Підручники Адміністративне право Адміністративне право України: Підручник Глава 10. Административно-правовые гарантииГлава 10. Административно-правовые гарантии
| Адміністративне право - Адміністративне право України: Підручник |
Глава 10. Административно-правовые гарантии
Говоря о гарантиях реализации прав субъектов административно-правовых отношений, традиционно принято выделять экономические, социальные, правовые гарантии, в том числе судебной защиты. В самом общем виде под гарантиями понимается комплекс средств, позволяющих обеспечить реализацию субъектами административно-правовых отношений своих прав. Во многих случаях гарантии принимают форму прав, воспользовавшись которыми заинтересованные субъекты могут обеспечить реализацию иных прав. В качестве иллюстрации рассмотрим содержание гарантий, существующих в форме права на обращения и на собрания.
Обращения граждан
Статьей 33 Конституции РФ закреплено одно из фундаментальных начал административного права, своего рода один из столпов данной отрасли, а именно право граждан на обращение. Обратимся к формулировке ст. 33 Конституции РФ: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Данное право является важнейшим элементом правового статуса граждан в целом и административно-правового статуса в особенности, а также представляет собой одну из основных гарантий защиты прав и свобод, декларируемых Конституцией России и иными нормативными правовыми актами.
Конституционное положение находит конкретизацию в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон об обращениях), которым регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, ор
Данный порядок распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными и иными федеральными законами (например, адресованные Уполномоченному по правам человека в РФ, в Конституционный Суд РФ, связанные с разбирательством дел судами, обращения осужденных о помиловании, сообщения о преступлениях и т.п.).
В отношении заявлений о преступлении установлен короткий срок рассмотрения; согласно ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах своей компетенции принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. При этом прокурор, начальник следственного отдела, начальник органа дознания вправе по ходатайству соответственно следователя, дознавателя продлить срок принятия решения по заявлению до 10 суток, а при необходимости документальных проверок или ревизий - до 30 суток.
Несмотря на то что в названии Закона об обращениях акцент сделан именно на гражданах РФ, в практической деятельности необходимо учитывать положения ч. 3 ст. 1 названного Закона, в соответствии с которыми порядок рассмотрения обращений распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Случаи отступления от этого правила могут устанавливаться международными договорами РФ.
Статья 2 Закона об обращениях подтверждает и конкретизирует принципиальные положения Конституции РФ, усиливая конституционное право на обращение следующими положениями:
граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам;
граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц;
рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
Кроме того, анализ положений Закона об обращениях позволяет выделить следующие не менее важные гарантии реализации конституционного права на обращение:
гарантия безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6) Закона и как частный случай реализации данного положения в самом Законе об обращениях закрепление недопустимости направления жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется (ч. 6 ст. 8);
обязательность принятия обращения к рассмотрению (ст. 9) и вытекающий из этого правила принцип срочности рассмотрения обращений (ст. 12).
Для понимания того, что представляет собой право гражданина на обращение, необходимо выяснить значение самого термина "обращение" применительно к данному Закону. Статья 4 дает следующее определение понятия "обращение": направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Как видно, Закон об обращениях сохранил преемственность с актами советского законодательства в части деления обращений на три относительно обособленные группы, а именно предложение, заявление, жалоба.
Под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление представляет собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц.
Жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов его либо других лиц.
Согласно ст. 5 Закона об обращениях при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов или уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Особое внимание в Законе об обращениях уделено обеспечению гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 6 запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц;
с ч. 2 ст. 6 при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
с ч. 6 ст. 8 запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется. В том случае, если в соответствии с данным запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд (ч. 7 ст. 8 Закона).
Как уже было отмечено, ст. 9 Закона об обращениях закреплена обязательность принятия обращения к рассмотрению. Данная гарантия складывается из двух взаимосвязанных аспектов. Во-первых, обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Во-вторых, при необходимости обеспечивается его рассмотрение с выездом на место.
Особое место в числе гарантий реализации гражданами своего права на обращение является законодательное закрепление процедуры рассмотрения обращений. В сочетании с охарактеризованными гарантиями это своеобразный алгоритм, в равной степени обязательный и для тех, кто обращается, и в еще большей степени для тех, кто рассматривает эти обращения. Отступления от этого алгоритма представляют собой нарушение закона и должны влечь установленную ответственность. Итак, из чего складывается процедура рассмотрения обращений?
Требование к форме обращения. Статьей 7 Закона об обращениях определены требования к письменному обращению. Так, гражданин в письменном обращении обязательно указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (законодателем сделана оговорка, что отчество указывается при его наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.
Отступление от данных требований влечет ряд последствий, которые определяются тем, в чем именно состоит отступление от формы обращения. Так, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Тем самым гражданин, нарушивший форму обращения, в какой-то мере наказывает себя сам, самостоятельно лишаясь возможности реализовать свое конституционное право. Однако данное положение содержит и иную смысловую нагрузку; оно направлено на недопустимость доносов и наветов, когда попытка опорочить человека оформляется в форме анонимного сообщения.
Вместе с тем законодательством сделана особая оговорка в отношении обращений, в которых содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем. Понятно, что по известным причинам лицо, обращающееся с такого рода обращением, в подавляющем большинстве случаев будет как раз стремиться сохранить анонимность. Нельзя исключать и того, что подобного рода обращения могут исходить от психически неуравновешенных людей, обусловливаться узкокорыстными интересами. Поэтому, в данном вопросе законодательство использует универсальное правило: подобные анонимные обращения направляются в государственные органы в соответствии с их компетенцией, например в органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны и т.д.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью или имуществу должностного лица, а также членов его семьи, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона об обращениях вправе оставить подобное обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом. Здесь мы можем видеть определенную взаимосвязь административного права с гражданским, одним из основных постулатов которого также является недопустимость злоупотребления правом (ст. 10 ГК РФ).
Направление обращения компетентному лицу. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона об обращениях гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Однако законодательством предусмотрен ряд отступлений от данного правила. Так, в силу ч. 3 ст. 8 данного Закона об обращениях письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение 7 дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.
Кроме того, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение 7 дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.
Данный порядок представляется вполне обоснованным и логичным, поскольку далеко не каждый гражданин может в совершенстве знать компетенцию всех государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В этой связи законодательство не допускает возможности отказа в рассмотрении обращения по формальному мотиву направления обращения "не тому лицу", а, наоборот, возлагает на получившего обращение передать его тому, в чью компетенцию входит рассмотрение подобного рода обращений.
Обязательность регистрации обращений. Согласно п. 2 ст. 8 Закона об обращениях письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. На практике в соответствии со сложившимися правилами делопроизводства гражданину, обратившемуся в конкретный государственный орган или орган местного самоуправления, ставится отметка о принятии обращения на копии обращения непосредственно при получении обращения, и, если регистрация обращения сразу невозможна, через некоторое время по запросу этого гражданина, как правило, по телефону сообщается регистрационный номер обращения.
Сроки рассмотрения обращений. В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона об обращениях письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Вместе с тем в исключительных случаях на основании ч. 2 ст. 12 данного Закона руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Аналогичным образом и на указанный срок допускается продление срока рассмотрения обращения и в случае, если орган или должностное лицо, получившие обращение, для подготовки ответа вынуждены запрашивать документы и материалы в других государственных органах или органах местного самоуправления. Отметим, что в соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона об обращениях государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставить документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением тех, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.
Отметим, что действовавший до самого недавнего времени порядок рассмотрения обращений граждан, установленный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII, в части сроков рассмотрения обращений был в некоторой степени более гибким. Так, предусматривалось, что заявления и жалобы разрешаются в срок до 1 месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней. Особо оговаривалось, что в тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на 1 месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.
Предложения граждан рассматривались в срок до 1 месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем должно было сообщаться лицу, внесшему предложение.
