти и в самой управленческой деятельности, и в теории государственного управления. В управленческой литературе традиционно рассматривается вопрос об ответственности в государственном управлении наряду со многими общими вопросами управления (например, понятие, виды, цели, функции, организационная структура управления). Гражданин государства имеет право анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и, наконец, законность управленческих решений. Г.В. Атаманчук использует в этой связи формулировку «правонарушения со стороны должностных лиц и других государственных служащих», т.е. отклонение от нормы, установленной в законе или ином нормативном правовом акте[25]. За совершение подобных правонарушений в области управления, во-первых, виновные должны нести юридическую ответственность, а во-вторых, государство, обеспечивая права, свободы и законные интересы граждан, должно установить для этого надлежащие организационно-правовые механизмы, в том числе и возможность судебной правовой защиты от администрации.

3.6.2. В систему общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, все большее число ученых считают необходимым включить и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и так называемыми полицейскими[26], или административно-юрисдикционными, отношениями). К.С. Бельский подчеркивает, что общественные отношения в области административной юстиции входят в предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, связанными с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа государства) и обеспечивающими права гражданина путем отмены неправомерного акта управления. Главным в данных отношениях является административный иск — основа административного судопроизводства, которое по своей социальной значимости и масштабности сопоставимо с гражданским процессом[27]. К.С. Бельский, выделяя в современном административном праве три его подотрасли: управленческое право («администрация»), полицейское право («полиция») и право административной юстиции («юстиция»), — определяет административную юстицию как «особый процессуальный порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного управленческого или полицейского акта[28]. В другой работе К.С. Вольский уточняет, что в плане материальных норм административная юстиция — это институт административного права, а в плане процессуальных норм — его подотрасль[29].

3.6.3. Административная юстиция как правовое образование в системе административного права представляет собой административно-судебное исковое право. Административная юстиция — это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном); в данном случае государство обеспечивает выяснение истины по делу в установленном законом процессуальном порядке, оказывая «положительные услуги»[30] конкретным лицам.

Вместе с тем и в системе исполнительной власти (управления) можно обнаружить все традиционные для принципа разделения властей функции: это и нормотворческая функция («административное нормотворчество»), и функция правосудия (разрешение органами управления многочисленных споров, дел об административных правонарушениях), и собственно функция управления (исполнение законов, выполнение «положительной» и административно-юрисдикционной деятельности).

Внутренняя логика и структура административного права приводят к признанию необходимости включения в его предмет «административно-юстиционного права», т.е. совокупности правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью, возникших в результате деятельности органов управления и процедуры осуществления судебного контроля за действиями и административными актами государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. К тому существует ряд очевидных предпосылок.

Во-первых, административное право имеет особый предмет изучения — управленческие отношения, деятельность органов исполнительной власти[31]. Одним из принципов организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления являются признание, соблюдение, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция призвана также осуществлять судебный контроль за функционированием исполнительной власти, реализуя принцип разделения властей', причем органы административной юстиции в некоторых государствах независимы и отделены как от исполнительной власти, так и от общих судов.

Во-вторых, гражданин РФ является одним из важнейших субъектов административного права, т.е. он обладает административно-правовым статусом и соответственно правами и свободами в области организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления. Граждане имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами; они могут обжаловать действия и решения органов публичной власти и их должностных лиц. Правовое государство обеспечивает возможность судебной защиты общества и отдельных граждан от действий публичного управления, чиновников, бюрократии2. Данная проблема имеет не только политологический и социологический (изучение мнения граждан о власти, государстве, государственных служащих, о возможных путях разрешения конфликтов граждан с чиновниками3), но и правовой аспект (защита прав и свобод граждан, установление процедуры административной деятельности государственных и муниципальных служащих). Следовательно, здесь и возникает необходимость установления судебного контроля за работой органов исполнительной власти.

В-третьих, в структуре административного права важнейшим правовым институтом является публичная служба, т.е. служба государственная и муниципальная. Именно государственные и муниципальные служащие, выполняющие на профессиональной основе задачи, функции и компетенцию органов государственного и муниципального управления, своими действиями и решениями могут причинить гражданам ущерб, нарушить их права и свободы.

В-четвертых, основной правовой формой управленческой деятельности является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного

' См.: Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах //ЖРП. 1997.№ 11. С. 132-133,

2 См.: ЗсЬа/ег 1.Е. ВчгокгаИхсЬс МасЬ( иш1 ()етокга1];,сЬс СсясНхсЬап: (КопСгоИс <1сг бйспИсЬеп У('г\\'а|1ип8 - ст ш1:сгп;11юпа1сг Усг§1ск-Ь). ОрЫсп. 1994. 5. 145—188.

3 Сы:. Комароиский В.С., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // ГиП. 1997, № 10. С. 5-15.

3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права 161

самоуправления, что дает основание В.В. Скитовичу определять административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера.

В-пятых, государство в лице своих органов и должностных лиц (субъектов административной юрисдикции) прибегает к принуждению в тех случаях, когда на физических или юридических лиц налагаются административные взыскания либо к ним применяются меры пресечения или предупреждения. Поэтому административная юстиция может стать важным правовым средством, способным ликвидировать негативные последствия административной юрисдикционной деятельности государственных органов и должностных лиц.

