95

---

3.3.5. Контрольна функція управління

Поняття і сутність контролю

У період формування нових адміністративних структур, утворення які­сно нового інституту державної служби виникає потреба в органах, які б забезпечували з позицій інтересів суспільства, держави і громадян конт­роль за діяльністю апарату державного управління.

Функція контролю притаманна переважній більшості держав. Залежно від завдань, які ставляться перед органами контролю, переважає той чи інший його вид. Так, наприклад, у США Головне контрольне управління представляє орган парламентського контролю. Його основним обов'язком є надання Конгресу різних послуг: проведення ревізій, перевірок та огля­дів реалізації федеральних програм і діяльності федеральних органів. Масштаби діяльності цього органу охоплюють широке коло питань. У Кон­гресі, крім бюджетного управління, діє головне ревізійне управління зі штатом близько 5 тис. службовців, яке здійснює дуже широкі контрольні функції. Фінансовий контроль покладений на кілька відомств: державне казначейство, адміністративно-бюджетне управління адміністрації прези­дента, головне контрольне управління та інші служби, не рахуючи подат­кової. Контролю з боку Головного контрольного управління піддаються такі важливі галузі, як сільське господарство, енергетика, оборона, міжна­родні відносини, навколишнє середовище, податки, фінанси, бухгалтерсь­кий облік, охорона здоров'я, житлове будівництво тощо.

У Великій Британії немає спеціального органу, який би займався зага­льним контролем діяльності органів виконавчої влади. Робота адмініст­рації на всіх рівнях є об'єктом постійного нагляду законодавчих органів, судових властей, громадських організацій. Фінансову діяльність уряду контролює Національна ревізійна рада, підзвітна безпосередньо пар­ламенту.

У Фра

нції діє Суд рахунків, який здійснює адміністративний контроль і допомагає парламенту та уряду в перевірці правильного виконання дер­жавного бюджету. При цьому Суд рахунків повністю незалежний від них. Варто навести такий цікавий факт: виявляється, Рахункова палата у цій країні існує з ... 1303 року, а Генеральна інспекція фінансів - прототип нашого ГоловКРУ - з 1816 року.

Державна рахункова палата функціонує в Угорщині. Під Ті контролем перебуває ведення державного господарства і в цих рамках - обґрунту­вання пропозицій щодо державного бюджету, законність, необхідність і доцільність видатків, кредитування бюджету, використання і погашення цих кредитів та інші питання. Повчальний досвід державного контролю накопичений у Німеччині, Японії, Італії, Нідерландах, Бельгії.

Як бачимо, контрольні органи є практично у всіх країнах з ринковою економікою. Однак функції і структура цих органів можуть і повинні змі­нюватися залежно від національних традицій та внутрішньої політики держави.

Соціальне управління включає в себе контролюючий фактор, без яко­го неможлива нормальна життєдіяльність будь-якого соціального організ­му. Тому контроль за роботою виконавчих та інших структур державного управління має бути закріплений як демократичний принцип діяльності цих органів.

Природа контролю виявляється в його основних проявах як функції різ­них інститутів системи управління суспільними процесами. Це стосується соціального управління та політичного керівництва. Функція соціального контролю полягає в спрямуванні процесу управління на встановлення ідеальної моделі коригування поведінки підконтрольного об'єкта. Голо­вною метою цієї функції є блокування відхилень діяльності суб'єкта управління від заданої управлінської програми, а при виявленні аномалій - приведення управлінської системи в стійкий стан за допомогою всіх на­явних регуляторів.

Соціальне призначення контролю в тому, що він покликаний служити джерелом інформації про процеси, які відбуваються, умовою підтримки законності, порядку й організованості, охорони свободи і дотримання прав громадян. Контроль використовується як важливий засіб виявлення пра­вильності поставлених завдань, міри пізнання об'єктивних законів суспі­льного розвитку.

Контроль за діяльністю апарату державного управління є однією з форм соціального контролю, який являє собою сукупність норм, інституцій і відносин, спрямованих на забезпечення поведінки людей відповідно інте­ресів певної соціальної групи, класів чи суспільства в цілому. Основа соці­ального контролю - це система цінностей у сферах моралі, права, релігії, естетики, які віддзеркалюють інтереси певної соціальної спільноти. Форми соціального контролю є різноманітними на різних рівнях. На рівні су­спільства можна вирізнити дві загальні форми соціального контролю:

формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний примус);

неформальний (контроль засобів масової інформації, громадська думка, громадські організації).

Контроль є ніби вторинною управлінською функцією, особливістю якої є те, що, займаючи в управлінському процесі специфічне місце, вона ра­зом з тим нерозривно пов'язана з реалізацією інших функцій державного управління. Вторинність, похідність функції контролю виражається в тому, що він торкається діяльності, яка існує поза і незалежно від його існування.

В. Афанасьев указує, що завдання контролю полягає в тому, щоб ви­явити результати впливу суб'єкта на об'єкт, допущені відхилення від ви­мог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації та регулю­вання, причини цих відхилень, а також визначити шляхи подолання наяв­них перешкод для ефективного функціонування всієї системи [19, с. 240] Отже, основним призначенням контролю за діяльністю апарату державно­го управління є створення передумов на основі отриманої інформації "для глибокого знання і корегування управлінських процесів, подолання відхи­лень у силу змінних умов чи відношень на шляху оптимального функціо­нування системи, служити імпульсом підвищення ефективності діяльності апарату управління. Отримані за допомогою контролю інформації про ре­зультати управління необхідні для подальшого розвитку системи. Це дає змогу виробити кібернетичне поняття контролю як форми зворотного зв'язку, в результаті якої стає відомо, наскільки правильно додержуються задані параметри і критерії досягнення цілей.

Характеризуючи контрольну функцію управління, окремі науковці ак­центують увагу на здійсненні її у виді нагляду, протиставляючи або поєд­нуючи поняття «контроль» і «нагляд». Що ж являють собою ці поняття? Термін «контроль» (від фр. controle - зустрічний, вторинний запис з ме­тою перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. control - па­нування, наявність, влада [113]. В українській мові слово «контроль» має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль) [232].

Термін «нагляд» означає спостереження з метою перевірки, орган для спостереження за ким-небудь, чим-небудь (технічний, санітарний, патент­ний, прокурорський нагляд).

Існує загальноприйнята точка зору, що нагляд вважається видом конт­ролю. Так, на думку О. Андрійко,- поняття контролю є ширшим від нагля­ду. Під час його здійснення перевіряється не лише систематичність вико­нання нормативно-правових актів та прийняття рішень, а й, враховуючи особливість контролю як функції державного управління, контролюючим органам надане право втручання в оперативну діяльність підконтрольних об'єктів у формі видання обов'язкових для виконання вказівок. Натомість завданням нагляду є лише виявлення та попередження правопорушень, відповідності діяльності підконтрольних об'єктів чітко встановленим пра­вилам. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в опе­ративну діяльність або змінювати акти органів управління. Отже, нагляд, порівняно з контролем, є більш вузьким видом діяльності [217, с 213].

У державно-правовій літературі поняття «контроль» розглядається в цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обґрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх вико­нання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів [105].

Отже, контрольна і наглядова діяльність щодо забезпечення законно­сті в державному управлінні притаманна всім ланкам державного механі­зму, оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійс­нення функцій останньої. У загальному вигляді контрольна функція поля­гає в тому, щоб встановити, чи відповідає діяльність органів влади, підприємств, установ, організацій тим завданням, що стоять перед ними; чи виконуються і як саме виконуються покладені на них обов'язки; яким є практичний результат зробленої роботи; чи є відхилення від поставлених цілей і якщо так, то які причини і хто в цьому винен, тощо.

Отже, контроль - це процес забезпечення досягнення організа­цією своєї мети, що складається зі встановлення критеріїв, визна­чення фактично досягнутих результатів і запровадження корективів у тому випадку, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.

Виконувати функцію контролю належить від початку формулювання цілей і завдань, від самого початку створення організації, установи. Без дійового контролю значно ускладнюється діяльність будь-якої управлінсь­кої структури, керівника. Реалізація планів, які ставить перед собою орга­нізація, через різні обставини може бути ускладнена, а тому контроль не­обхідний з таких причин:

через фактор невизначеності;

для попередження виникнення кризових ситуацій. Ефективний кон­троль повинен забезпечувати виявлення проблем і можливість коректу­вання дій до того, як ці проблеми зможуть перерости в кризу. Тобто, не­обхідно вчасно фіксувати помилки і виправляти їх до того, як вони стануть на перешкоді досягнення цілей організації;

для підтримки успіху. Визначивши, які саме аспекти діяльності спри­ятимуть успіху, можна їх потім відповідним чином стимулювати [157, с 116].

Проблема контролю у державному управлінні тісно пов'язана з новими явищами в самому суспільстві, усвідомленням ролі держави та органів влади Під час політичних, економічних і соціальних змін, що відбувають­ся в Україні, стає очевидною потреба у нових підходах до здійснення кон­тролю в державному управлінні і його призначення. Він повинен відіграва­ти не лише відображаючу, фіксуючу роль, а й, безумовно, регулятивну. Контрольна функція має здійснюватись у поєднанні з іншими формами та методами державного управління, зумовлюючи їхній зв'язок. Контроль не самоціль, він виявляє і створює умови для правового і виконавчого механізму, що запобігає незаконній діяльності управлінського апарату.

