Підручники Адміністративне право України ДЕРЖАВНИЙ ПОЛІТИЧНИЙ ДІЯЧ: ТА ОЗНАКИ Армаш Н.О.ДЕРЖАВНИЙ ПОЛІТИЧНИЙ ДІЯЧ: ТА ОЗНАКИ Армаш Н.О.
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
ДЕРЖАВНИЙ ПОЛІТИЧНИЙ ДІЯЧ: ТА ОЗНАКИ
Армаш Н.О.
Анотація
Статтю присвячено дослідженню поняття та сутності державного політичного діяча як нового феномену у сфері державного управління. У результаті аналізу ряду нормативно-правових актів було сформульовано поняття “державний політичний діяч”, а також наведено ознаки, що йому притаманні.
Ключові слова
Державний політичний діяч, адміністративно-правовий статус, державне управління.
I.Вступ
Становлення нових поглядів на механізм державного управління в сучасній Україні вимагає концептуально відмінного від існуючих системного підходу до встановлення статусу суб’єктів, які наділені публічними державно-владними повноваженнями. Таке завдання ставиться перед науковцями як на міжнародному рівні через необхідність н
II. Постановка завдання
Метою статті є характеристика статусу державного політичного діяча за чинним законодавством України.
Реалізація поставленої мети передбачає вирішення таких завдань: – формулювання терміна “державний політичний діяч”; – окреслення ознак, що притаманні цьому суб’єкту державного управління.
III. Результати
Необхідно підкреслити, що найбільш визначальними для державного управління є суб’єкти, зведені до двох категорій – державні політичні діячі та державні службовці.
Звернемо увагу саме на першу категорію, оскільки державні політичні діячі є основним предметом нашого дослідження.
Отже, першою офіційною згадкою про таку категорію суб’єктів державного управління є положення Концепції адміністративної реформи України (далі - Концепція), яка була взята за основу Указом Президента України у 1998 р. для подальшого реформування державного управління. Відповідно до вказаного документу, за допомогою поняття “політичний діяч (політик)” визначається правовий статус окремих керівних посад у сфері виконавчої влади (зокрема, членів уряду), який відмежовується від статусу державного службовця, встановленого Законом України “Про державну службу”.
Концепція визначає особливості статусу посади “політичного діяча (політика)”, що виявляється:
1) в особливому порядку призначення на посаду;
2) в особливому порядку звільнення з посади;
3) в особливих рисах відповідальності, яка має ознаку публічної (тобто перед главою держави, парламентом, а також у певних формах - перед населенням) відповідальності за наслідки діяльності [1].
У подальшому всі прийняті нормативно-правові акти, що так чи інакше були пов’язані із встановленням статусу цієї категорії осіб, суттєвих доповнень до існуючої у Концепції “теорії політичного діяча” не додали і до того ж змінили визначальний напрям - від “особи” до “посади”. Зокрема, Указ Президента України “Про чергові заходи здійснення адміністративної реформи” містить вказівку на те, що спрямований він “на реалізацію основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні та з метою вдосконалення системи державного управління, забезпечення ефективної діяльності Кабінету Міністрів України, міністерств, інших органів виконавчої влади, а також їх апаратів” [8]. Проте, текст Указу вже не обумовлює статус політичного діяча, а містить вказівку на впровадження політичних посад у системі органів виконавчої влади, що за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорій посад державних службовців, визначених Законом України “Про державну службу” [3].
На перший погляд різниця невелика, з огляду на базові ознаки таких посад, що за своєю суттю збігаються з ознаками політичних діячів (політиків), встановлених Концепцією адміністративної реформи. Водночас очевидно, що Президент уникає прямого запровадження особливої категорії публічних службовців та, відповідно, наділення їх статусом державних політичних діячів. Пояснити це можна хіба що неможливістю прямо змінити указом Президента норму Закону України “Про державну службу”, ст. 9 якого своєю назвою - “Особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату” [3] - чітко окреслює приналежність тих службовців, які є у переліку відповідної статті, до категорії державних, що, зрозуміло, стосується і Прем’єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України, чиї посади Президентом визначені як політичні.