Особо оговаривались сокращенные сроки рассмотрения заявлений и жалоб военнослужащих и членов их семей:
в органах Союза ССР и в республиканских органах в срок до 15 дней со дня их поступления в орган, обязанный разрешить вопрос по существу;
в местных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях - безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня поступления заявления или жалобы в орган, обязанный разрешить вопрос по существу.
В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы военнослужащих и членов их семей было необходимо проведение специальной проверки, истребование материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могли быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на 15 дней, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.
При этом особо оговаривалось, что предложения, заявления и жалобы военнослужащих, связанные с прохождением службы, подаются, рассматриваются и разрешаются в соответствии с Уставом внутренней службы и Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил СССР. Иными словами, установленный названным Указом льготный порядок рассмотрения обращений военнослужащих и членов их семей распространялся на правоотношения, не связанные напрямую с военной службой, например обращения по поводу работы жен военнослужащих, предоставления мест в детских садах и т.п.
Представляется, что особый, по-своему льготный порядок рассмотрения обращений военнослужащих и членов их семей был обусловлен спецификой деятельности данных лиц (например, в отдаленных гарнизонах), своего рода проявлением уважения государства к своим защитникам. Российское законодательство в новом Законе об обращениях отказалось от выделения обращений военнослужащих и членов их семей, что, по мнению автора, является определенным недостатком Закона, своего рода моральной недоработкой.
Содержание ответа на обращение. В соответствии с прямым указанием ст. 10 Закона об обращениях государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:
1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;
2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;
5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом или уполномоченным на то лицом.
Вместе с тем в ряде случаев, которые уже были рассмотрены, законодательство исходит из невозможности дать ответ по существу поставленных в обращении вопросов (анонимность; оскорбительный характер; невозможность прочтения обращения). Другими случаями, допускающими возможность исключения ответа на обращение по существу, являются случаи, именуемые в просторечии "сутяжничество", а также связанные с государственной или иной охраняемой федеральным законом тайной.
Так, частью 5 ст. 11 Закона об обращениях особо оговаривается, что, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное либо уполномоченное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что это и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, в соответствии с ч. 6 ст. 11 Закона об обращениях сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
Особо отметим, что ч. 7 ст. 11 Закона об обращениях предусмотрено, что, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.
Анализ норм Закона об обращениях свидетельствует, что основное внимание законодателя было уделено регламентации письменных обращений граждан. Вместе с тем представляется вполне очевидным тот факт, что значительное количество граждан, даже вполне образованных, испытывают определенные трудности с изложением своих проблем на бумаге. Одной из причин такой ситуации является элементарная правовая неграмотность значительной части российского населения. По этой причине, как уже отмечалось, особо выделяются устные обращения. Именно для их принятия предусматривается процедура личного приема граждан руководителями и уполномоченными лицами государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, ситуация, когда, например, в 1906 г. простой российский обыватель мог записаться на прием к премьер-министру Российской империи и, самое главное, получить ответ на свое прошение непосредственно из уст главы правительства, сегодня, спустя 100 лет, выглядит фантастической. Вместе с тем отметим, что регламентации личного приема граждан в Законе об обращениях посвящена отдельная ст. 13. В соответствии с ней личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. На практике такую информацию можно получить непосредственно в конкретных органах, а также с постепенным развитием Интернета - на сайтах значительного количества органов государственной власти и местного самоуправления. Так, например, в Санкт-Петербурге большой объем информации можно получить на официальном портале Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru.
Законом определяется процедура рассмотрения устных обращений граждан. В числе особенностей данной процедуры выделим следующие:
при личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность;
содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;
письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном Законом об обращениях;
в случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа
местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться;
в ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
В соответствии со ст. 14 Закона об обращениях государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица контролируют в пределах своей компетенции соблюдение порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.
Статьей 15 Закона об обращениях особо оговаривается, что лица, виновные в его нарушении, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ. Данная норма адресована прежде всего к государственным и муниципальным служащим, руководителям государственных органов и органов местного самоуправления. Под ответственностью, которую имеет в виду Закон об обращениях, в первую очередь понимается дисциплинарная ответственность. Вместе с тем в ст. 16 этого Закона особо оговариваются и случаи гражданско-правовой ответственности. Так, гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. В то же время в случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с гражданина по решению суда. Конечно, необходимо определенное время для того, чтобы сложилась практика применения ст. 16 Закона об обращениях. Однако уже сейчас можно сказать, что закрепление взаимной гражданско-правовой ответственности как гражданина, государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц можно рассматривать в качестве еще одной, немаловажной гарантии интересов граждан.
Как было отмечено, порядок рассмотрения обращений, установленный Законом об обращениях, не распространяется на обращения граждан в судебные органы. Прежде всего это относится к такому виду обращений, как жалоба. По сути, данный Закон создает практический правовой механизм административного обжалования, когда заинтересованный гражданин пытается решить возникающие проблемы без обращения в судебные органы. Во многих случаях административная жалоба, адресованная в конкретный орган или должностному лицу, может быть рассмотрена гораздо быстрее, нежели в суде. Кроме того, вряд ли стоит сбрасывать со счетов и определенный мировоззренческий аспект: у значительной части российского общества возможность защиты своих прав далеко не всегда связана с судами, многие люди не имеют ни опыта, ни желания обращаться в суд, да и опасения прослыть в глазах окружающих "сутягой" играют не последнюю роль. Мы далеки от утверждения, что административная жалоба - это плохо, а все вопросы нужно решать только в суде. В идеале административное и судебное обжалование должны взаимодополняться. Другой вопрос, что в ряде ситуаций решение по жалобе гражданина в административном порядке далеко не всегда устраивает гражданина, да и, скажем прямо, далеко не всегда соответствует закону. В подобных ситуациях суд выступает в качестве своеобразной последней инстанции, призванной поставить точку в возникшей конфликтной ситуации.
На наш взгляд, большое количество жалоб граждан в судах - это своего рода тревожный сигнал, свидетельствующий о том, что в механизме рассмотрения жалоб граждан в административном порядке существуют определенные сбои, вынуждающие гражданина искать правду в суде. Однако повторимся, что, по нашему твердому убеждению, и административное, и судебное обжалования имеют равное право на существование, при этом именно за судом остается последнее слово в рассмотрении спора. Данная позиция основывается в положении, закрепленном ст. 46 Конституции РФ:
каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. По сути, данная норма представляет собой фундамент существования механизма судебного обжалования;
решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц могут быть обжалованы в суд;
каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Наиболее характерным примером практической реализации данного конституционного положения является практика обращения российских граждан в Европейский Суд по правам человека.
Правовую основу механизма судебного обжалования составляют Гражданский процессуальный кодекс РФ и Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (далее - Закон об обжаловании)*(47).
Статьей 1 Закона об обжаловании установлено, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушены его права и свободы. К числу действий (решений), которые могут быть обжалованы в суд, ст. 2 этого Закона относит коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Граждане вправе обжаловать также бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если указанное бездействие повлекло нарушение прав граждан.
Особо оговаривается, что каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные и муниципальные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.
Гражданин вправе обжаловать как названные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.
К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).
Статьей 3 Закона об обжаловании предусмотрено, что суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений):
проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;
в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Согласно ст. 4 Закона об обжаловании гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.
Вышестоящий в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он наделен правом обратиться в суд. Необходимо дать оговорку, что в настоящее время порядок рассмотрения жалоб граждан определен рассмотренным Законом об обращениях, который в строго оговоренных случаях допускает возможность продления срока рассмотрения поступившей жалобы при наличии оснований и соблюдении порядка, установленных Законом об обращениях. И тогда у гражданина не будет оснований для обращения в суд.
По усмотрению гражданина жалоба может быть подана либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного или муниципального служащего.
Приняв жалобу к исполнению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).
Статьей 5 Закона об обжаловании определены сроки обращения с жалобой в суд:
3 месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
1 месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ (здесь опять мы должны помнить о возможности продления срока рассмотрения жалобы, установленной Законом об обращениях).
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.
Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства, определенных Гражданским процессуальным кодексом РФ, с учетом особенностей, установленных Законом об обжаловании. Важно отметить, что этот Закон закрепляет своего рода презумпцию виновности органов и лиц, чьи действия (решения) или бездействия обжалуются: в соответствии с ч. 2 ст. 6 названного Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). В свою очередь, гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан представить доказательства нарушения своих прав и свобод.
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.
Необходимо отметить, что к настоящему времени большая часть положений Закона об обжаловании дублируется положениями Гражданского процессуального кодекса РФ, закрепляющего наряду с другими вопросами специфику производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Статья 245 этого Кодекса выделяет следующие категории дел, возникающих из публичных правоотношений из рассматриваемых судами общей юрисдикции:
по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено к компетенции иных судов;
по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
иные дела, возникающие из публичных правоотношений.
Как видим, перечень дел, рассматриваемых судами, значительно шире очерченного Законом об обжаловании. По сути, это одна из нескольких, пусть даже и наиболее многочисленная по объему категория дел, возникающих из публичных правоотношений. В настоящее время основные положения Закона об обжаловании фактически включены в гл. 25 ГПК РФ.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.
Право на мирные собрания
Одной из многочисленных составляющих административно-правового статуса граждан является право, которое можно условно обозначить как право на мирные собрания. Условно потому, что анализ законодательства свидетельствует о том, что понятие "собрание" применяется и в узком смысле как одна из форм публичных мероприятий. На наш взгляд, любое публичное мероприятие, будь то митинг или демонстрация, - это прежде всего собрание людей. Однако далее термин "собрание" будет дан в узком значении, так, как его определяет законодательство РФ. Данное право базируется на норме ст. 31 Конституции РФ, устанавливающей, что граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.
Декларируемое Конституцией РФ названное право граждан РФ на мирные собрания обретает реальный смысл в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон о собраниях), нормы которого направлены на обеспечение реализации данного права.
Как уже отмечалось, достаточно долгое время после принятия Конституции РФ на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. правовое регулирование порядка реализации права граждан, закрепленного ст. 31 Основного закона нашей страны, осуществлялось целым рядом подзаконных актов. В их числе особо необходимо выделить Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. N 524 "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования". Данный Указ предусматривал, что до принятия соответствующего российского закона порядок проведения публичных мероприятий будет определяться Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке организации проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом Российской Федерации 22 ноября 1991 г. Отметим, в частности, что названный Указ Президиума Верховного Совета СССР не предусматривал существования такой формы, как пикетирование. Особо оговаривалось, что осуществление права собираться мирно, без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирования не должно нарушать права и свободы других лиц. Использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды войны и насилия запрещалось. Любопытно, что Указ Президента РФ N 524 предписывал Министерству юстиции РФ, Министерству внутренних дел РФ и существовавшему тогда Министерству безопасности РФ в месячный срок представить проект закона о порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования для внесения в порядке законодательной инициативы в Верховный Совет РФ. Однако потребовалось еще 12 лет, чтобы был принят соответствующий федеральный закон.
Закон о собраниях различает формы, в которых граждане РФ вправе реализовывать свое конституционное право, давая легальное определение обобщающего понятия "публичное мероприятие" и его разновидностей в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования.
Под публичным мероприятием Закон о собраниях понимает открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
Собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
Митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.
Демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время продвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.
Шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.
Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Статьей 3 Закона о собраниях определены принципы проведения публичных мероприятий, а именно законность, под которой понимается соблюдение положений Конституции РФ, Закона о собраниях, иных законодательных актов РФ, и добровольность участия в публичном мероприятии.
Отдельная, заключительная гл. 3 данного Закона (ст. 18, 19) посвящена гарантиям реализации гражданами права на проведение публичного мероприятия. Так, статья 18 закрепляет следующие принципиальные положения:
1) организатор публичного мероприятия, должностные лица и другие граждане не вправе препятствовать участникам публичного мероприятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия;
2) органы государственной власти или органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством РФ, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия;
3) поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия осуществляются на безвозмездной основе.
Особое место занимает закрепление Законом о собраниях гарантии судебной защиты. В соответствии со ст. 19 названного Закона решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством РФ.
Закон о собраниях, будучи по своему содержанию актом административного права, определяет четкую процедуру организации и проведения публичных мероприятий. В соответствии со ст. 4 к ним относятся:
1) оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления;
2) проведение предварительной агитации;
3) изготовление и распространение средств наглядной агитации;
4) другие действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.
Согласно ч. 1 ст. 5 Закона о собраниях организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан РФ (организатором демонстраций, шествий и пикетирований - гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия.
В соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона о собраниях не могут быть организаторами публичного мероприятия:
1) лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда;
2) политическая партия, другое общественное объединение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном порядке.
В свою очередь, согласно ст. 6 Закона о собраниях, участниками публичного мероприятия признаются граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем.
Участники публичного мероприятия имеют право:
1) участвовать в обсуждении и принятии решений, иных коллективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия;
2) использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством РФ;
3) принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.
Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны:
1) выполнять все законные требования организатора публичного мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел;
2) соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия. Под регламентом проведения публичного собрания Закон о собраниях (ст. 2) понимает документ, содержащий повременное расписание (почасовой план) основных этапов проведения публичного мероприятия с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа. Однако необходимо отметить, что в отличие от уведомления о проведении публичного мероприятия, содержание которого подробно регламентировано Законом о собраниях, подобная регламентация в отношении регламента отсутствует. Анализ норм Закона о собраниях позволяет предположить, что составление регламента производится организаторами публичного мероприятия и согласуется с органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, которые принимают уведомления о проведении публичного мероприятия.
Закон о собраниях наделяет организатора публичного мероприятия широким объемом прав, сочетающихся с рядом серьезных обязанностей и ограничений. Так, в частности, организатор публичного мероприятия вправе:
1) проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания;
2) проводить предварительную агитацию в поддержку целей публичного мероприятия через средства массовой информации, путем распространения листовок, изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и в иных формах, не противоречащих законодательству Российской Федерации;
3) уполномочивать отдельных участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению;
4) организовывать сбор добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан;
5) использовать при проведении собраний, митингов, демонстраций и шествий звукоусиливающие технические средства (аудио-, видеоустановки и другие устройства) с уровнем звука, соответствующим стандартам и нормам, установленным в Российской Федерации.
В свою очередь, в соответствии с ч. 4 ст. 5 Закона о собраниях организатор публичного мероприятия обязан: подать в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее 3 дней до дня его проведения.
Статья 2 Закона о собраниях определяет уведомление о проведении публичного мероприятия как документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в порядке, установленном Законом о собраниях, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка. Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта РФ. Например, в настоящее время порядок подачи уведомлений о публичных мероприятиях в Санкт-Петербурге регламентирован Законом Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 257-32 "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Санкт-Петербурга"*(48). Как следует из преамбулы названного Закона, он направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования и в соответствии с Законом о собраниях определяет порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Санкт-Петербурга.
В соответствии со ст. 1 названного петербургского Закона уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором лично либо по доверенности уполномоченным им лицом в письменной форме в уполномоченные правительством Санкт-Петербурга исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга в срок, установленный Законом о собраниях. В силу прямого указания ст. 2 Закона Санкт-Петербурга уведомление должно быть зарегистрировано должностным лицом уполномоченного органа. На копии уведомления, которая возвращается организатору либо уполномоченному им по доверенности лицу, должна быть сделана письменная отметка о дате и времени получения уведомления.
Уведомление о проведении публичного мероприятия, согласно ч. 3 ст. 7 Закона о собраниях, должно содержать следующую информацию:
1) цель публичного мероприятия;
2) форма публичного мероприятия;
3) место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников;
4) дата и время начала и окончания публичного мероприятия;
5) предполагаемое количество участников публичного мероприятия;
6) формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;
7) фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;
8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;
9) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.
Уведомление о проведении публичных мероприятий в соответствии с принципами их проведения (законность и добровольность участия) подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.
