Радник

---

Ж.В.ЗАВАЛЬНА

ПОВНОВАЖЕННЯ НА ВИКОРИСТАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ДОГОВОРУ

Досліджується зміст повноваження суб'єктів владних повноважень на викорис­тання адміністративного договору Розглядається питання необхідності закріплення в адміністративному законодавстві складових повноваження - правомочності на укла­дення, зміну та розірвання адміністративного договору.

Ключові слова: суб'єкт владних повноважень, компетенція, повноваження.

Досліджуючи адміністративний договір, потрібно відмовитися від структур­ної замкнутості та поставити в центр уваги характер взаємозв'язку його структур­них елементів із середовищем (у контексті цього дослідження це є державне уп­равління). Це забезпечить сторонам адміністративного договору гнучкість, тобто спроможність суб'єктів управлінських відносин відгукуватися на зміни у системі державного управління. Гнучкість учасників адміністративно

го договору, з одно­го боку, проявляється в ініціативних умовах, що конкретизуються самими сторо­нами, з іншого - у відображенні імперативних положень, встановлених законо­давцем. Використання адміністративного договору націлене на ефективне вирішення управлінських завдань для підтримання управлінської дисципліни, за­безпечення національного та публічного порядку. Переслідуючи саме цю мету особи, що регулюють управлінські відносини адміністративним договором мак­симально урівноважують свої владні впливи на третіх осіб водночас діють в ме­жах своїх компетенцій, виконуючи свої завдання.

Питання повноважень та компетенції органів влади в різний час досліджува­лись російськими та вітчизняними науковцями В.Б. Авер'яновим, Д.М. Бахрахом, Ю.П. Битяком, Ю.М. Старіловим, Ю.О.Тихомировим, Ц.А. Ямпольскою та інши­ми видатними вченими. Також в науці адміністративного права К.К. Афа-насьєвим, Д. В. Приймаченко, О.П. Рябченко, А.А. Савостіним, С.С. Скворцовим, В. Стефанюком, О.І. Харитоновою та іншими розглядались питання поняття, пра­вової природи, місця, ролі адміністративного договору. За наявності великого ко­ла праць із дотичних тем питання змісту повноваження на використання адміністративного договору залишається практично не розкритим.

Нині відсутність повноваження на використання адміністративного договору в компетенції суб'єктів владних повноважень не сприяє поширенню договірного регулювання в адміністративно них відносинах. Навіть при введенні такого по­вноваження в українське законодавство перед суб'єктами управлінської діяль­ності залишатиметься питання про зміст та порядок їх здійснення. Це призводить до погашення ініціативи та самостійності публічних органів влади при здійсненні ними управлінської діяльності.

Існує дві протилежні думки на питання законодавчого закріплення повнова­ження на використання адміністративного договору. Відповідно до першої, мож­ливість використання договору для регулювання адміністративних відносин зна­ходиться в межах правової незабороненості, тому пряма вказівка в компетенції на параметри його реалізації не вимагається. Використовувати чи не використовува­ти договірне регулювання залежить від оперативної обстановки, оформлювати договором чи іншою договірною формою відноситься на розсуд суб'єкту владних повноважень[1]. Інша думка, і її підтримують більшість науковців, полягає в тому, що законодавче закріплення повноваження на використання адміністративного договору необхідне[2]. Можна припустити, що повноваження на використання адміністративного договору залежно від завдань, функцій, сфери суб'єкту влад­них повноважень може бути введено у компетенцію і бути закріплене як: 1) обов'язкове або 2) дискреційне (віддаватись на розсуд сторін). І в першому, і в другому випадку є свої переваги. В першому випадку, при закріпленні повнова­ження на використання адміністративного договору як обов'язкового досягається відповідність управлінської діяльності принципу законності. В другому випадку, при наданні повноваженню на використання адміністративного договору дис­креційного характеру, можна очікувати ефективності при вирішенні нестандарт­них управлінських завдань, які вимагають певної відповідальності та вмінь. При­чому адміністративний розсуд закріплюється в нормах законодавства і може ви­ражатись в словесних формулах «може використовувати договір», «може врегуль­овувати на договірних началах» або замовчуватись при відсутності прямої забо­рони до врегулювання управлінських відносин адміністративним договором.

Повноваження, як частина компетенції суб'єкта із владними повноваженнями, є таким, що має двоєдину структуру із сполученням міри можливої із мірою не­обхідної поведінки суб'єкта. Сполучення суб'єктивного права та обов'язку дає повноваження, яке є змістом компетенції суб'єкта із владними повноваженнями без встановлення якого суб'єкт не зможе бути учасником адміністративних відно­син, тим паче їх договірного регулювання.

