Підручники Державне управління Об'єкт і предмет науки державного управлінняОб'єкт і предмет науки державного управління
| Державне управління - Державне управління |
2.4.1. Об'єкт і предмет науки державного управління
Будь-яка нова наука народжується з потреби більш поглибленого пізнання тих чи інших явищ природи і суспільства, коли для цього виникають об'єктивні можливості. Як зазначає М. Піскотін, спроби створити нову науку досягають успіху лише у тому випадку, коли вона знаходить свій особливий предмет, відмінний від предмета існуючих наук, у рамках яких він не міг достатньо повно досліджуватися [167, с. 39]. Цей предмет повинен мати свою специфіку, яка б характеризувала найбільш суттєві його властивості. Знайшовши власний притаманний об'єкт і предмет, нова наука відокремлюється від вже існуючих. Отже, розробка предмета нової галузі науки є суттєвою проблемою її становлення.
Виходячи з цих засад, спробуємо з'ясувати, чи має нова галузь науки «Державне управління» свій власний об'єкт і предмет, якісно відмінний від інших наук? Ураховуючи те, що проблемами, які охоплюються теорією державного управління, цілком закономірно займалися і займаються інші науки, можна зробити попередній висновок, що не має. Виникає питання, яку ж нову проблематику покликана досліджувати наука державного управління? Юридичні, політичні, філософські, економічні, історичні, соціологічні, психологічні та інші суспільні науки обмежуються вивченням лише частини управлінських проблем, виходячи з дослідження притаманного їм об'єкта знань. Ось чому виникла нагальна потреба в існуванні такої специфічної науки, яка б повністю зосереджувалася на зазначених проблемах і досліджувала їх комплексно.
Спробуємо з'ясувати, що є об'єктом і предметом теорії державного управління. Спершу
Отже, можна зробити висновок: об'єктом дослідження науки державного управління є діяльність органів виконавчої влади,
Виходячи з об'єкта, перейдемо до визначення предмета науки державного управління. Досліджуючи проблеми управління в цілому, теорія державного управління не підміняє і не дублює інші науки, які займаються суміжною проблематикою. Як зазначається в літературі, її самостійний предмет умовно можна скласти з трьох частин [167, с 44-45]. Першу становлять проблеми взаємодії різноманітних сторін управління, які вивчаються іншими науками, виходячи з їхнього предмета дослідження. Досліджуючи ці взаємодії, виявляючи їх закономірності, наука державного управління досягає більш точного і глибокого пізнання адміністративної реальності [288]. Другу частину становлять питання, які або зовсім не вивчаються існуючими науками, або досліджуються в обмежених рамках, оскільки більш глибоке їх дослідження не може бути досягнуте методами, притаманними даним галузям науки. Третя частина - це проблеми, які не вивчаються жодною іншою галуззю науки, а тому мають суттєве значення для вдосконалення державного управління. Це: питання наукової організації праці в сфері виконавчої влади, запровадження в роботі управлінського апарату сучасних інформаційних технологій та технічних засобів, питання оптимізації аТіарату державного управління та управлінських функцій тощо.
Можна визначити, що основними напрямами досліджень науки державного управління є такі:
а) організація державного управління на різних рівнях - центральному, регіональному та місцевому (розробка загальної теорії апарату державного управління, проблем централізації і децентралізації, управлінських функцій, координації державного управління як цілісної системи);
б) проблема добору і підготовки управлінських кадрів – дослідження питань оптимальної структури штатного складу державних службовців, управління персоналом у державних органах, професійно-кваліфікаційні вимоги до державних службовців, а також проблем лідерства і боротьби з бюрократизмом;
в) техніка державного управління, зокрема розробка теорії прийняття державно-управлінських рішень, політичного прогнозування, методів державного управління, технології зв'язків з громадськістю [40].
Відповідно, в центрі її уваги перебувають такі наукові поняття і категорії: функції, принципи, організаційна структура, методи і форми діяльності апарату державного управління, державна служба, а предметом науки державного управління є організація, форми і закономірності функціонування системи органів виконавчої влади.
На наш погляд, саме таке визначення дає найбільш повне уявлення про предмет державного управління як загальної міждисциплінарної самостійної наукової дисципліни.