Державний контроль (нагляд) - одна з форм здійснення держав­ної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, система державних органів перевірки [280].

Тією чи іншою мірою контроль здійснюють усі суб'єкти державного управління, оскільки в межах своєї компетенції контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності всієї системи, окремої галузі чи структурної управлінської ланки. Такий контроль може стосуватись як внутрішніх, так і зовнішніх аспектів управлінської діяльності.

Сьогодні в Україні, за неповними даними, діють близько ста органів виконавчої влади, що здійснюють функції контролю, нагляду. Державний спеціалізований контроль (нагляд) здійснюється за додержанням 33-х основоположних блокпостів чинного законодавства і у п'яти сферах дер­жавного управління (економіка, екологія та охорона навколишнього при­родного середовища, соціальна сфера, охорона правопорядку і боротьба зі злочинністю, оборона і державна безпека) [220].

З переходом до багатопартійності стає звичним явищем прихід до влади політичних сил різної орієнтації. У цій ситуації влада будь-якого ідеологічного спрямування не може порушувати чинне законодавство, отже, функція контролю набуває надзвичайно актуального звучання. Особ­ливо гостро це питання стоїть в умовах економічної та політичної неста­більності, для якої характерна системна криза законності. Тому сьогодні йдеться навіть про формування нової гілки влади - контрольної, особли­вістю якої є комплексне здійснення її різними органами, об'єднаними єди­ною цільовою установкою [55, с 82-85; 272].

Контрольна влада, що представлена вищими державними орга­нами зі специфічними повноваженнями, має бути незалежною від інших гілок влади.

Отже, контроль - не надзвичайний захід, а неодмінна частина органі­заційної роботи, складовими елементами якої є вироблення і прийняття рішення, технологія і механізм організації його виконання й перевірка кін­цевого результату. Головне призначення контролю, його дієвість спрямо­вані на побудову демократичного відкритого суспільства, сприяння йому. Суспільство має контролювати апарат державного управління, що підви­щує відповідальність останнього перед громадянами за свої рішення, шляхи їх здійснення та кінцеві результати.

Контрольна діяльність ґрунтується на певних принципах: об'єктив­ність, дієвість (оперативність), універсальність, гласність, систематичність (постійність), ефективність.

Ефективність контролю залежить від повноти виконання суб'єктом контролю основних вимог, зокрема, контроль має:

здійснюватися безперервно, регулярно та систематично;

бути своєчасним за терміном здійснення, сумлінним і повним в охоп­ленні об'єкта контролю;

бути оперативним, дійовим і гласним;

мати загальний характер - повинен бути невід'ємною частиною по­садових обов'язків кожного керівника;

форми і методи контролю повинні мати різнобічний характер: пере­вірки вищестоящими органами нижчестоящих, письмові звіти, контрольні журнали, картотеки, наради, засідання тощо [169].

До контрольної діяльності пред'являється цілий ряд вимог - вона має бути:

підзаконною, тобто контроль повинен здійснюватися тільки в рамках конкретних нормативних приписів;

всебічною, тобто охоплювати найбільш важливі питання, поширюва­тися на всі служби і структури підконтрольних органів;

глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозділи, результати діяльності яких недостатні, а й ті, що мають добрі результати. Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати передовий досвід, запобігати помилкам та упущенням;

об'єктивною, тобто виключати упередженість;

гласною, тобто її результати мають бути відомі підконтрольному об'єкту;

результативною (дійовою). Ця діяльність не може обмежуватися ви­явленням фактичного стану справ. Вона повинна супроводжуватися конк­ретними заходами з усунення недоліків [99, с 662-663].

Самостійність контрольної функції дає можливість виокремити її з-поміж інших функцій державного управління і, залежно від виділення певних її характеристик, класифікувати на види.

Види контролю

За ознакою об'єктів контрольної діяльності контроль буває зовнішнім і внутрішнім.

Зовнішній контроль - це контроль надвідомчий з боку виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю в організаційно непідпорядкованихїм об'єктах, який в основному стосується одного з аспектів їх діяльності. Цей вид конт­ролю здійснюється у таких формах: конституційний, парламентсь­кий, судовий, фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.

Спільними для цих видів контролю є мета та об'єкт - діяльність орга­нів виконавчої влади, а різниця полягає у завданнях, що стоять перед ними, формах і методах здійснення, а також кінцевих результатах.

У загальному характері існують відмінності між цими видами контро­лю. Якщо судовий контроль спрямований на охорону, захист суб'єктивних прав, які можуть бути порушені застосуванням незаконного нормативно-правового акта, то конституційний, парламентський контроль, прокурор­ський нагляд мають на меті охорону переважно авторитету закону, об'єктивного правопорядку. Таким чином, судовий контроль розрахований на силу заінтересованості кожного окремого громадянина у недопущенні порушень його законних прав. Контроль конституційний, парламентський, прокурорський передбачає заінтересованість відповідних органів у під­триманні правопорядку загалом.

Необхідність надвідомчого контролю виникає при реалізації окремої функції державного управління або у випадках вирішення питань, що сто­суються декількох галузей управління. Його здійснюють органи, наділені спеціальною контрольною компетенцією або спеціально утвореними дер­жавними інспекціями. У нашій країні діє складна система контрольних ор­ганів у сфері державного управління. її суб'єкти відрізняються різною структурно-організаційною формою і правовим статусом у системі органів виконавчої влади.

Конституційний контроль. Існування конституції ще не гарантує де­мократичного розвитку суспільства та правової держави. Для цього необ­хідно створити ефективний та стабільний механізм її охорони та захисту, за допомогою якого можна забезпечити відповідність діяльності держав­них інститутів вимогам основного закону. Регулювання діяльності держав­них органів конституцією полягає у встановленні обмежень державної влади як такої; встановленні таких меж, які не могли б бути подолані ніякими засобами, в тому числі й формально легальними. Тут йдеться про ті права та свободи людини та громадянина, які в літературі дістали назву природних [55, с 82].

У світовій практиці найбільш концентрують та уособлюють у собі кон­трольну функцію органи конституційної юстиції. Вони є вищою формою спеціалізованої контрольної діяльності, мають спеціалізований предмет контролю та реалізують свою функцію через особливий механізм захисту конституції.

Основним видом конституційної юстиції є конституційні суди, за­вданням яких є здійснення конституційного контролю як самостійного на­пряму державно-владної діяльності. Необхідною умовою реалізації цієї важливої функції є особливий статус цього органу державної влади, який гарантує всім суддям захист від посягань інших гілок влади, контроль за діяльністю яких покладений на конституційний суд у цілому. Конституційні суди включають у себе риси як контрольної, так і судової влади, а тому мають комплексний характер. Саме тому вони займають своєрідне місце, відмінне від суто судової влади,- їм притаманна найвища контрольна державна діяльність. Такий підхід дає підстави виділити конституційні суди в особливий та самостійний вид - державний орган конституційного контролю. Ця позиція ґрунтується на таких засадах:

головне призначення органів конституційної юстиції полягає в за­безпеченні верховенства конституції у всьому правовому просторі дер­жави;

спеціалізовані органи конституційної юстиції є суттю ідеї контрольної влади. Тенденції розвитку значної кількості країн указують на становлення (а в деяких з них і створення) нової гілки влади - контрольної з усіма її необхідними атрибутами;

діяльність самого органу конституційної юстиції є також підконтроль­ною, але не з боку органу, а нормативного акта - основного закону країни конституції;

політична функція для спеціалізованого органу конституційної юсти­ції неминуча. Діяльність конституційного суду в політичному просторі за­лежить від самого суспільного середовища;

з органів конституційної юстиції конституційний суд є найдосконалі­шою формою реалізації ідеї конституційного контролю;

з усім цим сама ідея контролю не підриває ідеї парламентаризму та незалежного функціонування різних гілок влади. Самим існуванням спеці­алізовані органи конституційної юстиції доводять до досконалості принцип поділу влади в системі стримувань та противаг, відіграючи найголовнішу функцію в цьому складному механізмі [55, с. 84-85].

Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдик­ції, надійною гарантією забезпечення конституційного контролю в державі [126]. Його завданням є забезпечення відповідності законів та інших пра­вових актів Президента України, органів законодавчої та виконавчої влади Конституції України. Не відміняючи загальносудового захисту Конституції, конституційного режиму органами правосуддя, він діє за принципом: не­має нікого, хто був би вищий від Основного Закону. Даючи тлумачення Конституції і закону, Конституційний Суд полегшує діяльність усіх гілок влади та одночасно створює умови для ефективного правозастосування.

Висота конституційної юстиції полягає в тому, що жоден із державних органів не може визнати недійсними прийняті ними акти, але тільки парла­мент може змінювати судову практику за допомогою відповідних змін у за­конодавстві, тобто в межах статутного права. Закон про Конституційний Суд України визначив дві основні сфери застосування конституційної юрис­дикції - це перевірка конституційної нормативно-правових актів (консти­туційний контроль) і офіційне нормативне тлумачення Конституції України та законів. Це означає, що сформульовані Конституційним Судом пояснен­ня змісту положень Основного Закону та законів є обов'язковими для вико­нання всіма суб'єктами, незалежно від того, погоджуються вони з таким розумінням приписів відповідних актів чи ні. Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність.

