159

---

РОЗДІЛ 8. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО.

 

1. Основні підходи до визначення поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація. 2. Характеристика окремих видів адміністративних проваджень. 3. Сутність та значення адміністративного судочинства (адміністративна юстиція). 4. Система та компетенція адміністративних судів. Кодекс адміністративного судочинства.

 

1. Поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація.

На сьогоднішній день в адміністративній науці не склалося усталеного та єдиного розуміння адміністративного процесу. Можна виділити принаймні три основні підходи до його визначення.

Перший підхід (його ще називають "юрисдикційним") передбачає так зване "вузьке розуміння адміністративного процесу", згідно якого адміністративний процес - це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу, і насамперед адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес – це провадження в справах про адміністративні правопорушення). У такому розумінні адміністративний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст.

Відповідно до другого підходу (так званого "управлінського"), його ще називають "широким розумінням адміністративного процесу", адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-конкретних справ у сф

ері виконавчої діяльності органів державного управління, а у передбачених законодавством випадках і іншими, уповноваженими на то органами. Іншими словами, у широкому розумінні адміністративний процес – це вся сукупність адміністративних проваджень. Даний підхід передбачає поширення поняття адміністративного процесу не тільки на юрисдикційну, а й на регулятивну, тобто на всю нормотворчу та правозастосовчу діяльність адміністративних органів. Стосовно органів виконавчої влади та інших державно-управлінських структур, органів місцевого самоврядування може застосовуватися термін "публічна адміністрація", отже, адміністративний процес в широкому розумінні охоплює діяльність публічної адміністрації. Останнім часом широке розуміння адміністративного процесу поширюється і на діяльність адміністративних судів по вирішенню адміністративних справ, тобто на адміністративне судочинство, хоча дане твердження є полемічним і ряд вчених-адміністративістів, які поділяють широке розуміння адміністративного процесу пропонують виділяти окремо судовий адміністративний процес.

Нарешті, виокремлюється і третій підхід до визначення адміністративного процесу, умовно його можна назвати "судочинським", який походить від розуміння юридичного процесу виключно як форми правосуддя. Отже, адміністративний процес у даному випадку розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів. В рамках даного підходу також існують різні точки зору, наприклад, виділяється адміністративний процес як вид судового процесу (адміністративне судочинство) та окремо управлінський процес (правозастосовча діяльність адміністративних органів), або стверджується що адміністративний процес – це форма правосуддя, тобто адміністративне судочинство, а діяльність органів публічної адміністрації взагалі носить не процесуальний, а процедурний характер (так звані адміністративні процедури). Розуміння адміністративного процесу лише як форми правосуддя по адміністративним справам відповідає поняттю адміністративно-процесуального права, який закріплений в Кодексі адміністративного судочинства та основним тенденціям розвитку адміністративного законодавства (наприклад, станом на теперішній час розроблено та активно обговорюється проект Адміністративно-процедурного кодексу, який визначає процедури розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування індивідуальних адміністративних справ та адміністративних послуг).

Разом з тим слід зазначити, що визначення поняття адміністративного процесу залишається дискусійним та остаточно не вирішеним. Наводяться різні аргументи на користь того чи іншого підходу. На сучасному етапі "вузький підхід" до розуміння адміністративного процесу є найменш поширеним, більш актуальними залишається "широке розуміння" та "судочинський" підхід. Слід зазначити, що домінуючим в адміністративно-правовій науковій та навчальній літературі залишається саме "широке розуміння адміністративного процесу", тому виклад подальшого навчального матеріалу буде здійснено із урахуванням саме цього традиційного підходу. У будь-якому випадку слід розрізняти поняття адміністративного процесу (це завжди діяльність) та адміністративно-процесуального права (це правові норми, які таку діяльність регулюють). Теоретики адміністративного права не мають єдиної точки зору щодо змісту зазначених понять.

Зокрема, терміни «процес» та «процесуальне право» використовуються в деяких наукових працях як взаємозамінні та ідентичні зазначення (С. Махіна, І.Панова).