В-шестых, административная юстиция неразрывно связана и с такой частью административного права, как административный процесс, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения возникающих в сфере управления споров или индивидуальных конкретных дел. Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделить в структуре административного права такую самостоятельную подотрасль, как административный процесс, в которую составной частью должен войти институт административной юстиции.

Проблема административной юстиции, будучи по характеру комплексной и многоотраслевой, имеет не только материально-правовые аспекты, касающиеся пределов действия в данном институте норм различных отраслей материального права (например, конституционного, административного, гражданского, финансового), но и процессуально-правовые аспекты, связанные с анализом применяемых административной юстицией процессуальных форм, а также со сравнением их с традиционными видами юридического процесса (например, с гражданским или арбитражным).

3.6.4. Следует также коснуться вопроса взаимосвязи административной юстиции с функционированием органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих, действия и решения которых также могут причинить ущерб гражданам, нарушить их права, свободы и законные интересы. В ст. 5 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. в качестве одного из принципов муниципальной службы указывается приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие. Ответственность муниципального служащего за исполнение должностных полномочий и соблюдение прав и свобод граждан регулируется по образцу ответственности государственного служащего, однако с добавлением некоторых новых моментов в части оснований ответственности и ее мер.

Местное самоуправление является предметом муниципального права. Вместе с тем реформа общего административного права затрагивает и проблему муниципального управления, и прежде всего вопрос об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих за незаконные действия и административные акты. Поэтому административная юстиция как административно-правовой институт в равной мере распространяется и на отношения, которые регламентируются муниципальным правом; в большей мере это относится к деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Однако едва ли возможно однозначно отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти — не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную.

1. Местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т.е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления. Местное самоуправление — это осуществление власти, полученной от народа посредством особых процедур.

2. Местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне.

3. Термин «местное самоуправление» складывается из понятий «управление» и «местное», указывая таким образом на его управленческую сущность.

4. Местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление.

5. Муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т.е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления.

6. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности.

7. Правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом.

8. В сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т.е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений.

9. Органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны.

10. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Мы поддерживаем мнение Г. В. Атаманчука о том, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему влияющих на управление организационных связей; следовательно, данная структура вводит в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующих в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия.

Права и свободы гражданина осуществляются прежде всего на уровне местного управления, т.е. там, где он проживает и реализует свой административно-правовой статус. Принцип соблюдения прав и в учебной административно-правовой литературе указывается на необходимость учета потенциала органов местного самоуправления практически во всех отраслях и сферах государственного управления. Авторами учебников в Особенной части административного нрава рассматриваются, например, следующие вопросы: местное самоуправление и промышленность, сельское хозяйство, охрана природных ресурсов, торговля, финансы, налоги, внешнеэкономическая деятельность, образование, культура, наука, здравоохранение свобод человека и гражданина в деятельносги органов местного самоуправления обусловлен установленным в Конституции РФ положением о том, что эти права и свободы определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, которые должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к правовым актам управления вообще: законность, издание в пределах компетенции соответствующего органа или полномочий должностного лица, соблюдение формы и порядка издания и т.д. Правовые акты управления, изданные органами местного самоуправления и их должностными лицами, не должны нарушать прав и свобод граждан. Незаконные акты управления муниципальных органов и их должностных лиц могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда.

Законодательство о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, т.е. определяет неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, неисполнение либо ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность. К таким субъектам законодательство относит: 1) население муниципального образования (вследствие утраты доверия населения), 2) государство (вследствие нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования); 3) физические или юридические лица (вследствие совершения органами или должностными лицами местного самоуправления действий (принятия решений), нарушаю-' щих права и свободы граждан, а также причиняющих им имущественный или иной ущерб). В последнем случае должностные лица могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд: например, признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц; обязанность возмещения ущерба, причиненного физическим или юридическим лицам административными актами.

3.7. Типы административной юстиции

(административного судопроизводства)

Во многих европейских государствах административная юстиция (или административное судопроизводство) является сложившимся институтом (например, во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии)'; активно используются возможности административной юстиции в развивающихся странах, во многих государствах ведутся дискуссии, предметом которых является становление национальных институтов административной юстиции. Внимание к административной юстиции в странах с традиционно высоким уровнем ее правового регулирования столь высоко, что даже по формальным признакам она соперничает с юстицией конституционной: например, в специальных научных исследованиях конституционное судопроизводство анализируется после административной юстиции.

В литературе традиционно рассматриваются четыре основных способа (четыре основных типа) осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели, или четыре системы административной юстиции) и соответственно четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов: судов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: 1) административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом» (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России); 3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-судебный («германский тип»), т.е. административная юстиция, характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функцинирования органов управления; административные суды («суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и не зависимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных государствах: 1) страны, в которых отсутствует система административных судов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль); 2) страны, имеющие отдельные системы административных судов (некоторые государства Западной Европы).

Административная юстиция, сформировавшаяся в других европейских государствах, имеет определенные отличия, которые также заслуживают внимания при проведении сравнительно-правового исследования. Однако в предмет настоящего научного анализа этот вопрос не входит.

