Радник

---

П. А. ТРАЧУК

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА ПРОБЛЕМИ АДМІНІСТРАТИВНОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Розглядаються особливості оптимізаціїрозподілу публічної влади шляхом її децен­тралізації та деконцентрації Аналізується вітчизняна практика спроб здійснити політичну децентралізацію публічної влади, адміністративних реформ і проблем місце­вого самоврядування.

Ключові слова: публічна влада, виконавча влада, децентралізація, місцеве самовря­дування.

Питання взаємовідносин органів місцевого самоврядування та місцевих дер­жавних адміністрацій в Україні має довгу та складну історію і характеризується наявністю цілого кола проблем, пов'язаних із співіснуванням цих двох форм ор­ганізації місцевої влади у межах певних адміністративно-територіальних оди­ниць.

gn: justify; text-indent: 1.0cm; mso-pagination: none; background: white; mso-layout-grid-align: none; text-autospace: none;">Саме тому метою даної статті є спроба дослідити проблеми розмежування владних повноважень між органами державної влади та органами місцевого са­моврядування. Окремі аспекти досліджуваного питання були предметом науково­го аналізу ряду українських та зарубіжних вчених. Серед них доцільно виокреми­ти праці М. Баймуратова, Ж. Веделя, І. Дробуш, Ю. Делія, М. Корпунова, А. Щопова, Б. Чичеріна та ін. Зокрема, на думку М. Корнієнка складність цієї проблеми обумовлена однорідністю функцій держави та місцевого самоврядування, а також покладенням обовуязків на місцеві державні адміністрації по виконанню функцій відповідних районних, обласних рад[1]. Тому він робить справедливий висновок, що місцеві державні адміністрації у цьому відношенні беруть на себе виконання функцій органів місцевого самоврядування[2].

При здійсненні відомчого контролю місцевими державними адміністраціями сільський, селищний, міський голова несе перед ними відповідальність за вико­нання делегованих їм повноважень. Тому за таких обставин, вважає Ю. Делія, особливо при виникненні суперечностей між цими органами, механізм цього кон­тролю може виявитися декларативним[3]. Навпаки, на думку І. Дробуша, «органам місцевого самоврядування може передаватися лише незначна частина повнова­жень органів виконавчої влади», тобто вони не повинні переважати власні повно­важення органів місцевого самоврядування[4]. Цьому автору опонує М. Корнієнко, оскільки не існує суттєвої різниці між «власними» та «делегованими» повнова­женнями виконавчих органів місцевого самоврядування[5]. На думку М. Баймура­това у певних сферах публічно-владної діяльності виникає конкуруюча компе­тенція між органами місцевого самоврядування та органами держави[6].

Однак, не дивлячись на подібні розбіжності, всі автори єдині в тому, що на­явність публічної влади має принциповий характер для будь-якої державної ор­ганізації, що по суті відрізняє її від додержавної первіснообщинної організації. В умовах первісного ладу влада мала суспільний характер. Вона цілком співпадала безпосередньо з населенням. В суспільстві не було людей, які б не займались ви­робництвом, а тільки б владарювали і управляли.

В системі публічної влади на регіональному рівні функціонально виділяють­ся дві самостійні підсистеми: місцеве державне управління, що здійснюється місцевими органами державної виконавчої влади та місцеве самоврядування, яке здійснюється територіальними громадами безпосередньо та через їх представ­ницькі органи. Таким чином, виділення муніципальної влади достатньо чітко виз­начає, виділяє і обмежує як круг її суб'єктів, так і можливі компетенції та повно­важення, що реалізують об'єктивний склад цієї влади.

Однак, на дивлячись на те, що самоврядування і державницьке управління на регіональному рівні фактично поєднуються в єдиний інструментально-норматив­ний комплекс публічної влади, приймаючи участь в реалізації публічно-власних повноважень, що на практиці інтегрує їх в єдиний, але вже інституційно-право-вий комплекс публічної влади, ці дві підсистеми публічної влади повністю са­мостійні і рівноправні.