Існує точка зору, що перше з цих понять охоплює групи процесуальних правовідносин, які є підгалуззю (інститутом) адміністративного права, друге охоплює систему правовідносин, які ототожнюються з адміністративною юстицією (М. Тищенко, Ю. Тихомиров).

Іншою є точка зору, що адміністративний процес – за природою правовідносин – взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості (В. Перепелюк).

Якщо адміністративно-процесуальне право – це система юридичних норм, якими регламентуються державно-владні, організуючі суспільні відносини, що виникають у зв’язку з реалізацією адміністративно-процесуальної форми із застосування норм відповідних матеріальних галузей права, то адміністративний процес – це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб’єктів, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Отже, виходячи із широкого розуміння адміністративного процесу виділяють наступні його ознаки та принципи. Ознаки адміністративного процесу:

1) адміністративний процес пов’язаний із державним управлінням, його правовими формами;

2) зв’язок з матеріальними нормами адміністративного права;

3) це діяльність, в результаті якої виникають суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права. Можна зазначити, що адміністративний процес складається з двох частин: по-перше, діяльності органів державного управління щодо розгляду конкретних справ; по-друге, відносин між учасниками цієї діяльності.

Адміністративний процес базується на таких принципах, як: верховенство права, законність, охорона інтересів особи і держави; рівність сторін; національна мова; самостійність органів (посадових осіб) у прийнятті рішень; оперативність та доступність; гласність та відкритість, офіційність (публічність), повнота, об’єктивність та неупередженість, етичність у стосунках, економічність, підконтрольність та відповідальності посадових осіб. Окрім того, під час здійснення адміністративно-процесуальної діяльності публічної адміністрації повинна знаходить свої втілення правова презумпція невинуватості та презумпція правомірності дій та вимог осіб, що звертаються до державних органів, її ще називають презумпцією правомірності правової позиції громадянина.

Адміністративний процес у широкому розумінні має свою структуру, складається із сукупності проваджень, під якими розуміють діяльність по вирішенню певної, порівняно вузької групи однорідних справ. Будь-яке провадження складається з процесуальних стадій, які в явою чергу розподіляються на етапи, які наповнені діями. Виділяють наступні стадії адміністративно-процесуальної діяльності:

1)Стадія аналізу ситуації (порушення адміністративної справи)

2) Стадія прийняття рішення по справі

3) Стадія виконання прийнятого рішення (завершальна стадія).

Наведений перелік стадій запропонований Д. Бахрахом, існують і інші погляди щодо даного питання. Так, М. Тищенко, додає до цих стадій ще стадію оскарження або опротестування рішення по справі, яка носить факультативний (необов'язковий) характер. Можна навести і такий варіант визначення стадій здійснення адміністративних проваджень, запропонований проектом

Адміністративно-процедурного кодексу:

1)початок адміністративного провадження;

2) підготовка адміністративної справи до розгляду;

3) розгляд адміністративної справи;

4) прийняття адміністративного акта;

5)звернення адміністративного акта до виконання.

У практиці застосування адміністративно-процесуального законодавства методологічно необхідно послідовно та чітко розмежовувати поняття «процес», «провадження», «окреме провадження», «стадія».

Науковцями сформульовані різні визначення «провадження» та «адміністративне провадження». Так, на думку О. Кузьменко провадження можна визначити як якісно однорідну групу процесуально-процедурних дій з владної реалізації будь-яких відособлених матеріально-правових норм. Такі дії об’єднуються єдністю кінцевої мети, потребами професійної спеціалізації праці щодо правозастосування, міркуваннями щодо підвищення ефективності правового регулювання.

Ієрархічно систему адміністративного процесу у загальному вигляді можна відобразити так: «адміністративний процес» - «адміністративне провадження» - «провадження з розгляду конкретної адміністративної справи».

Таким чином, адміністративне провадження – це вид адміністративного процесу, який об’єднує послідовно здійснювані уповноваженим суб’єктом (публічною адміністрацією) процесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ.

Будь-яке провадження в адміністративних справах складається з ряду окремих операцій.

Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які притаманні для них.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипадковий характер. Їхня послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Різняться вони і за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і виступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні та послідовно змінювальні одна одну операції прийнято називати стадіями адміністративного провадження.

Отже, під адміністративною процесуальною стадією слід розуміти відносно відокремлені частини адміністративного провадження, які являють собою сукупність процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в рамках загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи.

Кожна стадія має свої етапи, які наповнені діями.

Етапи адміністративного провадження – це сукупність послідовних процесуальних дій, об’єднаних єдиною проміжною метою на певному відтинку конкретного адміністративного провадження.

Дія адміністративного провадження – це найменший структурний елемент адміністративного процесу.

В науці адміністративного права виділяють чимало проваджень, основними з яких є: провадження в справах про адміністративні правопорушення; провадження по зверненням громадян; дисциплінарне провадження; реєстраційне та дозвільне провадження; контрольно-наглядове провадження; діловодство; провадження по розробці та прийняттю нормативно-правових актів; провадження по розробці індивідуальних актів управління; провадження по застосуванню заходів примусу; провадження по земельним, податковим, пенсійним та іншим питанням; установчі провадження (створення, ліквідація, реорганізація організаційних структур у сфері державного управління);атестаційні провадження; провадження про застосування заохочень, присвоєння почесних звань, нагород.

Існують різні варіанти класифікації адміністративного процесу, які здійснюються шляхом розподілу на певні групи сукупності проваджень на підставі визначеного критерію. Так, в літературі пропонують розрізняти: адміністративно-правотворчий, адміністративно-правонаділяючий (оперативно-розпорядчий), адміністративно-юрисдикційний процеси (В. Колпаков); адміністративно-процедурний та адміністративно-юрисдикційний (Ю. Козлов, Л. Попов, І. Голосніченко); адміністративно-розпорядчий та адміністративно-охоронний (П. Кононов); адміністративно-установчий, адміністративно-правотворчий, адміністративно-правозастосовчий та адміністративно-контрольний (М. Тищенко) тощо. Окрім того, всі провадження класифікують на юрисдикційні та неюрисдикційні (М. Тищенко, він же виділяє установчі, правотворчі, правоохоронні та правонаділяючі провадження); конфліктні та неконфліктні (О. Кузьменко). Існують і інші класифікації.

Юрисдикційні провадження – це провадження, для яких характерним є наявність наступних ознак: 1) наявність спору; 2)належне процесуальне оформлення; 3 ) змагальність сторін у провадженні; 4) обов’язкове прийняття рішення у вигляді юридичного акту; 5) розмаїття органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. До таких проваджень слід віднести:

- провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- дисциплінарне провадження;

- провадження по скаргах осіб.

Неюрисдикційні провадження – це провадження, для яких наявність ознак юридисдикійного характеру не притаманне. До неюрисдикційних проваджень слід віднести:

- провадження по обробці та прийняттю нормативних атів;

- провадження по прийняттю індивідуальних актів управління;

- провадження по заявам та пропозиціям громадян;

- провадження по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів;

- провадження по застосуванню заходів адміністративного припинення;

- реєстраційне провадження

- дозвільне провадження;

- установче провадження;

- провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень

- виконавче провадження;

- атестаційне провадження;

- провадження по приватизації державного майна;

- провадження по земельним, екологічним, фінансовим, бюджетним та податковим справам;

- діловодство та ін.

На сучасному етапі назріла необхідність, і це активно обговорюється, у вдосконаленні законодавчої бази щодо регулювання питань порядку здійснення як юрисдикційних (дисциплінарного та провадження по адміністративним правопорушенням), так і неюрисдикційних проваджень, або, виходячи з іншого підходу адміністративних процедур. Зокрема це стосується провадження по зверненням громадян, реєстраційного та дозвільного провадження тощо. Серед відповідних пропозицій – проект Адміністративно-процедурного кодексу, центральною категорією якого постають адміністративні послуги, які в літературі називають ще публічними або управлінськими, передбачені ще Концепцією реформування адміністративного права.

