Глава 8. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

В сфере государственного управления функционирует множество различных по своему назначению и административно-правовому статусу государственных и государственных организаций. Их правовое положение определяется действующим законодательством, а также, в определенной части, подзаконными правовыми нормами. Общее, что их объединяет, это отсутствие у них как таковых полномочий, характерных для органов исполнительной власти, т.е. полномочий юридически властного характера. По своему же месту в организации общественной жизни они существенно различаются. Эти различия прежде всего определяются характером таких организаций: либо они являются организациями государственными, либо негосударственными. В зависимости от этого, в частности, строятся их взаимоотношения с органами исполнительной власти. Различаются они и по своему назначению. В данном смысле можно выделить коммерческие и некоммерческие организации. Такое их подразделение предусматривается ГК РФ. Так, в соответствии со ст. 50 ГК РФ организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, признаются коммерческими.

Организации же, не имеющие подобной цели, признаются некоммерческими.

Государственные организации

Прежде все

го необходимо подчеркнуть, что имеется в виду форма собственности, характерная для таких организаций. Учреждаются они государством, которому принадлежит право собственности на их имущество.

Государственное предприятие – разновидность коммерческой организации, так как они создаются для производственно-хозяйственной деятельности (создание материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг и т.п.).

В настоящее время количество государственных предприятий в отраслях промышленного и строительного производства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и т.п. резко сократилось.

Это результат их приватизации и акционирования. Соответственно изменилась и роль государства по отношению к ним. Если раньше, когда все средства производства были обобществлены, государство безраздельно господствовало в экономической сфере, в широком масштабе диктовало свою волю предприятиям, например, в форме адресных плановых заданий и директив иного рода, то сейчас положение изменилось. Государственные предприятия приобрели существенный объем оперативно-производственной самостоятельности, причем само государство ее гарантирует. В силу этого органам исполнительной власти запрещено вмешательство в сферу их оперативной деятельности.

Однако это не означает, что государство устранилось от какого бы то ни было организующего влияния на работу предприятий являющихся его собственностью. Тем не менее чисто административно-правовое регулирование их деятельности во многом замене но сейчас гражданско-правовым регулированием. Объясняется это тем, что государственные предприятия, как и другие коммерческие организации, являются юридическими лицами.

Характерные черты административно-правового статуса государственных предприятий можно обнаружить на примере государственных унитарных предприятий. Ввиду отсутствия федерального закона о них им в настоящее время дается преимущественно гражданско-правовая характеристика как юридическим лицам особого рода. Но даже гражданское законодательство содержит ряд положений, имеющих прямое отношение к административно-правовой характеристике унитарных предприятий.

Во-первых, унитарным признается предприятие, за которым закрепляется определенное имущество его собственником, т.е. государством. Такое предприятие может быть создано только как государственное (если не учитывать возможность создания унитарных муниципальных предприятий).

Во-вторых, унитарное предприятие создается по решению уполномоченного на то государственного органа, который утверждает и учредительный документ предприятия – его устав. Подразумевается соответствующий орган исполнительной власти. Так, Министерство путей сообщения РФ создает, реорганизует и ликвидирует предприятия федерального железнодорожного транспорта, утверждает их уставы и т.д.

В-третьих, органом унитарного предприятия является руководитель, назначаемый собственником либо уполномоченным им органом. Руководитель предприятия подотчетен как собственнику, так и указанному органу.

В-четвертых, руководитель государственного унитарного предприятия наделяется определенным объемом полномочий юридически властного характера, которые реализуются в рамках предприятия.

В-пятых, унитарное предприятие подлежит государственной регистрации в органах юстиции.

К этому следует добавить, что именно органы исполнительной власти осуществляют контроль и надзор за деятельностью унитарных предприятий, применяют по отношению к ним различного рода административно-принудительные средства воздействия, лицензируют в установленных случаях их деятельность, имеют право в обязательном порядке размещать на них некоторые виды государственных заказов на поставку продукции (например, государственный оборонный заказ).