С момента подачи уведомления о проведении публичного мероприятия его организатор и иные граждане имеют право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о месте (местах), времени, целях публичного мероприятия и иную информацию, связанную с подготовкой и проведением публичного мероприятия, а также призывать граждан и их объединения принять участие в готовящемся публичном мероприятии. Для проведения предварительной агитации могут использоваться средства массовой информации, устные призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, использоваться иные не запрещенные законодательством РФ формы агитации.
При этом Закон о собраниях отмечает (ч. 3 ст. 10), что недопустимо проведение предварительной агитации в формах, оскорбляющих и унижающих достоинство человека и гражданина. Особо оговаривается, что предварительная агитация не может проводиться в форме публичного мероприятия, если порядок его организации и проведения не соответствует требованиям Закона о собраниях. Иными словами, без соблюдения его требований, в частности без надлежащего уведомления, нельзя организовывать митинг, приглашать людей на демонстрацию.
В случае отказа организатора публичного мероприятия от его проведения он обязан принять меры по прекращению предварительной агитации и информированию граждан и органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, которым подано уведомление о проведении данного публичного мероприятия, о принятом решении.
В соответствии со ст. 11 Закона о собраниях материально-техническое обеспечение проведения публичного мероприятия осуществляется его организатором и участниками за счет собственных средств, а также за счет средств и имущества, собранных и (или) переданных для проведения данного публичного мероприятия, если федеральными законами, актами Правительства РФ, законами субъектов РФ не установлено иное. Полномочия участников публичного мероприятия, осуществляющих материально-техническое обеспечение публичного мероприятия, должны быть письменно удостоверены его организатором.
Определяя права и обязанности организаторов и участников публичного мероприятия, Закон о собраниях не менее подробно регламентирует обязанности и права органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом делается акцент именно на обязанностях названных органов. Так, в соответствии со ст. 12 орган исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:
1) документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;
2) довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о собраниях;
3) в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в соответствии с требованиями Закона о собраниях. Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия;
4) довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
5) обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказать им при необходимости неотложную медицинскую помощь;
6) информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;
7) при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.
Частью 2 ст. 12 Закона о собраниях особо оговаривается, что, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или ее уголовным законодательством, орган исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.
Отдельные положения Закона о собраниях посвящены определению правового статуса уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления (ст. 13), а также правового статуса уполномоченного представителя органа внутренних дел (ст. 14).
Так, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления имеет право:
1) требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;
2) принимать решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным Законом о собраниях.
Основания приостановления и прекращения публичного мероприятия будут рассмотрены нами далее.
Вместе с тем помимо прав уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления несет следующие обязанности:
1) присутствовать на публичном мероприятии;
2) оказывать организатору публичного мероприятия содействие в его проведении;
3) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении.
Закон о собраниях предусматривает (ст. 14), что по предложению органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия, обязан распоряжением назначить своего уполномоченного представителя органа внутренних дел в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан.
Уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право:
1) требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения);
2) требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;
3) по просьбе организатора публичного мероприятия удалять с места его проведения граждан, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия.
В свою очередь, уполномоченный представитель органа внутренних дел обязан:
1) оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах своей компетенции;
2) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении.
Закон о собраниях содержит ряд ограничений в отношении места и времени проведения публичных мероприятий. По правилу, установленному ч. 1 ст. 8 Закона о собраниях, публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами. Часть 2 ст. 8 Закона о собраниях к таким местам относит:
1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
4) пограничные зоны, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ с учетом особенностей таких объектов и требований Закона о собраниях. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника "Московский Кремль", включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом РФ.
В соответствии со ст. 9 этого Закона публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени.
Рассмотрим административно-правовой механизм взаимодействия организаторов публичных мероприятий с органами исполнительной власти субъектов РФ на примере Санкт-Петербурга. В настоящее время на территории города, являющегося субъектом РФ, действует Положение о порядке рассмотрения уведомлений о проведении в Санкт-Петербурге публичных мероприятий, утвержденное постановлением правительства Санкт-Петербурга от 26 декабря 2005 г. N 1996.
Уведомление о проведении публичного мероприятия подается в тот или иной орган исполнительной власти города исходя из численности участников предстоящего публичного мероприятия, а также места его проведения.
Так, Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности рассматриваются уведомления о проведении публичных мероприятий в следующих случаях:
1) при количестве участников публичного мероприятия свыше 500 человек независимо от места его проведения;
2) вне зависимости от количества участников при проведении публичного мероприятия на строго оговоренных территориях города, в частности на Дворцовой площади, Исаакиевской площади, стрелке Васильевского острова, площади Восстания, Марсовом поле, Невском проспекте, у Казанского собора, Смольного, аэропорта Пулково, зданий, в которых расположены исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, органы прокуратуры, консульства;
3) при проведении шествия и демонстрации в соответствии с указанным организатором публичного мероприятия маршрутом движения участников на территории двух и более районов Санкт-Петербурга вне зависимости от количества участников.
Администрации районов Санкт-Петербурга рассматривают соответствующие уведомления при проведении публичного мероприятия на территории одного района Санкт-Петербурга по месту его проведения с количеством участников до 500 человек.
В целях соблюдения прав и свобод граждан, обеспечения правопорядка и безопасности при проведении публичного мероприятия органы исполнительной власти Санкт-Петербурга, рассматривающие соответствующие уведомления, информируют о предстоящем публичном мероприятии иные органы исполнительной власти. Так, Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности информирует:
1) Главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области для принятия мер по обеспечению правопорядка в местах проведения публичных мероприятий;
2) Управление охраны по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы охраны Российской Федерации;
3) Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области;
4) Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству;
5) Комитет по здравоохранению. При проведении публичных мероприятий с числом участников более 500 человек Комитет по здравоохранению обеспечивает возможность оказания медицинской помощи;
6) Комитет по транспорту при проведении публичных мероприятий, предполагающих либо перемещение его участников, либо прекращение или изменение схемы движения транспорта с целью принятия необходимых мер по обеспечению бесперебойной работы наземного пассажирского транспорта. В случаях прекращения или изменения маршрутов движения наземного пассажирского транспорта на период проведения публичных мероприятий Комитет по транспорту своевременно информирует об этом население;
7) администрацию района Санкт-Петербурга по месту проведения публичного мероприятия (если публичное мероприятие предполагается на территории нескольких районов, например шествие, то информируются администрации всех районов, на территории которых будет проведено публичное мероприятие);
8) аппарат губернатора Санкт-Петербурга;
9) Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями при проведении публичного мероприятия политической партией или общественным объединением;
10) Управление Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Санкт-Петербургу и Ленинградской области при проведении публичного мероприятия по вопросам противодействия злоупотреблению наркотическими средствами, антинаркотической пропаганды;
11) дирекцию федерального государственного учреждения культуры "Государственный Эрмитаж" при проведении публичного мероприятия на Дворцовой площади и прилегающих к ней территориях;
12) иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с их компетенцией.
Администрация района Санкт-Петербурга информирует:
1) районное управление внутренних дел района Санкт-Петербурга, на территории которого планируется проведение публичного мероприятия;
2) районный отдел Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области;
3) Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности;
4) Управление Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Санкт-Петербургу и Ленинградской области при проведении публичного мероприятия по вопросам противодействия злоупотреблению наркотическими средствами, антинаркотической пропаганды;
5) иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с их компетенцией.
Закон о собраниях определяет основания и порядок приостановления и прекращения публичного мероприятия.
Приостановление публичного мероприятия. Статьей 15 Закона о собраниях предусмотрено, что, если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить данное нарушение.
В случае невыполнения требования об устранении данного нарушения уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время устранения нарушения. Затем публичное мероприятие по согласованию между его организатором и соответствующим уполномоченным представителем может быть продолжено. Если же нарушение не было устранено по истечении времени, установленного уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, то публичное мероприятие прекращается в порядке, установленном Законом о собраниях.