4.1. Вступление

Цель этой главы заключается в анализе фундаментальных принципов, на которых базируется административное право. Как показано в предыдущей главе, некоторые из этих принципов закреплены в конституции, а другие почерпнуты из более глубоких источников политической морали. Под политической моралью здесь понимаются нормативные исходные положения, на которых основываются современные, либеральные, демократические общества. Например, положение о том, что с каждым человеком надо обращаться с уважением, является центральным в либеральной демократии и создает основу, из которой законодатели, администраторы и суды могут извлекать более конкретные правила и принципы того, как следует обращаться с людьми в процессе административных действий.

Фундаментальные принципы определяют нормативные границы административного права. Это означает, что доктрины административного права развиваются и применяются внутри этих границ. Если система работает хорошо, то законодательные власти будут уважать эти принципы и применять их в процессе законотворчества. Законы будут писаться так, чтобы такие аспекты, как законность, подотчетность, прозрачность, были в них инкорпорированы. Министры и другие официальные лица, имеющие второстепенные законодательные полномочия, также будут писать свои постановления, приказы и декреты на основе этих принципов. Управленцы, призванные реализовывать эти законы в жизнь, также должны соблюдать эти фундаментальные принципы. Часто для них самыми важными будут принципы справедливости, открытости и ответственности.

Последнее, но, несомненно, немаловажное замечание состоит в том, что принципы административного права создают фундамент, на котором суды строят основы контроля за административными действиями.

Действительно, как станет ясно позже, суды часто играют особенно важную и динамическую роль как в выражении принципов, так и в экстраполяции их в применении вновь возникающих вопросов. Во многих правовых системах суды сыграли ведущую роль в разработке и развитии принципов административного права при очень ограниченной помощи со стороны конституции или основных правительственных органов. Франция, Германия, Великобритания — вот три примера из многих правовых систем, где судам принадлежит основной вклад в этом вопросе.

Успеху в этом деле способствовала многовековая правовая культура указанных государств. Там, где, как в России, суды только стремятся занять подобающее им место, нельзя переоценивать их реальные возможности в формировании принципов административного права, если учесть то обстоятельство, что суды сохраняют зависимость от исполнительной системы власти, особенно в части удовлетворения бытовых нужд судей и судов. Такая зависимость может привести к значительным деформациям либеральных принципов администрирования, направленных прежде всего на защиту интересов личности, создание условий для оптимальной реализации ее прав и свобод.

Подводя итоги, можно сказать, что базовые принципы административного права: 1) создают нормативные границы, внутри которых должно совершаться управление и администрирование; 2) хотя эти принципы наиболее тесно связаны с судебной системой, они также чрезвычайно важны при выполнении законодательных и административных функций.

4.2. Принцип законности

4.2.1. Общая идея. Принцип законности — основополагающий принцип административного права. Поэтому давайте начнем с общей идеи законности и проанализируем ее более конкретные аспекты. Общая идея законности вполне проста: она означает, что управление и администрирование должно осуществляться в соответствии с условиями законов, в рамках которых оно функционирует. Институты управления и администрирования не являются природными институтами, которые вошли в общество, вооруженные набором полномочий и привилегий. Напротив, они — полностью творение человеческих усилий, обладающее только теми полномочиями и выполняющее только те функции, которые возложены на него членами общества.

Закон, используя самый широкий смысл этого термина, включающего конституцию, является инструментом, с помощью которого общество создает институты управления и администрирования и определяет объем их полномочий и власти. Если какой-то институт претендует на действия, не санкционированные законом, или если он выходит за пределы вверенных ему полномочий, такие действия просто будут незаконными. Незаконные действия неправомерны, не создают позитивных правовых отношений и не накладывают правовых обязательств. Более того, такие действия переводят отношения субъектов из сферы, административных в сферу уголовную, т.е. возникают негативные отношения. В правовом государстве стандарты закона являются измерительной линейкой, определяющей, законно ли управление или администрирование.

Теперь должно стать понятным, что системы управления и администрирования, базирующиеся на законности, в свою очередь, отражают определенные ценности и принципы того, как общество должно управлять собой.

Это, безусловно, не единственный подход к правлению и администрированию, которое часто осуществляется исходя из совсем других посылок. Это может быть абсолютная власть суверена, диктатура партии или религиозные заповеди, провозглашаемые высокими священниками. Существует масса примеров такого правления, и можно предположить, что некоторые из этих порядков являются более естественными для общества. Очень трудно и значимо перейти от подобного общества к обществу, основанному на законе. Хоть все эти системы и несовершенны, переход от них знаменует приверженность идее, что, каковы бы ни были отношения власти в обществе, они должны направляться через законные процессы. Это означает, что власть должна выражать себя в соответствии с узаконенными стандартами, применение закона должно следовать определенным процедурам и возникающие споры должны рассматриваться в законных институтах, решения которых будут считаться обязательными.

Такой подход к пониманию сущности законности представляется односторонним, если иметь в виду, что законность, понимаемая и определяемая исключительно формально (в административном праве закон — акт государства, содержащий общеобязательные правила поведения субъектов административных отношений), может быть очень далекой от демократического, либерального представления о том, что такое правовое государство. Анализ истории формирования и развития принципов правового государства, попыток их реализации в конкретной практике различных государств приводит к выводу о социальной ценности только той законности, которая имеет правовой характер. В правотворчестве, правоприменении, правосознании необходимо внедрять идеологию господства правовой законности, правового закона, отражающего согласованные волю и интересы народа. В дальнейшем будет использоваться краткий термин «законность», однако с подразумеваемым правовым качеством.