Унитарное предприятие самостоятельно осуществляет текущее и перспективное планирование совей производственной деятельности.

Руководство унитарным предприятием (его администрация) наделено необходимыми полномочиями по организации его работы, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. Оно реализует от имени предприятия, действующего в качестве юридического лица, его гражданскую и административную правосубъектность. Административные полномочия реализуются им только в отношении руководимого им производственного коллектива. В отношениях внешнего характера с органами исполнительной власти администрация вправе: обращаться к ним с соответствующими ходатайствами; обжаловать их действия как в административном, так и в судебном порядке; ставить перед ними вопрос о банкротстве предприятия и т.п. В отношении работников предприятия администрация обладает дисциплинарной властью.

Специфично административно-правовое положение такой разновидности государственных предприятий, как казенные. Они могут быть образованы на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, а потому являются федеральным казенным предприятием. Указом Президента РФ «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. было установлено, что казенные предприятия создаются на базе ликвидируемых федеральных государственных предприятий.

Правительство РФ 12 августа 1994 г. утвердило Типовой устав казенного завода. Казенный завод находится в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти, который осуществляет регулирование и координацию в порученной ему сфере деятельности. Он утверждает индивидуальный устав казенного завода, назначает на должность его руководителя, принимает решение об осуществлении заводом самостоятельной производственной деятельности, т.е. дает разрешение на таковую. По этому поводу издается приказ, определяющий конкретные виды товаров (работ, услуг), на производство и реализацию которых распространяется разрешение.

Типовой устав определяет цели и предмет деятельности казенного завода; его имущественную базу; основы организации его деятельности; систему управления заводом. Директор завода, действующий на принципах единоначалия, назначается уполномоченным Правительством РФ органом, утверждающим индивидуальный устав казенного завода.

По согласованию с таким органом директор утверждает своих заместителей.

Реорганизация и ликвидация казенных предприятий – компетенция Правительства РФ.

Производственно-хозяйственная деятельность казенного завода осуществляется на основе плана-заказа. Распоряжение имуществом завода возможно только с согласия органа исполнительной власти, уполномоченного на руководство данным предприятием Практически этот орган осуществляет в отношении казенного завода (фабрики, хозяйства) директивное планирование.

Нередко в казенные преобразуются государственные предприятия, ставшие несостоятельными (банкротами). Как правило, иди образование происходит на базе ликвидируемых федеральных государственных предприятий.

Заслуживает внимания еще одна организационная форма государственных по своей сути предприятий. Речь идет о некоторых акционерных обществах (АО). Правовой основой их организации и деятельности является Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 13 июня 1996 г.). К сожалению, в законе не определены конкретные формы государственного влияния на деятельность таких обществ, что нередко приводит, как показывает практика, к различного рода неблаговидным операциям, в частности, по продаже государственных акций негосударственным акционерным обществам (например, АО «Связьинвест»). Тем более в нем нет (впрочем, как и в ГК РФ) норм, специально посвященных акционерным обществам, создаваемым государством и, по существу, являющимися государственными организациями, объединяющими производственные предприятия. Между тем именно на подобной основе функционирует ряд крупных акционерных обществ в сфере естественных монополий – производителей нефти, газа, энергоресурсов и т.д. Так, еще в 1993 г. Правительством РФ было учреждено Российское акционерное общество (РАО) «Газпром» и утвержден его устав. Это РАО разрабатывает месторождения газа, строит газопроводы, обеспечивает производство газа и газового конденсата и т.п. Существует РАО «Единая энергетическая система России» и др.

О государственном характере такого рода АО свидетельствует следующее. В этих и ряде других АО Правительство РФ обеспечивает представление интересов государства по принадлежащим РФ пакетам акций. В этих целях оно назначает своих представителей (коллегии), через которых включает в повестку дня собрания акционеров вопросы, связанные с удовлетворением государственных интересов и потребностей. Представители Правительства включаются в состав совета директоров РАО. Они обладают правом вето при принятии решений и другими правами. Очевидно, что все это становится возможным только в тех случаях, когда государству принадлежит контрольный пакет акций АО. Это АО с участием государства.