Управлінські послуги - це діяльність уповноважених законом органів публічної адміністрації (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), спрямована на забезпечення передбачених законом прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, які проявили ініціативу в їх реалізації. В загальному плані управлінська послуга – це адміністративна процедура, яка здійснюється за заявою (ініціативою) фізичних та юридичних осіб. При цьому не має значення, чи зобов'язані ці особи звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням паспорта, чи це лише їхнє право, як у випадку отримання певної ліценції чи дозволу. На підставі аналізу чинного законодавства, вчені-правники І. Коліушко та В. Тимощук виділяють наступні групи управлінських послуг за їх предметом:

? видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності, на проведення мітингів, на розміщення реклами, в тому числі акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, атестація підприємств, робочих місць, сертифікація товарів, робіт та послуг тощо)

? реєстрація з веденням реєстрів (реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, транспортних засобів), в тому числі легалізація об'єднань громадян

? легалізація актів (консульська легалізація), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах), верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України)

? соціальні управлінські послуги (призначення субсидій, пенсій тощо).

Класифікацій адміністративних послуг може бути багато. В. Тимощук вважає, що за критерієм платності адміністративні послуги можуть поділяти на платні й безоплатні для особи. Залежно від суб’єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні адміністративні послуги і муніципальні адміністративні послуги. Важливими є, насамперед, ті класифікацій, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращення системи надання адміністративних послуг.

Одним із таких критеріїв класифікації можна назвати рівень встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема: 1) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів та центральних органів виконавчої влади України); 2) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); 3) адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли здійснюються водночас і централізоване й локальне регулювання). Така класифікація дає змогу виробити кілька правил щодо впорядкування системи надання адміністративних послуг, особливо щодо послуг з локальним регулюванням. По-перше, необхідно зважено підходити до запровадження нових видів послуг і зважати на людські, фінансові та технічні ресурси для надання якісних послуг. Не повинно бути ситуацій, коли орган влади вирішив видавати дозволи на щось, хай і обґрунтовано, але при цьому іще не розв’язав питання процедури надання цієї послуги і не створив матеріально-організаційних умов для її надання. По-друге, стосовно «локальних» адміністративних послуг найбільшу активність у частині перегляду та вдосконалення організації їх надання можуть проявити органи місцевого самоврядування. Як показує практика, в багатьох випадках у локальних актах недостатня увага приділяється процедурному аспекту регулювання. Наприклад, у Львові в Положенні про порядок приєднання нежитлових приміщень не визначено строків розгляду даної категорії справ, є нечіткими положення щодо вартості та порядку оплати цієї послуги. Прямо не визначено навіть суб’єкта який приймає рішення у справі, бо це може бути або міськвиконком або районна адміністрація, але критеріїв для розмежування повноважень немає. Щодо послуг зі змішаним регулюванням, то тут також є можливості більш чітко виписати процедуру їх надання. У деяких «змішаних» послугах за наявності локального регу3лювання пріоритет надається саме останньому. Наприклад, у разі затвердження місцевими радами міст обласного значення місцевих правил забудови не застосовуються типові регіональні правила забудови.

Наступним критерієм класифікації послуг, який може мати і теоретичне, і практичне значення, є зміст адміністративної діяльності щодо надання адміністративної послуги. Це зокрема, реєстрація, надання дозволу (ліцензії), сертифікація, атестація, верифікація, нострифікація, легалізація, встановлення статусу тощо. Але часто навіть за однією назвою криється різне змістовне навантаження. Так, при реєстрації державного акта про право власності на земельну ділянку первинним є інтерес держави щодо обліку землевласників та гарантування прав останніх, а при реєстрації суб’єктів діяльності первинним є бажання особи отримати дозвіл на зайняття підприємницькою діяльністю. І хоча в усіх справах вчиняються або приймаються індивідуальний адміністративний акт, для особи принципово важливим є його остаточне оформлення, наприклад, отримане на руки свідоцтво про реєстрацію суб’єкта підприємницької діяльності. Тому у визначення процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися саме на кінцевий результат якого очікує споживач.

