Глава 5.3. ЗВЕРНЕННЯ ГРОМАДЯН ТА ЇХ РОЗГЛЯД ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Сьогодні важко уявити такий орган державної влади чи орган місцево­го самоврядування, якому б не доводилося вирішувати скарги чи заяви громадян. Людина звертається до органу влади або посадової особи письмово чи усно, сподіваючись, що її почують, прислухаються до її по­ради, пропозиції, критичних зауважень стосовно їхньої діяльності та бу­дуть вжиті відповідні заходи для поліпшення роботи, вирішені питання, що порушуються у зверненні.

Прийняття Конституції України поставило на порядок денний питання практичної реалізації наданого громадянам права (ст. 40) надсилати інди­відуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

З метою законодавчого врегулювання цієї конституційної норми 2 жовт­ня 1996 року був прийнятий Закон України «Про звернення громадян». Крім того, законодавство про звернення громадян включає й інші законо­давчі акти, що видаються відповідно до Конституції та цього Закону.

Він регулює питання практичної реалізації конституційного права:

вносити в органи державної влади, об'єднання громадян (відповідно до їх статуту) пропозиції щодо поліпшення їхньої діяльності;

викривати недоліки в роботі;

оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.

Закон надає і забезпечує можливість: для подальшої демократизації управління державними і громадськими справами; для впливу громадян на поліпшення роботи органів державної влади, установ, організацій, під­приємств незалежно від форм власності; для захисту своїх прав та

Проаналізуємо в цілому Закон «Про звернення громадян» та його окремі положення.

Поняття «звернення громадян»

Поняття «звернення» іноді тлумачиться надто вільно і широко. Однак не на всі звернення поширюється дія Закону. Законодавець під звернен­ням (ст. 3) розуміє будь-які викладені в письмовій або усній формі пропо­зиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Розглянемо кожну з цих складових.

Пропозиція - не тільки те, що пропонується чиєїсь увазі, виноситься на обговорення, розгляд і таке інше. З правової точки зору, пропозиція - це звернення громадян, де висловлюється порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб. Тобто, такі пропозиції, що мають громадський інтерес і значення, а їх реалізація дає змогу вдосконалити суспільні відно­сини, впливати на них.

У зверненнях-зауваженнях висловлюються думки, міркування, су­дження щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, удосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших галузей, сфер діяльності держави і суспільства. Звернення-зауваження може містити й докір, закид, вказівку на помилки у роботі органів виконавчої влади, поведінку посадових, службових осіб тощо.

Заява - це, як правило, письмове звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодав­ством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного зако­нодавства чи недоліки у діяльності підприємств, установ, організацій не­залежно від форм власності, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Заява, що подається на ім'я офіційної особи, установи чи організації, оформлюється за певни­ми правилами.

Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за со­бою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями держав­них органів і органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

Скарги займають найбільший відсоток серед звернень громадян. Це пояснюється не тільки глибокою економічною кризою, різким погіршенням становища громадян, низькою ефективністю діяльності органів виконавчої влади в усуненні негативних явищ у соціально-економічній сфері, але й невмінням, а іноді й небажанням посадових осіб, державних службовців вислухати людину, глибоко вникнути в суть порушених нею питань, захис­тити її права та законні інтереси.

Звернення, незалежно від його виду (пропозиція, заява чи скарга), може бути усним - викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі чи письмовим - надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відпо­відно до чинного законодавства.

Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне).

Якщо питання, щодо яких може бути подана пропозиція чи заява, за­конодавцем чітко не окреслені, то рішення, дії чи бездіяльність, на які громадянином може бути подана скарга, регламентовані статтею 4 Зако­ну. Вона дає вичерпний перелік рішень, дій чи бездіяльності, які можуть бути оскаржені у випадку, якщо:

порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян);

створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і за­конних інтересів чи свобод;

незаконно покладено на громадянина обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Загальним правилом є те, що оскаржувальні рішення, дії чи бездіяль­ність мають бути в сфері управлінської діяльності, а також забороняється направляти скарги для розгляду тим органам і посадовим особам, дії, бездіяльність чи рішення яких оскаржуються.

Звернення (письмове чи усне) повинно відповідати вимогам, передба­ченим Законом. Стаття 5 передбачає вимоги, які є обов'язковими для звернення, і їх недотримання тягне за собою правові наслідки, а саме: повернення звернення заявникові з відповідними роз'ясненнями протягом десяти днів з дня надходження. Для уникнення такої ситуації заявникові необхідно:

адресувати звернення тим органам, установам, підприємствам, ор­ганізаціям чи посадовим особам, до повноважень яких належить вирішен­ня порушених у зверненні питань;

вказати у зверненні своє прізвище, ім'я, по батькові, місце прожи­вання;

викласти у зверненні суть порушеного питання, зауваження, пропо­зиції, заяви чи скарги, прохання або вимоги;

підписати письмове звернення особисто із зазначенням дати.