Перший за часів незалежності нашої держави Закон України “Про Кабінет Міністрів України” встановив, що “посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється законодавство про державну службу та трудове законодавство. Особливості проходження служби на цих посадах визначаються законом” [5]. У наведеному положенні простежується чітка позиція законодавця щодо відмежування посад членів Кабінету Міністрів України від будь-яких інших категорій посад чи-то за трудовим законодавством, чи-то за законодавством про державну службу. Підсилюється законодавцем така власна позиція додатковим положенням ч. 4 ст. 6, за яким “не допускається прирівняння будь-яких посад в органах державної влади за статусом до посад членів Кабінету Міністрів України” [5].
Прагнення відмежувати посади членів Кабінету Міністрів України від усіх інших державних чиновників цілком узгоджувалось з існуючим у теорії уявленням про необхідність розподілу політики та адміністрування в межах виконавчої гілки влади та, відповідно, нового погляду на статус члена Уряду вже не як державного службовця, а як політичного діяча. Отже, зміна статусного вектора посади члена Уряду полягала не тільки у назві, а й компетенційному наповненні самих посад урядовців. Очевидно, що, залишивши політично залежним урядовцям статус державних службовців, конфлікту інтересів не уникнути. Вони мали стати дійсно вільними від обмежень інтересами держави і керуватись інтересами партії, що має більшість у парламенті (або коаліції партій).
Така модель державного апарату знаходить і теоретичну підтримку в науковій літературі: “…політика певної партії (чи коаліції партій), що отримала найбільшу підтримку населення на виборах, стає державною політикою, а тому не повинна мати опору зі сторони державного апарату. При цьому характер державно-управлінських відносин склався таким чином, що принцип компетентності переважає принцип партійності в період здійснення партією державно-владних функцій. Державний службовець -представник партії ставить інтереси держави вище інтересів партійної дисципліни” [2].
Чинний Закон України “Про Кабінет Міністрів України”, що був прийнятий у 2008 р., вже не є таким категоричним щодо виключного статусу посад членів Кабінету Міністрів України. Зокрема, у вказаному Законі зазначається лише те, що “посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство” [4]. Як бачимо, із положень Закону зникла вказівка про відмежування посад членів Кабінету Міністрів від посад державних службовців та застереження щодо можливості прирівняння до цих посад за статусом будь-яких інших в органах державної влади. Водночас інші положення стосовно особливостей відповідальності осіб, що займають такі посади, становища самої посади в системі та поза нею залишились без змін. З цього ми можемо зробити висновок про те, що законодавець не відмовився від ідеї політизації Уряду, а залишив можливість контролювати цей досить важливий у державі орган не тільки політичними засобами, а й адміністративними (наприклад, за допомогою антикорупційного законодавства).
Власне, на цьому і вичерпуються нормативні джерела встановлення статусу політичних посад. Інші нормативно-правові акти хоч і вказують на виключність тих чи інших посад або посадових осіб, проте особливого статусу за ними не закріплюють. На жаль, так вийшло, що національне законодавство пов’язало поняття політичної посади лише з посадами у Кабінеті Міністрів України, хоча схожими характеристиками (з погляду виключності, особливості) наділені й інші органи державної влади. Так, у науковій літературі запропоновано “критерій політичності державної посади, в основу якого покладено не тільки її правове визначення як такої, а й міру чутливості її до політичних кадрових змін і причетності до прийняття політичних рішень: на центральному рівні - щодо зміни посади міністра, а на регіональному -щодо зміни голови обласної адміністрації” [9, с 8]. Автором наведений приклад із системи виконавчої влади, але теоретичне узагальнення стосовно політичної посади цілком можна застосувати і до посад інших систем. Зокрема, можна пояснити існуючу в літературі думку про необхідність віднесення до політичних діячів, крім Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, ще й “ Голову Національного банку України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України, Голову Ради міністрів Автономної Республіки Крим” [2].