Можна класифікувати адміністративні послуги за галузями законодавства, точніше, за предметом (характером) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів. Серед них можна виділити підприємницькі (або господарські), соціальні, земельні, будівельно- комунальні, житлові та інші види адміністративних послуг. При цьому під соціальними адміністративними послугами розуміються послуги, пов’язані з реалізацією владних повноважень, приміром, призначення державної соціальної допомоги тощо. Прикладом земельних адміністративних послуг може бути прийняття органом місцевого самоврядування рішення про надання земельної ділянки у користування, а прикладами підприємницької адміністративної послуги – реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності, видання ліцензій тощо. Такий підхід не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям «адміністративні послуги», оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які «виросли» з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не видно жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий – рішення адміністративного органу. Аналіз виділених вище груп послуг засвідчує наявність у них і деяких власних формальних та змістовних ознак.

Наприклад, нормативна база щодо соціальних питань характеризується надзвичайною «рухливістю», наявністю багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого є досить детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих рівнях влади, що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг досить широке і для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче до них. Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна звертатися через житлово-експлуатаційні організації. До речі, із прикладу призначення житлових субсидій можна запозичити інший позитивний досвід надання адміністративних послуг: порівняно велика кількість прийомних годин, обґрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо. Реальне надання деяких соціальних послуг тісно пов’язане з наявністю відповідних ресурсів, адже для особи важливо, щоб допомогу не лише призначили, а й виплатили, і бажано вчасно. Тому необхідно бути обережним із запровадженням додаткових соціальних послуг, оскільки це іноді може призводити до протилежних наслідків. Наприклад, встановлення додаткової матеріальної допомоги місцевою владою може, навпаки, призводити до соціальної несправедливості, якщо в місцевому бюджеті немає достатніх ресурсів, щоб надавати таку допомогу не вибірково, а певному колу осіб за чіткими критеріями. Зважаючи, що у більшості соціальних послуг вимоги досить схожі: довідки з житлово-експлуатаційної контори, довідки про доходи, тощо, доцільно розглянути питання про можливість встановлення ефективного документообігу, наприклад, між соціальними відділами і житлово-експлуатаційними організаціями та податковими органами.

Порядок надання більшості адміністративних послуг, пов’язаних із підприємництвом також доволі детально прописаний на загальнодержавному рівні, а сама процедура виглядає досить виваженою та оперативною. Щоправда, у цій сфері адміністрація проявляє часто невиправдану «активність», запроваджуючи нові послуги. Приміром, у Львові передбачено обов’язок отримання «паспорта на озвучення об’єкта» для об’єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, якщо їх власники бажають використовувати звуковідтворюючі засоби, тобто хочуть, щоб у їхніх закладах грала музика. У такому паспорті повинна міститися навіть назва технічного засобу, назви радіо- і телепрограм та деяка інша інформація. Проте варто зважати, що кожна така «послуга» зайвим тягарем лягає на підприємця і може використовуватись для необґрунтованого тиску при перевірках.

Щодо послуг, пов’язаних із землею, то фактично існує три види таких послуг: надання земельної ділянки у власність або користування, реєстрація прав власності на земельні ділянки, видача різних довідок.

Питання будівництва та благоустрою регулюються переважно актами локального рівня, тому і можливостей для спрощення процедур тут не бракує. Скажімо, можна спростити процедури витребування документації вів бюро технічної інвентаризації, якщо створити ефективну систему документообігу.

Житлові питання залишають враження радянського анахронізму і очевидно, що у цій сфері існує нагальна проблема оновлення законодавства, при чому зі зміною принципів державної житлової політики. Фактично послуг тут не так багато, адже крім взяття на квартирний облік та видачі ордерів у громадян мало інших причин звертатися до адміністративних органів. Багато житлових питань вирішуються колективним методом (тобто не індивідуально), і назавжди за ініціативою осіб, яких стосуватиметься рішення. Це, зокрема, стосується таких справ як капітальний ремонт житлового фонду, зняття з балансу міської ради приватизованих будинків, зміна статусу гуртожитку тощо. Але доки частка державної та комунальної власності в житловому фонді буде суттєвою, і порядок вирішення цих питань також потрібно вдосконалювати.