4.2.2. Более точное определение. Говоря точнее, принцип законности включает следующие более специфические элементы:

1) все исполнительные и административные власти создаются в соответствии с законом и обладают только теми полномочиями и привилегиями, которые возложены на них законом;

2) при применении своих полномочий и выполнении своих обязанностей эти власти должны действовать в соответствии с законом, и любое действие или решение, выходящее за рамки узаконенных полномочий или нарушающее закон значительным образом, не должно иметь юридической силы;

3) законность любого административного действия должна быть открыта для проверки независимого суда по иску лица или группы лиц, заинтересованных в этом действии, или в некоторых случаях по иску официального лица, такого, как прокурор, уполномоченного действовать в общественных интересах.

4.2.3. Содержание принципа. На первый взгляд может показаться, что тест на законность просто заключается в определении, действует ли административный орган в соответствии с условиями относящегося к нему закона. Тогда, если министр депортирует из страны незаконного иммигранта, тест будет заключаться в том, соответствуют ли действия министра управляющему этим вопросом закону. Хотя соответствующий закон, естественно, является первым источником для определения законности действия, принцип намного шире и охватывает и другие источники. Полезно перечислить эти источники следующим образом.

1. Конституция. Конституция может содержать важные принципы, ограничивающие и сдерживающие власть административных органов. Такие принципы могут относиться к определенному органу власти и определять или ограничивать его полномочия (например, полномочия президента или прокурора). Но конституционные положения могут быть важны как общие принципы, относящиеся ко всем властным структурам вне зависимости от их полномочий; принцип равенства административного права перед законом или соблюдения должного процесса можно использовать как пример тому.

2. Законы. Законы, принятые парламентом или национальной ассамблеей часто с согласия главы государства, являются основным источником правовых стандартов, определяющих полномочия административных органов.

3. Дополнительное законодательство. Дополнительное законодательство, принятое административными или исполнительными органами, может быть значимым в определении объема полномочий конкретного административного органа. Следует отметить, однако, что есть разного рода дополнительное законодательство: некоторое обладает ясным и прямым правовым действием, другое может скорее носить характер неформальных рекомендаций и иметь непрямое правовое действие.

4. Процессуальный кодекс. Общие административно-процессуальные кодексы являются еще одним источником общих правил, создающих контекст принципу легальности. Такие кодексы обычно представляют смешение детальных процессуальных правил, с одной стороны, и более общих процессуальных принципов — с другой. Функция кодексов в том, чтобы направлять процесс совершения административных действий, и в этом смысле они являются обязательными узаконенными правилами. В качестве иллюстрации можно сказать, что некоторые кодексы могут сочетать точные правила относительно сроков подачи жалобы на административные действия с общим положением о том, что все заинтересованные стороны должны иметь возможность принять участие во всех стадиях процесса. (Следует коротко заметить, что не все процессуальные правила являются обязательными, некоторые носят рекомендательный характер.)

5. Суды. Суды при осуществлении проверки административных действий могут создавать и экстраполировать общие принципы, являющиеся обязательными для административных органов, и формируют составную часть принципа легальности. Принципы французского и английского административного закона практически полностью являются творением судов этих двух стран, французы создали процедуры, а англичане основания для судебной проверки. В австралийской федеральной системе принципы, развитые австралийскими судами на основе английского наследия, были недавно инкорпорированы в закон, хотя суды по-прежнему играют важную роль в интерпретации терминов закона, они по-прежнему могут создавать новые принципы. Среди выработанных судами принципов, ставших стандартными во многих правовых системах, — понятия процессуальной справедливости, включающие право на уведомление, раскрытие информации, стандарты разумности и пропорциональности, представления обоснования и равенства перед законом. Подобные принципы должны рассматриваться как элементы общего принципа законности.

6. Международные соглашения. Международные соглашения могут содержать принципы, добавляющие содержание к принципу законности. В европейском контексте Европейская конвенция по правам человека особенно важна для государств, подписавших ее, в том числе и новых демократических государств. Этим они взяли на себя обязательство соблюдать условия Конвенции, некоторые из которых значимы для административных действий и принципа законности. Статья 6.1, формулирующая форму обязательного процесса, особенно примечательна. Конвенция может быть напрямую включена в национальное законодательство, и тогда она становится обязательной для административных органов как его составная часть; в другом варианте Конвенция может оставаться обязательной для стран-участниц как международный закон. Какой бы подход ни применялся, Конвенция играет существенную роль в формировании содержания административного права. В самом деле, Европейский Суд по правам человека значительно расширил свою деятельность, и его позиция упрочилась в последние годы благодаря принятию активного и творческого подхода к интерпретации Конвенции в административном контексте.

Кроме того, конституции европейских государств, России провозглашают приверженность общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам с участием этих стран, в числе которых также могут содержаться принципы, затрагивающие деятельность административных институтов. Международные договоры России, содержащие такие принципы и нормы, имеют приоритет перед российскими законами (исключая Конституцию).

