Глава 6. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Органы исполнительной власти – основной субъект реализации данной ветви государственной власти. Без него невозможно практическое осуществление государственно-управленческой деятельности, возникновение административно-правовых отношений. Административно-правовой статус иных участников такого рода правовых отношений во многом становится реальным именно в сфере деятельности таких государственных органов, В силу этого их административно-правовой статус нуждается в развернутом анализе.

Понятие органа исполнительной власти в известной степени производно от понятия «организация», которое в узком смысле означает отдельную ячейку человеческого коллектива, создаваемую для осуществления того или иного вида совместной деятельности и в этих целях хотя бы в минимальной степени оформленную. В широком смысле она означает сумму таких ячеек.

Например, производственный коллектив – организация в узком смысле слова, а отрасль производства – организация в широком смысле слова.

Таким образом, организация есть коллектив людей, совершающий определенную деятельность. Это понимание, организации в качестве определенной структуры.

Принято различать организации государственного и негосударственного характера. Первые официально оформляются государством. Вторые оформляю

тся волей их членов (например, партия).

В круг государственных организаций включаются государственные предприятия, государственные учреждения и, наконец, государственные органы.

Государственное предприятие – коллектив людей, объединяемый в целях осуществления совместной деятельности хозяйственного характера (производство, услуги и т.п.). Это, например, государственные казенные заводы.

Государственное учреждение – коллектив людей, объединяемый в целях осуществления социально-культурной или иной деятельности непроизводственного характера. Это, например, государственный вуз. Общее, что объединяет эти предприятия и учреждения, заключается в следующем. Они осуществляют свою деятельность от имени государства, которое их образует, не обладая при этом какими бы то ни было властными полномочиями и не осуществляя каких либо управленческих функций вовне. Внутри предприятий и учреждений функции управленческого характера осуществляются не соответствующим коллективом, а его руководителями, т.е. администрацией.

Примерно так можно характеризовать и негосударственные предприятия и учреждения, но при обязательном условии учета того, что они государством не формируются и от его имени не выступают.

Приведенные положения необходимы для того, чтобы понять специфику органов исполнительной власти. Они занимают особое место в системе государственных организаций, что находит свое непосредственное выражение в следующем.

1. Орган исполнительной власти является отдельным звеном государственного аппарата наряду с органами законодательной и судебной властей (ст. 10 Конституции РФ). Это означает, во-первых, что в отличие от предприятий и учреждений государственного сектора они непосредственно выступают от имени государства, проводят в жизнь его политику в различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни и, во-вторых, наделены государством необходимым для этого определенным объемом государственно-властных полномочий, каковыми предприятия и учреждения обладать не могут.

2. Сущность предоставляемых органам исполнительной власти полномочий государственно-властного характера находит свое выражение в их праве:

а) издавать от имени государства юридически обязательные правовые акты. Они обязательны либо для непосредственно подведомственных предприятий и учреждений, либо для нижестоящих исполнительных органов, либо для предприятий и учреждений независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, либо для общественных (негосударственных) организаций, либо, наконец, для широкого круга лиц, включая и граждан (например, общеобязательные правила дорожного движения, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные правила);

б) осуществлять от имени государства постоянное наблюдение (надзор) за соблюдением устанавливаемых правовыми актами требований и правил;

в) обеспечивать исполнение требований юридически обязательных актов и защищать их от нарушений путем применения государственных по своему характеру мер убеждения, разъяснения, поощрения и т.п., а в необходимых случаях – мер государственного (административного) принуждения.

3. Поскольку государственно-властными полномочиями наделяются все органы государственной власти, важное значение имеет установление границ их использования органами исполнительной власти.

Государственно-властные полномочия органов исполнительной власти используются ими исключительно в целях государственно-управленческой деятельности.

Для чего создаются такие органы? Для обеспечения исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов (включая и собственные акты этих органов) в процессе руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Следовательно, принадлежащие им властные полномочия ограничены той сферой общественной жизни, в рамках которой осуществляется исполнительно-распорядительная или государственно-управленческая деятельность. Это сфера государственного управления. Именно в ней происходит непосредственная организация работы хозяйственных предприятий и социально-культурных учреждений, организация связей между объектами различных форм собственности, обеспечение реализации и защита прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Органы законодательной власти осуществляют общее руководство в названной сфере путем законодательного регулирования. Органы судебной власти вообще не осуществляют руководящей деятельности в данной сфере.

Таким образом, функциональное назначение органов исполнительной власти – исполнительство – определяет границы использования ими полномочий государственно-властного характера.

4. Органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность на подзаконной основе. Это означает, что закон – основная база государственно-управленческой деятельности, субъектами которой являются эти государственные органы. К числу их особенностей следует также отнести то, что, осуществляя свою деятельность на основе и во исполнение закона, они не только организуют непосредственное исполнение прямых велений закона, но самостоятельно устанавливают подзаконные правила поведения в сфере государственного управления.

5. Органы исполнительной власти, действующие как на федеральном, так и на региональном уровнях, образуют единую систему государственной администрации. В рамках этой системы каждое ее звено, т.е. конкретный орган исполнительной власти, обладает необходимой оперативной самостоятельностью. Свое выражение она, равно как объем принадлежащих данному органу полномочий и мера его ответственности за порученное дело, находит в его компетенции (задачи, функции, полномочия, ответственность). Основы компетенции этих органов закрепляются частично в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации, а также в законодательных актах РФ и ее субъектов.

Таким образом, каждый орган исполнительной власти имеет свое управленческое «лицо».

6. Гражданская правоспособность не является признаком правового статуса органов исполнительной власти. Сама категория юридического лица вообще неприемлема для их характеристики, так как не способна выразить как характер осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности, так и специфику принадлежащих им государственно-властных полномочий.

7. Как предприятия и учреждения, органы исполнительной власти представляют собой определенный коллектив людей – работников административно-управленческого персонала или государственных служащих (штаты). Но, во-первых, цели такого коллектива существенно отличаются от целей коллективов предприятий и учреждений, что предопределено особым назначением органов исполнительной власти. В рамках коллектива, составляющего данный орган исполнительной власти, строятся определенные организационно-правовые связи, распределяются функциональные обязанности и права, а также определяется ответственность за порученный участок работы. Это государственно-служебные отношения, поскольку работники данного органа являются государственными служащими.