Прекращение публичного мероприятия. Статьей 16 Закона о собраниях дан исчерпывающий перечень оснований для прекращения публичного мероприятия:
1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц;
2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований Закона о собраниях, касающихся порядка проведения публичного мероприятия.
Порядок прекращения публичного мероприятия регламентирован ст. 17 Закона о собраниях. Предусматривается, что в случае принятия решения о прекращении публичного мероприятия уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления:
1) дает указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие, обосновав причину его прекращения, и в течение 24 часов оформляет данное указание письменно с вручением организатору публичного мероприятия;
2) устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия;
3) в случае невыполнения организатором публичного мероприятия указания о его прекращении обращается непосредственно к участникам публичного мероприятия и устанавливает дополнительное время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия.
В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники милиции принимают необходимые меры по прекращению публичного мероприятия, действуя при этом в соответствии с законодательством РФ.
Рассмотренный порядок прекращения публичного мероприятия не применяется в случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий. В этих случаях публичное мероприятие прекращается в соответствии с законодательством РФ.
Часть 4 ст. 17 Закона о собраниях указывает, что неисполнение законных требований сотрудников милиции или неповиновение (сопротивление) им отдельных участников публичного мероприятия влечет ответственность этих участников, предусмотренную законодательством РФ. Отметим, что в зависимости от характера противоправного деяния ответственность может быть административной или уголовной. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции в связи с исполнением им обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению им служебных обязанностей влекут административное наказание в виде административного штрафа в размере от пяти до 10 минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до 15 суток. В свою очередь, посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа в целях воспрепятствования законной деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности либо из мести за такую деятельность влечет уголовную ответственность по ст. 317 УК РФ и наказание в виде лишения свободы на срок от 12 до 20 лет, либо пожизненного лишения свободы, либо смертной казни.
с ч. 1 нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда;
с ч. 2 нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда; на участников - от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда;
с ч. 3 организация либо проведение несанкционированного собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равное активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды, влечет наложение административного штрафа в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до 15 суток.
Глава 11. Административно-правовые режимы
В жизни любого общества и любого государства могут возникнуть ситуации, несущие угрозу существованию и того, и другого. Это могут быть чрезвычайные природные катаклизмы, подобные землетрясению 1988 г. в Армении или памятному урагану 2005 г. в США, а также различные социальные явления, приобретающие разрушительные черты, например массовые беспорядки и терроризм. Постоянное развитие науки и техники наряду с многочисленными благами цивилизации порождает и риски утраты контроля со стороны человека за своими достижениями. Побочными результатами прогресса становятся масштабные техногенные катастрофы, распространяющие негативные последствия далеко за пределы того места, где произошел непосредственный технологический сбой. Примером является авария 1986 г. на Чернобыльской АЭС, стремительно переродившаяся из локального чрезвычайного происшествия в катастрофу планетарного масштаба. И, наконец, кульминацией чрезвычайных ситуаций является война или угроза ее возникновения.
Чрезвычайность ситуации независимо от ее основы (природная, социальная, техногенная, война или угроза войны) предполагает и чрезвычайность мер, направленных на ее скорейшее разрешение. Приемы и методы управления, оптимальные в спокойное время, могут оказаться (и история свидетельствует об аксиоматичности данного тезиса) бесполезными перед лицом серьезного кризиса. Огромной нагрузке подвергаются и общественные отношения; для общества наступает своеобразный "момент истины". Не секрет, что чрезвычайные ситуации наряду с проявлениями мужества, самопожертвования, стойкости приносят и всплеск самых темных человеческих инстинктов, среди которых паника и мародерство, возможно, далеко не самые страшные. Поэтому, по сути, при решении любой чрезвычайной ситуации должно происходить устранение не только основы ее возникновения, но одновременно, а возможно и раньше, и тех негативных явлений, которые порождены в обществе самим фактом возникновения чрезвычайной ситуации. Причина и ее последствия в таких случаях должны рассматриваться едино. Например, нельзя организовать эвакуацию населения из пострадавшего от землетрясения района, не справившись с паникой и не обеспечив защиту людей от преступных проявлений. Нельзя обеспечить эффективного вооруженного сопротивления армии, если она деморализована.
Чрезвычайность ситуации является своеобразной лакмусовой бумажкой, определяющей свойства и действенность государства, государственной власти, и прежде всего органов исполнительной власти, ее должностных лиц. Это своеобразный коллективный экзамен на право сохранения власти. В российской истории есть печальный пример Первой мировой войны, которая, не затронув основной территории страны, не нанеся серьезного ущерба промышленному потенциалу, не заставив отказаться от привычного образа жизни значительную часть населения (введенный в начале войны "сухой закон" вряд ли можно рассматривать как страшное испытание), тем не менее привела к крушению формировавшегося столетиями государственного и общественного устройства. Элементарный перебой с подвозом продовольствия в столицу Российской империи стал формальным поводом для событий, бурным потоком снесших всю систему монархической власти, и, по сути, всю систему общества.
Напротив, неизмеримо более тяжелое начало Великой Отечественной войны, сопровождавшееся потерей огромных территорий с развитой промышленностью, гибелью и пленом миллионов военнослужащих, блокадой крупных городов, стремительным выходом немецкой армии на подступы к столице государства, не повлекло событий, аналогичных событиям 1917 г. Можно много говорить о причинах того, почему в несоизмеримо худших условиях советское государство и сформированная им система власти оказались эффективнее власти монархической. Вряд ли будет объективным свести все к жестокости режима Сталина. Важен результат: имея изначально худшие условия, гораздо меньше времени и гораздо больший масштаб чрезвычайной ситуации, государственная власть сумела найти алгоритм действий и заручиться поддержкой общества.
Трагические события 2005 г. в США, трагедия Нового Орлеана продемонстрировали американскому обществу и всему миру парадоксальную ситуацию: государство-сверхдержава, способное перебросить армию и флот для решения военных задач в другом полушарии, оказалось не способно обеспечить своих граждан элементарной полицейской защитой от мародеров. Повторимся, чрезвычайные ситуации выступают в качестве сурового и беспристрастного экзаменатора, дающего оценку государству. Во время чрезвычайных ситуаций наглядной становится необходимость, объективная потребность существования силы, способной обуздать стихию. Такой силой может быть только государство, способное предъявить обществу эффективный инструментарий решения экстраординарных проблем.
Однако помимо чрезвычайных ситуаций у государства и общества есть определенные сферы жизнедеятельности, требующие повышенного внимания и особенностей регулирования. Они могут быть обусловлены разными причинами: необходимость рационального использования ограниченных ресурсов, сохранение уникальных объектов, недопустимость причинения вреда интересам общества и государства, обеспечение безопасности определенных объектов. Такие специфические сферы обусловливает определенные, весьма специфичные нормы и правила, носящие, по сути, режимный характер.
Мы можем уверенно сказать, что в силу объективных причин (чрезвычайные, экстраординарные ситуации, с одной стороны, и определенные сферы жизнедеятельности, требующие повышенного внимания и особенностей регулирования, - с другой) государство и общество заинтересованы в действенных инструментах контроля и воздействия. При этом, на наш взгляд, обе названные причины, хотя и имеют известную степень самостоятельности, в значительной степени взаимосвязаны. Например, установление определенного порядка функционирования опасных производственных объектов помимо учета второй причины - специфики объекта имеет в виду и недопущение возникновения первой причины - чрезвычайной ситуации, обусловленной техногенной аварией.
Среди таких инструментов в первую очередь необходимо выделить административно-правовые режимы. Мы можем сказать, что они призваны решить две задачи:
недопущение негативных для общества и государства последствий, обусловленных чрезвычайными ситуациями природного, социального и техногенного характера;
в случае возникновения негативных для общества и государства последствий чрезвычайных ситуаций природного, социального и техногенного характера обеспечить преодоление последствий указанных чрезвычайных ситуаций, минимизацию ущерба, помощь пострадавшим.