Діяльність суб'єкта владних повноважень буде вважатись ефективним тільки тоді коли повноваження включатиме в себе закріплені в нормах законодавства правомочності, які даватимуть можливість не тільки декларативно мати дане по­вноваження, але й використовуючи його досягати суспільно-корисного результа­ту із задоволення публічних потреб. Для цього в елементи повноваження має да­вати можливість будувати відносини, їх підтримувати, припиняти, захищати, тоб­то мати повний спектр правомочностей на досягнення цілей.

Особливість змісту повноваження на використання адміністративного догово­ру обумовлено динамікою як самого договору (як договірної форми), так і відно­синами, які виникають у зв'язку із цим. Динаміку відносин, заснованих на дого­ворі, як правило, виражають у декількох послідовних стадіях укладення, виконан­ня, зміни і припинення (розірвання) договору. Але оскільки ми розглядаємо адміністративний договір як одну із форм договірного регулювання адміністра­тивних відносин враховувати також договірну природу правил поведінки (до­говірних норм), що встановлюються сторонами в адміністративному договорі.

Так, складовою повноваження на використання адміністративного договору є не просто укладення договору, а можливість врегулювання адміністративних відносин в договірній формі із використанням адміністративного договору, мож­ливість вимагати застосування даного адміністративного договору в регулюванні адміністративних відносин, а також можливість на захист такої форми регулю­вання. Укладення договору є правомочністю, яка перетворює волевиявлення у правовий спосіб впорядкування поведінки, тобто втілення вибраної для врегулю­вання адміністративних відносин договірної форми у правову дійсність. Порядок укладення договору визначається (і це справедливо перш за все для адміністра­тивного договору) як визначена законом система дій учасників договірного регу­лювання[3]. Необхідно додати, що дана система дій є функціонально наділеною правоутворюючим характером, оскільки сторони під час укладення договору створюють та закріплюють в умовах адміністративного договору правила по­ведінки обов'язкові до виконання - договірні норми.

У діючому адміністративному законодавстві практично не прописується по­рядок укладення адміністративних договорів, що як раз не дає підстав навіть для початкової стадії здійснення повноваження на використання адміністративного договору. У доктрині права порядок укладення договору розглядається як визна­чена правовими нормами юридично-логічна послідовність стадій встановлення прав та обов'язків, здійснюваних на основі погоджених дій осіб, звернених на­зустріч одна одній виражених у різноманітних способах узгодження умов догово­ру[4]. При чому, діями спрямованими на встановлення договірної форми та визна­чення правил поведінки при укладенні договору визнаються тільки ті, які здійснюються зовні та звернені до іншої сторони[5]. Іншими словами, йдеться про нормативно закріплені дії сторін, спрямовані на встановлення договірної форми регулювання управлінських відносин та визначення правил поведінки, які ста­новлять зміст, сукупність умов адміністративного договору.

Правомочність виконання є необхідним та центральним елементом повнова­ження на використання адміністративного договору, адже без цього укладення адміністративного договору, як і будь-якого іншого, втрачає будь-який сенс. Більш того, в цивільному праві укладення договору без наміру створення право­вих наслідків вважається фіктивним та в судовому порядку визнається недійсним[6]. В юридичні літературі вважається за аксіому те, що виконання договору здійснюється шляхом вчинення активних дій (позитивних дій). На ряду із цим не заперечується можливість виконання пасивними діями (негативне вико­нання), тобто утримання від вчинення певних дій. Термін «негативна поведінка» був введений О.С. Іоффе, який стверджував, що утримання від певних дій не­одмінно супроводжує активну діяльність іншої сторони, а не замінює її, тобто не­гативна поведінка може бути лише доповнення або наслідком виконуваної борж­ником активної функції[7].

Поведінка на виконання адміністративного договору може виражатись у діях, які можуть мати як юридичний, так і організаційний характер, тобто не всі дії ма­ють правові наслідки. Правомочність на виконання договору в юридичному ас­пекті, направлена на досягнення результату за договором повинна мати три скла­дових: намір, волевиявлення, правомірність[8]. Наміри, які визначають спрямо­ваність здійснення дій на виконання договору чи утримання від них, відобража­ються у волевиявленні і тягнуть з однієї сторони виконання договору, а з іншої прийняття цього виконання іншою стороною. Виконання адміністративного дого­вору має бути здійснене відповідно до вимог законодавства та умов самого дого­вору тією особою, яка має на це певні повноваження. Таке виконання має задо­вольнити сторони договору тим самим припинити дію договору[9]. При недотри­манні цих параметрів виникає невиконання адміністративного договору, що тяг­тиме настання певних правових наслідків, в тому числі відповідальності.