8. Органы исполнительной власти имеют организационную структуру, т.е. внутреннее построение, предполагающее создание соподчиненных структурных подразделений (например, департаменты министерств). Их деятельность является выражением внутренней организации (самоорганизации), необходимой для того, чтобы данный орган исполнительной власти был способен эффективно выполнять свое назначение вовне, т.е. непосредственно в сфере государственного управления.

Первичной ячейкой организационной структуры органов исполнительной власти является в соответствии с Федеральным законом «О государственной службе» государственная должность государственной службы, учреждаемая для непосредственного исполнения и обеспечения полномочий данного органа.

9. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный территориальный или предметный масштаб государственно-управленческой деятельности. Первое означает, что осуществляемые данным органом полномочия имеют силу либо на всей территории Российской Федерации, либо на территории субъекта Федерации (региона). Второе предполагает осуществление либо общих управленческих функций (например, Правительство РФ, правительства республик), либо определенных управленческих функций специального характера в установленных сферах деятельности. В их числе регулятивные, разрешительные, контрольные и распорядительные функции. Однако они также могут осуществляться в различном территориальном объеме.

А какова роль исполнительных органов, образуемых на государственных предприятиях и в государственных учреждениях? Можно ли их рассматривать в качестве звеньев общей системы органов исполнительной власти?

Администрация предприятий и учреждений государственного сектора, а именно так называются органы управления их делами, фактически действуют подобно органам исполнительной власти, но в значительно ограниченном объеме. Так, из уже изложенной информации следует, что органы исполнительной власти всегда реализуют свои полномочия вовне, т.е. в отношении тех, кто в том или ином случае выступает в роли объекта управления. Такого же рода полномочия администрации ограничены пределами данного предприятия, учреждения. Поэтому они (их полномочия) имеют силу только внутри предприятия, учреждения. Юридическая властность их предприятий распространяется только на работников данного предприятия, учреждения.

Следовательно, администрацию государственных предприятий и учреждений можно квалифицировать в качестве специфического звена системы исполнительных органов, ибо по точному конституционному смыслу они, конечно, не могут быть отнесены к числу органов исполнительной власти.

Таким образом, под органом исполнительной власти понимается такое звено государственно-властного механизма (государственного аппарата), которому в соответствии с принципами разделения властей государство поручает практическое осуществление исполнительно-распорядительной деятельности различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни общества.

Иногда в качестве государственных органов называют армию, милицию и т.п. Это абсолютно неприемлемая их характеристика, ибо и армия, и милиция представляют собой не что иное, как вооруженное формирование, предназначенное для осуществление определенных государственных задач. Являясь своеобразной организационной формой совместной деятельности людей, они, что естественно, нуждаются в управлении. И оно осуществляется с помощью специально создаваемых государством исполнительных органов системы министерств обороны и внутренних дел РФ.

§ 2. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти

Принципы – это важнейшие политико-правовые и организационно-правовые основы организации и деятельности органов исполнительной власти.

1. Федерализм является ведущим принципом такого рода, определяющим не только построение системы исполнительных органов, но и характер их взаимоотношений.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ст. 5 Конституции РФ). Все они – равноправные субъекты Федерации.

Федеративные отношения в их государственно-управленческом выражении заключаются прежде всего в том, что между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий в сфере государственного управления (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Соответственно определены предметы ведения Российской Федерации: установление системы, порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и их формирование; управление объектами федеральной государственной собственности; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральные экономические службы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе; внешняя политика; оборона и безопасность, оборонное производство; защита государственной границы; метеослужба, стандарты, геодезия и картография; федеральная государственная служба (ст. 71 Конституции РФ).

Определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды; общие вопросы образования, науки и культуры; осуществление мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями; административное и административно-процессуальное законодательство и др. (ст. 72 Конституции РФ).

Установлено, что вне указанных пределов ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Так, в частности, исполнительную власть в них осуществляют образуемые ими исполнительные органы.

Принцип федерализма предполагает также возможность взаимной передачи части полномочий, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 78 Конституции РФ).

2. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти вытекает непосредственно из подзаконности осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности. Его непосредственным выражением является верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, а также законодательства РФ и ее субъектов по отношению к любым правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти; обязанность строгого соблюдения требований законодательства на всех уровнях государственно-управленческой деятельности и каждым должностным лицом; обеспечение неуклонного исполнения норм законодательства в сферах деятельности, отнесенных к ведению соответствующих органов исполнительной власти; соблюдение, обеспечение реализации и защита государственно-управленческими средствами прав и законных интересов всех участников управленческих отношений, установленных действующим законодательством.

3. Принцип учета особенностей объектов государственно-управленческой деятельности. Его значимость определяется результатами процессов приватизации, развития частноправовых институтов, законодательным закреплением статуса общественных объединений, дальнейшим развитием комплекса прав и свобод граждан.

Соответственно органы исполнительной власти призваны избирать различные методы управляющего воздействия, используя в ограниченных пределах средства непосредственного управления, в более широком масштабе средства государственного регулирования, а также различные формы взаимодействия и сотрудничества, а также координации.

Вместе с тем данный принцип лежит в основе организации систем отраслевого и межотраслевого управления, использования в процессе государственно-управленческой деятельности методов централизованного и децентрализованного руководства, сочетания общефедеральных и территориальных (региональных) интересов.

4. Принцип разумного сочетания коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности органов исполнительной власти обеспечивает учет коллективного мнения при решении основных вопросов государственно-управленческой деятельности. С этой целью широкое развитие получает система различного рода консультативных, координационных, совещательных советов, комиссий, комитетов и пр., образуемых при соответствующих органах исполнительной власти. При этом некоторые исполнительные органы (например, государственные комитеты) образуются в качестве коллегиальных. В других органах действуют коллегии (например, в министерствах). В то же время единоначалие является средством обеспечения должной дисциплины, необходимой для деятельности исполнительно-распорядительного характера, а также для установления режима ответственного управления под руководством единоначального руководителя.

Коллегиальность полезна при выработке управленческих решений, а единоначалие – непременный атрибут собственно государственно-управленческой деятельности.

5. Из предыдущего принципа вытекает следующий – ответственность органов исполнительной власти в целом и каждого государственного служащего за порученный им участок государственно-управленческой работы. Этот принцип закрепляется в положениях о конкретных органах исполнительной власти. Так, Положением о Министерстве природных ресурсов РФ на него возложена ответственность за управление государственным фондом недр, использование и управление водным фондом. Министр при этом несет персональную ответственность за выполнение руководимым им министерством возложенных на него задач.