Таким чином, відповідно до Закону «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р. контрольні функції у сфері державного управління реалізуються Конституційним Судом при розгляді справ про конституційність актів вищого органу виконавчої влади - Кабінету Міністрів (п. 1 ст. 13); розгляді конституційних подань (статті 40-41); розгляді конститу­ційних звернень (статті 42-43) [99, с 670].

До конституційних санкцій, тобто несприятливих наслідків для суб'єкта, належать такі:

скасування або призупинення дії актів державної влади, місцевого самоврядування;

дострокове припинення повноважень органу державної влади, орга­ну місцевого самоврядування чи їх посадових осіб;

визнання недійсним юридично значущого результату;

скасування результатів голосування;

процесуальні санкції, зазначені в регламентах;

визнання поведінки неконституційною [164, с 51].

Отже, підсумовуючи, слід зазначити, що на першому етапі досягнення конституційної узгодженості правової системи Конституційний Суд вико­нує функцію пристосування законів до конституційних основ державного і суспільного життя. Це зумовлене звичайними недоречностями правотворчості. Крім того, Конституційний Суд вирішує спори про компетенцію, що свідчить про складність правовідносин, які зумовлюють потребу в розроб­ці відсутнього в Основному Законі принципу єдності влади. Конституцій­ний контроль в усіх проявах визначає конституційну відповідальність і га­рантує її.

Парламентський контроль. Особливого значення в правовій демо­кратичній державі набуває система парламентського контролю за діяльні­стю виконавчої влади. Світовий досвід свідчить, що без дійового парла­ментського контролю існування правової держави є сумнівним. Визначена в основних законах контрольна компетенція законодавчих органів реалі­зується не тільки безпосередньо парламентами, а й їхніми деякими внут­рішніми структурами. Відповідна діяльність парламентів та їх структур набуває різноманітних форм залежно від форми державного правління.

Здійснення парламентського контролю в Україні закріплено в поло­женнях Конституції, згідно з якими передбачено відповідні структури та їх законодавчу регламентацію. Верховна Рада України має низку спеціаль­них контрольних органів, що дає змогу тримати руку на пульсі соціально-політичного життя держави. До її повноважень належить контроль за дія­льністю Кабінету Міністрів, контроль за використанням одержаних Украї­ною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом, затвердження та контроль за виконанням Державного бюджету [68, с. 31]. Крім того, парламент три­має під своїм контролем загальнаціональні програми економічного, соціа­льно-культурного розвитку та охорони навколишньрго середовища, за­тверджуючи їх в установленому порядку.

Контроль парламенту через установчу функцію реалізується під час формування Кабінету Міністрів, призначення вищих посадових осіб. Відо­мо, що під час формування уряду останній має подати програму діяльно­сті, з якою парламент погоджується, результатом чого є затвердження складу уряду, чи не погоджується, тоді уряд не затверджується. Крім цього, парламент періодично заслуховує звіти уряду та вищих посадових осіб держави. Вотум недовіри - можливий результат контролю самого парла­менту. Стаття 87 Конституції встановлює порядок визначення відпові­дальності Кабінету Міністрів України.

Парламентський контроль, незалежно від того, яке місце він посідає в діяльності того чи іншого парламенту, має давню історію. Його здійснює передусім сам законодавчий орган на пленарних засіданнях, а також по­стійні комітети та депутати. Крім того, парламент може створювати спеці­альні слідчі комісії. В Конституції України ці форми контролю об'єднано короткою формулою в статті 85: Верховна Рада «здійснює парламентсь­кий контроль у межах, визначених цією Конституцією».

Ефективний систематичний контроль здійснюють комітети Верховної Ради, що властиво всім демократичним державам. Контрольна діяльність депутатів виражається у праві звертатися із запитом до Кабінету Мініст­рів, керівників інших центральних органів державної влади, а також до керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядку­вання і форм власності. Такі запити можуть бути як усні, так і письмові. За ними перелічені органи (посадові особи) зобов'язані повідомити народно­му депутатові про результати розгляду запиту. У багатьох парламентах світу щотижня надається час для усних запитань депутатів членам уряду (т. зв. «час запитань»).

Окремого розгляду потребують існуючі форми парламентського конт­ролю за витрачанням державних коштів, тобто за виконанням урядом державного бюджету. У багатьох країнах установлено порядок, за яким інформація про загальний фінансовий стан передається урядом до по­стійного комітету з фінансово-бюджетних питань. Окрім інформації зага­льного характеру, ці комітети можуть збирати більш конкретні відомості про виконання державного бюджету.

Водночас майже у всіх країнах перевірка державних витрат та ряд ін­ших дій у фінансово-бюджетній сфері здійснюється спеціальними органа­ми, відокремленими від уряду. їх діяльність не тільки доповнює відповідну роботу самого законодавчого органу та його структур, а й додає їм більш конкретного змісту. Найчастіше ці органи називаються лічильними (рахун­ковими) палатами, і їх склад формується парламентом або за його учас­тю. Так, в Україні таким органом парламентського контролю за викорис­танням коштів Державного бюджету є Рахункова палата (ст. 98 Конститу­ції), Голова та члени якої призначаються та звільняються Верховною Радою. У випадку виявлення порушень або зловживань Верховна Рада може поставити питання про політичну відповідальність Кабінету Міністрів у цілому або конкретного члена уряду.

Характерно, що в окремих країнах Східної Європи та тих, що утвори­лися на теренах колишнього СРСР, відповідні органи здійснюють конт­роль не тільки за виконанням бюджету, а й за управлінням об'єктами державної власності.

Ще однією формою парламентського контролю за урядом можна вва­жати діяльність інституту омбудсменів.

Омбудсмен (народний правозахисник) - це спеціальна посадова особа, до компетенції якої входить вирішення проблем, що виника­ють у відносинах між приватними особами та органами державної влади, розгляд скарг на діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Важливим напрямом роботи омбудсмена є захист прав і свобод лю­дини, з одного боку, а з іншого - він покликаний контролювати дії всіх гі­лок влади та посадових осіб різних рівнів, аби запобігти порушенню ними прав людини. Найважливіша риса статусу омбудсмена - незалежність у здійсненні своїх функцій, адже він не належить до жодної з гілок влади, а є органом sui generis, тобто особливого роду, і діє лише йому притаман­ними засобами та методами. Омбудсмен, як правило, за власною ініціа­тивою здійснює перевірки щодо законності і правильності управлінських актів, процедур їх прийняття, дій відповідних посадових осіб.

Уперше інститут омбудсмена був запроваджений в 1809 році у Швеції, аби контролювати з боку суспільства законодавчу, виконавчу і судову владу. А з часом він знайшов своє місце в державно-правовій практиці більш ніж п'ятдесяти країн світу, у тому числі й Україні. Введення інститу­ту Уповноваженого Верховної Ради з прав людини є новацією у держав­но-правовій системі захисту прав і свобод людини в нашій країні та важ­ливим кроком на шляху створення в Україні громадянського суспільства європейського зразка. Уповноважений Верховної Ради України з прав лю­дини здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 101 Конституції). Можна сказати, що омбудсмен сьогодні сприймається як своєрідний посередник між особою та органами державної влади, який розслідує скарги і запобігає зловживанням з боку останньої.

Судовий контроль. Особливе місце в системі контролю за органами виконавчої влади належить судовому контролю. Адже залишити без на­лежного судового контролю сферу адміністративної діяльності державних органів не можна, оскільки вона зачіпає інтереси всього суспільства, дер­жави і громадян, і ці інтереси повинні бути збалансовані чинним законо­давством [51, с 34].

Судовий контроль - це заснована на законі діяльність судів щодо пе­ревірки правомірності актів і дій органів виконавчої влади, їх посадових осіб із застосуванням, якщо виникає необхідність, правових санкцій [99, с 669].

Конституція України, визначивши головним обов'язком держави утвер­дження і забезпечення прав і свобод людини, істотно змінила роль і міс­це суду в системі державних органів, поширила його юрисдикцію на всі правовідносини, що виникають у державі. Основний Закон гарантує широ­ку систему правового захисту від будь-яких дій чи бездіяльності державних органів. До Конституції як одне з основних прав громадян було вклю­чено всеохоплюючу гарантію права звертатися до суду. Стаття 55 гаран­тує право громадянина на оскарження в суд та захист його порушених прав у суді На практиці ця конституційна норма реалізується через систему судів та інстанції апеляційного та касаційного рівнів.

Судовий контроль в Україні має непрямий характер, оскільки контро­люється не законність самих законів, а законність нормативно-правових актів, які базуються на законах, та законність дій службових осіб, які вико­нують ці закони.

Судовий контроль за законністю у сфері виконавчої влади здійсню­ється у двох формах. Перша - це діяльність суду щодо вирішення адміні­стративних справ, яка пов'язана з перевіркою законності нормативно-правових актів органів управління на підставі звернень заінтересованих осіб. Судові рішення при цьому скасовують чи змінюють незаконні акти виконавчої влади або відмовляють у визнанні юридичної сили за актами, що суперечать чинному законодавству.

Суть другої форми зводиться до того, що судовий контроль за закон­ністю актів (дій) органів виконавчої влади має місце у випадках, коли за­конність акта чи дії не є спеціальним предметом судового розгляду, а до­сліджується, перевіряється у зв'язку з вирішенням віднесених до компе­тенції суду кримінальних, інших судових справ, при розгляді яких судам доводиться оцінювати дії чи бездіяльність органів управління з точки зору їхньої відповідності законодавству.