Государственные учреждения по своей сути не относятся к коммерческим организациям. Действуют они преимущественно в социально-культурной сфере, причем, как правило, на тех же основаниях, что и государственные предприятия, не отнесенные к числу казенных. Это означает, что они наделены, как и производственные предприятия, достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти. Так, государственными могут быть общеобразовательные учреждения, вузы и т.п. В отдельных случаях руководители государственных учреждений квалифицируются в качестве представителя государства в данном учреждении (например, ректор вуза). При этом такой руководитель может быть как назначен соответствующим органом исполнительной власти, так и избран коллективом работников учреждения. В последнем случае требуется последующее официальное утверждение итогов голосования (часто конкурсного). Для государственных учреждений в целом характерна более жесткая роль государственного регулирования их деятельности.

И опять возникает вопрос: возможно ли руководителей государственных унитарных и казенных предприятий, а также представителей государства в акционерных обществах рассматривать в качестве государственных служащих и соответственно должностных лиц? По всем внешним признакам они подходят под эту категорию работников, но по духу законодательства о государственной службе – нет. Это еще раз свидетельствует о том, что сама идея государственной службы в ее современном понимании весьма противоречива.

Предусмотрено, что правовой статус государственных предприятий и учреждений регламентируется специальным федеральным законом. Однако до сих пор такой правовой акт отсутствует многие вопросы их организации и деятельности решаются президентскими указами и правительственными постановлениями.

§ 2. Негосударственные организации

Это достаточно разнообразная группа организаций, в числе которых прежде всего следует назвать общественные объединения, иного рода коммерческие и некоммерческие организации, частных предприятия и учреждения и т.п.

Общественные объединения организуются и действуют на основе Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. (СЗ. РФ. 1995. № 21. Ст. 1930).

Общественное объединение представляет собой добровольное самоуправляемое, некоммерческое формирование, создаваемое по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе объединения (ст. 5). Узаконены различные виды общественных объединений или их организационно-правовые формы: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.

Каждый вид общественного объединения имеет свою специфику, которая находит свое выражение в их уставах. Помимо общего закона об общественных организациях были приняты законы об их наиболее значимых разновидностях. Так, 8 декабря 1995 г. был принят Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», 11 августа 1995 г. – Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и др.

Названные и другие законодательные акты в целом определяют общий правовой статус общественных объединений, вытекающий из содержания ст. 30 Конституции РФ (право граждан на объединение). В силу этого детальный анализ их статуса составляет предмет изучения в курсе конституционного права. Нас же должны интересовать только те стороны их организации и деятельности, в которых проявляются отношения этих объединений с органами исполнительной власти, т.е. собственно их административно-правовой статус.

Что характерно именно для такого аспекта знакомства с общественными объединениями? Наиболее существенные проявления подобного статуса общественных объединений следующие:

взаимное невмешательство государства и общественных объединений в деятельность друг друга;

отсутствие необходимости предварительного разрешения органов исполнительной власти;

необязательность государственной регистрации общественных объединений (таковая необходима лишь в случае, когда то или иное объединение желает приобрести права юридического лица, т.е. стать участником гражданского оборота).

Запрещены создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. В случае государственной регистрации общественных объединений соответствующие органы юстиции проверяют их учредительные документы (прежде всего устав) с точки зрения соответствия их данному запрету.

Органы исполнительной власти не могут быть учредителями общественных объединений.

Государственная регистрация общероссийских общественных объединений производится Министерством юстиции РФ, а региональных – органами юстиции субъектов РФ. Названные органы либо выдают свидетельство о регистрации, либо принимают решение о мотивированном отказе в регистрации. Такое решение может быть обжаловано общественным объединением в судебном порядке.