6. Принцип гласности работы органов исполнительной власти предполагает широкое обнародование, доведение до всеобщего сведения через средства массовой информации наиболее значимых результатов своей работы, в том числе нормативных правовых актов. Единственное ограничение связано с содержанием в названных актах сведений, составляющих государственную тайну.

§ 3. Виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти различаются по содержанию и конкретной направленности своей деятельности. Возможно их подразделение на следующие видовые группы.

1. По территориальному масштабу деятельности, во многом определяемому федеративным устройством Российской Федерации, можно выделить федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В последнее время органы субъектов Федерации все чаще обобщенно называют региональными.

Местных органов исполнительной власти сейчас официально не существует (т.е. на территории районов, городов, поселков и т.п.), так как все они действуют в системе местного самоуправления, т.е. не являются государственными органами. Тем не менее их нельзя полностью игнорировать в качестве исполнительных органов.

Территориальными являются органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти на территории субъектов Федерации (например, управления, инспекции и т.п.). Они не входят, однако, в систему органов исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Наконец, возможно образование межтерриториальных исполнительных органов, т.е. действующих на территории нескольких регионов. Это характерно для организации управления транспортом (например, железные дороги), обороны (например, военные округа) и т.п.

В качестве местных исполнительных органов можно рассматривать администрацию государственных предприятий и учреждений, конечно, при условии учета особенностей принадлежащих администрации полномочий.

2. По характеру компетенции различаются органы исполнительной власти:

– общей компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия, распространяющиеся на все или на большинство участков государственно-управленческой деятельности. Это наиболее значимые органы: правительства, администрации субъектов Российской Федерации;

– отраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия в границах порученных им отраслей управления (например, железнодорожным транспортом, внутренними делами и т.п.). Как правило, это министерства, федеральные службы, аналогичные им органы в субъектах Федерации;

– межотраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия по отнесенным к их ведению специальным вопросам, общим для всех или нескольких отраслевых систем (например, координация по вопросам стандартизации, охране окружающей среды и т.п.). Это и государственные комитеты, и министерства, и некоторые федеральные службы. Все зависит от того, какие конкретно функции и полномочия закреплены за данным органом;

– смешанной компетенции, т.е. осуществляющие свои функции и полномочия как в отраслевом, так и в межотраслевом масштабах. В большинстве случаев именно такого рода компетенция' характерна для федеральных органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм.

3. По порядку и способам образования выделяются органы исполнительной власти:

– образуемые главами государств. Так, Президент РФ фактически формирует Правительство РФ, образует федеральные органы исполнительной власти. Аналогичны полномочия президентов республик, входящих в состав РФ;

– образуемые органами законодательной (представительной) власти. Такой порядок предусмотрен конституциями некоторых республик. Например, в Республике Дагестан правительство образуется Государственным Советом;

– образуемые самими органами исполнительной власти. Так, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрена возможность образования им органов при Правительстве (сейчас, например, в качестве федерального органа исполнительной власти действует Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ). Кроме того, федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои внутриотраслевые территориальные органы.

– в отдельных случаях наблюдается способ избрания. Однако он не имеет отношения к образованию самих органов исполнительной власти, так как избираться могут лишь руководители некоторых из них.

Так, избираются главы администраций краев, областей и т.п. Председатели правительств республик Коми и Хакасии избираются населением.

4. По порядку разрешения подведомственных вопросов различают:

– коллегиальные органы, в которых основные вопросы компетенции решаются по большинству членов данного органа (например, коллегиальными являются государственные комитеты и федеральные комиссии); естественно, коллегиальными являются и правительства;

– единоначальные органы, в которых полномочия решать основные вопросы сосредоточены в руках руководителя (все остальные органы).

5. По организационно-правовым формам, что находит свое выражение прежде всего в их наименовании. В настоящее время действуют следующие органы исполнительной власти: правительства; министерства; государственные комитеты; федеральные комиссии; федеральные службы; федеральные надзоры; российские агентства. Это федеральный уровень. Но и на региональном уровне практически действуют органы, совпадающие по наименованию с первыми тремя их видами.

Кроме того, в краях, областях РФ функционируют администрации; в городах федерального значения – мэрии (г. Москва). В числе исполнительных органов можно обнаружить департаменты, инспекции, управления, комитеты, отделы и т.п.

Следующим вопросом логично предположить характеристику системы органов исполнительной власти. Это так. Однако прежде следует особо рассмотреть роль Президента Российской Федерации в организации и осуществлении исполнительной власти.

§ 4. Президент Российской Федерации и исполнительная власть

По Конституции РФ 1993 г. Президент не является главой исполнительной власти, каковым он был по ранее действовавшей Конституции.

Являясь главой государства, он наделен существенными полномочиями, дающими ему возможность активно влиять на организацию и функционирование механизма исполнительной власти.

Прежде всего речь пойдет о его полномочиях по формированию структуры и системы федеральных органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 83 Конституции РФ он назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; по предложению последнего назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, а также федеральных министров. К компетенции Президента РФ отнесено образование федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, назначение руководителей государственных комитетов, федеральных служб и др. Система федеральных органов исполнительной власти также утверждается указами Президента РФ по представлению Председателя Правительства РФ. В настоящее время, как уже отмечалось, она определяется Указом «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г.

Президент РФ осуществляет общее руководство деятельностью Правительства РФ и непосредственно руководит работой некоторых федеральных органов исполнительной власти. В их числе: министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, национальной политики по налогам и сборам; службы внешней разведки, железнодорожных войск, безопасности, охраны, пограничная; федеральное агентство правительственной связи и информации. Положения об этих органах утверждаются Президентом РФ.

Президент РФ назначает ряд должностных лиц, имеющих прямое отношение к функционированию исполнительной власти. Это лица высшего командования Вооруженных Сил РФ, полномочные представители Президента РФ в субъектах РФ, дипломатические представители РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства, участвовать в формировании его Президиума, принимать решение об отставке Правительства.

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, вводит на территории РФ военное и чрезвычайное положение, руководит Советом Безопасности РФ.

Президент РФ вправе отменять правовые акты Правительства РФ, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Его указами регламентируются многие важные стороны деятельности и механизма исполнительной власти.