Особняком стоят война и угроза войны. В этих случаях определенные административно-правовые режимы (пограничный режим, режим мобилизационной готовности, закрытых административно-территориальных образований, в которых расположены оборонные производства) направлены на предотвращение войны. В случае ее возникновения - на мобилизацию всех сил общества и государства для противостояния вооруженному противнику.
В юридической литературе сформулирован ряд определений того, что понимается под административно-правовым режимом. Так, Д.М. Овсянко характеризует его как особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности*(49).
В целом соглашаясь с предложенным определением, тем не менее попробуем, проанализировав признаки предусмотренных законодательством РФ административно-правовых режимов, предложить свое определение.
Конституционно-правовые основы административно-правовых режимов
Возможность и необходимость существования административно-правовых режимов базируется на следующих конституционных положениях.
Прежде всего это ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающая, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Тем самым на уровне
Конституции РФ сформулирован один из важнейших признаков административно-правовых режимов: ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях, прямо указанных Конституцией РФ. Изданного принципиального положения проистекает другое, создающее рамки уже для самих административно-правовых режимов, а именно положение ч. 3 ст. 56 Конституции РФ о недопустимости ограничения прав и свобод, предусмотренных ее ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 45-54. И хотя, оговоримся, данное положение, являясь лишь частью ст. 56 Конституции РФ, посвященной регулированию чрезвычайного положения - особого административно-правового режима, было бы логично увязывать только с режимом чрезвычайного положения, в данном случае уместно говорить о необходимости расширительного толкования конституционного положения о недопустимости ограничения отдельных прав и свобод. На наш взгляд, перечисленные в Конституции РФ права и свободы, не подлежащие ограничениям в период чрезвычайного положения, в равной степени актуальны и при других административно-правовых режимах.
Чрезвычайное положение
Как уже было отмечено, конституционно-правовую основу чрезвычайного положения составляет ст. 56 Конституции РФ, предусматривающая, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Часть 2 ст. 56 Конституции РФ особо оговаривает, что чрезвычайное положение на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.
В настоящее время конституционные положения конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 7 марта 2005 г.) (далее - Закон о чрезвычайном положении)*(50). Именно в данном Законе дается легальное определение того, что понимается под режимом чрезвычайного положения.
Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и Законом о чрезвычайном положении на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные Законом о чрезвычайном положении отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя РФ.
Статьей 1 Закона о чрезвычайном положении особо оговаривается, что введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ.
Статьей 3 данного Закона определены обстоятельства введения чрезвычайного положения:
чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе и передачей на утверждение Совета Федерации. Необходимо отметить, что в соответствии с Законом о чрезвычайном положении не имеет разницы, вводится ли чрезвычайное положение на всей территории нашей страны или же ограничивается отдельными местностями: механизм его введения един независимо от того, какую территорию оно охватывает.
Статьей 5 Закона о чрезвычайном положении определены требования к содержанию соответствующего указа Президента РФ. В данном указе должны быть определены:
обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающие перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;
государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.
Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительным обнародованию по каналам радио и телевидения, а также официальному опубликованию.
После обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного. При этом в соответствии со ст. 7 Закона о чрезвычайном положении Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов c момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.
Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
Законом о чрезвычайном положении предусмотрено уведомление Организации Объединенных Наций, Совета Европы и сопредельных государств о введении чрезвычайного положения. Так, в соответствии со ст. 38 Закона о чрезвычайном положении в случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях РФ федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел (Министерство иностранных дел Российской Федерации. - Прим. авт.), в течение суток с момента принятия Советом Федерации постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для его введения.
Статьей 9 данного Закона срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. По истечении указанных сроков чрезвычайное положение считается прекращенным. Вместе с тем Закон о чрезвычайном положении содержит оговорку, что в случае, если в течение предусмотренных сроков цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных Законом о чрезвычайном положении для его введения. Иными словами, продление срока действия чрезвычайного положения требует соблюдения тех же самых процедур, что и его введение (указ Президента РФ, его обнародование и передача на утверждение в Совет Федерации и т.д.).
В том случае, если обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, устранены ранее сроков, установленных для его действия, Президент РФ отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, зависят прежде всего от характера обстоятельств, послуживших причиной его введения. При этом анализ положений Закона о чрезвычайном положении позволяет выделить как общие меры и ограничения, которые могут применяться при введении чрезвычайного положения, так и специфические меры и ограничения, введение которых обусловлено спецификой обстоятельств, явившихся причиной такого введения. Так, независимо от специфики обстоятельств, послуживших причиной для введения чрезвычайного положения, указом Президента РФ о его введении на период его действия могут предусматриваться следующие меры и временные ограничения (ст. 11):
а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
Кроме того, согласно ст. 14 названного Закона, на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода его действия. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, например законодательных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления и должностных лиц, срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Законом о чрезвычайном положении. Необходимо отметить также, что в соответствии со ст. 15 данного Закона Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о его введении на данной территории.
В том случае, если причиной введения чрезвычайного положения стали обстоятельства, условно говоря, общественного характера, предусмотренные п. "а" ст. 3 Закона о чрезвычайном положении (попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные конфликты и т.д.), на основании ст. 12 названного Закона допустимо дополнительное введение специфических мер и временных ограничений, таких, как:
а) введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;
б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;
в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;
г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
д) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;
е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;
ж) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на 3 месяца.
Если же причиной введения чрезвычайного положения послужили обстоятельства природного или техногенного характера, определенные п. "б" ст. 3 Закона о чрезвычайном положении, например эпидемии, в дополнение к общим мерам, вводимым в соответствии со ст. 11 этого Закона, о чем было сказано, могут вводиться такие меры и временные ограничения, как:
а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;
в) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;
г) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
д) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных Законом о чрезвычайном положении, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
е) в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.
Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Необходимо особо отметить, что в целях единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант, который:
а) издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;
б) устанавливает время и срок действия комендантского часа;
в) определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
г) устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;
д) определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, указанных в пункте "д" статьи 12 Закона о чрезвычайном положении;
е) выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;
ж) обращается к Президенту Российской Федерации с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11-13 Закона о чрезвычайном положении;
з) оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
и) устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на данной территории, и вносить предложения по вопросам, отнесенным названным Законом и иными нормативными правовыми актами РФ к его компетенции.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, руководит комендатурой, ее деятельность регулируется положением, утверждаемым Президентом РФ. Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, действующих на данной территории.
Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.
Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 22 Закона о чрезвычайном положении на территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания:
временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;
федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Согласно ст. 24 Закона о чрезвычайном положении:
данный орган действует на основании положения, утверждаемого Президентом РФ;
руководитель специального органа назначается Президентом РФ, при этом комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем;
данному органу могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Статьей 25 Закона о чрезвычайном положении оговорено, что если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, то в этом случае может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган прекращает свои полномочия. Федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение:
действует на основании положения, утверждаемого Президентом РФ;
руководитель данного органа назначается Президентом РФ;
при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания данного федерального органа осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;
комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
И временный специальный орган, и федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по обеспечению режима чрезвычайного положения. При этом ч. 2 ст. 26 Закона о чрезвычайном положении указано, что организации, должностные лица и граждане, находящиеся на территории, на которой введено чрезвычайное положение, обязаны оказывать всемерную поддержку органам особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.
Наряду с серьезными ограничениями, вводимыми в период действия чрезвычайного положения, названный Закон определяет систему гарантий (в том числе гарантий прав граждан), которые можно рассматривать в качестве своеобразного предела чрезвычайных мер, специфической системы "сдержек и противовесов". К таким гарантиям относятся следующие:
при введении чрезвычайного положения на всей территории России палаты Федерального Собрания РФ продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения (ст. 8);
лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ;
правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с гл. 7 Конституции РФ. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускаются. В случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.
Военное положение
Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии. Так же как и режим чрезвычайного положения, режим военного положения определяется особым федеральным конституционным законом - в настоящее время это Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" (далее - Закон о военном положении)*(51), ст. 5 которого гласит, что режим военного положения включает комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.
