Радник

---

А.Р. Лещух

ПРАВОВІ ОСНОВИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ПРОФІЛАКТИКИ АДМІНІСТРАТИВНИХ

ПРАВОПОРУШЕНЬ

Важливою умовою правового забезпечення місцевого управління профілактикою є формування нормативної бази, як юридичного засобу досягнення реальної упорядкованості усіх систем профілактики та їх ефективного використання. Враховуючи цю істотну обставину, автор характеризує матеріально- та процесуально-профілактичні й організаційно-управлінські блоки правових норм, що використовуються у профілактиці адміністративних деліктів.

Ключові слова: сфера профілактики, нормативна база, правові засоби, органи місцевого самоврядування

, адміністративні право­порушення.

Постановка проблеми. Практичною і теоретичною основами право­вого регулювання сфери профілактики адміністративних правопорушень органами місцевого самоврядування є Конституція України, деякі законо­давчі та підзаконні акти. У нормативній базі це чітко визначені організаційні та функціональні чинники структурованої та систематизованої системи управління профілактикою правопорушень, вказано на правові засоби та способи, які слід використовувати у превентивній діяльності вказаних органів публічної влади на місцях. За нормою ст. 6 Кодексу України про адміністративні правопорушення органи місцевого самоврядування розробляють і здійснюють заходи, спрямовані на запобігання адміні­стративним правопорушенням, виявлення й усунення причин та умов, які сприяють їх вчиненню, на виховання громадян у дусі високої свідомості і дисципліни, суворого дотримання законів України. Органи місцевого самоврядування забезпечуючи відповідно до Конституції України охорону державного і громадського порядку, прав громадян, координують на своїй території роботу всіх державних і громадських органів щодо запобігання адміністративних правопорушень, керують діяльністю адміністративних комісій та інших підзвітних їм органів, покликаних вести боротьбу з адміністративними правопорушеннями. У зв’язку з цим виникає необхідність дослідження правових основ такої діяльності – тих питань, що безпосередньо пов’язані з юридичною регламентацією та забезпеченням такої попереджувальної діяльності цих органів.

Стан дослідження. Поняття правових основ забезпечення профі­лактики адміністративних правопорушень органами місцевого само­врядування досліджувались в юридичній науці, як правило, без врахування комплексного підходу, доволі фрагментарно або лише в рамках загальної адміністративно-правової проблематики. Все ж науково-теоретичні дослідження, що стосуються об’єктивних ознак адміністративних правопорушень, адміністративно-процесуальних норм та відносин, ряд інших теоретичних проблем розглянуто у працях представників різних напрямків правових наук, насамперед: В.Б. Авер’янова, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.П. Закалюка, А.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, А.Т. Комзюка, О.І. Остапенка, В.І. Ремньова, Ю.С. Шемшученка та ін.

Водночас, у цьому контексті важливо звернути увагу на суть поняття „правові основи забезпечення профілактики адміністративних пра­вопорушень” та уточнити межі компетенції органів місцевого самовря­дування у цій сфері.

Виклад основних положень. Із юридичного змісту п. 15 ст. 92 та ч. 1 ст. 140 Конституції України, де передбачено право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України, „…можна зробити висновок, що місцеве само­врядування в рамках, визначених законом має право на власну нормотворчість, що і було закріплено в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” [1, с. 18–19]. Отже, правове забезпечення передбачає сукупність правових норм, що регламентують правові взаємини та юридичний статус [2, с. 375]. З урахуванням цього у нас є достатні підстави розглядати правове забезпечення управління профілактикою правопорушень органами місцевого самоврядування як створення та підтримання в необхідних межах конструктивних організаційно-функ­ціональних характеристик попереджувальних систем, використовуючи з цією метою відповідний вплив конкретних юридичних засобів.

Створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні, визначено одним з найголовніших напрямків започаткованої в Україні адміністративної реформи. Правові основи, під якими у Концепції адміністративної реформи в Україні розуміється „сукупність правових актів, які є відправною точкою і механізмом забезпечення даної реформи”, є визначальними для профілактики адміністративних правопорушень органами місцевого самоврядування, яка регулюється правом [3]. Як вважають науковці, правова основа організації й діяльності органів публічної влади, - це система нормативних актів, що визначають функції, компетенцію, форми і методи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а також їх структурних підрозділів. [4, с 81]. На таке визначення правових основ, ми і будемо орієнтуватися, аналізуючи аспекти правового забезпечення профілактики адміністративних правопорушень органами місцевого самоврядування.

