Радник

---

ОКРЕМІ ПИТАННЯ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАГАЛЬНИХ ПРАВИЛ НАКЛАДЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ СТЯГНЕНЬ

Проблеми, пов'язані із притягненням особи до адміні­стративної відповідальності, забезпеченням законності застосування адміністративних стягнень, завжди були в центрі уваги науковців. До їх дослідження зверталися В.Б. Авер'янов, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, Г.В. Джагупов, Є.В. Додін, Д.П. Калаянов, Я.І. Кінаш, Л.В. Коваль, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюк, О.М. Круг лов, Д.М. Лук'янець, Е.О. Олефіренко, Н.В. Хорощак та ін. Якщо проаналізувати зміст та напрямок наукових дослі­джень цих питань, то можна відмітити, що більшість праць, розкриваючи ті чи інші аспекти провадження у справах про адміністративні правопорушення, у недостатньому сту­пені висвітлювали питання вдосокналення загальних пра­вил накладення адмніністративних стягнень як одного з основних чинників забезпечення законності та обґрунто­ваності застосування адміністративного стягнення. На наш погляд, вирішення цього питання сприятиме досягненню певної мети - забезпечення захисту прав, свобод особи, її законних інтересів, дотримання принципу верховенства права в діяльності державних органів та їх посадових осіб. Саме тому метою цієї статті обрано дослідження питання, пов'язаного з удосконаленням загальних правил накла­дення адміністративних стягнень.

Аналіз низки питань щодо загальних правила накла­дення адміністративних стягнень, дає підстави для ви­сновку, що ці правила мають багатоаспектне призна­чення. На наш погляд, вони справляють вплив не тіль­ки безпосередньо на остаточне прийняття рішення про накладення адміністративного стягнення, а й забезпе­чують вплив на зміст та спрямованість самої діяльності під час провадження

у справах про адміністративні пра­вопорушення. Тобто вони є складовою механізму пра­вового регулювання суспільних відносин, що виника­ють під час цієї діяльності та мають власне значення. їх значення полягає в: забезпеченні індивідуалізації стяг­нення, обґрунтованості і справедливості адміністратив­ної відповідальності; визначенні об'єкта дослідження і предмета доказування у справах про адміністративні правопорушення; сприянні ефективності впливу окре­мих видів адміністративних стягнень на правопорушни­ка; визначенні доцільності застосування конкретного виду стягнення; створення можливості вибору виду адміністративного стягнення з кола передбачених за­коном альтернатив.

Відповідно, норми, що передбачають ці загальні пра­вила, і забезпечують регулювання правозостосовної дія­льності під час провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення в наведених аспектах. Тобто без їх належного правового оформлення та юридичного за­кріплення досягнення результатів, передбачених у ст. 23 КУпАП, є неможливим. Це прямо випливає з поло­жень ст. 2 КУпАП, що акцентує увагу на обов'язковому опосередкуванні правом відповідних правил, умов і за­собів здійснення адміністративно-юрисдикційної діяль­ності взагалі. Слід відзначити, що поза правовими межа­ми існування таких правил, їх вплив на відповідну право-застосовну діяльність просто неможливий, а тому вони повинні знаходити належне закріплення в законодавстві.

Звернемо увагу на той момент, що навіть при нале­жному нормативно-правовому закріпленні відповідних положень, не завжди можливо забезпечити ефектив­ність правового регулювання відносин, зокрема з при­воду накладення адміністративного стягнення. Прикла­ди з практики реалізації адміністративної відповідаль­ності свідчать про недостатню ефективність правового впливу з боку досліджуваних норм на забезпечення дотримання відповідних правових принципів у правозастосовній діяльності. Тому сучасний стан норматив­но-правового закріплення цих загальних правил потре­бує свого вдосконалення.

Отже, щодо загальних правил накладення адмініст­ративних стягнень у контексті опрацювання перспек­тив їх вдосконалення, можна звернути увагу на два ас­пекти. Саме їх розвиток та подальше опрацювання здатні забезпечити підвищення ефективності, законності та обґрунтованості накладення адміністративних стягнень. Причому ці аспекти нерозривно взаємопов'язані між собою, що й забезпечує багатовекторне призначення цих загальних правил.

Перший аспект (нормативний) стосується норматив­но-правового вираження досліджуваних правил у адмі­ністративному законодавстві. Він сприяє формальній визначеності відповідних норм і встановленню їх місця в системі правових приписів, що стосуються проваджен­ня у справах про адміністративні правопорушення. На­приклад, відзначено, що формальну визначеність нор­ма права отримує після викладення її в законах, інших писаних джерелах права [1, 275], що вказує на те, що лише після перетворення норми права на статтю зако­ну вона стає чинним правилом поведінки. Окрім того, що норма права повинна знайти своє законодавче за­кріплення, слід також зауважити, що цей аспект пов'я­зано з повнотою нормативного відображення змісту від­повідних положень, які мають значення для врегулю­вання суспільних відносин, що виникають у процесі за­стосування адміністративних стягнень. Тобто наскільки зміст ст. 33 КУпАП відображає зміст, зокрема гіпотези та диспозиції правової норми про загальні правила на­кладення адміністративних стягнень.

