57

---

Частина друга

ТЕОРІЯ ДЕРЖНВНОГО УПРАВЛІННЯ

Теоретико-методологічні засади державного управління

Функції державного управління

Методи державного управління

Акти та процедури управлінської діяльності

Виконавча влада і державне управління

Апарат державного управління

Розділ 2

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Глава 2.1. ПРО ПРИРОДУ І ЗМІСТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Проблема становлення і розвитку науки державного управління - пев­ного комплексу знань про функціонування апарату державного управління особливо вирізняється із багатьох проблем суспільних наук. Ось чому проблеми державного будівництва, організації та здійснення державної влади та управління протягом багатьох століть були і нині є спеціальним напрямом у фундаментальних і прикладних суспільних науках. При цьому залежно від різних соціальних умов і у різні історичні періоди вони набу­вали своїх невід'ємних особливостей. Однак незалежно від національно-історичних традицій перед теорією і практикою державного управління завжди стоять завдання забезпечення відповідності структури і функцій державної влади, форм і методів управління, цілям і вимогам розвитку різних сфер життя суспільства, наповнених відповідним соціально-еконо­мічним змістом [217, с 68]. Без ґрунтовних, детальних наукових дослі­джень і рекомендацій у цій галузі важко уявити успішне здійснення дер­жавного курсу, послідовне проведення демократичних перетворень, ство­рення ринково} Інфраструктури.

Новітній історичний етап переходу України від тоталітарної системи до відкритого громадянського суспільства, від командно-адміністративної системи до ринкової економіки, від ідеологічного диктату однієї парти до п

олітичного плюралізму характеризується кризовими явищами в економі­ці, політичній, соціальній та духовній сферах. Це свідчить про неефектив­ність здійснюваних протягом останніх років спроб трансформувати існую­чу в Україні систему державного управління відповідно до нових суспіль­но-політичних та економічних реалій. За роки незалежності не вдалося досягти такої" організації виконавчої влади, яка властива функціонально ефективній і структурно злагодженій суспільній системі [69, с. 406]. Діяль­ність апарату державного управління, його вплив на суспільно-політичні процеси не задовольняє потреби динамічного розвитку українського су­спільства, утвердження громадянського суспільства, ринкового середовища.

Руйнація старої системи відбулася без достатньо осмисленої доктринальної моделі, яка б відповідала потребам сьогодення. Існували навіть переконання про послаблення взагалі управлінсько-регулятивної функції держави у зв'язку зі вступом у дію ринкових механізмів. Як наслідок, дер­жава поступово втрачала важелі впливу у багатьох ключових сферах су­спільного життя, що вкрай негативно позначилося на соціально-політичних та економічних перетвореннях. Це підтверджують слова Президента України Л. Кучми: «...нині той адміністративно-управлінський гібрид, що витворився, вступає у дедалі гостріше протиріччя з практикою і завдання­ми демократизації державного та суспільного життя, утвердження ринко­вих відносин» [84].

Виправити таке становище можна лише шляхом активного і широкого використання наукових підходів до формування принципово нової систе­ми виконавчої влади та реформування її органів, утворення розвиненої теоретичної бази, реалізованої в наукових концепціях, моделях, проектах. Адже держава дуже часто стикається з майже повним науковим вакуумом у наукових розробках стосовно суспільно важливих питань. У зв'язку з цим особливої ваги набуває наукове осмислення суспільно-політичних реалій, правильний вибір стратегії подальшого розвитку основних інститу­тів державного управління, подолання притаманних їм недоліків з метою створення ефективно функціонуючого механізму виконавчої влади. У да­ному контексті важливим завданням є створення в Україні такої системи органів виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення ефек­тивності державного управління. Основоположне значення має суттєве поглиблення фундаментальних теоретико-методологічних досліджень проблематики державного управління. Однією з найбільш актуальних на­укових проблем, що потребує системного аналізу та невідкладного вирі­шення, є якісне поліпшення організації та діяльності системи органів ви­конавчої влади (апарату державного управління).

Цілком очевидно, що більшість управлінських помилок, яких зазнало і продовжує зазнавати наше суспільство, є результатом некомпетентності й байдужості державних службовців, передусім відповідальних посадових осіб. їх можна було б уникнути чи звести до мінімуму, якби окремі управ­лінці менше керувалися лише власним емпіричним досвідом, політичною кон'юнктурою, роблячи ставку на експеримент, а більше використовували світовий та національний досвід, глибокі та різноманітні знання, вироблені управлінською наукою. Сьогодні, на початку третього тисячоліття, з усією очевидністю на чільне місце виходить проблема управління, а тому від її розв'язання залежить успіх державного розвитку.

Набутий за роки Незалежності досвід показав, що неможливо досягти кардинальних змін у реформуванні економіки без суттєвих змін у сфері по­літики, насамперед у сфері політичного управління суспільними процесами.