Незважаючи на відповідну «автономію» інтерес до муніципальної влади все ж є частиною загального соціального інтересу, що реалізується в рамках інтересів державних. Як відмічає М. Баймуратов, соціальні і державні інтереси, в свою чер­гу, обумовленні економічним станом тих чи інших громадянських груп (тери­торіальних колективів), однак вони не зводяться тільки до такого положення, поскільки не існує крім того чи іншого їх вираження у вигляді настроїв, поглядів, емоційної реакції, ідеології тощо[7].

Звідси, актуальною є проблема погодження інтересів, що проявляються на різних рівнях - державному і регіональному, з метою формування загального, соціального інтересу, що проявляється в практичних діях держави та її органів, у функціонуванні системи місцевого самоврядування, муніципальної влади з ме­тою реалізації задач і функцій як самої держави, так і самореалізації прав тери­торіальних громад і їх членів - мешканців сіл, селищ, міст.

Про такий взаємозв'язок інтересів, який набуває в державному управлінні ха­рактер тенденції, говорить і світовий досвід. Так, наприклад, французький спеціаліст з проблем організації управлінської діяльності Б. Гурне вказує, що здійснення основних управлінських функцій, які раніше входити виключно до монополії держави, сьогодні «доручено спільнотам, що проживають на відповідних територіях, органи яких обираються населенням. Ці спільноти одно­часно наділенні правами, які дозволяють їм братися за реалізацію таких функцій, наприклад, правом збирати податки і відповідною владою в умовах її здійснення в рамках діючого законодавства»[8].

Однак, наявність загальних соціальних інтересів не значить злиття інтересів центра і регіонів. Поляризація інтересів центра і регіонів якраз і є основою заро­дження муніципальної влади, яка виникає в процесідецентралізації і деконценрації публічної державної влади.

Дійсно, поняття місцевого самоврядування тісно пов'язане в практичному і теоретичному розумінні з такими способами організації влади і управління, як централізація та децентралізація. Слід відмітити, що одне із перших у світовій на­уці досліджень в цій області належить Алексісу де Токвілю, який у своїй відомій роботі «Демократія в Америці» виділяє і розрізняє два види централізації: урядо­ву (політичну) і адміністративну. При політичному виді влада зосереджується в єдиному центрі для захисту загальних інтересів усього суспільства. При адміністративному виді централізація влади здійснює захист інтересів окремих слоїв суспільства, тих чи інших дій та починань спільноти[9].

Політична централізація є небезпечною для демократичних держав. Цент­ралістичні засади не допускають здійснення окремих більш-менш незалежних дій та існування незалежних організацій поза державою. За цих умов організація і діяльність усіх служб суспільства залежить від волі держави, тобто всі дії та ор­ганізації в державі підпорядковані останній, а громадські формування не можуть виявляти самостійність. Однак сама ж держава, незалежно від досягнутого нею рівня соціально-економічного рівня розвитку без участі громадськості не може оптимально задовольняти різноманітні потреби сучасної людини. Іншими слова­ми, держава не в змозі брати на себе весь тягар соціально-економічного суспільного розвитку. Вона повинна залучати до цієї справи своїх дієздатних гро­мадян. Тому важливим елементом ефективного способу управління є його децен­тралізація. Децентралізація полягає в передачі прав на прийняття рішень не про­сто представниками центральної влади, а органам, які не знаходяться в ієрархічному підпорядкуванні центральним органам влади і які часто вибирають­ся зацікавленими громадянами. її необхідно відрізняти від такого досить схожого процесу як деконцентрація, яка полягає в передачі важливих прав по прийняттю рішень представниками центральної влади, що представлені на чолі різних адміністративних одиниць чи державних служб[10].

Спільним для деконцентрації і децентралізації є той факт, що повноваження на прийняття важливих рішень вилучаються у центральної влади і здійснюються на місцях. Але їх практичне і політичне значення досить різне. Деконцентрація -це лише техніка управління, яка сама по собі не тягне розвиток демократії, оскільки вона зберігає всю адміністрацію в розпорядженні центральної влади або її представників. Децентралізація має певні демократичні переваги, оскільки пе­редбачає передачу управління максимальним числом справ в руки безпосередньо зацікавлених осіб або їх представників.