Від якості та повноти змісту статей глави 4 КУпАП залежить те, наскільки законно та обґрунтовано буде накладено стягнення. У цьому контексті заслуговує на увагу позиція Т.О. Дідича, яким досліджено поняття "нормопроектування". Під ним він розуміє специфічну діяльність компетентних органів, яка полягає в проце­дурі виявлення та вивчення суспільних відносин, що потребують правового регулювання, розробки та затвер­дження проектів нормативно-правових актів, націлених на прийняття, зміну чи припинення дії правових припи­сів [2, 4]. Тобто нормативний аспект існування загаль­них правил накладення адміністративних стягнень до­зволяє характеризувати їх з позиції того, наскільки під час розробки та затвердження КУпАП дотримано про­цедуру виявлення та вивчення суспільних відносин, що потребують правового регулювання, наскільки правові приписи здатні впливати на відповідні суспільні відно­сини. Цей аспект також стосується відповідності резуль­татів законотворчого процесу меті розробки та затвер­дження норм глави 4 КУпАП, у тому числі й повноти та всебічності викладення змісту її норм.

Другий аспект (регулятивний) пов'язаний із загаль­ною регулятивною властивістю правових норм. Ідеться про те, що і в якому обсязі здатні регулювати ці норми, на які елементи правозастосовної діяльності вони спра­вляють вплив, які наслідки їх регулятивного впливу на цю діяльність. Тут мова йде про використання загаль­них правил накладення адміністративних стягнень як засобів правового регулювання. Указані правила в їх нормативно-правовому вигляді для уповноважених дер­жавних органів та їх посадових осіб, які здійснюють провадження у справах про адміністративні правопо­рушення, виступають засобом досягнення відповідних результатів (ст. 23 КУпАП). І це підтверджується поло­женнями ст. 7 КУпАП, яка передбачає, що ніхто не може бути підданий заходу впливу у зв'язку з адміністратив­ним правопорушенням, інакше як на підставах і в по­рядку, установлених законом. Загальні правила накла­дення адміністративних стягнень і виступають системою "встановлених законом" норм, що стосуються "підстав і порядку" застосування заходів адміністративного впли­ву. А отже, виконують роль відповідного правового регулятора, є частиною механізму регулювання адміні­стративно-правових відносин.

Тому слід вести мову про те, що перспективи роз­витку загальних правил накладення адміністративних стягнень і будуть пов'язані з удосконаленням цих двох аспектів - нормативного й регулятивного. Зокрема, їх удосконалення, більш чітке й змістовне вираження та включення в нормативне регулювання діяльності, яка виникає у зв'язку з провадженнями у справах про адмі­ністративні правопорушення, і розглядаються нами як основні перспективи їх розвитку. У цьому контексті погодимося із І.П. Голосніченком, який відзначає, що в боротьбі з адміністративними правопорушеннями знач­ну роль відіграє дотримання правоохоронними органа­ми відповідних принципів, для реалізації яких важливе значення мають всебічність і повнота врегульованості проваджень у справах про адміністративні правопору­шення, удосконалення механізму адміністративно-пра­вової охорони, а прогалини в адміністративно-проце­суальному праві, різночитання окремих його норм уне­можливлюють застосувати на практиці ту чи іншу норму матеріального адміністративно-деліктного права [4, 73]. Тобто забезпеченню досягнення відповідних завдань (ст.ст. 1, 23, 245 КУпАП) безпосередньо сприятиме на­лежна всебічність і повнота урегульованості проваджен­ня в справах про адміністративні правопорушення, у тому числі стосовно загальних правил накладення ад­міністративних стягнень.

Удосконалення цих загальних правил має здійсню­ватися шляхом таких кроків: розширення змісту відпові­дних положень правових норм, що випливають зі ст. 33 КУпАП; належного їх нормативно-правового закріплен­ня у вигляді відповідних статей КУпАП; включення цих статей в регулювання діяльності із застосування адміні­стративних стягнень; урахування їх регулятивного впливу не тільки на стадії розгляду справи та її вирішення, а й на стадіях порушення адміністративного провадження у справі та адміністративного розслідування.