В распоряжении Президента РФ имеется создаваемый им в соответствии с Конституцией РФ специальный аппарат – Администрация Президента РФ. В ее задачи входит обеспечение деятельности Президента РФ необходимыми организационными и информационными условиями. В ее составе действует несколько структурных подразделений. Среди них наиболее существенна роль Главного государственно-правового управления и Главного контрольного управления. Первое из них ведет юридическую работу: подготовку проектов нормативных указов Президента, обеспечение его правовой информацией и т.п. Функции второго связаны с осуществлением контроля за исполнением указов Президента РФ органами исполнительной власти.

Вопросы хозяйственного обслуживания Президента и его Администрации отнесены к ведению Управления делами Президента РФ.

Существует ряд органов, действующих непосредственно при Президенте РФ, но отнесенных к числу федеральных органов исполнительной власти. Это, например, Федеральное агентство правительственной связи и информации (ФАПСИ), Государственная техническая комиссия при Президенте РФ.

Президент РФ регламентирует своими указами многие стороны государственной службы. В составе его Администрации вопросы этого профиля отнесены к компетенции Совета по вопросам государственной службы и Управления по кадровой политике.

§ 5. Система федеральных органов исполнительной власти

На федеральном уровне система органов исполнительной власти в настоящее время представлена следующими звеньями: Правительство РФ; федеральные министерства; государственные комитеты; федеральные комиссии; федеральные службы; российские агентства; федеральные надзоры; иные органы.

Рассмотрим основные позиции, характеризующие административно-правовой статус каждого звена.

1. Правительство Российской Федерации – высший исполнительный орган государственной власти РФ. Его статус определен Конституцией РФ (ст. 110–117), Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.), Федеральным конституционным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1).

Правительство РФ – коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Членами Правительства являются Председатель, его заместители и федеральные министры. В состав Правительства могут быть введены иные руководители федеральных органов исполнительной власти. Председатель Правительства назначается Президентом РФ в порядке, установленном Конституцией РФ. Заместители Председателя и федеральные министры назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Правительства. Освобождение от должности Председателя (например, в связи с его отставкой) влечет за собой отставку всего Правительства.

Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Эти органы подчинены Правительству и ответственны перед ним. Правительство утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти (кроме тех, которыми непосредственно руководит Президент РФ); назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, утверждает членов их коллегий; вправе отменять или приостанавливать действие правовых актов этих органов.

Правительство РФ реализует в своей деятельности различного рода полномочия. В числе общих полномочий: обеспечение единства системы исполнительной власти; направление и контроль деятельности ее органов; реализация права законодательной инициативы; регулирование в социально-экономической сфере. Иные его полномочия реализуются по важнейшим сферам жизни: экономики (например, регулирование экономических процессов, управление федеральной собственностью, общее руководство таможенным делом); финансовой политики (например, .разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, а также представления ей отчета об исполнении бюджета, реализация налоговой политики, валютное регулирование); социальной (например, обеспечение реализации прав граждан в области социального обеспечения, трудовых прав, прав на охрану здоровья); науки, культуры и образования (например, государственная поддержка фундаментальной науки, культуры, проведение единой государственной политики в области образования); природопользования и охраны окружающей среды (например, организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов); обеспечения законности, прав и свобод граждан (государственная политика в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, по борьбе с преступностью); обеспечения обороны и государственной безопасности (например, обеспечение ресурсами Вооруженных Сил, меры по охране Государственной границы РФ); внешней политики (например, заключение международных договоров, регулирование внешнеэкономической деятельности).

По вопросам своей компетенции Правительство РФ издает на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, – в форме распоряжений. Акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

Подписывает акты Правительства его Председатель.

В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» особо оговорены полномочия его Председателя по вопросам организации работы Правительства. Так, он определяет основные направления его деятельности, организует его работу: распределяет обязанности между своими заместителями, ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, представляет Президенту РФ предложения о наложении на членов Правительства дисциплинарных, взысканий и о их поощрении, вносит предложение об образовании Президиума Правительства.

В Президиум Правительства входят руководители ведущих министерств. В последнее время в Президиум включаются и руководители некоторых субъектов Федерации. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости, а его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов. Правительство полномочно отменить любое решение Президиума.

Основной организационной формой работы Правительства являются его заседания, проводимые не реже одного раза в месяц. Отдельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседаниях. Граждане информируются через средства массовой информации о рассматриваемых вопросах и о принятых решениях. Члены Правительства участвуют в его заседаниях с правом решающего голоса. Они также принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, а заместители Председателя Правительства, кроме того, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти.

Определен круг вопросов, решаемых исключительно на заседаниях Правительства. Это вопросы федерального бюджета, объема выпуска государственных ценных бумаг, о внесении в Государственную Думу законопроектов, проекты программ приватизации федеральной государственной собственности, вопрос об образовании Президиума Правительства, утверждение положений о федеральных органах исполнительной власти, утверждение Регламента Правительства, положения об Аппарате Правительства и другие вопросы.

Регламент Правительства РФ определяет организационные основы его деятельности (например, процедуры подготовки проектов его правовых актов). Он утвержден Правительством РФ 18 июня 1998 г.

Аппарат Правительства РФ образуется для обеспечения его деятельности и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством. Его возглавляет Руководитель Аппарата – заместитель Председателя Правительства или федеральный министр. Рабочими звеньями Аппарата являются департаменты.

Взаимоотношения Правительства РФ с Государственной Думой строятся на следующей основе: Правительство вправе вносить в Думу законопроекты, поправки к рассматриваемым Думой законопроектам; давать письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о расходах за счет федерального бюджета; направлять, официальные отзывы о рассматриваемых законопроектах. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания (а также на заседаниях комитетов и комиссий). Они обязаны по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы. Правительство информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета. Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначаются официальные представители Правительства в Государственной Думе и Совете Федерации.

Председатель Правительства вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. В этом случае Дума вправе либо выразить ему доверие, либо отказать в таковом. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству.

Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Президент принимает решение об отставке Правительства также в случаях выражения ему недоверия Государственной Думой либо при отказе Думой в доверии Правительству.

Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, создает согласительные комиссии для разрешения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов Федерации.

Правительство вправе учреждать координационные и совещательные органы, а также «органы при Правительстве». Так, на правах федерального органа исполнительной власти действует Государственная хлебная инспекция РФ (Росгосхлебинспекция). Не имеет подобного статуса, например, действующий при Правительстве РФ Центр экономической конъюнктуры.