7. Властные декларации. Наконец, следует упомянуть о влиянии разнообразных международных, национальных и профессиональных органов, которые пытаются формулировать общие принципы для административных органов. Не случайно Совет Европы недавно опубликовал руководство по принципам административного права, а Совет Министров Европейского Союза сделал несколько деклараций по этим вопросам как обоснование и формулировка рекомендаций. Хотя декларации и заявления такого рода не имеют правового статуса, они часто сильно влияют на законодателей, администраторов и суды.

Практика властных деклараций была широко распространена в СССР и других бывших социалистических государствах, где принимались партийные и партийно-государственные акты, определявшие направления деятельности органов государственной власти и особенно исполнительных органов, имевших приоритетное влияние на государственно-общественную жизнь (нежели представи- . тельные органы). Нередко властные декларации обладали большей силой воздействия на административный аппарат, чем закон и иной нормативно-правовой акт. Такая устойчивость властных деклараций в системе регуляторов общественных отношений объяснялась высокой силой корпоративной партийной ответственности. В меньшей, чем раньше, степени характер властных деклараций присущ в России ежегодным посланиям Президента РФ, которые, однако, не будучи нормативными актами, ориентируют исполнительный аппарат на тот или иной вариант управленческих действий.

4.2.4. Два измерения легальности. Из всего сказанного следует, что вопрос законности административного действия определяется не только по тому, есть ли правовые полномочия на совершение этого действия, но и по тому, соблюдались ли правовые ограничения в процессе его выполнения. Например, административный орган может быть уполномочен на расследование деятельности какой-то компании; первый элемент принципа законности, таким образом, удовлетворен. В процессе расследования должны быть соблюдены определенные процедуры, такие, как предоставление этой компании определенной информации и заслушивание ее; выводы также должны быть обоснованы собранными доказательствами. Эти дополнительные ограничения являются частью правовых стандартов, и оба являются составляющими принципа законности.

В этой связи следует пояснить одну особенность российской доктрины по вопросу о принципе законности, которая по преимуществу рассматривает законность как точное и неуклонное исполнение законов. Конституция Российской Федерации требует от обязанных субъектов «соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ст. 15). Однако на практике принцип законности означает также соблюдение и подзаконных правовых актов, которые не должны противоречить Конституции. В теории права применительно к реализации права (собирательное понятие) различают по содержанию исполнение, соблюдение, применение, использование как особые формы реализации права, но Конституция нередко отступает от сложившихся понятий и категорий, придавая некоторым из них условный характер, как это имеет место с понятием «соблюдение». В конституционном контексте и в связи с закреплением принципа законности оно охватывает все в теории и на практике дифференцируемые способы реализации права, в рамках которых должна реализовываться законность.

В сфере администрирования законность как принцип приобретает особую значимость в правоприменении, нормотворчестве. Последнее в исполнительной сфере обеспечивает нормативно-правовое развитие законов, их конкретизацию и адаптацию к соответствующим условиям деятельности административных органов по реализации законов. К сожалению, на практике нередко принимаются нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, замещающие законы, что в определенной мере ослабляет принцип разделения властей, предусматривающий общеправовое регулирование через законы, принимаемые представительными органами государственной власти. Проблема меры регулирования общественных отношений законами и подзаконными нормативными правовыми актами, непосредственно затрагивающая статус административной системы и законности в ней, актуальна не только для России, но и для многих других государств, в том числе и в связи с практикой делегированного законодательства. Там, где активно практикуется принятие подзаконных актов, существует угроза нарушения баланса законодательной и исполнительной властей.

4.2.5. Правила и принципы, основанные на законности. Можно увидеть, что принцип законности является фундаментом, на котором базируются более специфические и детальные правила и принципы. И в этом смысле это динамический принцип, который распространяется и интерпретируется для различных ситуаций и отражает общие стандарты права вне зависимости от их источника. Вопрос о том, как принцип законности развивается на практике, детально рассмотрен в следующих главах.

4.2.6. Законность, дисциплина и целесообразность. Реализация исполнительной власти. Особенностью исполнительной деятельности является участие в ней, как правило, обширного круга субъектов. Сама сфера исполнительной деятельности чрезвычайно широка, разнообразна, наиболее тесно связана с непосредственным обеспечением прав и свобод граждан, интересов других лиц, в том числе посредством принятия большого числа правоприменительных, нормативных правовых актов, применением мер принуждения. Все это требует от участников административных отношений соблюдения определенного порядка (последовательности, субординации, координации и т.д.) действий. Поэтому в российской административной науке принято анализировать принцип законности в связи с дисциплиной, т.е. обязательной упорядоченностью действий; исполнителей. Дисциплина является условием реализации принципа законности, она создает предпосылки и среду адекватных требованиям закона действий органов власти, чиновников. Связь дисциплины с законностью предопределяется и тем обстоятельством, что; они имеют единые правовые основания, поскольку требования дисциплины и законности закрепляются в нормах права.