Так, наприклад, правовий статус голови Національного банку України регулюється Конституцією і Законом “Про Національний банк України” [7]. Відповідно до вказаного Закону, голова Національного банку призначається на посаду та звільняється з неї Верховною Радою України за поданням Президента України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України строком на п’ять років. Цей же Закон, даючи визначення поняттю “службовці Національного банку України”, відносить до них осіб, які безпосередньо беруть участь у виконанні функцій Національного банку та займають посади, передбачені штатним розписом (ст. 64). Враховуючи, що голова Національного банку України діє від його імені, ухвалює рішення з інших питань, що стосуються діяльності Національного банку, то абсолютно очевидним є те, що характеристика його посади якраз потрапляє під вищенаведене визначення службовців. А отже, відповідно до ст. 64, голова Національного банку України має статус державного службовця. Слід зазначити, що Закон України “Про державну службу” ані підтверджує цей факт, ані спростовує. Так, серед посад, віднесених до першої, другої або будь-якої іншої категорії, відсутня така посада, як посада голови Національного банку України. Немає її і серед тих, що мають особливий правовий статус (ст. 9 Закону України “Про державну службу”). Така ситуація видається дивною, враховуючи значущість посади голови Національного банку України, і це дає ще один привід припустити наявність у характеристиці такої посади ознак “особливого статусу”, а відсутність її у переліку ст. 9 можна пояснити недосконалістю (а більше застарілістю) законодавства.
Більш вагомим аргументом може бути розміщений на офіційному веб-сайті Голо-вдержслужби Реєстр посад державних службовців [10], за яким до посад першої категорії (серед посадовців Нацбанку) зараховуються заступники голови Національного банку України. Посада самого голови не згадується.
Слід згадати також положення п. 1.1 постанови Національного банку України від 30.06.1999 р. № 317, за яким правовий статус голови Національного банку України визначається Конституцією України, Законом України “Про Національний банк України” та чинним законодавством [6]. Звичайно, з часів прийняття такої постанови пройшло десять років, змінилося законодавство, політичні чинники тощо. Але насамкінець, як на наш погляд, найголовніше. Відповідно до п. 3 Закону “Про Національний банк України”, голова Нацбанку втрачає свої повноваження у зв’язку із заявою про відставку за політичними (курсив наш - НА) або особистими причинами, поданою у письмовому вигляді та прийнятою Президентом України. Можливість відставки за політичними мотивами є лише в осіб, чий статус характеризується політичністю. Державні службовці позбавлені такого права як за Конституцією, так і за законодавством України - їх статус є “аполітичним”.
IV. Висновки
Підсумовуючи проведене дослідження, спираючись на заявлені Концепцією особливості посади “політичного діяча (політика)”, можна дати загальне визначення поняття “державний політичний діяч”.
Державний політичний діяч - це особа, наділена публічними державно-владними повноваженнями в сфері вироблення державної політики, щодо якої застосовується особлива процедура призначення та звільнення з посади і відповідальність якої носить публічний характер.
Література
1. Концепція адміністративної реформи в Україні. - К. : Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи, 1998. - 62 с
2. Малиновський В.Я. Державне управління : навч. посіб. / В.Я. Малиновський. -Луцьк : Вежа, 2000. - 558 с
3. Про державну службу : Закон України // Відомості Верховної Ради України. -1993. - № 52. - Ст. 490.
4. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 16.05.2008 р. № 279-VI // Відомості Верховної Ради України. -2008. - № 25. - Ст. 654.
5. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 21.12.2006 р. № 514-V // Відомості Верховної Ради України. -2007. - № 11. - Ст. 94.
6. Про класифікацію посад та ранги державних службовців Національного банку України : Постанова Національного банку України від 30.06.1999 р. № 317 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: .
7. Про Національний Банк України : Закон України від 20.05.1999 р. № 679-XIV // Відомості Верховної Ради України. -1999. - № 29. - Ст. 238.
8. Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 29.05.2001 р. // Офіційний вісник України. - 2001. - № 22. - С 30.
9. Токовенко В.В. Оптимізація взаємодії політичного керівництва та державного управління в умовах модернізації політико-адміністративної системи України : автореф. дис. ... д-ра наук з держ. упр. : 25.00.01 / В.В. Токовенко ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – К., 2004. – 36 с. 10. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: article?showHidden=1&art_id=35717&cat_ id=35382&ctime=1172735733912.
< Попередня Наступна >