Правительство РФ является органом федеральной исполнительной власти общей компетенции. Именно поэтому в Законе о нем достаточно полно определены его полномочия в отношении иных федеральных органов исполнительной власти, компетенция которых носит другой характер. Что же касается именно характера компетенции федеральных органов исполнительной власти, работающих под руководством Президента РФ и Правительства РФ, то необходимые для его понимания позиции сформулированы в следующих указах Президента РФ: «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. и «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» от 6 сентября 1996 г. А их реально существующая система закреплена уже упоминаемым указом «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г.

В настоящее время для обозначения характера компетенции федеральных органов исполнительной власти используется категория, единая для всех их разновидностей, а именно сфера деятельности.

Что скрывается за этой терминологической конструкцией? Ответ на данный вопрос можно получить, анализируя административно-правовой статус конкретных видов этих органов.

2. Федеральные министерства. Сейчас они рассматриваются в качестве ведущих звеньев субъектов исполнительной власти.

Их управленческое назначение определяется следующим образом: министерство Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в установленной сфере деятельности, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Из этого определения вытекают следующие выводы. Во-первых, министерство осуществляет управление, т.е. государственно-управленческую деятельность по реализаций исполнительной власти. Во-вторых, эта его деятельность ограничена определенными рамками, т.е. установленной для него сферой деятельности. В-третьих, помимо полномочий, осуществляемых в отношении объектов, находящихся в сфере его деятельности, министерство также наделено координационными полномочиями в отношении не подведомственных ему исполнительных органов, а следовательно, и в отношении находящихся в ведении таких органов соответствующих объектов.

Поясним это на примере. Так, Министерство природных ресурсов РФ проводит государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны; осуществляет государственное управление фондом недр, использованием и охраной водного фонда; координирует в рамках своей сферы деятельности работу иных органов.

При осуществлении государственного управления оно руководит работой подчиненных ему территориальными органами и подведомственными организациями (например, водохранилищами, защитными гидротехническими сооружениями). Координационные же функции и полномочия министерства распространяются на всех недропользователей и водопользователей независимо от их ведомственной принадлежности или подчиненности. Соответственно решения министерства и его территориальных органов являются обязательными для исполнения названными ранее пользователями государственного фонда недр и водного фонда и для тех органов исполнительной власти, в ведении которых функционируют эти пользователи.

Аналогичная картина наблюдается при анализе положений о многих других федеральных министерствах. При этом становится очевидным, что министерство фактически выполняет функции двоякого рода: с одной стороны, оно выступает в роли субъекта управления в отношении отнесенных к его непосредственному ведению (подчинению) объектов, с другой – в роли субъекта координации деятельности неподведомственных (неподчиненных) объектов, а также исполнительных органов, руководящих этими объектами. Но координационные полномочия реализуются, как правило, в межотраслевом масштабе. А это означает, что, используя термин «сфера деятельности», мы приходим к выводу о том, что по своей управленческой сути эта сфера применительно к деятельности министерств имеет значение отрасли в ее традиционном понимании.

Таким образом, сфера деятельности федерального министерства есть закрепленная за ним определенная отрасль государственного управления, в границах которой оно осуществляет весь комплекс управленческих функций и полномочий. Конечно, при этом учитывается форма собственности функционирующих в пределах данной отрасли объектов.

Данный вывод подтверждается наличием в системе федеральных органов исполнительной власти традиционных министерств с ярко выраженными отраслевыми чертами. Например, это министерства путей сообщения, транспорта, по атомной энергии, внутренних дел, обороны, топлива и энергетики.

Вместе с тем существуют и такие федеральные министерства, отраслевой характер деятельности которых сомнителен. Например, Министерство региональной политики РФ призвано обеспечивать упрочение федерализма, гармонизацию межрегиональных отношений, развитие северных территорий. Очевидно, что в данном случае отрасль как таковая отсутствует; налицо вопросы межотраслевой координации. В равной мере это относится и к характеристике Министерства национальной политики РФ, Министерства РФ по делам Содружества Независимых Государств.

Во всех иных случаях отрасль государственного управления проявляется в той или иной форме. Однако в «чистом» виде отраслевых министерств все-таки не существует, так как отраслевое начало в их деятельности обязательно связывается с осуществлением в определенном объеме функций межотраслевого характера. В этом главная особенность современных федеральных министерств.

Ныне действующая система федеральных министерств выглядит следующим образом: по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; по атомной энергии; внутренних дел; государственного имущества; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; по делам Содружества Независимых Государств; здравоохранения; иностранных дел; культуры; по налогам и сборам; по налогам и сборам науки и технологий; национальной политики; обороны; общего и профессионального образования; природных ресурсов; путей сообщения; региональной политики; сельского хозяйства и продовольствия; топлива и энергетики; торговли; транспорта; труда и социального развития; финансов; экономики; юстиции.

Общее руководство деятельностью министерства осуществляет федеральный министр. Он распределяет обязанности между своими заместителями, устанавливает обязанности и определяет ответственность руководителя структурных подразделений аппарата министерства (как правило, департаменты), а также его территориальных органов, издает приказы, распоряжения, дает указания и организует контроль за их исполнением, создает экспертные и иные советы и комиссии, утверждает их персональный состав и положения о них и т.д. Министр является председателем коллегии министерства, в которую входят по должности его заместители, а также другие работники центрального аппарата министерства. Решения коллегии оформляются протоколами и постановлениями, которые реализуются приказами министра. В министерствах могут создаваться научно-технические советы.

3. Государственные комитеты Российской Федерации. Это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Первое, что обращает на себя внимание, это упоминание об определенной сфере деятельности. Значит, и у этого вида исполнительных органов, как и у федеральных министерств, есть своя сфера деятельности. В свою очередь есть достаточные основания для того, чтобы различия между федеральными министерствами и государственными комитетами проводить в зависимости от особенностей поручаемых им сфер деятельности. Информация о них уже содержится в наименовании тех и других органов.

Второе – это закрепление за государственными комитетами межотраслевой компетенции. Правда, при этом не говорится об осуществлении ими межотраслевого управления. Межотраслевой характер их компетенции проявляется через межотраслевую координацию. Но и подобная позиция фактически признает существование отраслей и отраслевого управления. Действительно, о какой межотраслевой координации можно говорить при отсутствии отраслей государственного управления?