Статьей 3 Закона о военном положении установлено, что в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против РФ признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ или каким-либо иным образом, не совместимым с Уставом ООН.
Независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации актами агрессии признаются:
1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории РФ, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы;
2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории РФ или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;
3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);
4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;
5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;
6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным выше актам агрессии.
Актами агрессии против РФ могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ или каким-либо иным образом, не совместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.
Согласно Закону о военном положении непосредственной угрозой агрессии против РФ могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против РФ, включая объявление ей войны.
Так же как и чрезвычайное положение, военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ, в котором должны быть определены обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения, дата и время, с которых оно начинает действовать, границы территории, на которой оно вводится. Вместе с тем продолжительность действия режима военного положения принципиально отличается от режима военного положения: в соответствии с п. 3 ст. 1 Закона о военном положении период его действия начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются соответствующим указом Президента РФ, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения. Иными словами, является очевидным, что если при введении чрезвычайного положения можно предполагать сроки преодоления обстоятельств, послуживших причиной введения данного режима, в связи с чем эти сроки законодательством установлены, то во время войны нельзя предвидеть ее продолжительность. Именно поэтому в Законе о военном положении решение данного вопроса делегировано Президенту РФ.
Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительным обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию. О введении военного положения Президент РФ также незамедлительно сообщает палатам Федерального Собрания РФ, при этом соответствующий указ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации, который должен рассмотреть данный вопрос в течение 48 часов с момента получения этого указа. Если в силу чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть решен позднее 48 часов.
Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением.
Однако Закон о военном положении допускает ситуацию, когда Совет Федерации может не утвердить указ Президента РФ о введении военного положения. В данном случае соответствующий указ Президента РФ прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население РФ или ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.
На основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, могут применяться следующие меры (ст. 7 Закона о военном положении):
1) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
2) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
4) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
5) приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
6) привлечение граждан в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
7) изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;
8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;
9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
10) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
11) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
12) запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, - задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;
13) запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций - изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
14) введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;
15) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;
16) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией. При этом Законом о военном положении особо оговаривается, что применение данных мер возможно только в случае агрессии против Российской Федерации;
17) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории РФ;
18) введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;
19) прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.
Отдельно оговорено, что на территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления не проводятся.
Необходимо отметить, что помимо мер, оговоренных ст. 7 Закона о военном положении, в соответствии со ст. 8 в период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования территории, на которых введено и не введено военное положение.
Отдельная глава Закона о военном положении посвящена определению полномочий органов власти в обеспечении режима военного положения и особенностей их функционирования в период его действия. Так, в частности, Президент РФ:
осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения;
контролирует применение мер по обеспечению военного положения;
приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом;
прекращает в условиях военного положения деятельность в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.
Правительство РФ, в частности:
организует разработку и обеспечивает применение мер, направленных на производство продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;
организует работу по обеспечению потребностей государства в период действия военного положения материально-техническими, трудовыми и другими ресурсами, организует разработку военно-хозяйственного плана.
Для обеспечения режима военного положения федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия:
1) организация производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;
2) организация снабжения (при необходимости нормированного) населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинского обслуживания населения;
3) регулирование деятельности организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства;
4) оповещение через средства массовой информации населения территории, на которой введено военное положение, о порядке применения мер, предусмотренных Законом о военном положении.
Кроме того, для реализации мер, предусмотренных ст. 7 Закона о военном положении, федеральными органами исполнительной власти на основании указов Президента РФ осуществляются следующие полномочия:
1) обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
2) организация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временного отселения жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
3) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с этой территории, а также ограничение свободы передвижения по ней;
4) организация в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, привлечения граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения населения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
5) изъятие в соответствии с федеральными законами транспортных средств и другого необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;
6) установление запретов или ограничений на выбор места пребывания либо места жительства на территории, на которой введено военное положение;
7) установление ограничения движения транспортных средств и порядка осуществления их досмотра;
8) установление запрета на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, при необходимости осуществление проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личного досмотра, досмотра их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, - задержание граждан и транспортных средств;
9) установление запрета на продажу оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций - изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
10) введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, а также средств массовой информации, организация использования их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;
11) осуществление военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами, и определение полномочий таких органов;
12) обеспечение исполнения указов Президента Российской Федерации о приостановлении деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
13) обеспечение интернирования (изоляции) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией;
14) установление запретов или ограничений на выезд граждан за пределы территории РФ;
15) обеспечение введения в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;
16) определение порядка и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
17) обеспечение на территории, на которой введено военное положение, особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
18) обеспечение исполнения указов Президента Российской Федерации о прекращении деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.
Особое внимание Законом о военном положении уделяется определению правового положения граждан и организаций в период действия военного положения. Так, согласно п. 1 ст. 18 в период действия военного положения граждане пользуются всеми установленными Конституцией РФ правами и свободами человека и гражданина, за исключением прав и свобод, ограничение которых установлено Законом о военном положении и другими федеральными законами. Вместе с тем в соответствии с п. 2 данной статьи граждане обязаны выполнять требования Закона о военном положении, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам военного положения, а именно:
1) выполнять требования федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам;
2) являться по вызову в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы военного управления, обеспечивающие режим военного положения, а также в военные комиссариаты районов, городов без районного деления, иных муниципальных (административно-территориальных) образований, на территориях которых указанные граждане проживают;
3) выполнять требования, изложенные в полученных ими предписаниях, повестках и распоряжениях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц;
4) участвовать в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в выполнении работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлении поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями, вступать в специальные формирования;
5) предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящееся в их собственности, с последующей выплатой государством стоимости указанного имущества.
В свою очередь, согласно ст. 19 Закона о военном положении, в период его действия права организаций и их должностных лиц могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны и безопасности РФ, по основаниям, установленным этим Законом и принятыми в соответствии с ним федеральными законами.
В период действия военного положения организации обязаны:
предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящееся в их собственности, с последующей выплатой государством стоимости указанного имущества;
выполнять задания (заказы) в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации в соответствии с заключенными договорами (контрактами).
Организации, находящиеся на территории, на которой введено военное положение, обязаны выполнять требования федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам.
Правовой режим контртеррористической операции
Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (в ред. от 27 июля 2006 г.)*(52) (далее - Закон о противодействии терроризму) устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом.
Статьей 3 названного Закона контртеррористическая операция определена как комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.
Особенности правового режима контртеррористической операции конкретизированы ст. 11-17 Закона о противодействии терроризму.
В соответствии со ст. 12 данного Закона контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта, если его пресечение иными силами или способами невозможно. Решение о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение.
В том случае, если для проведения контртеррористической операции требуются значительные силы и средства и она охватывает территорию, на которой проживает значительное число людей, руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности уведомляет о введении правового режима контртеррористической операции и о территории, в пределах которой она проводится, Президента РФ, Председателя Правительства РФ, руководителей палат Федерального Собрания РФ, Генерального прокурора РФ и при необходимости иных должностных лиц.
Решения о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и о его отмене подлежат незамедлительному обнародованию.