В інтересах вирішення цього кола питань доцільно звернути увагу на суспільні відносини, які врегульовані нормами кримінального та кримінально-процесуального права України. Спорідненість між провадженнями у спра­вах про адміністративні правопорушення та проваджен­нями у кримінальних справах проявляється в таких аспек­тах: можливість характеризувати обидва види діяльності як юрисдикційні; однакові, зокрема конституційні та між­галузеві принципи, на яких ґрунтуються обидва види дія­льності; тотожність завдань провадження як у справах про адміністративні правопорушення (ст.ст. 1, 23, 245 КУпАП), такі в кримінальних справах (ст.ст. 1, 50 КК України, ст.ст. 2, 22, 23 КПК України) тощо. Причому, в обох випадках маємо справу з юридичним доказуванням. Наприклад, О.М. Круг лов, проаналізувавши існуючі точки зору щодо змісту та сутності юридичного доказування, дійшов висновку про те, що останнє є різновидом (способом існування) загаль­ного процесу пізнання дійсності й становить собою діяль­ність специфічного кола осіб щодо збору, дослідження та оцінки обставин, які стосуються справи [5, 8], що під­тверджується положеннями ст.ст. 245, 251, 252 КУпАП і ст.ст. 65-67 КПК України, а також точками зору науковців, зокрема Є.В. Додіна [6, 42].

У кримінальному та кримінально-процесуальному законодавстві, з точки зору призначення покарання і встановлення обставин справи, також містяться відпо­відні положення, що є подібними до положень ст. 33 КУпАП. Зокрема, це ч. 1 ст. 65 КК України "Загальні за­сади призначення покарання" та ст. 64 КПК України "Обставини, що підлягають доказуванню в криміналь­ній справі". їх аналіз та порівняння з відповідними нор­мами адміністративного права дають підстави для ви­сновку, що загальні правила накладення адміністратив­них стягнень не тільки стосуються принципу індивідуа­лізації стягнення й забезпечують обґрунтованість і спра­ведливість адміністративної відповідальності, а й пев­ним чином характеризують спрямованість адміністрати­вно-деліктного провадження. Вони також визначають об'єкт пізнання, вказуючи на ті обставини, які обов'яз­ково повинні бути встановлені у справі, щоб забезпе­чити максимальну ефективність застосування адмініст­ративного стягнення. Також можна додати, що в КУпАП на цей час відсутня норма, яка подібна до ст. 64 КПК України, і яка пов'язана з нормою ст. 33 КУпАП, як це має місце між ст. 64 КПК України та ч. 1 ст. 65 КК Укра­їни. Хоча відповідний зв'язок між положеннями глави 4 "Накладення адміністративного стягнення" розділу II та главою 18 Розділу IV "Провадження у справах про адмі­ністративні правопорушення" повинен мати місце.

Якщо вести мову про те, що положення ст. 33 КУ­пАП певним чином корелюють із положеннями ст. 64 КПК України, то можна зробити висновок, що у ст. 33 КУпАП фактично окреслено предмет доказування у справах про адміністративні правопорушення, де пред­мет доказування - це передбачена законом сукупність обставин, які підлягають обов'язковому встановленню в кожній справі з метою її правильного вирішення [7, 9]. Ідеться про один із центральних моментів усього процесу доказування. Зазначається, що у вирішенні за­вдань будь-якого виду юрисдикційного провадження особливе місце приділяється процесуальному доказу­ванню, тобто діяльності компетентних органів (їх поса­дових осіб) щодо всебічного, повного і об'єктивного дослідження фактичних обставин справи за допомогою доказів [8, 13]. Також думка про те, що у ст. 33 КУпАП фактично окреслено предмет доказування у справах про адміністративні правопорушення, підтверджується збі­гом тлумачень, які даються таким ключовим поняттям, як "доказування", "доказ". Порівняння положень ст. 251 КУпАП і ст. 65 КПК України, точок зору науковців щодо цих понятть [5, 13; 6, 5-55; 8, 13; 9, 616 ] підтверджує фактичну їх тотожність, а, відповідно, вказує на тотож­ність можливої структури нормативно-правового вира­ження обставин, що підлягають доказуванню в адмініс­тративному та кримінально-процесуальному праві.

Саме тому відповідне нормативно-правове закріп­лення кола обставин, які підлягають доказуванню у справі про адміністративне правопорушення (нормати­вний аспект), в більшому ступені, ніж на цей час, спри­ятиме реалізації тих принципів, на котрих базується від­повідне провадження, а також забезпечить досягнення мети адміністративного стягнення (ст. 23 КУпАП).