Принципово важливо виробити стандарти надання адміністративних послуг на основі (з урахуванням) стандартів аналогічних послуг у приватному секторі. Під стандартами якості адміністративних послуг можна розуміти мінімальні вимоги щодо надання адміністративної послуги, які повинен забезпечити адміністративний орган, а також критерії, за допомогою яких можна оцінити, наскільки споживач адміністративної послуги задоволений її наданням. При визначенні стандартів якості адміністративних послуг, на нашу думку, можна враховувати такі критерії, як результативність, простота і зручність, оперативність, рівність і чутливість, відкритість, справедливість та зручність оплати.

Результативність означає, що адміністративний орган повинен орієнтувати свою діяльність на те, щоб задовольнити потребу особи, тобто орган повинен орієнтуватися на досягнення результату, а не лише формально дотримуватись правил.

Вимоги, які ставляться до приватної особи для отримання послуги, повинні бути обґрунтованими і найпростішими (простота). Особа повинна подавати заяву та необхідний мінімум документів, а все спілкування (погодження, експертизи, повідомлення) має здійснюватися всередині органу і між органами, а не покладатися на особу.

Зручно, коли всі або більшість адміністративних послуг можна отримати в одному місці (тут же оплатити їх тощо) і коли особа змушена спілкуватися з органом влади не більше двох разів – коли звертається за послугою і коли отримує позитивний результат. Зручність повинна передбачати доступність (фізичну або територіальну наближеність), тобто можливість особи без

непомірних витрат часу, коштів та інших зусиль відвідати адміністративний орган. Зручно, коли особа може завітати до адміністративного органу не тільки в робочі дні й години, а й, скажімо, у вихідний день або ввечері. Цей критерій означає, що особі також надається максимум способів звернення за послугою (наприклад, особисто, поштою, електронною поштою тощо), за інформацією щодо неї. Інформація, необхідна для отримання адміністративної послуги має бути відкритою та легкодоступною (відкритість). Адміністративний орган повинен консультувати споживачів послуг з усіх питань, пов’язаних з отриманням послуг.

Орган та його працівники повинні ставитися до кожної особи як до найважливішого споживача/клієнта (чуйність). Службовець, який спілкується з приватною особою, повинен роз’яснювати особі її права та обов’язки, повідомляти іншу необхідну інформацію, тобто сприяти особі в позитивному вирішені її справи. Адміністративний орган повинен однаково добре ставитись до всіх споживачів адміністративних послуг (рівність). Це також означає, що однакові справи повинні вирішуватися однаково, в однаковий строк, з однаковими вимогами.

Часове обмеження надання адміністративної послуги означає, що послуга повинна надаватися не пізніше визначеного строку (строковість), по змозі якнайшвидше (оперативність) та з урахуванням конкретних потреб особи у певній ситуації (своєчасність). Своєчасність вимагає, щоб орган в окремих випадках діяв особливо швидко, враховуючи особливості окремо взятого випадку. За цими ознаками своєчасність є найвищою оцінкою якості.

Мінімальна (справедлива) вартість, означає, що особа не повинна відчувати себе ошуканою при оплаті адміністративної послуги. Вартість послуги, за загальним правилом, не повинна перевищувати вартості фактичних витрат на надання даного виду послуг. Сюди ж можна віднести зручність оплати, наприклад, безпосередньо в адміністративному органі.

Для покращення організації надання адміністративних послуг можуть використовуватися різні механізми. Деякі з них можуть запроваджуватися на локальному рівні.

Зокрема, у багатьох країнах успішно функціонують так звані «універсами послуг» (або «установи для громадян», або «інтегровані офіси»). Їх можна охарактеризувати наступним чином. На території міста є приміщення, завітавши до якого, особа може вирішити усі свої справи, які залежать від влади, тобто особа може одночасно звернутись і за призначенням якоїсь соціальної допомоги, і за паспортом, і за будь-чим іншим, що влада може і зобов’язана їй надати.