Согласно ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму на территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, на период ее проведения допускается применение следующих мер и временных ограничений:
1) проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов - доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности;
2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;
3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;
4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов;
5) использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством Российской Федерации;
6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества;
7) приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи;
8) временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений;
9) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;
10) ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;
11) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;
12) проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;
13) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Руководитель контртеррористической операции несет персональную ответственность за ее проведение, в частности (ч. 2 ст. 13 Закона о противодействии терроризму):
1) определяет структуру и порядок работы оперативного штаба, а также задачи и функции должностных лиц, включенных в состав оперативного штаба;
2) определяет состав сил и средств, необходимых для проведения контртеррористической операции, а также принимает решение о привлечении к участию в работе оперативного штаба иных лиц;
3) отдает распоряжения оперативному штабу о подготовке расчетов и предложений по проведению контртеррористической операции;
4) в порядке, определяемом нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, согласованными с федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, привлекает силы и средства этих органов, а также иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, необходимые для проведения контртеррористической операции и минимизации последствий террористического акта;
5) определяет представителя оперативного штаба, ответственного за поддержание связи с представителями средств массовой информации и общественности;
6) определяет территорию (объекты), в пределах которой (на которых) вводится правовой режим контртеррористической операции, и устанавливает комплекс мер и временных ограничений, предусмотренных частью 3 статьи 11 Закона о противодействии терроризму, о чем незамедлительно уведомляет должностное лицо, принявшее решение о проведении контртеррористической операции;
7) принимает решение и отдает боевое распоряжение (боевой приказ) о проведении контртеррористической операции;
8) реализует иные полномочия по руководству контртеррористической операцией.
В соответствии со ст. 17 Закона о противодействии терроризму контртеррористическая операция считается оконченной в случае, если террористический акт пресечен (прекращен) и ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным охраняемым законом интересам людей, находящихся на территории, в пределах которой проводилась контртеррористическая операция. Лицо, принявшее решение о ее проведении, по предложению руководителя контртеррористической операции объявляет ее оконченной.
В числе федеральных законов, определяющих содержание того или иного административно-правового режима, закрепляющих перечень возможных ограничений и обязанностей, налагаемых на субъектов административно-правовых отношений, Закон о противодействии терроризму занимает особое место. Эта исключительность обоснована тем, что впервые на уровне закона закреплена возможность ограничения основного права - права на жизнь. В этой связи мы должны обратиться к принципиальным положениям ст. 7 и 8 Закона о противодействии терроризму. Так, в соответствии:
со ст. 7 Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или в целях пресечения такого террористического акта. В случае, если воздушное судно не реагирует на радиокоманды наземных пунктов управления прекратить нарушение правил использования воздушного пространства РФ и (или) на радиокоманды и визуальные сигналы поднятых на его перехват летательных аппаратов Вооруженных Сил РФ либо отказывается подчиниться радиокомандам и визуальным сигналам без объяснения причин, Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем принуждения его к посадке. Если воздушное судно не подчиняется требованиям о посадке и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, оружие и боевая техника применяются для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения. Частью 3 ст. 7 Закона о противодействии терроризму особо оговаривается, что, если имеется достоверная информация о возможном использовании воздушного судна для совершения террористического акта или о захвате воздушного судна и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его посадки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения;
со ст. 8 Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ, в целях устранения угрозы террористического акта во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подводной среде, или в целях пресечения такого террористического акта. В случае, если морские или речные суда и корабли (плавательные средства) не реагируют на команды и (или) сигналы прекратить нарушение правил использования водного пространства Российской Федерации (подводной среды) либо отказываются подчиниться требованиям об остановке, оружие военных кораблей (летательных аппаратов) Вооруженных Сил РФ применяется для принуждения к остановке плавательного средства в целях устранения угрозы террористического акта. Частью 2 указанной статьи особо оговорено, что если плавательное средство не подчиняется требованиям об остановке и (или) невозможно принудить его к остановке и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его остановки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, оружие военных кораблей (летательных аппаратов) Вооруженных Сил РФ применяется для пресечения движения плавательного средства путем его уничтожения.
Очевидно, что появление столь суровых, если не сказать больше, законодательных норм стало реакцией на трагические события в США 11 сентября 2001 г., которые в один день из чего-то виртуального, из кадров голливудских фильмов, стали жестокой реальностью нашего мира. Введение в российское законодательство подобных положений сопровождалось многочисленными спекуляциями, вплоть до предложений печатать на авиабилетах предупреждение пассажирам о том, что их самолет может быть сбит. Однако, представляется, что здесь мы имеем дело с ярким проявлением "бремени власти", ситуации, когда решается вопрос спасения одних людей ценой гибели других. Разумеется, никто из нас не хочет оказаться на борту самолета, который может быть сбит. Но в случае, когда этот самолет будет нести гибель сотням и тысячам других, решение должно приниматься с точки зрения, далекой от обывательской. По сути, на принятие решения (особенно, если речь идет о самолете) могут оставаться минуты, процедура проведения контртеррористической операции будет просто невозможна по времени: И, наверное, данные нормы являются исключительным примером тех из них, которые должны оставаться "мертвыми", не иметь условий для их применения.
Режим закрытых административно-территориальных образований
Как уже отмечалось, многие административно-правовые режимы обусловлены спецификой определенных сфер деятельности общества, например ограниченностью тех или иных ресурсов, необходимостью недопущения негативных последствий. Таких режимов подавляющее большинство, и каждый день мы находимся в сфере их действия. Таковы режимы, предусмотренные законами о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о пожарной безопасности, о безопасности дорожного движения, об особо охраняемых природных территориях, о памятниках истории и культуры. Особое место занимают такие режимы, как режим государственной тайны, режимы, связанные с обеспечением охраны Государственной границы РФ. В качестве иллюстрации приведем характеристику такого режима, как режим закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).
Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании"*(53) (далее - Закон о ЗАТО) устанавливает правовой статус ЗАТО, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем.
Под закрытым административно-территориальным образованием понимается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа.
Территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ.
ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:
установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;
определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;
обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.
Решения по названным вопросам принимаются Правительством РФ.
Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, установленных Законом о ЗАТО.
В соответствии со ст. 2 Закона о ЗАТО решения о создании, а также решение об упразднении ЗАТО принимаются Президентом РФ на основании предложений, вносимых Правительством РФ.
Предложение об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти ее субъектов, в ведении которых находятся соответствующие территории.
При принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствующих органов государственной власти, местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации ЗАТО.
Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО включает (ст. 4 Закона о ЗАТО):
установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;
ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;
ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;
ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями.
Решение об обеспечении особого режима в отношении ЗАТО принимается Правительством РФ. Им же устанавливается порядок обеспечения особого режима.
В соответствии со ст. 3 Закона о ЗАТО:
создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями допускаются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
на территории закрытого административно-территориального образования не допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).
Иные особенности, имеющие значение для безопасной работы и проживания граждан в ЗАТО, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
Особенности режима ЗАТО оказывают прямое воздействие на множество сфер жизнедеятельности лиц и организаций, связанных с данными образованиями. Так, статьями 6 и 8 Закона о ЗАТО установлены особенности землепользования, а также приватизации и совершения иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории ЗАТО. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 8 этого Закона к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО, и совершению сделок с ним допускаются граждане РФ, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на ней. Участие иных граждан и юридических лиц в совершении сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории ЗАТО, допускается по решению его органов местного самоуправления, согласованному с органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО.
Граждане, приватизировавшие занимаемые ими жилые помещения, и собственники жилых домов, находящихся на территории ЗАТО, вправе продавать, сдавать в аренду эти помещения и дома и совершать с ними иные сделки с гражданами, постоянно проживающими или работающими на территории ЗАТО, или юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на данной территории, а также с гражданами РФ, получившими разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО.
Подведем некоторый итог сказанному об административно-правовых режимах. На наш взгляд, он представляет собой особый порядок жизнедеятельности общества и государства, для которого характерно ограничение тех или иных прав, установление дополнительных ограничений и обязанностей по отношению к гражданам, организациям, государственным и муниципальным органам. Необходимыми признаками административно-правового режима являются:
1) законодательная основа;
2) обусловленность необходимостью предупреждения экстраординарных явлений общественного, природного или техногенного характера, либо сочетаний этих явлений, либо спецификой конкретных сфер общественного и государственного устройства;
3) временный характер (при этом период действия режима может быть очень длительным, например в случае обеспечения государственной тайны, однако тем не менее иметь определенные рамки);
4) определение перечня ограничений, характерных для данного режима;
5) территория действия (это может быть территория и РФ, и предприятия, и природного заповедника, и т.п.);
6) специальные органы, обеспечивающие соблюдение данного режима;
7) ответственность за нарушение режимных требований.
< Попередня Наступна >