Щоб досягти реалізації умов адміністративного договору, необхідна наявність правомочності на його виконання та фактичне здійснення дій, які є змістом по­ведінки сторін зазначених в договірних нормах. На виконання адміністративного договору суб'єкти владних повноважень мають здійснювати дії чи комплекс дій обумовлених їх завданнями та функціями, тому вони (дії) матимуть уп­равлінський та організаційний характер. При чому, це може бути комплекс дій (однорідних чи різних) або разова дія - прийняття рішення про передачу суб-венцій[10], або їх неперервна сукупність - у здійснені взаємодії[11], проведенні спільних заходів[12] тощо.

Правомочність на припинення адміністративного договору у відповідних суб'єктів, означає породження юридично значимого результату, що дає змогу го­ворити про припинення відносин між сторонами при досягненні цілі (мети) до­говірного регулювання. Також припинення відносин можливе при наявності об­ставин коли задоволення потреб чи досягнення мети об'єктивно неможливе. При цьому, таке невиконання може не вважатись порушенням адміністративного дого­вору. В даному випадку, необхідне спеціальне зазначення законодавця обставин за яких виникле невиконання адміністративного договору не вважатиметься по­рушенням і не викликатиме відповідальності чи інших негативних наслідків. У зв'язку із цим важливим є питання документарного підтвердження виконання в повній мірі або неможливості виконання на підставах зазначених в законі, тим са­мим підтвердити припинення адміністративного договору виконанням чи розірванням.

Можливість на захист в судовому порядку для правомочності укладення та виконання адміністративного договору встановлена в нормах КАС на відміну від можливості захисту правомочності на зміну та припинення (розірвання). Даний аспект є дуже важливим, оскільки в правовій літературі, наголошується на мож­ливість одностороннього розірвання адміністративного договору суб'єктами з владними повноваженнями. Причому таку можливість вважають однією із основних ознак адміністративного договору[13]. На нашу думку, одностороннє розірван­ня є обмеженням для іншої сторони в договорі (в деякій мірі навіть порушенням її прав), а з іншої яскраво відображає саме владний елемент в повноваженні на ви­користання адміністративного договору, що безумовно має відображатись у нор­мах законодавства.

Таким чином, особливість договірного регулювання адміністративних відно­син полягає в тому, що суб'єкт із владними повноваженнями завдяки наявності повноваження на використання адміністративного договору матиме можливість врегульовувати управлінські відносини в договірних формах. Змістом повнова­ження на використання адміністративного договору можна вважати сукупність загальних правомочностей на укладення, виконання, припинення (розірвання) адміністративного договору. Отримані висновки, можуть бути покладені в осно­ву подальших досліджень у даному напрямку, а також бути використані для вдо­сконалення чинного законодавства.

1. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. Монография. -СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. - 278 с. 2. Бахрах Д.Н. Администартивное пра­во России: Учебник. - 3-е изд., исправ. и доп.- М.: Эксмо, 2007. - 528 с. 3. Приймачен-ко Д.В. Використання адміністративних договорів у діяльності митних органів // Право України. - 2006. - № 6. - С. 23. 4. Бродовсъкий CO. Укладення, зміна та розірвання до­говору у цивільному праві України // Дис. ... канд.. юрид. наук. - К., 2005. - 183 с. 5. Хо­зяйственный договор: Общие положения / Отв. ред. Д.Н. Сафиуллин. - Свердловск: Свердловский юрид. ин-т им. Р.Руденко. - 282 с. 6. Бервено СМ. Проблеми договірного права України: Монографія. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - 392 с. 7. Иоффе ОС. Обязательственое право. - М.: Юрид. лит., 1975. - 543 с. 8. Сарбаш СВ. Исполнение договор­ного обязательства. М.: Статут, 2005. - 636 с. 9. Мейер Д.И. Русское гражданское право (в 2-х ч. Часть 2.) По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. - М.: Статут, 1997. - 455 с. 10. Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. -2001. -№ 37-38. -Ст. 189. 11. Порядок взаємодії митних органів і залізниць України під час переміщення через митний кордон України товарів (вантажів) залізничними ван­тажними поїздами. Затверджено наказом ДМСУ, Міністерства транспорту України від ЗО березня 2001 р. № 231/ 174 // www.customs.gov.ua 12. Генеральна угода про співробітництво та організацію взаємовідносин: Угода ДМСУ та Державної адміністрації залізничного транспорту України від 11 серпня 1999 року// // www.cus-toms.gov.ua 13. Старішов Ю.Н. Курс общего административного права: Т.П. - М.: НОРМА, 2002. - 600 с

< Попередня   Наступна >