Стосовно питання конституювання та інституціоналізаці муніципальної вла­ди безумовно представляє інтерес позиція А. де Токвіля, який відмічав небезпеку об'єднання «урядової» централізації з адміністративною. В цьому випадку перша може принести невиправданні збитки, поскільки «привчати людей повністю і постійно відмовлятися від проявів власної волі, привчає підпорядкуватись, при­чому не одноразово і не по одному конкретному приводу, але по всьому і завжди. Вона не просто підпорядковує людей собі, приборкуючи їх з допомогою сили, во­на використовує також їх прихильність власним привичкам; спочатку вона діє ізо­льовано, на кожного окремого, а потім і на масу в цілому»[11]. Таким чином, зво­ротною стороною надмірної централізації становиться повний контроль держави, тотальний патерналізм, а відплата за бажання все контролювати із центра - па­сивне, інертне, соціально анелітичне населення, нездатне до самоорганізації для вирішення питань місцевого значення, що чекає від влади подачок, та й ще незадоволене і роздратоване їх асортиментом та якістю.

Дійсно, висновок Токвіля був для централізації невтішний. Він передбачав, що вона прагне «ослабити у людей дух спільноти». В своєму висновку він зустрів порозуміння та підтримку російських слов'янофілів. Так, А. Герцен писав про те, що «централізація противна слов'янському духу»[12], а А. Щапов рахував, що історію Росії не можна зводити до держави та ідеї централізації, поскільки мину­ле Росії - це перш за все тільки області[13].

Багато російських юристів - державників протиставляти обласну теорію те­орії адміністративного самоврядування, розглядаючи останнє тільки як технічний момент більш доцільної організації по територіальним рівням влади, мислящий як безумовно єдиної. Так, А. Д. Градовський взагалі відрізняв поняття самовряду­вання від децентралізації, яка визначалась ним як переміщення «різних функцій управління із рук центральних органів влади в руки місцевих її представників», а саме самоврядування - як система, при якій вирішення «різних адміністративних обов'язків покладається на місцевих мешканців як таких»[14]. Н. Корнуков, в свою чергу, також відносив поняття децентралізації тільки до проблеми розподілу функцій влади між центральними та місцевими відомствами. Він відрізняв його від обласної системи розподілу предметів відання між рівними одне одному відомствами на окремих частинах державної території. «Централізація припускає зосередження в руках центральних відомств і право видавати укази, і право роби­ти розпорядження та обмежувати діяльність місцевих відомств одною функцією виконання. Децентралізація ж вимагає надання місцевим відомствам і права роз­поряджень, і навіть права указів»[15].

Однак не всі вчені поділяють подібне відношення до централізації. Слід відмітити особливу позицію, яку займав в цьому питанні Б. Чичерін, який ствер­джував, що тільки держава у змозі керувати долею сучасних націй, та думаючи, що теперішній лібералізм зовсім не передбачає заперечення принципу держав­ності[16]. Він виступав на користь централізації, причому, як адміністративної, так і урядової, але і не заперечував проти делегування певних повноважень центра місцевим представникам.

В сучасній науковій літературі поняття децентралізації пов'язує, перш за все, з функціями держави, але розуміють її не як імманентне явище, пропонуючи відмовитись від її абсолютизації. Як справедливо відмічає А. Венгеров, «є питан­ня, при вирішенні яких централізація, що розуміється як монополія центра, не тільки неминуча, але і корисна справі». Але є інші питання, «де об'єктивно не­обхідна децентралізація функцій держави»[17].

Реалізація на практиці якраз такого підходу, як здається, створює необхідні умови для конституювання муніципальної влади. Глибока прагматичність підхо­ду, у відповідності з яким «централізована управлінська діяльність повинна бути достатньо для своєчасного реагування на надзвичайні ситуації і одночасно не блокувати самоврядування всередині системи в нормативних умовах»[18] в кон­тексті проводимого дослідження, не тільки не може визвати заперечення, але, на нашу думку, вимагає всілякої підтримки.