Третье – это нацеливание государственных комитетов на координацию по вопросам, отнесенным к их ведению. Но уже было установлено, что на подобной же основе осуществляется и координирующая деятельность федеральных министерств. А это означает, что в данном аспекте между ними отсутствуют принципиальные различия.

Четвертое – это выделение в компетенции государственных комитетов функционального регулирования в определенной сфере деятельности. Это новое качество, о котором речь не шла при характеристике федеральных министерств.

Но и в данном случае еще нет достаточных оснований для того, чтобы считать это отличительным признаком государственных комитетов.

Дело в том, что в положениях о многих федеральных министерствах прямо записано, что и на них возлагается регулирование в рамках порученной им сферы деятельности. Так, Министерство транспорта РФ осуществляет государственное регулирование в области обеспечения безопасного, эффективного и устойчивого функционирования транспортного комплекса; Министерство финансов РФ осуществляет государственное регулирование в финансово-бюджетной сфере и т.п.

Что же должно быть положено в основу различия между государственными комитетами и федеральными министерствами?

Уже приведенное сопоставление функций федеральных министерств и государственных комитетов дает основания для следующего вывода: между ними нет принципиальных юридически значимых различий.

И те, и другие действуют в порученных им сферах (например, Министерство топлива и энергетики РФ – в сфере топливно-энергетического комплекса, а Государственный комитет РФ по охране окружающей среды – в сфере обеспечения экологической безопасности).

И те, и другие осуществляют при этом координацию деятельности иных органов исполнительной власти в рамках порученной или установленной сферы (например. Министерство труда и социальной защиты РФ координирует в этой сфере деятельность других органов исполнительной власти, а Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии осуществляет межотраслевую координацию работ по обеспечению единства измерений и сертификации). При этом, что весьма показательно, практически министерства могут координировать деятельность государственных комитетов, а последние – деятельность министерств.

И те, и другие используют одинаковые правовые средства для достижения поставленных целей, т.е. регулирования и координации. Таковыми средствами являются нормативные акты (правила, положения, инструкции и т.п.), юридически обязательные для тех органов исполнительной власти, деятельность которых регулируется или координируется. Иначе говоря, имеются в виду средства, свойственные механизму правового регулирования.

Соответственно, например. Министерство путей сообщения РФ разрабатывает и утверждает общеобязательные правила и условия перевозок, безопасности движения железнодорожного транспорта и т.п., а Государственный комитет РФ по статистике издает постановления и инструкции по вопросам статистики, обязательные для исполнения всеми органами и хозяйствующими субъектами, и т.п.

И те, и другие, наконец, осуществляют управление, которое официально отнесено только к компетенции федеральных министерств. Однако и государственные комитеты имеют собственные объекты управления.

Так, Государственный комитет РФ по печати управляет находящимися в его ведении государственными издательствами, полиграфическими предприятиями, а также предприятиями оптовой книжной торговли; Государственный комитет РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике управляет предприятиями промышленности строительных материалов и т.п.

Итак, имеются достаточные основания для того, чтобы признать следующее: государственные комитеты РФ, выступая в качестве федеральных органов исполнительной власти, призваны осуществлять функции межотраслевого государственного управления в определенных сферах деятельности, границы которых устанавливаются объемом функционального регулирования. Иначе говоря, например, Государственный комитет РФ по государственным резервам осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию в области формирования, размещения, хранения, использования запасов государственного материального резерва. Названная область и является той сферой деятельности, в рамках которой комитет выполняет возложенное на него функциональное регулирование.

Действующая сейчас система федеральных органов исполнительной власти, именуемых государственными комитетами, следующая: по государственным резервам; по делам молодежи; земельный; по кинематографии; по охране окружающей среды; по рыболовству; по печати; по связи и информатизации; по стандартизации и метрологии; по статистике; по строительной, архитектурной и жилищной политике; таможенный; по физической культуре и туризму.

Председатели государственных комитетов в настоящее время не входят в состав Правительства РФ.

В государственных комитетах образуются коллегии, в составе которых не только руководители структурных подразделений их центрального аппарата, но и руководители их территориальных органов, ведущие ученые и специалисты. Коллегии рассматривают такие же вопросы, как и коллегии федеральных министерств, а также заслушивают должностных лиц. Создаются также научно-технические советы, советы государственной экспертизы (при необходимости), советы уполномоченных представителей территориальных органов и т.д.

4. Федеральные комиссии России – органы исполнительной власти, приравненные по своему статусу к государственным комитетам. Сейчас действуют две такие комиссии: по рынку ценных бумаг; энергетическая.

5. Федеральные службы. России – органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в установленных сферах ведения.

Специальный характер их функций, являющийся единственным их специфическим признаком, раскрывается следующим образом: это исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции.

Четкие правовые признаки этой группы федеральных органов исполнительной власти отсутствуют. Поэтому фактически федеральные службы занимают некое промежуточное административно-правовое положение между федеральными министерствами и государственными комитетами. А это, в свою очередь, означает, что они в различном объеме реализуют функции и полномочия, характерные для таких федеральных органов исполнительной власти.

Специальный характер функций федеральных служб во многом вытекает из их наименования. Так, совершенно определенно Федеральная авиационная служба действует в сфере гражданской авиации.

В то же время очевидно, что федеральные авиационная, дорожная службы, равно как служба лесного хозяйства, отчетливо выражают отраслевой принцип организации государственного управления. В то же время служба по валютному и экспортному контролю осуществляет функции межотраслевого характера.

По существу, федеральные службы осуществляют, как федеральные министерства и государственные комитеты (конечно, и федеральные комиссии), функции управления, регулирования, координации (включая и межотраслевую), контроля и надзора. Так, Федеральная дорожная служба оперативно управляет региональными автомобильными дорогами, координирует деятельность в области дорожного хозяйства; Федеральная служба лесного хозяйства является субъектом государственного регулирования и контроля в области использования и защиты лесов; Федеральная служба по телевидению и радиовещанию координирует деятельность общероссийских и региональных телерадиоорганизаций и т.д.

Федеральные службы возглавляются руководителями, иногда называемыми директорами. Система действующих федеральных служб следующая: авиационная; архивная; внешней разведки; дорожная; геодезии и картографии; железнодорожных войск; миграционная; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; безопасности; по валютному и экспортному контролю; лесного хозяйства; налоговой полиции; охраны; по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению; пограничная служба; по телевидению и радиовещанию.