Під поняттям „правовий акт” в теорії держави і права розуміється акт-волевиявлення (рішення) уповноваженого суб’єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на основі цих норм прав і обов’язків учасників конкретних правовідносин, міри відповідальності конкретних осіб за скоєне ними правопорушення. Фахівці з теорії права пропонують різні критерії класифікації правових актів. Наприклад, О.Ф. Скакун за основу їх класифікації обирає такі критерії: 1) форму вираження, відповідно до якої правові акти поділяються на письмові, усні та конклюдентні; 2) юридичну субординацію, відповідно до якої правові акти поділяються на нормативні, тобто ті, що регулюють певну сферу суспільних відносин і є загальнообов’язковими; індивідуальні (ненормативні), що породжують права і обов’язки лише у тих конкретних суб’єктів, яким вони адресовані, у конкретному випадку; інтерпретаційні (акти тлумачення норм права), що мають допоміжний характер і, як правило, „обслуговують” нормативні акти; змішані, тобто такі, що склад­аються з нормативних і індивідуальних норм; нетипові (спеціалізовані) акти, тобто ті, які затверджують положення, правила статутів, або акти, що складаються з декларацій, закликів, звернень [5, с 311-312].

Можна виділити декілька рівнів у системі нормативно-правових актів, що визначають організацію профілактики адміністративних правопорушень органами місцевого самоврядування залежно від їх юридичної сили, змісту, дії у просторі та за колом осіб. Так, Конституція (Основний Закон) України - нормативний акт вищої юридичної сили, політико-правовий за своєю природою, що визначає найбільш важливі аспекти державного і суспільного ладу, форми народовладдя, закріплює принципи організації, діяльності і систему органів місцевого самоврядування тощо; Кодекс

України про адміністративні правопорушення та закони України, що визначають організацію роботи органів місцевого самоврядування у сфері профілактики адміністративних правопорушень; підзаконні нормативні акти, що визначають статус і порядок роботи органів публічної влади та їх структурних підрозділів – суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень (укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти центральних органів виконавчої влади, акти місцевих органів публічної влади та ін.).

Формами ж правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування у сфері профілактики адміністративних правопорушень є способи (порядок) конституційно-правового закріплення основних засад організації їх утворення та діяльності. Існує, на нашу думку, три форми: 1) конституційно-правове забезпечення, яке ґрунтується на додержанні Конституції та законів України; 2) нормативно-правове забезпечення, що передбачає додержання указів та розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України та інших нормативних актів; 3) „санкційне” забезпечення, відповідно до якого суб’єкти профі­лактики спрямовують свою діяльність на практику притягнення до адміністративної відповідальності – постанови, роз’яснення та інструктивні листи органів і посадових осіб, уповноважених накладати адміністративні стягнення тощо.

Ефективне функціонування законодавства щодо попередження правопорушень певною мірою залежить від його єдності та дифе­ренційованого використання. Цьому, на наш погляд, сприяли б матеріально-профілактичні, процесуально-профілактичні та організаційно-управлінські блоки таких правових норм. Кожен із блоків повинен містити норми соціального попередження адміністративних деліктів для подальшого використання їх у профілактиці. Так, блоці матеріально-профілактичних норм мають бути правила поведінки, виражені в позитивній регулятивній формі й зміцнені заборонами, які здатні чинити перепони самому існуванню деліктних факторів, стимулювати дії, спрямовані на підтримання правопорядку. Блок процесуально-профілактичних норм мусить регла­ментувати процедуру здійснення профілактичного процесу, передбачати гарантії прав і законних інтересів громадян при попередженні адміні­стративних деліктів. Організаційно-управлінські норми мають закріплювати основні права і обов’язки суб’єктів профілактики, встановлювати їх взаємодію і відповідальність перед державою, суспільством, визначати умови ефективності попередження адміністративних деліктів і вирішити інші питання організаційного змісту.