Законность связана также с целесообразностью как определенным фактором законной допустимости дискреционных действий исполнительных органов власти для достижения поставленных целей наиболее результативным способом. Современная теория и практика не допускают доминирования целесообразности над законностью, а равно и действия целесообразности в отрыве от принципа законности. В силу этого в административном праве сформулирован принцип законной целесообразности. Этот принцип исполнительной деятельности, не будучи фундаментальным, в немалой степени определяет эффективность управления, но в искаженном виде («целесообразной законности», например, выражающейся, как правило, в заинтересованном толковании исполнительными органами власти того или иного положения закона) приносит и немалый вред делу становления и упрочения правовой законности.

4.3. Эффективность

4.3.1. Предварительные замечания. В традициях административной науки еще нет устойчивого взгляда на принцип эффективности как одну из фундаментальных основ административного права. И в российской правовой науке до конца 80-х гг. признавался приоритет законности в деятельности исполнительной власти (как и любой другой) по сравнению с другими принципами. Эффективность как принцип административного права был назван в качестве важнейшего профессором Д.Н. Бахрахом в 1987 г., и суть этого принципа заслуживает анализа, тем более что в исполнительной власти существует проблема эффективности действий (в науке термин эффективности использовался и ранее, однако только для обозначения качества управления — «эффективность управления»).4.3. Эффективность

4.3.2. Содержание принципа эффективности. Неоспоримо является тот факт, что исполнительная власть, реализуя законы, в числе и через правотворчество, должна обеспечивать положительную результативность, действенность этих законов с точки зрения их полного воплощения на практике, в первую очередь в сфере обеспечения прав и свобод личности.

Деятельность исполнительных органов должна подчиняться целям, которые определяются законами и другими нормативными правовыми актами. Достижение поставленной в нормативном акте цели является тем положительным результатом, на который рассчитывает законодатель. Поскольку исполнение законов и других нормативных актов различными способами и средствами является основной задачей административных органов, постольку их деятельность должна быть подчинена стремлению получить должный эффект, положительный результат (между тем административная деятельность всегда имеет результат, в том числе и отрицательный, низкого качества). Здесь также проявляется связь принципа эффективности с целесообразностью, которая позволяет выбирать наиболее рациональные средства достижения высокой эффективности деятельности субъектов административных отношений.

Критерием эффективности может быть соответствие полученного результата деятельности административных органов рамкам закона — его нормам и принципам. В этом смысле эффективность внешне совпадает с законностью. Однако это не так. Эффективность предполагает определенную степень соответствия результата поставленным в законе целям, тогда как законность в буквальном смысле не имеет количественных (степенных) характеристик (хотя зачастую говорят о «низком», «высоком» уровне законности, что является, по сути, не более чем условностью). В сфере управления особое значение имеет показатель действенности принимаемых органами власти решений, которая зависит не только от полного знания законов, но и от обладания исполнительным аппаратом, чиновниками соответствующей профессиональной квалификацией, зачастую не регламентированной законами и другими правовыми актами. Поэтому в сфере управления принцип эффективности предполагает наличие особых требований к профессиональным и личностным качествам чиновников. Чаще всего эффективность деятельности административных органов имеет оценочный и временной, связанный с конкретными условиями бытия характер, тогда как законность подчиняется неизменным стандартам (если только сам закон не будет изменен). Ценность принципа эффективности весьма значительна в том смысле, что его действие позволяет увязывать решения с конкретными условиями функционирования общества, государства.

4.3.3. Связь с другими принципами. Как уже отмечалось, принцип эффективности связан с законностью, так как закон определяет цели, задачи и границы деятельности административных органов. Весьма существенным фактором детерминации принципа эффективности является целесообразный характер действий административной власти. Сама же целесообразность должна быть подчинена принципу эффективности в той мере, в какой она (целесообразность) не противоречит закону, не выходит за его рамки.

4.4. Справедливость

4.4.1. Общий принцип. Существует общий принцип, что административные власти должны справедливо поступать с теми, на кого распространяются их действия и решения. Маловероятно, чтобы принцип справедливости был заложен в конституции, но его выражения часто встречаются в статутах и других законах, в обоснованиях, приводимых администраторами, и, что еще важнее, в решениях судов. Иногда общий принцип справедливости выражен в конкретных доктринах, таких, как равенство перед законом, запрет дискриминации, право быть выслушанным во время судебного разбирательства. В действительности в литературе и судебных решениях по административному праву не часто встретишь принцип в его общей форме; он скорее возникнет при обосновании более специфических доктрин. Тем не менее общий принцип справедливости является одним из фундаментальных принципов административного права.

4.4.2. Понятия справедливости. Хотя концепция справедливости многосторонняя, определенные ее аспекты касаются административного права.

Следует отметить, что некоторые теоретические проблемы справедливости были достаточно тщательно разработаны в контексте реализации идей социальной справедливости в социалистической правовой доктрине. В определенной мере достижения российской, в том числе социалистической, правовой науки учтены при анализе справедливости как фундаментального принципа административного права.

4.4.3. Содержательная справедливость. Справедливость может быть использована в содержательном смысле для определения, как следует поступать с определенным лицом. Например, в законе о социальном обеспечении распределение благ будет производиться в соответствии с определенными критериями, которые законодательный орган сочтет справедливыми. Этот аспект справедливости присутствует при любом распределении благ или обязанностей, и хотя в разных обстоятельствах взгляд на то, что справедливо, будет меняться, эти вопросы оставлены на рассмотрение законодательных и административных органов. Вопросы содержательной справедливости входят в административное право только в том смысле, что судам приходится решать, правильно ли применяется закон, относящийся к ним, и правильно ли использовалась дискреция, возложенная на административные органы. Суды при проверке административных действий обычно не отвечают за определение вопросов содержательной справедливости.