Таким чином, судовий контроль має ту особливість, що здійснюється у сферах, недосяжних деяким іншим видам контрольно-наглядової" діяль­ності. Формальним наслідком непрямого контролю, який здійснюється судом, є окремі ухвали та подання, що приймаються судовими органами (суддею). Залишення службовою особою без розгляду окремої ухвали суду чи подання судді або невжиття заходів до усунення вказаних у них порушень закону, так само як і несвоєчасна відповідь, тягнуть за собою адміністративну відповідальність. При виявленні судом у діях службової" особи ознак злочину він повинен повідомити про це прокурора або ж по­рушити кримінальну справу.

Важливим призначенням (функцією) судової влади у правовій державі є захист прав і свобод людини. Судова влада має своїм завданням конт­ролювати законність дій виконавчої влади, розглядаючи і вирішуючи пре­тензії (скарги) громадян та їх організацій (юридичних осіб) щодо актів (дій) органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Вирішуючи спори про пра­во та юридично значимі конфлікти, що виникають між різними суб'єктами (фізичними та юридичними особами), вони підтримують і зміцнюють у су­спільстві стан законності, утримують органи виконавчої влади у визначе­них Конституцією, іншими законами рамках їх діяльності.

Суддя у розумінні соціальних цінностей, як визначила Конституція України, має всі можливості сповідувати верховенство права в першу чергу людини, а потім - державного органу чи посадової особи, оскільки суд все більше стає частиною соціальної держави. Громадяни мають гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу виконавчої влади, місцевого самовряду­вання, посадових і службових осіб, якщо вони вважають, що рішення, дія чи бездіяльність останніх порушують або ущемлюють права і свободи громадян чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді. Крім того, якщо суд переконався у невідповідності закону Конституції, він не застосовує такий закон, а керується Основним Законом і вирішує справу по суті. У випадках, коли під час застосування закону в конкретній справі виявляються розбіжності між законом і Конституцією, згідно зі статтею 83 Закону про Конституційний Суд України, провадження у справі зупиняється, відкривається конституційне провадження, і справа розглядається Конституційним Судом невідкладно. Такий стан підтвер­джує відомий постулат, що органи виконавчої влади здатні реально функ­ціонувати в суспільстві на конституційних засадах лише за умов судового контролю.

Отже, зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає: 1) в оцінці судом правомірності дій органів управління; правомір­ності дій їх посадових осіб, правомірності прийнятих нормативних актів і рішень; 2) у викритті порушень законності, обмеження прав громадян і організацій, підприємств, установ; установленні причин порушень;, 3) вжитті заходів відносно порушених прав і заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, які припустилися порушення законності [99, с 671].

Як показує світовий досвід, звернення громадян до суду з претензіями до представників державних органів становлять чи не найбільшу частину конфліктів, які розглядаються в судовому порядку. Враховуючи досвід багатьох демократичних країн, де вже давно існує адміністративна юсти­ція, та для ефективного судового контролю у сфері адміністративної дія­льності державних органів в Україні також необхідно передбачити ство­рення спеціалізованих судових органів. До компетенції адміністративного суду слід віднести вирішення питань, які сьогодні не вирішуються або ви­рішуються недостатньо. Створення загальних адміністративних судів Ук­раїни дасть змогу реалізувати ідею незалежного органу для забезпечення дійового контролю у сфері державного управління та дасть змогу гармоні­зувати юридичну практику з європейськими країнами.

Фінансовий контроль. Важливе місце у сфері державного управлін­ня посідає фінансовий контроль. Основними його завданнями є здійснен­ня контролю за фінансово-господарською діяльністю, цільовим та ефек­тивним використанням бюджетних коштів та коштів централізованих і де­централізованих фондів, збереженням державного майна, економним використанням матеріальних і фінансових ресурсів, за виконанням запланових завдань, правильністю ведення бухгалтерського обліку, а також виявлення відхилень від прийнятих стандартів управління фінансовими ресурсами та державною власністю, усунення фактів порушення фінансо­вої дисципліни, заподіяння збитків, безгосподарності й марнотратства, перекручення звітності на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Об'єктом фінансового контролю є всі господарські операції, які здійснюються з використанням коштів, цінних паперів та інших роз­рахунків. Відповідно до Конституції суб'єкти контролю можна умовно по­ділити на дві підсистеми: за ознаками ініціювання та здійснення контролю [245]. До контролюючих суб'єктів першої підсистеми належать громадяни України, Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів та інші органи ви­конавчої влади, Конституційний та інші суди, органи прокуратури, органи місцевого самоврядування, політичні та громадські об'єднання, засоби масової інформації. їх особливістю є те, що зазначені суб'єкти виступають як ініціатори, так і виконавці контролю.

До контролюючих суб'єктів другої підсистеми можна віднести такі три групи: керівники, головні бухгалтери та інші посадові особи; ревізійні комі­сії та органи відомчого контролю; органи незалежного фінансового конт­ролю (аудитори та аудиторські фірми) [147, с 92].

Фінансово-кредитний контроль поширюється на всі галузі державного управління. Кабінет Міністрів та Міністерство фінансів здійснюють загаль­ний контроль за фінансово-кредитними відносинами в державі. Спеціаль­ну функцію контролю також виконують контрольно-ревізійна, податкова, митна служби, Національний банк України, державне казначейство, пен­сійний фонд. Фінансовий контроль має свої особливості, оскільки створю­ється і функціонує у вигляді самостійних в організаційному і юридичному аспекті органів.

Контрольна фінансова діяльність має загальний для всіх галузей і сек­торів управління характер (наприклад, податковий, фінансовий контроль), або ж здійснюється в складі відповідних державних органів, скажімо, в галузі економіки чи соціально-культурній сфері. Система фінансового конт­ролю зосереджена у виконавчій та законодавчій гілках влади. Парламент­ський фінансовий контроль здійснює Рахункова палата Верховної Ради України, яка є постійно діючим вищим органом державного фінансово-економічного контролю. Фінансовий контроль з боку виконавчої влади здійснюють: Міністерство фінансів України, Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Фонд державного майна, відомчі органи фінан­сового контролю.

Фінансовий контроль є внутрішнім та зовнішнім [36, с 6]. Внутрішній, що здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу безпосередніми розпорядниками бюджетних коштів, повинен забезпечувати:

постійну оцінку достатності та відповідності діяльності бюджетної установи вимогам внутрішнього фінансового контролю;

оцінку діяльності на відповідність результатів установленим зав­данням та планам;

інформування безпосереднього керівника установи про результа­ти кожної перевірки (оцінки, розслідування, вивчення чи ревізії), проведе­ної підрозділом внутрішнього фінансового контролю.

За організацію ефективної системи внутрішнього контролю установи відповідає керівник цієї установи. Внутрішній контроль здійснюється також через Держказначейство та Головних розпорядників коштів.

Зовнішній контроль та аудит здійснюється Рахунковою палатою - в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України - відповідно до його повноважень, визначених законом. Відповідно до Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» її організаційна структура складається із Головного контрольно-ревізійного управління (ГловКРУ), контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та 604 контрольно-ревізійних відділів у районах, містах, міських районах [147, с. 94]. Завданням цієї служби є здійснення державного контролю за цільовим та ефективним витрачанням державних коштів та державної власності, матеріальних цін­ностей, їх збереженням, станом і правильністю бухгалтерського обліку, достовірністю фінансової звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підпри­ємствах і в організаціях, які одержують кошти всіх рівнів і державних ва­лютних фондів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недо­ліків та порушень і запобігання їм на майбутнє.

Державний контроль здійснюється у формах перевірок і ревізій гро­шових і бухгалтерських документів, звітів, кошторису та інших документів.

Ревізія - це спосіб документального контролю за фінансово-госпо­дарською діяльністю підприємств, установ, організацій, додержанням за­конодавства з фінансових питань, вірогідністю обліку і звітності, спосіб документального виявлення нестач, розтрат, привласнень і крадіжок кош­тів і матеріальних цінностей, запобігання фінансовим зловживанням. Ре­візії і перевірки можуть здійснюватись як за власною ініціативою держав­ної контрольно-ревізійної служби (не частіше одного разу на рік), так і за дорученням правоохоронних органів (у будь-який час, у випадках, перед­бачених законом).

Результати ревізії оформлюються шляхом укладання акта, а перевір­ки - довідки або доповідної записки. Органи державної контрольно-реві­зійної служби мають право розглядати справи про адміністративні право­порушення у сфері фінансової діяльності, а також право безпосереднього обстеження та з'ясування питань на підприємствах, установах та органі­заціях, де проводиться перевірка чи ревізія. У разі потреби всебічного контролю та отримання додаткових даних про об'єкт, що перевіряється, вони можуть вимагати проведення інвентаризації основних фондів, товарно-грошових цінностей, грошових коштів і розрахунків. У випадках, перед­бачених законодавством, зазначена служба має право накладати на керів­ників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій адмініст­ративні стягнення, а також застосовувати до них фінансові санкції.

Організація та здійснення фінансового контролю в Україні покладена на контрольно-ревізійні підрозділи, що створюються і функціонують як самостійні структурні підрозділи в міністерствах, інших центральних орга­нах виконавчої влади, а у разі потреби - в органах, що належать до сфе­ри їх управління і становлять єдину контрольно-ревізійну службу відповід­ного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.