Цей досвід також переконливо свідчить, що однією з головних причин кризових суспільних явищ, несприятливого розвитку країни є не тільки криза економіки, а й низька ефективність управлінського апарату, криза державного управління.

Недостатня послідовність у здійсненні реформ, ряд помилок та прорахунків пояснюються, за словами глави держави, тим, що «не вдалося сформувати дієздатну систему державного управління ринковими пере­твореннями, докорінно змінити стиль, методи та традиції, успадковані від адміністративної системи. В результаті утворилася глибока суперечність між новими (значною мірою ринковими) відносинами і діючою системою управління. Зазначена суперечність виступає чи не найсерйознішим га­льмом соціально-економічного прогресу» [122, с 6].

З іншого боку, серед великої кількості населення здавна панує думка, що для керування державою не потрібно мати багато знань, а достатньо лише життєвого досвіду на рівні звичайного обивателя. Не замислюючись над вадами такої позиції, громадяни відповідно формують державну вла­ду, переважно за критеріями обіцянок претендентів, їхніх ораторських здібностей та фінансових можливостей. Такий стан, урешті-решт повер­тається до виборців у вигляді недосконалого законодавства, соціально напруженого державного життя, дезорганізації суспільства. Сьогодні ста­ло очевидним, що без озброєння управлінського персоналу концептуаль­ними поглядами на динаміку і статику демократичного суспільства, пере­довими науково-дослідними технологіями управління неможливо розро­бити та реалізувати перспективні загальнодержавні, регіональні та самоврядні соціально-економічні, культурні програми розвитку.

Якщо у радянський період державне управління розглядалося не як окрема галузь діяльності, навчання та досліджень, а як вузька спеціальність у межах адміністративного права, то в сучасних умо­вах державотворення управлінська діяльність стає основним засо­бом здійснення соціальних змін, а державне управління виокремлю­ється у відносно самостійну, предметно, функціонально і структурно визначену сферу діяльності, що регламентується окремою нормати­вно-правовою базою і потребує відповідного кадрового і наукового потенціалу [134].

Аналіз світового досвіду показує, що в розвинутих країнах «Державне управління» (Public administration) уже давно визнано як самостійну галузь професійної діяльності, академічної підготовки і наукових досліджень. На­приклад, у міжнародній Універсальній десятковій класифікації (УДК) «Державне управління» виділене в окремий напрям. У багатьох західних університетах поряд із наданням ступеня магістра державного управління (М. P. A.- Master of Public Administration) присуджується науковий ступінь доктора державного управління (D. P. A,- Doctor of Public Administration). Для прикладу, в 1997 р. у Сполучених Штатах налічувалося 219 вищих навчальних закладів, які присуджують ступінь М. Р. А., ступінь D. Р. А.- 17, у Великій Британії - три вищі заклади освіти надають ступінь D. Р, А., у Канаді присуджується науковий ступінь доктора філософії в державному управлінні (Ph. D. in Public Administration).

Професіоналізацію державного управління і державної служби сьогодні слід визнати глобальною світовою тенденцією. Зокрема, Міжнародною ста­ндартною класифікацією всіх видів економічної діяльності та Міжнародною стандартною класифікацією освіти Організації Об'єднаних Націй державне управління розглядається як окремий напрям професійної діяльності зі своїм специфічним освітнім супроводом [154] Відповідно у системі ООН у грудні 2001 р був утворений новий орган - Комітет експертів з питань дер­жавного управління, до складу якого ввійшов представник України

Переосмислення сутності держави, її основних функцій і ролі в сучас­ному суспільстві логічно привело до визнання «Державного управління» як самостійного виду діяльності Так, з 1 липня 1997 р в Класифікаторі видів економічної діяльності (КВЕД), складеному з використанням світово­го досвіду стандартизації, «Державне управління» зафіксоване як один з двадцяти основних видів діяльності (секція L, розділ 75), що охоплює державне управління загального характеру в економічній та соціальній галузі (75 11 - державне управління загального характеру, 75 12 - керу­вання діяльності в соціальній сфері, 75 13 - керування діяльності у сфері економіки, 75 14 - допоміжна діяльність у сфері державного управління), а також діяльність, віднесену до компетенції держави (75 21 - міжнародні відносини, 75 22 - оборона, 75 23 - юстиція, 75 24 - охорона та забезпе­чення громадського порядку) [63] Починаючи з січня 2002 р, дані з пи­тань статистики праці стосовно галузей економіки здійснюються за КВЕД, у якому «Державне управління» визначається як «управління на держав­ному рівні, рівні державних автономій, областей та міст загальнодержав­ного підпорядкування, районів, сіл і селищ, міжнародні відносини, оборо­на, юстиція, охорона та забезпечення громадського порядку й безпеки, обов'язкове соціальне страхування» [244] Таким чином, робота в держав­них органах визнана професійним видом діяльності