Слід вказати, що вітчизняна історія фактично представляє собою низку послідовно змінюючихся періодів централізації і децентралізації державного уп­равління. І тут доцільно акцентувати увагу на те, що, як правило, періоди децен­тралізації були і періодами розквіту місцевого самоврядування і пов'язані були і періодами розквіту місцевого самоврядування і пов'язані були з тим, що випробоване часом затруднения центральний уряд вважав передати на рівень посліднього і, що особливо важливо, на місцеве фінансування, ряд державних за­дач.

Для ефективного функціонування представницьких органів та всього інститу­ту місцевого самоврядування необхідною є реалізація всього комплексу їх основ­них функцій, які взаємопов'язані між собою і становлять єдину цілісну систему. Об'єктивно роль представницьких органів місцевого самоврядування має визна­чатись не лише характером їх повноважень, комплексом характером їх повноважень, комплексом питань, які належать до їх відання, а передусім через систему функцій органів самоврядування.

Масштаби та ефективність діяльності органів самоврядування, а відповідно і добробут територіальних громад та держави в цілому прямо залежать від харак­теру правовідносин між різними рівнями місцевої влади. У результаті децент­ралізації державної влади на місцевому рівні утворились та функціонують різні за своєю природою, насамперед за функціями і повноваженнями, система органів місцевого самоврядування, які представляють інтереси територіальних громад, та система органів державної виконавчої влади, що виконують функцій держави.

Однак конституційна модель організації державної виконавчої влади і місце­вого самоврядування є недосконалою, оскільки породжує одну з найскладніших проблем теорії та практики - розмежування функцій і повноважень між органами самоврядування та місцевими органами державної виконавчої влади. Згідно з цією моделлю місцеві державні адміністрації створюються не тільки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо органів місцевого самовряду­вання, а й володіють повноваженнями щодо управління відповідними тери­торіями. Тому в Україні ще досі триває пошук оптимального варіанту взаємодії органів самоврядування з органами державної виконавчої влади.

1. Муніципальне право України. - С. 103-104. 2. Там само. - С. 105. З.Делія Ю. Де­леговані повноваження: немає підконтрольності без відповідальності // Право Украї­ни. - 1999. - № 4. - С. 46. Уявляється, що така думка є хибною. Скоріше всього цей ме­ханізм буде ефективнішим при створенні спеціалізованих адмінстративних судів, що будуть розглядати спори про компетенцію, оскільки у рамках чинного господарського судочинства цю проблему кваліфіковано «зняти» досить складно. 4. Дробуш І. Компе­тенцию спори між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адмінстраціями: шляхи їх вирішення // Управління сучасним містом. - 2001. - № 4-6 (2). - С. 75. 5. Муніципальне право України. - С. 104. 6. Баймуратов М. Законодавст­во України про місцеве самоврядування: актуальні питання реалізації // 36. наук, праць Академії державного управління.. - К., 1999. - Вий. 1. - С. 302 7. Баймуратов М.А. Международное сотрудничество органов местного самоуправления Украины. -С. 24-25. 8. Гурне Бернар. Державне управління. - К.: Основи, 1993. - С. 88. 9. Ток-вилъ А. Демократия в Америке. - М., 1992. - С. 80-84. 10. Веделъ Ж. Админстративное право Франции. - М: «Прогрес», 1973. - С. 310. 11. Токвилъ А. Цит. работа. - С. 84.

12.Герцен А.И. Русский народ и социализм // Поли. собр. соч. - М., 1956. - С. 134.

13.Щапов А.П. Общий взгляд на историю великорусского народа // Ивестия общества археологии и єтнографии. - Т. 33. — Казань, 1926. - Вып. 2 - 3. - С. 12, 17. 14. Градовсъ-кий А.Д. Собр. соч. - СПб., 1904. - Т. 9. - С. 5-6. 15. Коркунов Н.М. Русское государст­венное право.- СПб., 1897. - Т. 2. - С. 218-220. 16. Чичерин Б.Н. Очерки Англии и Франции. - М., 1858. - С. IX-XII. 17. Теория государства / Ред. А. Б. Венгерова. - М., 1995. - С. 157. 18. Варламова Н.В. Политико-правовое сознание и развитие самоуправ­ления: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1991. - С. 55.

< Попередня   Наступна >