При этом они руководствуются дуалистическим пониманием справедливости — равенства и пропорциональности. Справедливость равенства предполагает опору административных органов на идею о том, что распределение благ должно осуществляться без учета личного вклада в общее дело — на равной основе. Справедливость пропорциональности отражает соответствие воздаяния характеру деяния. Как первую, так и вторую разновидность принципа справедливости реализуют в своей деятельности административные органы, наделенные дискреционным правом определять, каким образом должно удовлетворять интересы людей. И если в применении принципа справедливости равенства поведение достаточно определенно и ясно, а отступления от этого принципа являются прямым правонарушением, то при применении принципа справедливости пропорциональности расширяются возможности усмотрения. Это усмотрение может вести к ущемлению прав граждан, юридических лиц, когда оно не имеет четко выраженных признаков правонарушения и оценивается этими лицами как несправедливое. При этом действия административных органов могут быть законными," когда, например, чиновник применяет без обоснованной необходимости допустимый максимальный срок выполнения функций по регистрации предприятия, подготовке того или иного документа и т.п. Подобные обстоятельства создают благоприятную среду для злоупотреблений, правонарушений со стороны чиновников. При всем положительном значении дискреции, даже основанной на законе, нельзя не видеть и негативных последствий сохранения этого явления без должного внешнего контроля.

4.4.4. Справедливость в соответствии с законом. Второй аспект понятия справедливости состоит в точном применении закона. Идея заключается в том, что законы общества являются общественными стандартами, управляющими тем, как правительство и администрация должны обращаться с гражданами. Законом создаются определенные ожидания, и действия предпринимаются в соответствии с этими ожиданиями. Таким образом, справедливость требует, чтобы ожидания уважались. Соответственно, когда с людьми поступают по закону, с ними ] поступают справедливо, в то время как любое нарушение закона, ведущее к ухудшению положения лица, приводит к несправедливому обращению. Справедливость в этом смысле несколько формальна, поскольку рассматривается не содержание закона, но и идея, что закон, как общественные стандарты, создает нормативные ожидания, которые должны быть соблюдены. Может встать интересный вопрос относительно соотношения между справедливостью содержания закона и справедливостью, подразумевающей поддержание закона как набора нормативных ожиданий, но нам нет необходимости углубляться в этот вопрос.

4.4.5. Справедливость в соответствии с другими принципами. Справедливость в целом определяется тем, обращаются ли с конкретным лицом в данном контексте правильно, в соответствии ли с авторитетными стандартами. Поскольку нормативные ожидания создаются авторитетными стандартами, обращение в соответствии со стандартами удовлетворяет определенное чувство справедливости. В административном контексте может существовать разнообразие стандартов, ограничивающих административные органы в их деятельности. Может считаться несправедливым, если агентство в своих делах с гражданином станет пересматривать разрешение, которое уже было дано.

В практике российской системы лицензирования отдельных видов деятельности угроза пересмотра выданного разрешения очевидна, когда основания для лишения лицензий в законодательстве формулируются весьма неопределенно, размыто либо слишком и общо.

4.4.6. Процессуальная справедливость. Смысл справедливости особенно важен для административного права в аспекте процессуально! справедливости. Процессуальная справедливость иногда выражается 1 терминах должного процесса, но, поскольку термины легко взаимозаменяемы, строго говоря, последний обычно относится к набору конкретных процессуальных доктрин. Процессуальная справедливость и это тот аспект справедливости, который обычно включается в конституцию, будь то должный процесс в США или процессуальная справедливость в Европейской конвенции прав человека. Вопросы процессуальной справедливости довольно часто встают в административном процессе или при судебной проверке этого процесса. Прояснение вопроса о том, что же именно означает процессуальная справедливость в административном контексте, часто оставляется на усмотрение судов и не всегда бывает выражено в процессуальных кодексах. Можно возразить, что суды в основном хорошо ориентируются в вопросах процессуальной справедливости и что во многих правовых системах они много сделали для разработки этой концепции.

4.4.7. Справедливые процедуры при применении закона. Процессуальная справедливость требует, чтобы процедуры, соблюдаемые административными органами при принятии решений или осуществлении действий, были справедливы. Однако не всегда просто оценить, из чего же состоят справедливые процедуры. Считается, что самым лучшим подходом будет рассмотреть стандарты справедливого обращения вне зависимости от контекста, а затем решить, какие процедуры необходимы для его осуществления. Стандарты справедливого обращения могут быть нескольких видов. Первое и самое главное — справедливое обращение осуществляется в соответствии с законом. Соответственно основной рекомендацией для определения справедливых процедур будет достижение с их помощью наиболее точного применения закона. Так, процедуры, связанные с уведомлением заинтересованных сторон, их заслушивание, состязательность и защита от предвзятого отношения — все связаны с процессуальной справедливостью, внося свой вклад в точное применение закона.