Общественные объединения тесно сотрудничают с органами исполнительной власти. Они могут участвовать в выработке решений этих органов; проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, поставив об этом в известность соответствующие исполнительные органы и соблюдая установленные ими правила и условия; представлять и защищать свои права и законные интересы в органах исполнительной власти; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносить предложения (в основном, очевидно, по вопросам своей компетенции) в органы исполнительной власти.

Общественные объединения могут осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с их уставными целями. В подобных случаях они проходят процедуру лицензирования в соответствующих исполнительных органах, уполномоченных на это.

Надзор за соблюдением общественными объединениями законности осуществляют органы прокуратуры. В других случаях нaдзорные функции и полномочия в отношении общественных объединений возлагаются на органы административного надзора (на пример, экологического, пожарного, эпидемиологического и др.). Выполнение налоговых обязательств ими осуществляется органа ми Министерства финансов РФ и Министерства РФ по налогам сборам.

Нарушение прав общественных объединений дает им возможность обращаться в суд или с административной жалобой на действия исполнительных органов (должностных лиц), являющихся нарушителями. Исполнительные органы и должностные лица причинившие ущерб общественным объединениям, несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством.

Общественные объединения, нарушившие законодательстве РФ, несут за это ответственность. При нарушении, допущенном объединением, не зарегистрированном в органах юстиции, ответственность наступает для лиц, входящих в руководящие органы объединений.

Деятельность общественных объединений может быть приостановлена, в том числе и по инициативе исполнительных органов. Однако осуществляется оно на срок до шести месяцев только судом. В таком же порядке общественное объединение может быть ликвидировано, что означает запрет на его деятельность.

Государство, в том числе и его исполнительные органы, оказывает необходимую поддержку общественным объединениям и гарантирует защиту их прав.

Таковы общие признаки, дающие возможность понять место и роль общественных объединений различного типа в сфере государственного управления.

Применительно к отдельным видам общественных объединений устанавливаются определенные особенности их статуса. Так, Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 8 декабря 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 930) в целях представительства и защиты интересов и социально-трудовых прав их членов профсоюзы наделены правами по заключению коллективных договоров с администрацией предприятий и учреждений и по контролю за их выполнением. Они осуществляют контроль за соблюдением законодательства о труде и его охране, имеют право на то, чтобы их мнение учитывалось при разработке органами исполнительной власти решений по социально-трудовым проблемам, а также на внесение своих предложений по этим вопросам, на участие в разработке, реализации и контроле за выполнением государственных мер, обеспечивающих занятость населения, на защиту прав граждан в сфере занятости, приема на работу, увольнения, предоставления льгот и компенсаций и т.д. В области охраны труда профсоюзы вправе предъявлять требования о приостановлении работ в случае непосредственной угрозы жизни и здоровью работников; выдавать руководителям обязательные к рассмотрению представления об устранении обнаруженных в ходе общественного контроля нарушений законодательства о труде, обращаться в органы исполнительной власти с требованиям о привлечении к ответственности виновных в подобных нарушениях должностных лиц.

Негосударственные предприятия и учреждения. В современный период такого рода формирования различного рода получили значительное распространение в результате широкого процесса приватизации многих объектов государственной собственности и развития частной собственности. Государство не участвует в управлении ими, но создает правовой режим их организации и деятельности, а также осуществляет контроль и надзор за их функционированием.

В основном такого рода предприятия осуществляют коммерческую деятельность. В силу этого правовой статус различных их разновидностей регулируется гражданским законодательством. Имеются в виду различные типы хозяйственных товариществ, акционерных обществ, производственных кооперативов и др. Все они являются юридическими лицами, а потому их государственная регистрация в органах юстиции обязательна.

Управление внутренними делами негосударственных предприятий и объединений – функция создаваемых ими органов (правлений, наблюдательных советов, дирекций и т.п.). Как правило, высшим органом управления является общее собрание членов (например, акционеров).

Помимо акционерных обществ открытого и закрытого типов в таком варианте действуют производственные кооперативы. 8 декабря 1995 г. был принят Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации».