Таким чином, розробка концепції національної правової системи має передбачати принципи, зміст, структуру, форму і засоби здійснення профілактики адміністративних деліктів. [6, с 252-258]. Хоча, в Основному Законі України закладено необхідний правовий фундамент організації влади на місцях, що передбачає поєднання державного управління на регіо­нальному рівні із місцевим самоврядуванням, проте, Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, інші законодавчі акти, які визначають повноваження органів місцевого самоврядування, не повною мірою врегульовують питання організації діяльності територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема це стосується й питань управління профілактикою адміністративних право­порушень, різних форм безпосередньої участі громадян у виконанні завдань та функцій місцевого самоврядування у цій сфері, взаємовідносин органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з відповідними органами державної влади та їх посадовими особами, а також форм взаємодії територіальних громад, співробітництва у реалізації спільних проектів.

Певні кроки на шляху вирішення цих питань зроблено в результаті прийняття низки нормативних актів. Так, програма профілактики правопорушень, була затверджена Указом Президента України „Про заходи щодо зміцнення правопорядку і посилення взаємодії місцевих органів виконавчої влади та правоохоронних органів” від 15 грудня 2006 р. № 1087/ 2006. Передбачалося, зокрема, прискорення прийняття Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007-2009 рр.

Відтак, це знайшло підтримку розпорядженням Уряду від 1 бе­резня 2006 р. № 116-р „Про схвалення Концепції Комплексної про­грами профілактики правопорушень на 2006-2008 роки”, а сама Програма затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2006 р.

В основу цієї Програми мали б бути покладені положення Указу Президента України від 30 серпня 2001 р. № 749 „Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні”, розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. №123 „Про заходи щодо вико­нання Програми державної підтримки розвитку місцевого самовря­дування в Україні” та від 13 вересня 2001 р. № 437 „Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики”. У Програмі передбачався перелік проблемних питань організації та розвитку міс­цевого самоврядування із обґрунтуванням пропозицій щодо їх зако­нодавчого врегулювання.

Крім того, необхідно було чітко визначити територіальні основи місцевого самоврядування (територіальні межі здійснення місцевого самоврядування), що безпосередньо пов’язане з необхідністю рефор­мування системи адміністративно-територіальних одиниць, оскільки існуюча організація територіального устрою, коли у межах адмі­ністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші на­селені пункти, територіальні громади яких згідно з Конституцією України виступають самостійними суб’єктами місцевого самоврядування, не дає змоги сформувати дієздатні територіальні громади.

У цьому зв’язку доцільно врегулювати деякі питання на локальному рівні у рамках рішень, що приймаються органами місцевого само­врядування, з урахуванням повноважень, визначених Конституцією та законами України. Особливу увагу слід приділити питанням, що потребують унормування у статутах територіальних громад. Предметом локальної нормотворчості можуть бути, наприклад, організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, процедура проведення зборів громадян за місцем проживання, місцевих референдумів.

Висновки. Отже, правові основи забезпечення органами місцевого самоврядування профілактики адміністративних правопорушень – це систематизована сукупність нормативно-правових актів різного рівня, що визначають завдання, функції, компетенцію, форми і методи діяльності органів місцевого самоврядування у сфері профілактики адміністративних правопорушень.

Прийняття законів та інших нормативно-правових актів, які містять норми, пов’язані з профілактикою адміністративних правопорушень, по-суті розвивають однойменні загальні положення КУпАП. На наш погляд, сучасна практика прийняття необхідних законів та підзаконних актів суттєво ускладнена та призводить до штучного звуження усіх засобів та способів профілактики адміністративних правопорушень органами місцевого самоврядування, зокрема.

Однією з найголовніших правових основ забезпечення профілактики адміністративних правопорушень органами місцевого самоврядування міг би стати Закон України „Про профілактику правопорушень”, який досі не прийнято Верховною Радою України.

––––––––––

1.Місцеве самоврядування у громаді: практ. посіб. для депутатів місц. рад та активістів громад / за ред. А. Ткачука. – К.: Інститут громадянського суспільства; ІКЦ ЛЕСТА, 2004. – 304 с.

2.Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. – К.; Ірпінь: Перун, 2007. – 1440 с.

3.Див.: Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України ? 810/98 за станом на 22 липня 1998 р. // Урядовий кур’єр. – 1998. – 25 липня.

4.Журавський В.С. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: навч. видання / В.С. Журавський, В.О. Серьогін, О.Н. Ярмиш. – К.: ІнЮре, 2003. – 672 с.

5.Скакун О.Ф. Теорія держави і права: підручник / О.Ф. Скакун. – Харків: Консум, 2001. – 656 с.

6.Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку / О.І. Остапенко. – Львів, Львівський інститут внутрішніх справ, 1995. – 312 с.

< Попередня   Наступна >