Якщо звернення оформлено не належним чином, тобто без дотриман­ня цих вимог, воно повертається заявникові з відповідним роз'ясненням не пізніше десяти днів від дня його надходження. У випадку, коли воно наді­слано не тому адресату, до чиєї компетенції належить вирішення поруше­них у ньому питань, воно у п'ятиденний термін пересилається за належніс­тю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється автору звернення. Разом з тим, Законом забороняється відмовляти у прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належ­ність, стать, вік, віросповідання громадянина, незнання мови звернення.

Зрозуміло, що оформлені належним чином і подані у встановленому порядку звернення підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду. На­впаки, письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписа­не автором (авторами), а також таке, з якого не можна встановити автор­ство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.

Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від од­ного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті. У цьому випадку не має значення - задовольняє прийняте рішен­ня заявника чи ні. Не підлягають розгляду звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

Законом забороняється переслідувати громадян за критику у звер­неннях органів державної влади, посадових осіб, а також у той чи інший спосіб примушувати будь-кого до подання власного чи підписання колек­тивного звернення або участі в акціях на його підтримку. Забороняється також розголошувати відомості про автора звернення без його згоди.

Необхідно враховувати, що дія Закону «Про звернення громадян» охоплює не всі звернення. Зокрема, його сфера застосування не поширюється на категорії звернень (заяв і скарг) громадян, порядок розгляду яких встановлено відповідними статтями Кримінального та Цивільного проце­суального кодексів, а також Кодексом законів про працю України. Не під­лягають також розгляду звернення військовослужбовців, працівників ор­ганів внутрішніх справ і державної безпеки, що стосуються їх службової діяльності. Дія Закону не поширюється на розгляд скарг на рішення зага­льних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акці­онерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної вла­сності, а також на рішення вищих державних органів, оскільки для таких звернень передбачено розгляд у судовому порядку.

Порядок, терміни подання і розгляду звернень, права громадянина і обов'язок органів державної влади, їх керівників

Законом встановлено порядок розгляду кожного з видів звернень-пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг. Ті з них, авторами яких є Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної Праці, Герої України, інва­ліди Великої Вітчизняної війни, повинні розглядатись особисто першими керівниками державних органів.

Посадові й службові особи зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства, забезпечувати їх виконання і обов'язково повід­омляти громадян про наслідки розгляду звернень. Письмова відповідь дається за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Закон встановлює права громадянина при розгляді заяви чи скарги та обов'язки органів, посадових й службових осіб щодо розгляду заяв і скарг. Так, автор звернення має право:

особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, а також брати участь у її перевірці;

знайомитися з матеріалами перевірки;

подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядав заяву чи скаргу;

бути присутнім при розгляді заяви чи скарги;

користуватися послугами адвоката або представника трудового ко­лективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;

одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;

висловити усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці роз­гляду;

вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом по­рушень встановленого порядку розгляду звернень.

Знання громадянами своїх прав і вміле їх використання мають велике значення, оскільки це сприяє підвищенню ефективності розгляду звернень, запобіганню повторним зверненням, а також є засобом профілакти­ки бездіяльності та порушень, які породжують звернення.

Органи державної влади, посадові й службові особи у межах своїх пов­новажень зобов'язані:

об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

на прохання громадянина запрошувати його на засідання органу, що розглядає заяву чи скаргу;

скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, якщо вони не відповідають закону та іншим нормативним актам;

невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій;

виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання рі­шень, що прийняті за заявою чи скаргою;

письмово повідомляти громадянина про результати перевірки і суть прийнятого рішення;

вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом по­рядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянинові внаслі­док ущемлення його прав та законних інтересів;

вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було до­пущено порушення;

на прохання громадянина не пізніше як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудово­го колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання автора звер­нення;

при визнанні заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;

не допускати безпідставної передачі заяв чи скарг іншим органам;

особисто організовувати та перевіряти стан розгляду звернень, вжи­вати заходів щодо усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

За необхідності розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи службовий підрозділ, спеціально уповноважений здійснювати цю роботу.

З метою вдосконалення роботи зі зверненнями громадян, усунення недоліків і причин, що породжують скарги, підвищення персональної від­повідальності посадових осіб, які допускають формально-бюрократичне ставлення до розгляду звернень громадян, організації особистого їх при­йому 19 березня 1997 року був виданий Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення». Указ, зокрема, зобов'язує органи виконавчої влади регулярно проводити особистий прийом посадовими особами громадян за місцем їх праці та проживання, затвердити графіки прийому. Він проводиться у встановлені дні та години, зручний для громадян час. Графік прийому визначається керівниками. Усі звернення на особистому прийомі реєструються. Якщо вони не підлягають негайному вирішенню, то розглядаються у тому ж по­рядку, що й письмове звернення. Ведення документації здійснюється від­повідно до Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року.