Перевагами «універсамів послуг» є те, що особа може, не знаючи, до якого саме органу їй потрібно звертатися, одразу прийти до такого «універсаму» і не помилитися, тому що тут приймаються до розгляду звернення за всіма адміністративними послугами. В одному місці можна вирішити одразу кілька питань, які належать до компетенції місцевої влади. Особа може звертатися в будь-який час, тому що «прийомними» в таких установах у разі потреби можуть бути шість днів на тиждень з 8.00 до 20.00. Особі не потрібно бігти в інше місце, щоб оплатити послугу, тому що в цьому ж приміщенні розташовано відділення банку.

Щоправда, необхідно зважати на обмежені можливості українського місцевого самоврядування. Зокрема, багато послуг надаються органами виконавчої влади, скажімо, реєстрація транспортних засобів, реєстрація транспортних засобів, реєстрація актів громадянського стану тощо. Тому в Україні спочатку можна обмежитися лише послугами, що надаються органами місцевого самоврядування, але співпрацювати з органами виконавчої влади необхідно, щоб у перспективі відкрити єдину установу для громадян. До речі, в Україні вже існують гарні приклади такої співпраці. Зокрема, як зазнають співробітники Центру політико-правових реформ, у Миколаєві, Івано-Франківську та Херсоні відкриті так звані «єдині офіси» для підприємців. Це зразок цільової «установи для громадян», яка створена для полегшення процедури започаткування підприємницької справи. Громадянин може прийти сюди, здати в приймальній документи і через певний строк отримати свідоцтво про реєстрацію його суб’єктом підприємницької діяльності (як фізичної чи юридичної особи), при цьому всі супутні реєстрації та повідомлення здійснюються всередині «єдиного офісу» через співпрацю представників різних органів та структурних підрозділів місцевого самоврядування та виконавчої влади. В результаті цього, наприклад, у Івано-Франківську тривалість повної процедури реєстрації суб’єктів підприємництва скоротилася майже вдвічі, а кількість візитів до органів влади – втричі. Зменшилася загальна вартість процедури реєстрації для особи, а також мінімізуються умови для вчинення корупційних діянь. Власне, за таким зразком має будуватися і «універсам послуг», але його відмінність від офісів для підприємців полягає в тому, що в «універсамі послуг» можна отримати будь-яку адміністративну послугу, а не лише пов’язану з підприємництвом.

Обмежуючись адміністративними послугами, що надаються органами місцевого самоврядування, можна використовувати наступний план дій щодо вдосконалення системи надання адміністративних послуг. Спочатку необхідно визначити загальний перелік адміністративних послуг, що надаються місцевою владою, тобто список, складений за наступними необхідними ознаками:

1) провадження розпочинається зве неням фізичної або юридичної особи;

2) провадження завершується адміністративним актом, тобто рішенням ради, розпорядженням посадової особи місцевого самоврядування, реєстрацією тощо;

3) процедура є «стандартизованою», тобто однотипною.

У Львові кожен вид звернень, вказаний у звітах виконавчих органів, перевірявся також за наступними критеріями:

1) чи передбачено законодавством повноваження щодо надання такого виду послуг;

2) чи належить це повноваження до компетенції органів місцевого самоврядування;

3) яке правове регулювання існує щодо процедури надання кожного виду послуг;

4) наскільки інформація у звітах відповідає положенням законодавства.

Результатом цієї роботи став підготовлений перелік адміністративних послуг, які надаються органами місцевого самоврядування.

Відповідно до переліку адміністративних послуг створюється зведений інформаційний ресурс (довідник) щодо процедури надання кожного виду послуг. По-перше, це необхідно для того, щоб узгодити технологію розгляду кожної справи, з урахуванням того, що прийом буде вестися в одному місці.