Отже, наукова галузь «Державне управління» має своє чітко окреслене об'єктно-предметне поле досліджень, а саме - один з основних видів діяльності держави - здійснення виконавчої влади. Воно синтезує соціально-політичний, історичний, юридичний, соціологічний, економічний, психологічний підходи, не обмежуючись і не зливаючись при цьому з жодним із них.
Державне управління - наука, що існує у поєднанні теоретичного (фундаментальні дослідження) і практичного (прикладні дослідження) аспектів. Теорія державного управління вивчає різні види управлінської діяльності - від оптимізації праці державних службовців до розробки концептуальних напрямів модернізації апарату державного управління. Поєднання в науково-дослідницькій технології адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою державотворення сприяє ефективності виконавчої влади. Адже її головною ціллю є одержання й теоретична систематизація нових знань (фундаментальних і прикладних) про діяльність органів виконавчої влади, державних службовців, знаходження шляхів підвищення ефективності державного управління, оптимізації управлінських функцій, вдосконалення методів державного управління. Разом з тим прикладні дослідження спрямовані на практичне застосування отриманих фундаментальних результатів для вирішення конкретних завдань у сфері державного управління.
Науку державного управління визначають як суспільну науку про раціональну організацію апарату управління і найбільш ефективні засоби, форми і методи його роботи, які дозволяють досягати максимальних результатів за найменших затрат сил і ресурсів [167, с 49].
Державне управління як наука і як навчальна дисципліна має свої особливості. Як галузь науки воно охоплює теоретичні дослідження проблем організації, становлення й розвитку державного управління, зокрема побудови й оптимального функціонування системи органів виконавчої влади. Як навчальна дисципліна - дає своїм слухачам знання принципів, функцій, методів і прийомів управління, організації державного апарату і державної служби, форм управлінської діяльності, державно-управлінських відносин.
Отже, державне управління як наука має загальний характер, свій об'єкт і предмет, систему понять і категорій, сформульовані проблеми і гіпотези, специфічні та універсальні закони розвитку. Слід зазначити, що при визначенні управлінської науки ми не повинні відмежовуватися від сучасних досягнень світової управлінської думки. Хоча, з іншого боку, щодо ряду ключових проблем теорії управління, вітчизняна управлінська наука повинна здійснювати наукові розробки, які б за досконалістю вигідно відрізнялися від досліджень інших адміністративних шкіл та сприяли формуванню національної теорії державного управління. Необхідно творчо підходити до світового досвіду, адже недоцільно сліпо переносити на сучасний український ґрунт застарілі та чужі знання, управлінську культуру, не враховуючи особливостей конкретно-історичного стану суспільства та національного менталітету. Прагнення до опанування минулого управлінського досвіду не повинно привести до ігнорування сутності сучасного державного управління, адже лише творчий аналіз і усвідомлення минулого сучасного є необхідною умовою формування якісно нового останнього. Варто погодитись у цьому розумінні із В. Селівановим: «Не можна створити сучасну парадигму демократичного управління в Україні без урахування як новітніх, зокрема економічних, політичних, правових і, безумовно, управлінських знань, які врахували б світові, загальнолюдські цінності, так і знань, які відбивали б національну специфіку України, менталітет українського народу. Без цього неможливий і подальший процес підготовки висококваліфікованих фахівців-управлінців саме для суверенної і демократичної України» [217, с 88].
2.4.2. Науковий метод державного управління
Не менш важливим і взаємопов'язаним з питанням визначення об'єкта і предмета теорії державного управління є питання методу управлінської науки. Адже запорукою успішного розвитку науки управління є віднайдення методу дослідження, адекватного її предмету та постійне його вдосконалення [167, с 49]. Перш ніж визначити, що таке метод науки державного управління, необхідно з'ясувати, що таке метод науки взагалі.