6. Федеральные надзоры России - органы исполнительной власти, осуществляющие государственный межведомственный (т.е. межотраслевой) контроль за соблюдением общеобязательных правил и специальных норм в сфере государственного управления.

В этой группе органов значатся: горный и промышленный; по ядерной и радиационной безопасности.

Возглавляет их начальник надзора.

Надзорные функции административного характера реализуются в отношении не подчиненных или не подведомственных данному надзорному органу объектов. В распоряжении такого органа имеются существенные юридически властные полномочия предупредительного, пресекательного и наказательного назначения (например, право давать обязательные предписания, приостанавливать работу, налагать административные штрафы).

Федеральные надзоры осуществляют государственное регулирование в порученных им сферах деятельности, что также сближает их статус со статусом ранее рассмотренных видов федеральных органов исполнительной власти. Имеется в виду установление соответствующих правил и норм, обязательных к исполнению в сфеpax деятельности иных органов. Наконец, федеральные надзоры осуществляют и чисто управленческие функции, руководя своими территориальными или региональными инспекциями, а также совершая ряд распорядительных действий типа лицензирования, государственной регистрации и др.

7. Российские агентства. Их три: по патентам и товарным знакам; космическое агентство; Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ.

8. Иные федеральные органы исполнительной власти.

Под этим явно неюридическим наименованием значатся: Управление делами Президента РФ; Главное управление специальных программ Президента РФ; Государственная техническая комиссия при Президенте РФ.

Следует подчеркнуть, что конституционных или иных законодательных оснований для формирования подобной группы федеральных органов исполнительной власти не имеется. Президентские структуры, а именно они имеются в виду в данном случае, объединяются под эгидой Администрации Президента РФ.

Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти не отличается четким определенным статусом составляющих ее звеньев1.

125 мая 1999 г. принят Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», который излагается в Приложении 2 на стр. 313 настоящего издания.

§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

В соответствии с принципом федерализма федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Однако кроме названной конституционной нормы до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий процесс организации и функционирования такой системы. Иначе говоря, нет закона, специально посвященного исполнительной власти. В результате и в силу того, что субъекты РФ самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), в 89 субъектах РФ сложилась оригинальная система органов исполнительной власти. Юридически такие органы не находятся в организационном подчинении аналогичных федеральных органов. Это, в частности, означает, что, например, министерство или иной орган, осуществляющий государственное управление в области образования в масштабе республики, не подчинен федеральному Министерству общего и профессионального образования. Последнее лишь координирует работу соответствующих его профилю органов исполнительной власти субъектов РФ. Управленческая вертикаль фактически отсутствует. И лишь в некоторых системах она сохранила свое прямое выражение (например, в системе управления внутренними делами, транспортными системами).

В настоящее время для характеристики системы государственного управления в субъектах РФ все чаще употребляется термин «региональное управление», внедренный в оборот Указом Президента РФ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г.

Образовано федеральное Министерство региональной политики РФ, основные задачи которого состоят в обеспечении координации действий федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках российского федерализма. Однако одновременно создано и Министерство национальной политики РФ, действующее в том же направлении, что противоречит единству национальных и территориальных (региональных) аспектов федеративных отношений.

При общей характеристике системы регионального управления и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо также учитывать, что сами эти субъекты различны: республики, входящие в состав РФ, разумеется, не тождественны краям, областям, хотя в принципе они равноправны. Однако Правительство РФ н вправе отменить исполнение правовых актов республиканским правительств (они могут лишь приостанавливаться), но уполномочено на отмену таких актов органов исполнительной власти иных субъектов РФ. Определенное влияние на характер взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов РФ оказывает и то, что в республиках действуют конституции, а в других субъектах РФ – уставы. Как показывает управленческая практика, это дает возможность республикам нередко занимать более радикальные позиции при решении вопросов организации собственного механизма исполнительной власти.

Предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с одной стороны, предполагает обширный круг вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения и т.п. (ст. 72). С другой стороны, конкретизация объема взаимных полномочий названных органов в этих областях отсутствует. Это породило чрезвычайно широкое использование также предусмотренного Конституцией РФ механизма передачи осуществления части полномочий органов исполнительной власти РФ таким же органам в субъектах РФ и наоборот на основе соглашений (ст. 78). При этом, как показывает практика, при отсутствии специального закона, регламентирующего подобный механизм, соглашениями нередко нарушаются конституционные нормы, а отдельные субъекты РФ с их помощью добиваются для себя немалых льгот, уступок, преимуществ и т.п.

Сказанное предопределяет необходимость рассмотрения особенностей системы органов исполнительной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения и т.п.

Органы исполнительной власти республик. Их основные черты во многом зависят от того, является ли данная республика президентской или же государственная власть в ней организуется на иной основе.

В настоящее время в большинстве республик главой государства признаны президенты. Однако их роль применительно к системе республиканской исполнительной власти и ее органов неоднозначна.

В президентских республиках (например, в Республике Калмыкия) президент, как правило, является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Иногда роль президента характеризуется шире. Например, в Республике Бурятия он является главой республики, ее исполнительной власти и Председателем Правительства.

Главой государства является Президент Республики Татарстан, но он также возглавляет систему органов государственного управления и местной администрации. А в Республике Марий Эл Президент как глава государства является и высшим должностным лицом в системе исполнительной власти.

Таким образом, в большинстве случаев в лице президента соединяются функции главы государства и главы исполнительной власти.

В ряде республик высшим органом исполнительной власти признается правительство. Так, в Республике Хакасия пост президента не предусмотрен; исполнительную власть осуществляет Председатель Правительства и возглавляемое им Правительство. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является избираемый всем населением Председатель Правительства.

Исполнительная власть может принадлежать к особому органу государственной власти республики. Так, в Республике Дагестан исполнительную власть возглавляет Государственный Совет Республики.

И только в Республике Калмыкия нет своего исполнительного органа государственной власти.

Практически действия высших должностных лиц республик осуществляются на основаниях, аналогичных тем, которыми руководствуется Президент РФ.

В конституциях республик закрепляются предметы их ведения в сфере государственного управления. Это образование исполнительных органов; установление порядка их организации и деятельности; руководство отраслями хозяйства республиканского подчинения, жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, дорожным хозяйством и транспортом, народным образованием, культурными и научными организациями республик, здравоохранением.