З метою впорядкування процесу доказування у спра­вах про адміністративні правопорушення, який, на наш погляд, повинен бути чітко окреслений в інтересах більш повного та всебічного встановлення положень ст. 33 КУпАП, пропонуємо ввести в нормативному вигляді пе­релік обставин, які підлягають обов'язковому доказуван­ню під час провадження у кожній справі про адміністра­тивні правопорушення. Пропонуємо викласти нову стат­тю в наступній редакції: "Обставини, що підлягають до­казуванню у справі про адміністративне правопорушен­ня. Під час провадження та розгляду справи про адміні­стративне правопорушення підлягають доказуванню: 1) подія і склад адміністративного правопорушення (час, місце, спосіб та інші обставини вчинення правопорушен­ня); 2) обставини, що виключають провадження у справі про адміністративне правопорушення; 3) винність особи у вчиненні адміністративного правопорушення і мотиви адміністративного правопорушення; 4) обставини, що характеризують вчинення адміністративного правопору­шення, а також обставини, що характеризують особу правопорушника, його майновий стан; 5) обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність; 6) характер і розмір шкоди, заподіяної адміністративним правопору­шенням; 7) причини та умови, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень".

З практичної точки зору, такі нормативно-правові зміни сприятимуть більш виваженому прийняттю рішень у справах про адміністративні правопорушення, коли встановлені факти, що за змістом відповідають поло­женням ст. 33 КУпАП, знаходитимуть відображення як у протоколі про адміністративне правопорушення, інших доказах у справі, так і в остаточному рішенні про накла­дення адміністративного стягнення.

З цього приводу в літературі висловлено пропози­цію, з якою ми цілком згодні, і яка стосується того, що в КУпАП необхідно закріпити правило, що постанова у справі про адміністративний проступок має бути обґру­нтованою, тобто зазначений суб'єкт має в постанові перерахувати всі обставини [10, 39]. І така пропозиція є цілком логічним продовженням положень наведеної вище статті, адже в цьому разі отримані під час доказу­вання результати знайдуть відповідне відображення в кінцевому рішенні у справі. Наприклад, вказану пропо­зицію можна втілити шляхом внесення відповідних до­повнень до ч. 2 ст. 283 КУпАП, виклавши її в такому вигляді: "Постанова повинна містити: ... обґрунтування того, які обставини було враховано під час прийняття рішення і чому; посилання на обставини, що пом'якшу­ють і обтяжують відповідальність; ...".

Також слід звернути увагу на можливість доповнен­ня ст. 33 КУпАП частиною наступного змісту, яка б пря­мо спрямовувала правозастосовний орган на вибір най­більш доцільної та ефективної санкції статті Особливої частини КУпАП. Пропонуємо викласти її в наступній редакції: "Особі, з урахуванням положень, вказаних в частині другій цієї статті, призначається стягнення, яке в найбільшому ступені забезпечує досягнення мети, передбаченої ст. 23 КупАП".

Вважаємо, що таке комплексне вирішення питання щодо перспектив розвитку загальних правил накладен­ня адміністративних стягнень краще, ніж нині, забезпе­чить не тільки ефективність реалізації адміністративної відповідальності в частині накладення стягнень і досяг­нення безпосередньої мети їх застосування (ст. 23 КУ­ПАП), а й надійний захист прав, свобод і законних інте­ресів осіб, які притягаються до адміністративної відпо­відальності, що є одним із найважливіших пріоритетів діяльності держави, органів державної влади та місце­вого самоврядування, їх посадових осіб, що ґрунтуєть­ся на положеннях ст.ст. З, 8, 19 Конституції України.

Література

1. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник; Пер. з рос. - X.: Консум, 2001. - 656 с

2. Дідич Т.О. Нормопроектування: теоретико-право-вий аспект: Автореф. дис... канд. юрид. наук, 12.00.01. -К.,2006. -20с.

3. Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. - М. : Юрид. лит., 1987. - 448 с.

4. Голосніченко І. Прогалини у правовому регулю­ванні порушення провадження в справі про адміністра­тивне правопорушення // Право України. - 2003. - № 7. -   С 73-77.

5. Круглов О.М. Доказування і докази у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб: Авто­реф. дис... канд. юрид. наук, 12.00.07. - X., 2003. - 18 с.

6. Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. - М. : Юрид. лит., 1973. - 192 с.

7. Стахівський СМ. Кримінально-процесуальні засо­би доказування: Автореф. дис... канд. юрид. наук, 12.00.09. -К.,2005. -30с.

8. Продайко С В. Адміністративні правопорушення у митній сфері: Автореф. дис... канд. юрид. наук, 12.00.07. - Ірпінь, 2003. - 22 с

9. Административное право и процесе: полный курс. - М. : Юринформцентр, 2004. - 652 с

10. Адміністративна відповідальність в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. А.Т. Комзюка. - 2-ге вид., перероб. і доп. - X.: Ун-т внутр. справ, 2000. - 99 с.

< Попередня   Наступна >