Производственный кооператив – сельскохозяйственная, рыболовецкая артель, кооперативное хозяйство. Коопхоз создается главами фермерских хозяйств. Потребительский кооператив – объединение в целях перерабатывающей, сбытовой, снабженческой, садоводческой, огороднической, животноводческой деятельности.

Государство стимулирует их создание, поддерживает путем выделения бюджетных средств. Кооперативы подлежат государственной регистрации и обязаны представлять в налоговые органы свою бухгалтерскую отчетность. Неправомерность решении или действий исполнительных органов (должностных лиц), адресованных кооперативам, может быть признана общим или арбитражным судом. На кооперативы распространяются контрольно- надзорные полномочия органов исполнительной власти. Производственные кооперативы являются коммерческими организациями и подлежат государственной регистрации. Потребительские кооперативы таковыми не являются, хотя им предоставлена возможность осуществлять и предпринимательскую деятельность, соответствующую целям их создания. Тем не менее гражданским законодательством они также отнесены к категории юридических лиц.

В соответствии с действующим законодательством к некоммерческим организациям помимо потребительских кооперативов отнесены также фонды и религиозные объединения (конечно, и общественные организации).

О фондах необходимо знать следующее. Общественные фонды – не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые на основе добровольных взносов и действующие с социальными, благотворительными, образовательными и другими общественно полезными целями.

Но возможно образование и государственных фондов. Если примером общественного фонда можно назвать Фонд Горбачева, то ко второму виду можно отнести Фонд федерального имущества, Государственный фонд занятости населения, Пенсионный фонд. Так, Российский фонд федерального имущества находится в ведении Министерства государственного имущества РФ; его руководитель назначается Правительством РФ; фонд участвует в работе по приватизации объектов федеральной собственности и т.д. А Фонд занятости действует в системе Министерства труда и социального развития РФ. Его средства образуются за счет обязательных отчислений предприятий и используются, в частности, для выплат пособий по безработице. Эти средства находятся в оперативном управлении Минтруда РФ. Налицо, следовательно, прямая связь функционирования государственных фондов с деятельностью соответствующих субъектов исполнительной власти.

Относительно общественных фондов органы исполнительной власти уполномочены осуществлять надзор за их деятельностью.

В качестве негосударственных организаций выступают частные предприятия и учреждения. Наиболее развита их деятельность в сфере мелкого и среднего предпринимательства (здесь действует Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства), хотя результативность такого вида предпринимательской деятельности пока не заметна; в социально-культурной сфере, где функционирует много частных школ, лицеев и других образовательных учреждений, а также учреждений здравоохранения; в административно-политической сфере (например, частные детективные агентства). Главными формами государственного воздействия на них являются лицензирование и надзор за соблюдением условий лицензий и требований законодательства РФ.

Юридически негосударственными являются муниципальные предприятия и учреждения. Они, тем не менее, составляют основную массу такого рода организаций. Но руководство ими осуществляют органы муниципальной власти, а их имущество является муниципальной собственностью.

Наконец, несколько соображений по поводу статуса религиозных объединений. Они отделены от государства (ч. 2 ст. 14 Конституции РФ). Соответственно по своим целям они не являются разновидностью общественных организаций. Их деятельность регламентирована специальным законодательным актом – Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г.

Государство не вмешивается в их деятельность, но оказывает им поддержку, например, в виде регулирования предоставляемых им налоговых и других льгот. Религиозные объединения подлежат государственной регистрации в органах юстиции, представляя для этого установленную законодательством документацию. При отказе в регистрации объединение может обжаловать его в суд.

Ликвидация религиозных объединений или запрет на их деятельность возможны только по решению суда. Основанием для этого может служить их антиобщественная деятельность, например распространение убеждений, пропагандирующих религиозную ненависть и вражду, религиозное превосходство и т.д.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие особенности характеры для статуса унитарных и казенных предприятий?

2. В чем находят своё выражение отношения между органами исполнительной власти и общественными объединениями?

< Попередня Наступна >

Радник