Науковий метод - це спосіб, підхід, інструмент, прийом, яким користується певна наука для дослідження закономірностей, що становлять її предмет. Це комплекс різноманітних засобів, який дає можливість знайти оптимальний шлях до наукової істини [184, с 10]. Під методом теоретичного дослідження розуміється сукупність прийомів досягнення мети, поставленої наукою, чи вирішення конкретного дослідницького завдання, а під методологією - вчення про систему методів, що використовується у певній науці. Як зазначає Ц. Ямпольська, метод дає можливість: а) об'єднати дані різних наук, що мають відношення до питань управління; б) віднайти закони їх зв'язку, що містяться в самому управлінні; в) обґрунтувати ці закони та використати в управлінській практиці ті висновки інших наук, що допоможуть знайти оптимальні варіанти структури, форм і засобів управління. Метод дає можливість перевірити практикою цінність нової науки [167, с 51].
Як самостійна галузь наукового знання, державне управління виробляє власну систему основних понять, принципів, ідей і методів їх реалізації, що збагачують практичний досвід і відображають загальні закономірності предмета державного управління. Система наукових теорій, доповнених методами досліджень, тобто їх методологією, утворює науку управління.
Види наукових методів
В управлінській науці вирізняють три групи найважливіших методів (іноді їх називають підходами) дослідження, специфіка яких зумовлена особливою природою державного управління як діяльності органів виконавчої влади і пов'язаних з цим різноманітних факторів політичного, економічного, соціально-культурного характеру:
1) загальні методи дослідження явищ і процесів управління;
2) логічні методи пізнання;
3) емпіричні методи дослідження. До загальних методів належать:
- традиційний метод шляхом концентрації зусиль на меті апарату державного управління - сприяти ефективності (досягнення бажаних організаційних цілей), продуктивності (досягнення цілей без зайвих затрат) та на завданнях - раціоналізації та розробки ефективного зв'язку між засобами й цілями, дає можливість виокремити функції виконавчої влади і на основі цього визначити і класифікувати функції державного управління;
- інституційний підхід - через зосередження на структурно-функціональних засадах побудови системи органів виконавчої влади та формально-правовій характеристиці політичної системи - дає можливість дослідити взаємозалежність і взаємозв'язок між змінами інституційних структур апарату державного управління і змістом державної політики;
- соціологічний підхід дає можливість досліджувати апарат державного управління з точки зору його ефективності (досягнення бажаних організаційних цілей) й продуктивності (досягнення цілей без зайвих затрат);
- комплексний підхід, виходячи із складності і неоднозначності у методологічному плані феномену виконавчої влади, дає можливість вийти за межі суто адміністративно-управлінської сфери і застосувати методи інших суспільно-гуманітарних наук та наукових знань - політології, юридинної науки, менеджменту, історії, соціології, філософії, психології тощо. Це сприяє більш повному дослідженню предмета науки та суттєвому підкріпленню методів управлінської науки арсеналом і результатами досліджень згаданих наук;
- історичний підхід базується на дослідженні системи виконавчої влади, виходячи з історичної парадигми та факторів, що впливають на її розвиток (політичних, економічних, соціальних, культурних тощо) та допомагає відстежувати вплив зовнішнього середовища в часовому просторі на управлінську систему, передбачати та аналізувати її еволюцію, адекватну викликам часу. Ґрунтуючись на тому, що система інститутів державної влади у кожен історичний період визначається конкретними суспільно-політичними факторами, притаманними цим періодам, даний метод дає можливість установити переваги і недоліки існуючої сьогодні в Україні структурно-функціональної моделі виконавчої влади, стан її співвідношення та взаємодії з іншими гілками державної влади та окреслити підходи щодо її вдосконалення та оптимізації;
- культурологічний підхід дає можливість установити залежність управлінської поведінки суб'єктів державного управління від рівня культури суспільства;
- біхевіористський підхід, що сформований під впливом психологічних чинників, розглядає організацію передусім як соціальну систему, в якій формуються і розвиваються відносини, конфлікти й зв'язки, котрі їх керівник не завжди спроможний зрозуміти й проконтролювати. На відміну від інших підходів, біхевіористський метод фокусує увагу на людському факторі, взаємозв'язках та співпраці службовців, наголошуючи на розвитку інтуїції, спонукаючи управлінців та науковців досліджувати нераціональні й раціональні, неформальні й формальні аспекти організаційної поведінки.