Для ведення прийому відводиться відповідним чином обладнане міс­це. Звернення громадян розглядаються і вирішуються у термін не більш як один місяць від дня надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення,- невідкладно, однак, не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний строк вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлює необхідний термін для розгляду, про що повідомляється особі, яка його подала. При цьому загальний термін вирішення порушених у зверненні питань не може перевищувати сорока п'яти днів. Зазначений термін ско­рочено порівняно з двомісячним, який діяв раніше.

Ураховуючи особливу роль звернень громадян у забезпеченні постій­ного зв'язку між державою та громадянином, вирішення життєво важливих проблем окремої людини і суспільства в цілому, реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина Президентом України 13 серпня 2002 р. видано Указ «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення».

У ньому встановлюється, що забезпечення всебічного розгляду звернень громадян, порушених у них проблем, оперативне їх вирі­шення, задоволення законних прав та інтересів громадян є на сучас­ному етапі одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, відповідальним обов'язком їх посадових і службових осіб, фактором забезпечення суспільно-політичної та економічної стабільності в державі.

З цією метою керівникам органів державної влади та органів місцево­го самоврядування необхідно здійснити докорінну перебудову роботи від­повідних органів із зверненнями громадян, забезпечивши, зокрема:

здійснення безперешкодного і регулярного, не рідше одного разу на місяць, особистого прийому громадян посадовими та службовими особа­ми, в тому числі у позаробочий час за місцем роботи та проживання гро­мадян, неухильне дотримання затверджених графіків їх особистого при­йому, виділення спеціальних приміщень для прийому громадян та їх на­лежне обладнання;

розгляд не рідше ніж двічі на рік стану роботи зі зверненнями грома­дян на колегіях, засіданнях президій із запрошенням представників судів, органів прокуратури, інших державних органів, громадських організацій, засобів масової інформації;

щорічну підготовку та опублікування аналітичних доповідей відповідних органів про стан роботи зі зверненнями громадян, систематичне оприлюднення через ЗМІ інформації відомостей про роботу зі звернення­ми та вирішення порушених у них питань;

посилення персональної відповідальності посадових та службових осіб за належну організацію даної роботи та результати вирішення пору­шених у зверненнях питань, беручи до уваги, що:

рівень роботи посадових та службових осіб із зверненнями громадян має розглядатися як важливий критерій оцінки їх професійного рівня, від­повідності займаній посаді, а також можливості просування таких осіб по службі;

кожний факт не вирішення порушених у зверненні обґрунтованих пи­тань, які належать до компетенції відповідного органу, посадової чи служ­бової особи, що призвело до повторного звернення чи звернення до ор­гану вищого рівня, має глибоко аналізуватись і, в разі виявлення ознак тяганини, формалізму та бюрократизму, мати наслідком невідворотне при­тягнення відповідних осіб до встановленої законом відповідальності.

Указом запроваджується з 2003 року періодичне особисте звітування керівників центральних органів виконавчої влади, голів обласних, Київсь­кої та Севастопольської міських державних адміністрацій перед Прези­дентом України, голів районних державних адміністрацій перед головами обласних держадміністрацій з питань роботи зі зверненнями громадян. Запроваджується особистий прийом громадян Главою Адміністрації Пре­зидента України та його заступниками з питань, що мають особливе су­спільне значення [203].

Контроль за додержанням законодавства про звернення громадян і відповідальність за його порушення

Контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян відповідно до своїх повноважень здійснюють Верховна Рада і народні де­путати України, Президент і Кабінет Міністрів, Уповноважений з прав лю­дини Верховної Ради, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, міс­цеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади щодо підпорядко­ваних їм підприємств, установ і організацій.

Нагляд за дотриманням даного законодавства покладено на органи прокуратури України. Прокурори в межах своїх повноважень вживають заходи до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів грома­дян, притягнення порушників до відповідальності. Винні в порушенні За­кону несуть цивільну, адміністративну чи кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України.

Зазначимо, що у випадку задоволення скарги орган, посадова, служ­бова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення грома­дянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, понесені у зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідного органу та втрачений на цей час заробіток. Громадянинові на його вимогу і в порядку, встанов­леному чинним законодавством, можуть бути відшкодовані й моральні збитки, спричинені неправомірними діями або рішенням органу чи поса­дової, службової особи при розгляді скарги. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку.

Передбачена також відповідальність громадян за подання звернень протиправного характеру. Тобто таких, що містять наклеп, образи, дискре­дитацію органів державної влади та їх посадових, службових осіб, керівни­ків організацій, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інші протиправні дії. Якщо громадянином у зверненні повідом­лені завідомо неправдиві відомості, то за рішенням суду з нього можуть бути стягнуті витрати, зроблені у зв'язку з перевіркою такого звернення.

Загалом Конституція України, Закон України «Про звернення громадян», Укази Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення», «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення» створили нор­мативно-правову базу такої важливої галузі суспільних відносин, як право громадянина на звернення, що є суттєвим кроком на шляху до демократиза­ції державного управління. Ці акти мають стати настільними книгами керівни­ків, посадових і службових осіб усіх рангів, які несуть персональну відпо­відальність за організацію прийому громадян і розгляду їх звернень.