Существенна роль республиканских правительств. Они, как правило, правомочны решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению республик, поскольку они не входят в компетенцию законодательных органов или президентов. Так, Кабинет Министров Республики Татарстан в пределах своих полномочий организует управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, а также иными объектами, находящимися в государственной собственности; образует в случае необходимости комитеты, управления и другие ведомства при Кабинете по делам хозяйственного и социально-культурного строительства; направляет деятельность местной администрации и т.п. В состав Правительства входят руководители не только министерств, но и государственных комитетов. При этом названные органы руководят соответствующими отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь Президенту и Кабинету Министров Республики.

Однако в конституциях ряда республик о компетенции правительств необходимые нормы отсутствуют (например, в Республике Северная Осетия – Алания, Республике Коми).

Что касается системы республиканских органов исполнительной власти, то она, как правило, включает в свой состав министерства и государственные комитеты, а также ведомства, традиционно создаваемые и на уровне РФ (министерства внутренних дел, юстиции, культуры, здравоохранения, сельского хозяйства и т.п.).

Органами исполнительной власти в территориальных субъектах РФ являются администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Это их обобщенное наименование, имеющее нередко различные формы своего конкретного выражения. Так, в Ставропольском крае исполнительную власть осуществляют губернатор и возглавляемое им правительство, в Новгородской области – глава администрации, администрация и образуемые ими органы. В автономных округах такие полномочия возлагаются на глав администраций либо на губернаторов и правительства.

Следует учесть, что термин «губернатор» не является официальным, хотя в рабочем обороте он используется постоянно; 3 октября 1994 г. Президентом РФ было утверждено Положение о главе администрации края, области и т.д. Глава администрации (а не губернатор) характеризуется в нем в качестве высшего должностного лица, руководящего органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Он подчиняется Президенту и Правительству РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

К компетенции главы администрации отнесено: формирование органов исполнительной власти, утверждение их структуры и штатов; решение вопросов о представительстве органов исполнительной власти субъекта РФ при Президенте РФ, Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти; распоряжение средствами фонда главы администрации; организация взимания налогов и сборов; распоряжение кредитами при исполнении местного бюджета; реализация права законодательной инициативы и т.п.

Определение отраслей и сфер, в которых администрация осуществляет свои полномочия, осуществляется в уставах соответствующих субъектов РФ. Так, в Уставе Тамбовской области это планирование, бюджет, финансы и учет; управление собственностью области и взаимодействие с предприятиями и учреждениями различных форм собственности; регулирование земельных отношений, использования земли И других природных ресурсов; благоустройство; энергетика, связь и коммуникации; труд и занятость населения и другие сферы и отрасли, связанные с обеспечением жизнедеятельности области.

Организационно-правовые формы регионального управления не единообразны, хотя еще в 1993 г. Правительство РФ предложило примерную структуру органов краевой, областной администрации, основными звеньями предполагались управления (например, внутренних дел, юстиции т.п.) и комитеты (например, по управлению государственным имуществом, по культуре и т.п.). Тем не менее помимо названных органов в администрациях субъектов РФ функционируют также департаменты, отделы; часто сама администрация называется правительством, а ее главы – губернаторами. А в Курганской области губернатор не является главой администрации.

Таким образом, основные функции государственного управления на территории субъектов РФ практически реализуются непосредственно органами исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами РФ, определяющими самостоятельно их административно-правовой статус.

Что касается взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов РФ, то их механизм единообразно не раскрывается.

Все сводится к тому, что констатируется необходимость осуществления деятельности федеральных органов во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ. Ввиду отсутствия необходимого законодательства об организации единой системы исполнительной власти в стране система регионального управления не является пока в полной мере составной частые такой системы. Этим, в частности, можно объяснить и тот факт» что во многих субъектах РФ имеет место самостоятельное «огосударствление» системы местного самоуправления (например, в Ингушетии. Коми, Ленинградской и Курганской областях).

Определенным своеобразием отличается организация исполнительной власти в г. Москве. Ее главная особенность состоит в том, что в лице администрации сосредоточены функции исполнительного органа исполнительной власти и исполнительного органа местного самоуправления (двойной правовой статус).

Московская городская администрация представлена мэрией, правительством, отраслевыми и функциональными органами администрации, префектами административных округов, а также управами муниципальных районов.

Главой администрации и высшим должностным лицом является мэр, избираемый жителями Москвы. Он руководит деятельностью мэрии, устанавливает структуру городской администрации, назначает руководителей ее органов, а также руководителей предприятий и учреждений городского подчинения, выносит наиболее важные вопросы жизни города и управления городским хозяйством на рассмотрение правительства города, назначает префектов административных округов и т.д.

Правительство Москвы возглавляется мэром или вице-мэром (или другим назначенным мэром лицом). В его состав входят на правах министров руководители отраслевых и функциональных органов городской администрации, а также префекты.

Отраслевые и функциональные органы администрации – департаменты, положения о которых утверждаются мэром.

Префекты административных округов осуществляют в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории округов.

Районная управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководит хозяйственными и социальными службами, контролирует деятельность предприятий и учреждений на территории района независимо от форм собственности.

§ 7. Территориальные органы

Статья 78 Конституции РФ закрепляет право федеральных органов исполнительной власти создавать для осуществления своих полномочий территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Такие органы входят в систему органов исполнительной власти РФ, но не являются одновременно органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых они действуют.

Создаются эти органы только с разрешения Правительства РФ после консультаций с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Они не являются исполнительными органами субъектов РФ, а фактически являются филиалами федеральных органов исполнительной власти РФ, вертикально подчиненными последним. Эта их особенность исключает возможность квалифицировать их в качестве местных органов исполнительной власти.

Однако здесь налицо известное противоречие принципу федерализма и единству системы органов исполнительной власти.

В настоящее время территориальные органы имеют многие федеральные органы исполнительной власти (например, органы внутренних дел, службы лесного хозяйства, антимонопольные органы, сельского хозяйства и продовольствия и т.п.). Президентом РФ 25 мая 1998 г. утверждено Положение о региональных коллегиях территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Их задачи: обеспечение согласованных действий территориальных органов, повышение эффективности их связей с органами исполнительной власти субъектов РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие основные признаки могут характеризовать орган исполнительной власти?

2. Расскажите о роли Президента РФ в сфере реализации исполнительной власти.

3. В чем выражаются основные полномочия Правительства РФ?

4. Из каких звеньев состоит система федеральных органов исполнительной власти?

< Попередня Наступна >

Радник