Другу групу становлять логічні методи пізнання:
- системний підхід дає можливість розглядати державно-управлінські явища в сукупності соціальних зв'язків, виявлення цілого та його частин, вивчити окремі складові апарату державного управління в загальній системі організації державної влади. Цей метод зосереджується на організаційно-структурних формах, у яких здійснюється управлінська діяльність, та розглядає організацію як цілісне явище, всі складові якої взаємопов'язані цілями, функціями, принципами, методами, структурами, процесами, кадрами і ресурсним забезпеченням. Цей підхід, що передбачає структуру-вання, ранжування проблем, дав можливість розгляду досліджуваного явища як системи, тобто багатьох взаємозалежних і взаємопов'язаних елементів, що становлять певну цілісність, і на цій основі здійснити пошук та визначити можливості і напрями розвитку управлінської науки;
- функціональний підхід, фіксуючи увагу на специфіці змісту управлінської діяльності, є підставою виявлення об'єктивно необхідних на даному етапі державотворення функцій державного управління, пошуку оптимальних варіантів їх розподілу в апараті державного управління;
- метод структурного аналізу, виходячи з того, що виконавча влада реалізується через відповідну структуру - систему органів, сприяє розробці науково обґрунтованої методології визначення функцій апарату державного управління та дозволяє різноманітність цих функцій звести до таких науково обґрунтованих організаційних форм виконавчої влади, які не тільки відповідають різноманітності системи об'єктів управління, а й спроможні забезпечити оптимальність її розвитку;
- структурно-функціональний метод через адекватний опис сутності єдності структурного та функціонального аспектів організації апарату державного управління дає можливість обґрунтувати особливості окремих форм виявлення цієї сутності на різних рівнях системи виконавчої влади, в її конкретних підсистемах, ланках і на цій основі запропонувати практичні заходи щодо оптимізації відповідності між структурою і функціями кожного окремого суб'єкта державного управління (органу виконавчої влади);
- метод аналізу і синтезу через дослідження елементів логічної структури науки державного управління сприяє узагальненню основних понять, принципів, категорій науки; через розгляд управлінської діяльності з різних позицій дає можливість побудувати об'ємну модель системи органів виконавчої влади;
- метод порівняльного аналізу через вивчення та використання практики державного управління в інших країнах (у першу чергу, розвинутих, демократичних) - дає можливість виявляти тенденції і напрями розвитку виконавчої влади, її взаємов'язки з іншими гілками влади та визначити її місце в державному механізмі. Саме таким шляхом можна вести пошук оптимальної системи виконавчої влади та випробовувати зарубіжні механізми, що успішно застосовувалися, для вирішення тих чи інших управлінських проблем у вітчизняному державотворенні;
- ситуаційний метод через інтерпретування існуючих напрацювань у сфері політико-управлінської теорії на сучасний стан державного управління і передбачення можливих змін сприяє розробці науково обґрунтованої методології його оптимізації.
До логічних методів також віднесені інші теоретичні прийоми - індукція і дедукція, моделювання, експеримент, абстрагування, узагальнення і обмеження, сходження від абстрактного до конкретного та інші.
До третьої групи належать методи емпіричних досліджень. Мається на увазі сукупність конкретних прийомів, за допомогою яких нагромаджується і систематизується емпіричний матеріал і дані інших близьких наук:
- аналіз наукових праць з проблематики державного управління українських, зарубіжних і радянських учених дає можливість розглянути соціальну природу та сутність державного управління і на цих засадах розвинути теоретичні основи державного управління;
- аналіз документальної бази (законів, нормативно-правових актів, управлінських документів, статистичних даних тощо) дає можливість визначити недоліки законодавчого та нормотворчого характеру, які негативно впливають на ефективність державного управління, та визначити загальні підходи вдосконалення якості правового забезпечення політико-управлінської діяльності;
- аналіз та узагальнення практичної діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в контексті переходу до нової парадигми призначення публічної влади дає змогу встановити найбільш об'єктивні методологічні підходи щодо розмежування і збалансування функцій і повноважень органів цих систем з метою підвищення їх ефективності.
Кожен із названих методів (їх груп) застосовують не ізольовано, а в комплексі, що дає змогу отримати більш повні та всебічні результати наукових досліджень. Використовуючи систему основних понять і методи теоретичних досліджень, управлінська наука виробляє власну методологію і теорію для більш повного та об'єктивного практичного вирішення своїх основних завдань.
< Попередня Наступна >