Це - відомчий фінансовий контроль. З метою запобігання дублюван­ню численних відомчих перевірок існує практика складання річних планів, погоджених з Головним контрольно-ревізійним управлінням та його під­розділами на місцях.

Лише за наказом міністра в окремих випадках можуть проводитися позапланові ревізії та перевірки.

Рахункова палата відповідно до чинного законодавства здійснює кон­троль за законністю, доцільністю та ефективністю використання держав­них коштів, аналіз виконання державного бюджету України в цілому, екс­пертизу проектів нормативних актів, які стосуються державних коштів України [153]. Про результати контролю Рахункова палата інформує Вер­ховну Раду, Президента, Кабінет Міністрів, а через засоби масової інфор­мації - громадян України.

Законом «Про державну податкову адміністрацію України» регулюєть­ся структура і діяльність податкових органів у сфері фінансового контро­лю. Державна податкова служба здійснює контроль за правильністю об­числення і сплати обов'язкових платежів до бюджету, за дотриманням податкового законодавства, порядком заняття індивідуальною трудовою діяльністю, а також приймає нормативні та методичні документи з питань оподаткування, бухгалтерського обліку і звітності на виконання відповід­них законодавчих актів.

Державні податкові адміністрації мають право застосовувати до під­приємств, установ, організацій і громадян фінансові санкції, а також на­кладати адміністративні штрафи. У разі виявлення під час здійснення контрольних функцій неправомірних дій зазначених об'єктів, що свідчать про злочинну діяльність або створення умов для неї, вони зобов'язані передати інформацію з цих питань органам з боротьби із організованою злочинністю.

Необхідно згадати й про контроль у митній справі, який має чітко окреслену структуру та визначені завдання, а також такі види функціона­льного контролю, як контроль за дотриманням антимонопольного законо­давства, контроль у сфері приватизації об'єктів державної власності, кон­троль за цінними паперами, де вже склалися відповідні контрольні струк­тури.

Закон України «Про банки і банківську діяльність» визначає правові засади діяльності банківської системи, а також контрольну функцію Наці­онального банку України, який здійснює контроль за додержанням банка­ми банківського законодавства, економічних нормативів та власних нор­мативних актів. На Національний банк покладено функції впровадження єдиної державної політики в галузі грошового обігу, кредиту, зміцнення національної грошової одиниці, координації банківської системи в цілому, тобто здійснення контролю у проведенні цієї політики. Органи банківської системи здійснюють також контроль у сфері валютного контролю.

Поряд з банками функцію валютного контролю здійснюють податкові та митні органи, органи зв'язку. Державна податкова інспекція здійснює фінансовий контроль за валютними операціями, що проводяться на тери­торії України, а Державний комітет зв'язку та інформатизації контролює додержання правил поштових переказів та пересилання валютних ціннос­тей через митний контроль держави. Державна Митна служба здійснює контроль за додержанням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України.

До державних органів з функціями зовнішнього контролю також нале­жать спеціалізовані органи контролю, наділені широкими повноваження­ми. Ці органи створюються у галузях промисловості та фінансів, охорони природи і сільського господарства, будівництва та збереження матеріаль­них цінностей тощо.

Суб'єктами цього контролю є такі державні органи; комітет зі стандар­тизації, метрології та сертифікації, органи пожежного нагляду, санітарно-епідеміологічна служба, інспекція контролю за цінами, органи статистики, органи нагляду за охороною праці, служба зайнятості населення, служба з карантину рослин, аудиторська служба, гідрометеорологічна служба, служба безпеки дорожнього руху, племінна служба, фельд'єгерська служ­ба, служба з питань технічного захисту інформації, міграційна служба.

Характерною особливістю правового статусу цих спеціалізованих ор­ганів контролю є поєднання наглядових функцій за виконанням юридич­них документів (спеціальних правил, обов'язкових вимог, умов державних нормативів, стандартів, інструкцій) з контрольними - за діями чи бездія­льністю працівників щодо виконання загальнообов'язкових правил (вони мають право давати обов'язкові приписи, застосовувати фінансові та еко­номічні санкції, порушувати справи в загальних і арбітражних судах, при­тягати правопорушників до цивільної, матеріальної та адміністративної відповідальності, передавати матеріали до правоохоронних органів).

Для ухвалення рішень про укладання договорів, про придбання і про­даж цінних паперів, видачу позик необхідна достовірна інформація, яка ґрунтується на фінансовій звітності. Такі дані можна отримати за допомо­гою аудиту.

Аудит - це системний процес отримання і оцінки об'єктивних даних про економічні дії та процеси, що відбуваються на об'єкті, їх відповідність певному критерію та доведення наслідків перевірки до заінтересованих користувачів.

Як правило, користувачі фінансової інформації не мають доступу до облікових записів організації, підприємства, тому вони запрошують для підтвердження реальності фінансово-господарської діяльності аудиторів. їх свідчення щодо фінансової звітності мінімізують ризик прийняття не­правильних рішень і можливих негативних наслідків.

Аудит буває трьох видів: аудит фінансових звітів; аудит на відповід­ність вимогам; аудит господарської діяльності. Отже, аудит можна оха­рактеризувати як один із видів незалежного від державних структур фі­нансового контролю, який підтверджує реальність оприлюдненої фінансо­вої звітності, підвищує рівень довіри до підконтрольного об'єкта та знижує ризик при прийнятті управлінських рішень.

У нашій країні діє закон про аудиторську діяльність, створена Ауди­торська палата, яка розглядає стандарти з аудиторства, здійснює серти­фікацію спеціалістів з аудиту та видає ліцензії на право здійснення ауди­торської діяльності фізичним особам та організаціям.

Підсумовуючи вищевикладене, можна виділити загальні риси, прита­манні фінансовому контролю: він здійснюється з метою захисту інтересів держави спеціально визначеними державними органами, наділеними державно-владним повноваженнями, в межах їхньої компетенції; взаєми­ни між органами, які здійснюють фінансовий контроль, і тими, що переві­ряються, мають субординаційний характер; рішення про застосування відповідного різновиду контролю приймають компетентні посадові особи контрольного органу зі своєї ініціативи або за дорученням правоохорон­них органів; органи, що здійснюють контроль (їх посадові особи), у випад­ках, передбачених законодавчими актами, можуть накладати адміністра­тивні стягнення, адміністративні штрафи, застосовувати відповідні фінан­сові та інші санкції у випадках, у розмірі і в порядку, передбачених законом; органи, які здійснюють контроль, співпрацюють (взаємодіють) між собою, іншими органами, що здійснюють державний контроль, і пра­воохоронними органами; користувачами результатів ревізій і перевірок є як самі особи, так і власники, що перевіряються (органи, уповноважені власником), правоохоронні органи [35].

Громадський контроль. Важливу контрольну функцію у розвинених демократіях відіграє громадський контроль. Від рівня його впливу на су­спільно-політичне життя та на органи державної влади зокрема - можна визначити рівень демократичності тієї чи іншої країни. Світова практика показала, що громадський контроль є невід'ємною частиною громадянсь­кого суспільства, а його відсутність чи мінімальний вплив указують на безправність основної маси населення перед свавіллям владних структур тоталітарної системи.

Згідно зі статтею 38 Конституції України, «Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів дер­жавної влади та органів місцевого самоврядування». Така конституційна норма передбачає як в теоретичному, так і в практичному контексті гро­мадський контроль за органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, за діяльністю управлінського апарату, посадових і служ­бових осіб.

Суб'єктами такого контролю є громадські об'єднання: політичні партії, професійні союзи, молодіжні та інші громадські організації, органи само­організації населення, трудові колективи, збори громадян за місцем про­живання, а також окремі громадяни.

Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяль­ності виконавчо-розпорядчих органів суттєво відрізняється від "усіх інших видів контролю. Ця відмінність полягає насамперед у тому, що всі суб'єкти громадського контролю виступають від імені гро­мадськості, а не держави. Тому їх контрольні повноваження, як пра­вило, не мають юридично-владного змісту, а рішення за результа­тами перевірок носять рекомендаційний характер [99, с. 674].

Для громадського контролю характерною рисою є попередження по­рушень у сфері виконавчої влади за допомогою засобів суспільного впли­ву. Як і державний, громадський контроль базується виключно на право­вих засадах.

Своє право контролю над державними інституціями громадяни реалі­зують через різноманітні громадські об'єднання. У різних формах об'єднання громадян здійснюють громадський контроль за діяльністю ор­ганів влади (вибори, референдуми, громадські обговорення тощо), а та­кож через структури громадянського суспільства. Так, право висування кандидатів на місцевих виборах, поряд з іншими суб'єктами виборчого процесу, належить громадським організаціям. Оскільки обласна, районна рада може висловити недовіру голові відповідної державної адміністрації, що матиме наслідком його відставку, то роль депутатів - представників громадськості у цьому випадку є дуже вагомою. Крім цього, місцеві дер­жавні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам місцевого самовря­дування у частині повноважень, делегованих їм відповідними обласними чи районними радами.

Прикладом громадського об'єднання, метою якого є контроль над дія­ми влади з боку громадськості, можна вважати Всеукраїнську громадську організацію «Громадський контроль» - першопрохідця у цій сфері в Україні. Ця структура не обмежується лише суто одним контролем, а, що вкрай важливо, займається й питаннями громадського волевиявлення.