Однако точное применение соответствующего закона — не единственное соображение при формировании справедливых процедур. Могут быть и другие авторитетные стандарты, почерпнутые из других источников, а не только из соответствующего закона. Например, принципы равенства и запрет дискриминации, находящиеся в отдельном законе, могут также требовать определенных процедур, гарантирующих их соблюдение в административном контексте. Другой тип авторитетного стандарта упомянут в 4.4.5, он включает набор стандартов относительно того, как административные органы должны обращаться с людьми. В целом авторитетные стандарты могут черпаться из разных источников; целью формулировки справедливых процедур является обеспечение точного применения этих стандартов.

[1] См.: Тихомиров ЮА. Публичное право. М.: БЕК, 1995.

[2] Смоленск: Изд-во Смоленск, гос. ун-та, 1995. С. 126

[3] См.: Брилюн Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. С. 16

[4] См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного нрава и процесса. М., 1998. С. 81. См. там же. С. 71; Он же. Публичное право. С. 25 -52.332-334.

[5] См., например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочии в сфере обеспечения устойчивого функционирования промышленности от 18 сентября 1997 г. // РГ, 1997. 30 окт.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Вологодской области о разграничении полномочий в сфере здравоохранения от 18 сентября 1997 г. // Там же.

[6] См.-.Маюхин ВМ., Адушкип Ю.С., Багишаев ЗА. Российское административное право: Учеб. М.: Юристъ, 1996. С. 38.

[7] См.: Краснов М. А. Публично-! фавовая ответственность представительных органов за нарушение закона // ГиП. 1993. № 6. С. 49: Мачеип И.С. Современные проблемы юридической ответственности // ГиП. 1994. № 6. С. 23.

[8] См.: Манохин В.М., Адушкип Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1996. С. 166.

[9] См.: Коидрашев А.Л. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федс-Рании: вопросы теории и ||роблсмы"реа.'н1зацни // ЖРП. 2000. № 2. С. 27-28; см. также:

[10] См., например: Указ Президента РФ «О нормативных правовых актах губернатора Курской области» от 17 декабря 1997 г. № 1306 (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5745) или Указ Президента РФ от 18 марта 1999 г. № 362 «О постановлении главы администрации Ьс.ч городской области от 16 декабря 1998 г. № 645 «О чрезвычайных мерах но стабилизации рынка продовольствия области» (СЗ РФ. 1999. № 12. Ст. 1455). Отмеченное постановление главы администрации Белгородской области устанавливало незаконные ограничения на отпуск готовой продукции но свободным печам за пределы области и Другие незаконные ограничения.

[11] См, также: Указ Президента РФ от 15 мая 2000 г. X 851 «О постановлении главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. .К» 271 * знамении платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных противоречащих требованиям федерально-юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные с редстна наавтодоро Смоленской области» // РГ. 2000. 18 мая; Указ Президента РФ от 12 июня 2000 г. 1101 «о приостановлении действия постановления губернатора Тверской области от сентября 1999 г. №

[12] См., например: Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975; Социалистическое право. М..1973.

[13] См.-.ДиишицР.З. Судебная практика как источник права //ЖРП. 1997. X 6. С. 50-51.

[14] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205.

[15] См.: Уксусова Е. Оспаривать законности нормативных актов в судах общей юри дикции // РЮ. 1998. № 8. С. 46.

[16] См.: Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // РЮ. 1998. № 7. С. 42.

[17] О конституционной юстиции см., например: КряжковВ.А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // ГиП. 2000. № 5. С. 99— 102; Овсепян Ж.И. Конституционное судсбно-нроцсссуалыюе право: у истоков отрасли нрава, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196—212.

[18] См.: Чепуриова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // РЮ. 1999. № 3. С. 2; см. также: Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // рю. 2000. № 4.С. 2-4.

[19] См.: Чепурпова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // РЮ. 1999. № 3. С. 4.

[20] См.: Как преодолеть кризис правосудия // РЮ. 1999. № 2. С. 5.

[21] Ведомости СССР. 1968. № 17. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192; 1988. № 6. Ст. 94.

[22] РГ. 2001. 3фсвр.

[23] Бойцоиа А., Голойамь А., Шамсутдшюв Н. Ювснальная юсти-Ччя - защита для сирот // РЮ. 1998. № 8. С. 42.

[24] См.: Килясхапов И.Ш. Проблемы обеспечения нрав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции. Авторс. дне.... докт. юрид. наук. М., 1997. С. 15.

[25] См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997. С. 308.

[26] См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного нрава // ГиП. 1997. №11. С. 20-21.

[27] См.: О некоторых актуальных проблемах административного нрава (По материалам «Лазаревских чтений») // ГиП. 1997. № 6. С. 22.

[28]

См.: Бельский К.С. К. вопросу о предмете административного нрава, С. 20

[29] См.: Он же. О системе административного нрава // ГиП. 1998. № 3. С. 10.

[30] См.: Он же. К вопросу о предмете административного нрава. С. 21.

[31] См.: О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // ГиП. 1996. № 8. С. 3-32; Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти но Конституции Российской Федерации 1993 г. // ГиП. 1996. № 1. С. 12-22.

< Попередня Наступна >

Радник

1.1. Понятие административного права