Неможливість охоплення державного управління жодною іншою галуз­зю зумовила також уведення постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 1997 р до Переліку напрямів та спеціальностей підготовки фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-квалі­фікаційними рівнями окремої галузі підготовки - «Державне управління» Ця нова академічна галузь не може бути зведена окремо до правової, економічної чи політологічної, або іншої традиційної гуманітарної освіти, а стає повноцінним напрямом освітньої підготовки 3 метою офіційного ви­знання наукової галузі «Державне управління» в Україні вже зроблені від­повідні заходи

Так, наказом ВАК від 13 березня 1997 р за погодженням з Міносвіти та Міннауки введено зареєстрований в Мін'юсті Перелік спеціальностей наукових працівників, яким запроваджено нову галузь науки за шифром

25 «Державне управління» [37] В Українській Академії державного управ­ління при Президентові України здійснюється підготовка докторантів, аспірантів та здобувачів наукових ступенів з цієї галузі науки, функціонує спеціалізована вчена рада з присудження наукового ступеня доктора (кан­дидата) наук із державного управління зі спеціальностей 25 00 01 - тео­рія та історія державного управління, 25 00 02 - механізми державного управління, 25 00 03 - державна служба, 25 00 04 - місцеве самовряду­вання [38] Ведуться фундаментальні та прикладні дослідження за комплексною науковою програмою «Державне управління та місцеве само­врядування», яка охоплює 22 напрями

Таким чином, державне управління в Україні здобуло офіційне визнання як галузь науки, що є вимогою часу і відповідає міжнарод­ній практиці, де «Public administration» як науковий напрям зайняв належне місце та існує вже тривалий час.

Необхідно зазначити, що, незважаючи на суперечливий процес ста­новлення в Україні цієї порівняно молодої для нас науки, вже зроблено чимало для П розвитку Окреслено предметне поле державного управлін­ня, визначено проблематику і методи досліджень, ґрунтовніше вивчають­ся світова та українська історія державних органів влади та управління в них, управлінські погляди і теорії діячів минулого Дослідження українсь­ких учених свідчать про розвиток науки державного управління в Україні і дають підстави сподіватися на успішне розв'язання п наукових проблем

З'явилися монографічні праці, статті, присвячені цій галузі, почали ви­даватися наукові журнали управлінського профілю «Вісник Української Академії державного управління при Президентові України», «Вісник дер­жавної служби України» «Командор Вісник державного службовця Украї­ни» Заявили про себе науково-освітні установи, що досліджують адмініс­тративно-управлінські проблеми та готують висококваліфіковані кадри державних службовців У 1992 р розпочав свою діяльність Інститут дер­жавного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України, який вперше у нашій державі започаткував підготовку професійних державних службовців за магістерською програмою На його базі ЗО травня 1995 р створена Українська Академія державного управління при Президентові України - головний вищий навчальний заклад у системі підготовки, пере­підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні

Провідна роль Академії полягає у тому що вона виступила ініціато­ром j практично запровадила академічну й наукову галузь - «Державне управління», якої в Україні раніше не існувало У вересні 2001 р з метою забезпечення дальшого розвитку загальнонаціональної системи підготов­ки перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, фор­мування нової генерації фахівців у сфері державного управління Дніпро­петровський, Львівський, Одеський та Харківський філіали Академії реор­ганізовано у регіональні інститути державного управління УАДУ Відкрито Донецьку державну академію управління

Врегульоване питання ліцензування та акредитації програм підготовки магістрів у галузі «Державне управління», до якої залучено ряд провідних вищих навчальних закладів України Підготовку магістрів державного управління на конкурсній основі здійснюють десять вищих навчальних закладів університетського рівня в Києві, Дніпропетровську, Дніпродзержинську, Донецьку, Луганську, Тернополі, Івано-Франківську, Одесі, Хар­кові, які визначені рішенням Науково-методичної ради при Головдержслужбі з переліку закладів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 1995 р. № 560. Постановою Кабінету Міністрів Украї­ни від 9 липня 1997 р. № 725 утворено Академію муніципального управ­ління, яка здійснює підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів для органів місцевого самоврядування і місцевих державних адмі­ністрацій та проводить наукові дослідження щодо вдосконалення держав­ного управління та місцевого самоврядування.

Про зростаючий інтерес до цієї науки свідчить і те, що з ключових пи­тань розвитку державного управління тривалий час точилися і не стиха­ють сьогодні гострі дискусії: обговорюються концептуальні ідеї, погляди, йде усвідомлення світового та національного досвіду, закладаються за­сади законодавчого регулювання управлінської діяльності тощо. Адже створити ефективне державне управління в Україні можна лише за умови:

поєднання наукових досліджень у сфері державного будівництва;

законотворчої та нормативної діяльності;

організаційної управлінської практики;

вдосконалення державного апарату;

матеріально-технічного забезпечення його функціонування.

 

< Попередня   Наступна >