Громадський контроль також здійснюють профспілки. Він реалізується через діяльність різноманітних контрольних комісій, рейдових бригад за використанням суспільних фондів споживання, за дотриманням техніки безпеки, промислової санітарії. Органи профспілок здійснюють контроль за дотриманням адміністраціями та власниками підприємств чи їх уповноваженими законодавства про працю, законодавчих та інших нормативних актів з питань соціального захисту та розмірів соціальних виплат.

З цією метою профспілки беруть участь у розробці і перегляді правил, положень та інших нормативних актів з охорони праці і промислової сані­тарії, здійснюють контроль за створенням на підприємствах безпечних та здорових умов праці; здійснюють контроль за дотриманням суб'єктами господарської діяльності трудового, пенсійного та житлового законодав­ства; контролюють виконання заходів щодо забезпечення зайнятості пра­цівників при їх звільненні за скороченням штатів, ліквідації чи реорганіза­ції установи, організації, підприємства. Адміністрація зобов'язана розгля­дати приписи з усунення виявлених порушень законодавства про працю і профспілки та протягом установленого терміну повідомити профспілку про результати розгляду. За ініціативою своїх членів та власною ініціати­вою профспілки мають право звернення до суду з позовом про захист трудових прав.

Важливою формою безпосередньої участі населення у вирішенні пи­тань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживан­ня. Такі збори проводяться відповідно до ст. 8 Закону «Про місцеве само­врядування в Україні» та «Положення про загальні збори громадян за мі­сцем проживання в Україні», затвердженого Верховною Радою 17 грудня 1993 року. Рішення цих зборів ураховуються органами місцевого само­врядування в їх діяльності.

Одним із напрямів, що забезпечує реформування природних монопо­лій, є застосування громадського контролю за діяльністю суб'єктів природ­них монополій, зокрема, через утворення при них рад споживачів, вклю­чення представників об'єднань громадян у наглядові ради тощо, відповід­но до Указу Президента України «Про заходи щодо реалізації державної політики у сфері природних монополій» від 10 вересня 1997 року.

В окремих випадках державні органи уповноважують об'єднання гро­мадян виконувати деякі державно-управлінські функції. Так, свого часу профспілкам було передано у володіння й оперативно-господарське управління мережу санаторно-курортних закладів, дитячих таборів відпо­чинку та інших лікувально-оздоровчих установ.

Важливим чинником громадянського, демократичного суспільства є існування на належному рівні «четвертої влади», під якою розуміють усі засоби масової інформації (ЗМІ). їх роль зводиться не лише до здійснення комунікативних функцій між державою, суспільно-політичними інституція­ми та громадянами. Вони покликані, зокрема, реалізовувати надзвичайно важливу функцію громадського контролю за діяльністю державних та су­спільних структур [ЗО, с 29]. При цьому необхідною умовою функціону­вання мас-медіа є їх незалежність, у першу чергу, від владних структур. У відкритому суспільстві звичним явищем є конструктивна опозиційність преси до влади, без чого вона не змогла б виконувати свою соціальну функцію. Опозиційність не у сенсі крайнього радикалізму, а в тому, щоб кожну дію владних структур розглядати під таким кутом зору: чи принесе вона користь пересічному громадянину, чи не порушить його конституцій­них прав і свобод. У країнах Заходу державні службовці користуються на­багато меншими, ніж звичайні громадяни, правами захисту від звинува­чень преси. Таке положення допомагає кращому втіленню принципу від­критості влади, за яким усі питання, що цікавлять суспільство, повинні розглядатися повно і без побоювання [82]. Це відповідає функції преси як «сторожового пса демократії», «громадського контролера за діяльністю уряду». ЗМ! мають забезпечувати можливість для висвітлення всіх існую­чих у суспільстві точок зору, в тому числі, й на шляхи розвитку держави. Тільки вільна дискусія може гарантувати становлення правового, демокра­тичного суспільства.

Подібний стан речей в розвинутих демократіях є звичним явищем. Там вважають, що державні та громадські діячі мають змагатися зі своїми опонентами на «ринку ідей», а не на судових лавах, і політик чи держслужбовець будь-якого рангу має бути готовим до того, що перебуватиме під постійним пильним оком громадськості. Для прикладу, в США не буває судових процесів, де позивачем виступив би державний чиновник, у Ве­ликій Британії для порушення справи проти засобу масової інформації потрібен дозвіл члена Верховного Суду, а в Швеції закон забороняє дер­жавним службовцям і бізнесовим структурам вимагати від ЗМІ матеріаль­ного відшкодування завданих моральних збитків та відмовляє у праві на судовий захисту справах про наклеп [132].

Україні ще належить створити дійовий механізм, загальноприйнятий в цивілізованому світі, за якого преса могла б діяти як джерело неупередженої інформації на вільному ринку ідей. Слушно зауважують з цього приводу І. Мащенко і Н. Нижник: «Незалежно від стану свободи слова і друку в демократичних суспільствах саме ЗМІ відіграють головну роль у формуванні відкритого суспільства і правової держави, створенні своєрід­них каналів впливу на владу» [171, с 58].

Отже, можна зробити висновок, що громадський контроль, без якого існування демократії неможливе, є важливим чинником забезпечення за­конності в сфері державного управління, механізмом участі громадян в управлінні державними справами,.

Прокурорський нагляд. Важлива і відповідальна роль у сфері дер­жавного управління, де приймаються рішення, вирішуються спори, оскар­жуються дії посадових осіб, розв'язуються трудові, майнові, соціальні та інші життєво важливі питання, належить прокурорському нагляду. Проку­ратура у механізмі державного контролю посідає особливе місце. Будучи видом (частиною) державного контролю в цілому, прокурорський нагляд має широку сферу застосування, хоча його межі та повноваження весь час були і є предметом досліджень і суперечок законодавців, учених і практиків. З початком ринкових перетворень в Україні, а відповідно - змен­шенням втручання держави у суспільні відносини та посилення ролі суду, деякі з них почали піддавати сумніву доцільність існування цієї функції прокуратури. Такий підхід частково дістав своє вираження і в Конституції України (п. 9 розд. XV «Перехідні положення»). Проте реальне життя по­казує, що потреба у нагляді за додержанням законів сьогодні не тільки не зменшилась, а все більше зростає. У юридичній теорії та практиці ця функ­ція визначається як загальний нагляд прокуратури [99, с. 681]. Загальний нагляд - це нагляд за виконанням законів виконавчо-розпорядчими орга­нами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.

Предметом загального нагляду є:

відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, вимогам Конституції та чинним законам;

додержання законів про недоторканність особи, соціально-економіч­ні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі та гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоеко­номічної діяльності [99, с 682].

Як видно, функція загального нагляду прокуратури до часу утвер­дження справді правової держави з високою політичною культурою та відповідними демократичними традиціями має право на існування.

У наш час прокуратура відіграє важливу роль у процес) здійснення дер­жавного управління. Адже саме в цій сфері часто спостерігаються прояви корупції, місництва, протидії органам прокуратури під час усунення ними порушень закону, втручання в їхню діяльність. Сьогодні з'являються не ві­домі раніше політичні зловживання окремих посадових осіб і органів влади, які не тільки потребують невідкладного реагування органів прокуратури, а й глибоких досліджень юридичної, економічної та психологічної наук.

Специфіка діяльності прокуратури полягає в тому, що вона не встано­влює загальних правил поведінки, як це робить законодавча влада, не займається організаційно-розпорядчою діяльністю, що притаманне вико­навчій владі, не розглядає конкретних справ, що належить до сфери су­дової влади.

Відповідно до законодавства на прокуратуру покладається за­вдання здійснювати загальний нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів органами виконавчої влади, органами місцево­го самоврядування, підприємствами, установами, організаціями неза­лежно від форм власності, посадовими особами та громадянами.

Останнім часом усе більшої актуальності набуває нагляд за дотри­манням законодавства про власність, сплату податків, приватизацію, підприємництво, земельну реформу, охорону навколишнього середови­ща, зайнятість населення. Працівники прокуратури розглядають і вирі­шують тисячі скарг і заяв громадян, надають правову допомогу під час особистих прийомів. Прокурорське реагування на беззаконня відбувається набагато оперативніше від судового, адже встановлені законом терміни розгляду подань і протестів прокурора доволі стислі. Що особ­ливо суттєво, прокуратура має можливості добитися ліквідації порушень закону не тільки щодо індивідуального заявителя, але й цілих категорій громадян у порядку опротестування незаконних актів органів та посадо­вих осіб виконавчої влади.

На відміну від інших державних органів, яким надано наглядово-контрольні повноваження, прокурори здійснюють функцію загального нагляду, не будучи наділені правом застосування прямих заходів впливу щодо усунення порушень законності у сфері виконавчої влади: не мають права скасовувати управлінські акти, звільняти чи призначати працівни­ків, накладати на них дисциплінарні, адміністративні стягнення. Проку­рори діють тільки у властивих цим органам формах. Виявивши в резуль­таті перевірки скарг та заяв громадян чи іншим шляхом порушення за­кону (незаконний наказ керівника, постанова чи розпорядження органу виконавчої влади), прокурор виносить протест, у якому вимагає скасува­ти незаконні акти, припинити незаконні дії керівників, службових осіб і відновити порушені права. Якщо орган або посадова особа відмовля­ється задовольнити протест чи ухиляється від його розгляду, прокурор звертається з відповідною заявою до суду. Принесення прокурором про­тесту або заяви в суд зупиняє дію опротестованого акту до вирішення питання про його законність.

Коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істот­ної шкоди громадянам, організаціям чи державі, прокурор має право вне­сти вищому стосовно порушника органу чи посадовій особі письмовий припис про усунення порушень закону, який підлягає виконанню. Залежно від характеру порушення закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють, а також наслідків такого порушення, прокурор вправі внести до відповідних органів чи осіб подання з вимогою усунути допущені пору­шення. Він також має право внести постанову про порушення дисциплінар­ної, адміністративної чи навіть кримінальної справи.

Отже, основне завдання прокуратури - не допускати, попереджати порушення закону, ким би воно не було допущене. Якщо ж порушення все-таке сталося - вжити передбачених законом заходів для його усунен­ня. При цьому, залежно від характеру порушення і його наслідків, проку­рор може поставити питання про притягнення винних до відповідальності.

Трансформація органів, наділених функціями позавідомчого контро­лю, поява нових контролюючих структур, які беруть участь у виконанні законів, складність правового регулювання їх діяльності - все це зумов­лює необхідність внесення коректив у практику прокурорського нагляду.

Внутрішній контроль є відомчим контролем для систематичної пе­ревірки виконання рішень об'єктами управління, що відіграє важливу роль у зміцненні державної дисципліни, законності при формуванні органів ви­конавчої влади, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Такий контроль не виходить за межі самої управлінської системи, органи якої перебувають в адміністративній підпорядкованості. Він здійснюється всіма органами ви­конавчої влади, їх посадовими особами, забезпечується службовцями чи спеціалізованими структурами і врівноважує діяльність державного управління. У такому аспекті контроль виступає як функція управління, будучи однією з важливих складових здійснення керівництва. Кожен керів­ник повинен здійснювати нагляд за підлеглими і контролювати виконання ними його розпоряджень. Коли він не в силі самостійно здійснювати цю функцію, частково передає її спеціально утвореному органові.

Внутрішній контроль можна назвати ще адміністративним контро­лем. Його завданням є попередження випадків порушення дисципліни, вимог чинного законодавства, невиконання управлінських рішень, бюро­кратизму, корупції тощо. Адміністративний контроль за виконавською дисципліною та діяльністю в межах наданих повноважень в органах ви­конавчої влади здійснюється по управлінській вертикалі, а також за про­цесом надання ними управлінських послуг та забезпечення конституцій­них прав і свобод громадян.

Ефективність діяльності органів виконавчої влади залежить від рівня організації виконання та контролю за виконанням законів, рішень, програм, наказів, розпоряджень тощо. Тому контроль повинен бути обов'язковою складовою частиною діяльності всіх органів виконавчої влади.

Такий контроль повинен здійснюватися систематично і системно з ви­користанням усіх наявних контрольних засобів, а результати та висновки в обов'язковому порядку мають передаватися до вищого, відносно підконт­рольного, органу. Головною метою адміністративного контролю є перевір­ка якості виконання поставлених завдань, своєчасне виявлення проблем, концентрація зусиль на корегуванні ситуації, оперативне вжиття заходів щодо забезпечення виконання завдань [217, с. 219].

Контроль з боку Президента України

Будучи главою держави, Президент України наділений правом конт­ролю за додержанням законності у всіх структурах і сферах функціону­вання виконавчо-розпорядчої системи держави [99, с 665], хоча посаду глави держави не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою державної влади, зокрема виконавчою. Разом з тим у літературі та прак­тиці глава держави в країнах зі змішаною республіканською формою прав­ління розглядається як носій виконавчої влади і найвищий представник у міжнародних зносинах. Це, на думку В. Авер'янова, випливає із змістовно­го характеру виконавчої влади, який «пояснює природну, органічну єд­ність статусу Президента з функціями та повноваженнями саме даної гіл­ки влади» [69, с 39]. Такої ж думки дотримуються й інші науковці. Тобто, Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень (компетенції), але він не віднесений до неї структурно, як окрема ланка системи органів виконавчої влади. Тому ми віднесемо контрольні функції з боку Президента України, який має безпосереднє відношення в силу значних компетеційних преференцій (насамперед установчих і кадрових) щодо виконавчої влади, до адмініст­ративного виду контролю.

У разі невідповідності Конституції, чинному законодавству Президент скасовує акти Кабінету Міністрів України, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, приймає рішення про відставку останніх, якщо недовіру їм висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради (ст. 105 Конституції). Для здійснення своїх функцій, у тому числі й контрольних, Президент може створювати необхідні консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи та служби (п.28 ст. 106 Конституції). До таких можна віднести Управління по роботі правоохоронних органів, яке являє собою важливий елемент у сис­темі цивільного контролю за діяльністю правоохоронних органів й насам­перед тих, які мають військові формування й спеціальні підрозділи. Таким органом є також спеціальний відділ забезпечення при Президентові України, який контролює транспортні витрати, витрати на утримання бу­динків, оздоровчо-лікувальних закладів тощо, які належать тим чи іншим органам виконавчої влади.

З метою посилення взаємодії державних органів, які здійснюють зов­нішній та внутрішній контроль, було створено Головне контрольне управ­ління Адміністрації Президента України, на яке покладено функцію коор­динації заходів щодо забезпечення контролю за виконанням актів та до­ручень Президента України, доручень Глави Адміністрації Президента України органами виконавчої влади та їх посадовими особами, органами місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень. В апа­раті Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Се­вастопольської міських державних адміністрацій діють структурні підроз­діли з контролю за виконанням актів та доручень Президента України.

Контроль з боку Кабінету Міністрів України

Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади (ст. 113 Кон­ституції) відіграє ключову роль у сучасній системі державного управління. Уряд реалізує свої контрольні повноваження в процесі: 1) реалізації про­грам економічного, соціального, культурного розвитку країни в цілому та окремих її регіонів; 2) проведення фінансової, цінової, інвестиційної та по­даткової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціа­льного захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 3) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 4) організації та забезпечення зовнішньоеконо­мічної діяльності України, митної справи; 5) спрямування і координації роботи міністерств та інших органів виконавчої влади.

Згідно з Указом Президента України «Про систему центральних органів України» від 15 грудня 1999 p., Кабінет Міністрів може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці урядові органи здійснюють: управління окремими підгалузями або сфе­рами діяльності; контрольно-наглядові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції.

Результати контрольної діяльності Уряду знаходять своє відображен­ня в постановах і розпорядженнях, які він видає.

Відповідно до статті 35 Конституції Автономної Республіки Крим Кабі­нет Міністрів України з питань виконання державних функцій і повнова­жень здійснює контроль відносно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови уряду АРК, керівників відповідних міністерств і республікан­ських комітетів АРК [103].

Кабінет Міністрів здійснює контрольну функцію відносно місцевих державних адміністрацій та їх голів, які при здійсненні своїх повноважень відповідальні та підзвітні перед ним.

Контроль з боку центральних органів виконавчої влади

Це - контроль, який здійснюється міністерствами, державними коміте­тами (державними службами) та центральними органами виконавчої вла­ди зі спеціальним статусом. Керівники центральних органів виконавчої влади відповідно до положень про ці органи, які затверджує Президент України, організовують і здійснюють контроль виконання в доручених їм сферах діяльності і несуть відповідальність за стан справ у цих сферах перед Президентом та Кабінетом Міністрів. Вони визначають ступінь від­повідальності керівників структурних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади здійснюють ко­нтроль над відповідними управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій,

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади контролюють процес виконання виданих ними актів у підвідомчих установах своєї галузі (відомства). З метою уніфікації адміністративної діяльності міністри здійс­нюють нагляд за функціонуванням управлінських підрозділів та службо­вих осіб відповідної галузі. Вони наділені правом скасовувати накази, ін­струкції, призначати бухгалтерські, інші документальні ревізії, накладати дисциплінарні стягнення щодо підпорядкованих об'єктів управління.

Контроль з боку місцевих органів виконавчої влади

Контрольні повноваження обласних, районних, Київської та Севасто­польської міських державних адміністрацій закріплені в Законі України «Про місцеві державні адміністрації». Коло цих повноважень досить ши­роке. Так, відповідно до ст. 28 місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірку стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх по­садовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування. З питань здійснення пов­новажень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих адміністрацій (ст. 31). Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, які суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента України, Кабінету Міністрів, голів обласних дер­жавних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів ви­конавчої влади. Керівники управлінь, відділів та інших структурних, під­розділів обласних державних адміністрацій мають право скасовувати на­кази керівників відповідних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районних державних адміністрацій, що суперечать законодав­ству України та актам органів виконавчої влади вищого рівня (ст. 33).

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повно­важень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рів­ня. їх рішення, ідо суперечать Конституції та законам, іншим актам зако­нодавства, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Вони визначають ступінь відповідальності своїх заступників та керівників структурних під­розділів, які входять до складу адміністрацій, забезпечують реалізацію інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами пов­новажень.

Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні органам ви­конавчої влади вищого рівня, а також радам у частині повноважень, деле­гованих їм відповідними районними чи обласними радами. В свою чергу, органи виконавчої влади уповноважені здійснювати перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності та здійсню­вати контроль за: діяльністю підприємств (об'єднань) будь-яких форм власності, транспорту; використанням природних ресурсів; станом гро­мадського порядку; сплатою обов'язкових платежів до бюджету; станом обліку, звітності; радіаційним, санітарним станом.

Організація контролю за виконанням документів здійснюється відповід­но до Інструкції з діловодства в центральних і місцевих органах виконав­чої влади і Регламенту роботи відповідного органу. Передумови успішно­го контролю закладаються на стадії розробки документів: актів законо­давства, програм, постанов, наказів тощо. Кожен документ повинен відпо­відати чинному законодавству України, містити в собі чіткі установки й завдання, визначати конкретні строки та осіб, відповідальних за виконан­ня. Безпосередній контроль за виконанням документів покладається на канцелярію або спеціально створену контрольну службу. У малочисельних органах, а також у структурних підрозділах апарату такий контроль здійснюється посадовою особою, відповідальною за діловодство, що за­значається в її посадовій інструкції.

Проте управлінський контроль не може обмежуватися лише контро­лем за виконанням документів. Він повинен бути всеосяжним і здійснюва­тися у комплексному порядку. Забезпечення систематичного та дійового адміністративного контролю може відбуватися тільки у плановому режимі. Контроль не може бути відокремлений від організації управління в цілому, керівник органу виконавчої влади всі управлінські дії, у тому числі й конт­роль, повинен здійснювати як єдиний процес. Кожен працівник апарату управління у межах своїх повноважень повинен здійснювати контроль як частку своїх посадових обов'язків навіть тоді, коли йому це спеціально й не доручено окремим розпорядженням.

Підсумовуючи, можна зазначити, що існуюча система організації конт­ролю й перевірки виконання рішень, прийнятих органами виконавчої вла­ди, в Україні ще остаточно не сформована, а тому потребує вдосконален­ня в напрямку створення єдиної системи державного контролю, в межах якої на правовій основі діятимуть спеціалізовані контрольні органи. В сис­темі державного управління слід визначити такі напрями контролю, які стосуються найбільш важливих сфер життєдіяльності держави та прав, свобод та інтересів громадян і суспільства в цілому. Тільки такий підхід дасть можливість наблизитися до дійового та ефективного контролю, який сприятиме підвищенню ефективності державного управління і відповідно посиленню стабільності в державі.

Методи контролю

У практичній діяльності регламентація процедур контролю має не менш істотне значення, ніж будь-які інші управлінські механізми. Право­ве забезпечення контрольних процедур, які мають значення як для суб'єкта, так і для об'єкта контролю, повинно відповідати таким основ­ним принципам:

відкритість процесу контролю для засобів інформації та громадсько­сті, гласність проведення;

відповідність здійснюваних процедур чинному законодавству;

законність, яка забезпечує здійснення управлінської діяльності на засадах і відповідно до Конституції та законів України;

демократизм, що передбачає активне залучення громадян до процесу проведення контролю, інформування населення про результати контролю;

раціональність, яка передбачає науково-практичне обґрунтування

вдосконалення процедур, що унормовуються [12, с. 298].

Процедури проведення контролю можна класифікувати на основі ви­ділення основних етапів (стадій) контрольного провадження. Серед них найбільш відповідним до сфери державного управління є такий:

вибір об'єкта контролю, визначення мети і прийомів контролю; ви­значення кола контролюючих суб'єктів, що будуть брати участь у здійс­ненні перевірки та узгодженні їхніх дій;

прийняття рішення про проведення контролю з остаточним визна­ченням органів, що будуть задіяні у проведенні контрольних перевірок;

організаційні дії, пов'язані з ознайомленням із наявною інформацією про об'єкт контролю, вибір методів контролю, повідомлення про час його проведення;

аналіз та встановлення фактичного стану об'єкта контролю;

прийняття рішення за результатами контролю, інформування відпо­відних органів, підготовка пропозицій та рекомендацій;

виконання рішень, прийнятих за результатами перевірки [12, с. 299].

Методи контролю у сфері державного управління є такими: контроль здійснює група фахівців; проводять його планово та позапланово; перевірці підлягають як окремі ланки (операційний контроль), так і вся робота в цілому (лінійний контроль); за особою, що перевіряється, майже завжди зберігається право на пояснення та оскарження; свій висновок перевіря­ючий передає керівникові органу, який призначив ревізію чи перевірку, і, нарешті, принцип, якого дотримуються скрізь і завжди,- це принцип роз­межування контролю та ієрархії - ті, хто здійснюють перевірку, самі не можуть приймати рішення. Лише керівник, який призначив ревізію чи пе­ревірку, має право розглядати отримані результати і вживати заходів, пе­редбачених законом, а також забезпечити контроль за виконанням рі­шень, прийнятих за наслідками ревізії або перевірки. У необхідних випад­ках матеріали передаються відповідним правоохоронним органам.

Контролюючий орган повинен бути незалежним як від політичних методів тиску, так і від адміністрації, де він здійснює свої функції: пере­віряючий не повинен залежати від посадової особи, чию установу він перевіряє.

Методи контрольної діяльності також включають як відмову в схва­ленні нормативно-правового акта, так і скасування його під час перевірки.

За часовими параметрами контроль буває: попередній, поточний і кін­цевий.

Попередній (превентивний) контроль - це контроль, що здійсню­ється до початку реалізації того чи іншого проекту, до приведення акта до виконання. Тому контроль на цій стадії має характер оцінки, аналізу стану чи констатації формального дотримання чинного законодавства. Він по­винен забезпечувати ефективний добір людських, матеріальних і фінан­сових ресурсів, необхідних для нормального функціонування органу вико­навчої влади в процесі досягнення поставлених цілей [169, с. 27]. Основ­ними засобами попереднього контролю є реалізація (але не створення) правил, процедур та ліній поведінки, суворе виконання яких є засобом упевнитися, що робота розвивається у правильному напрямку. Цей конт­роль здійснюється за трьома напрямками: щодо трудових, матеріальних та фінансових ресурсів. Попередній контроль надзвичайно ефективний, адже контролер може заборонити діяльність, яка не відповідає встанов­леним критеріям. Але контроль такого виду має істотний недолік у плані сповільнення процедури та частково знімає відповідальність з виконавців проекту у випадку негативного його втілення.

Поточний контроль визначає стан об'єкта в процесі виконання операції і здійснюється безпосередньо під час самої роботи у вигляді перевірки, обліку, обстеження, ревізії, інспектування, спостереження. Цей вид контролю базуються на зіставленні й аналізі показників роботи до її початку і після отриманих результатів. Для цього застосовується зво­ротний зв'язок, який дає можливість повідомити об'єкт управління про помилки, виявлені у процесі перевірки. Всі системи зі зворотним зв'язком характеризуються тим, що вони: мають цілі; використовують зовнішні ресурси; перетворюють зовнішні ресурси для внутрішнього ви­користання; стежать за значним відхиленням від накреслених результа­тів; коригують ці відхилення з метою забезпечення досягнення цілей. Під час поточного контролю зворотний зв'язок використовується в ході ви­конання самої роботи. Цей вид контролю дає можливість проводити си­стематичну оцінку стану справ і їх регулювання за допомогою цілеспря­мованих заходів, що розробляються безпосередньо після виявлення відхилень від запланованого стану.

Кінцевий (підсумковий) контроль запроваджується після завершен­ня виконавчої процедури, тобто зворотний зв'язок використовується після того, як робота виконана. Фактично отримані результати порівнюють із встановленими вимогами (нормативами), ухвалюючи на основі цього вис­новок щодо окремої дії чи до цілої системи актів, здійснених протягом пев­ного періоду. Його переваги і недоліки є протилежними попередньому (превентивному) контролю. Він не стримує управлінську ініціативу, даючи оцінку діяльності лише після завершення управлінської процедури. Сам по собі він не дуже ефективний, оскільки контрольна операція лише кон­статує ситуацію, що фактично вже склалася після виконання рішення, тобто з певним запізненням. Проте, незважаючи на те, що виправити практично вже нічого неможливо, кінцевий контроль виконує дві важливі функції: 1) дає інформацію, необхідну для врахування майбутніх ситуацій; 2) сприяє правильній мотивації (наприклад, з оплати праці для матеріаль­ного стимулювання працівників).

На сучасному етапі державотворення в Україні проблема контролю набуває виняткового значення, адже він допомагає досягненню стабіль­ності й сприяє динамічному розвитку громадянського суспільства.

Контроль за діяльністю органів публічної влади, державних чи­новників є неодмінною складовою демократії.

Ефективність системи контролю характеризується такими параметрами:

стратегічна спрямованість контролю;

орієнтація на результати;

орієнтація на суть роботи;

своєчасність контролю;

гнучкість контролю;

простота контролю;

економічність контролю (переваги від контролю повинні бути біль­шими, ніж затрати на його здійснення).

Врахувавши ці чинники та розвинувши конституційну та нормативно-правову базу контрольної діяльності, можна створити ефективну систему контролю в Україні. Оволодіння контролем як засобом управління, його вміле використання допомагає правильно застосовувати інші елементи управління. Постійний, якісний контроль підвищує ефективність держав­ного управління, а його недостатнє використання чи відсутність-- украй негативно впливають на функціонування апарату державного управління.

 

< Попередня   Наступна >