По-друге, така інформація необхідна для службовців, які здійснюватимуть прийом заяв, щоб знати, які документи потрібні для вирішення справи. По-третє, довідник міг би суттєво полегшити життя громадянам, надаючи їм інформацію про асортимент послуг, про порядок їх отримання (документи, строки тощо) про вартість. Кожен із цих етапів має наслідком самодостатній продукт, який вартує затрачених зусиль. Наприклад, на основі зібраної інформації можна готувати друковані довідкові матеріали як систематизованого характеру (наприклад, книгу), так і листівки, буклети, а також можна утворити телефонну довідкову службу для інформування про послуги, інернет-ресурс тощо. Перелік послуг дає змогу раціонально підходити до визначення внутрішньої структури адміністративних органів.

Варто відзначити, що наприкінці збирання інформації виявилося доволі складним завданням. Обов’язково необхідно провести навчання тих службовців, які будуть залучені до роботи в єдиному офісі.

До початку діяльності «універсаму послуг» можна підійти по-різному. Зокрема, можна вже на підготовчому етапі провести «ревізію» всіх локальних нормативних актів, що регулюють процедуру надання окремих видів адміністративних послуг, і при запровадженні «універсаму послуг» працювати за новими правилами. Другий шлях простіший: взяти за основу існуючі правила і вже під час роботи «універсаму послуг» здійснювати моніторинг процедур та працювати над їх удосконаленням.

Створення «універсаму послуг» спочатку вимагатиме збільшення кількості службовців, адже створюється нова структура. При цьому всі існуючі виконавчі підрозділи міської ради повинні й надалі вести прийом громадян, тобто деякий час доцільно зберігати паралельну систему прийняття. При цьому всі існуючі виконавчі підрозділи міської ради повинні й надалі вести прийом громадян, тобто деякий час доцільно зберігати паралельну систему прийняття звернень громадян, аби громадяни не відчули незручностей від реформи. Необхідно також знаходити легальні стимули для добросовісної роботи службовців, залучених до «універсамів послуг», оскільки інтенсивність роботи деяких із них зростатиме, особливо через збільшення обсягів «зовнішнього» спілкування, адже необхідно регулярно приймати громадян та перебирати частину погоджень, візувань, витребування довідок на себе.

До вже згаданої проблеми поділу послуг на ті, що повинні надаватися на районному, і ті, що – на міському рівні, можна додати, що, за загальним правилом, уповноваженим на вирішення певного питання повинен бути лише один орган. При цьому, визначаючи оптимальний рівень надання певної послуги, необхідно враховувати критерії зручності (наближеності) до громадян та ефективності й доцільності. Зокрема, якщо кількість певного виду послуг незначна, але вимагає створення певного робочого місця, тоді доцільніше залишити або винести це питання на міський рівень. Так само варто зробити, якщо нераціонально розпорошувати ресурси (наприклад, фінансові) або неможливо ефективно контролювати певну діяльність (скажімо, приватизаційні питання). Виправдано обмежитися наданням певної послуги лише на міському рівні, якщо для цього потрібна висококваліфікована праця, а таких фахівців небагато або неможливо залучити багато. Потрібно також пам’ятати, що вся міська громада є джерелом влади і влада в місті єдина, тому поділ на райони не повинен створювати перешкоди у реалізації рівних можливостей на отримання адміністративних послуг.

Для успішної реалізації проекту реформування системи надання адміністративних послуг необхідно провести належну інформаційну кампанію щодо популяризації серед населення самої ідеї «універсаму послуг», адже всі реформи повинні проводитися мотивовано та прозоро.

Слід зазначити, що плідне обговорення та прийняття законопроектів, які б встановлювали чіткий порядок надання таких послуг та взагалі регулювали процедурну діяльність публічної адміністрації, вкрай необхідне вдосконалення існуючого стану адміністративного законодавства зокрема та вітчизняної правової системи в цілому, підвищенню рівня захищеності основних прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Одним з ключових елементів понятійного апарату теорії адміністративно-процесуального права є поняття адміністративної процедури. Досить часто відповідний термін використовується тими або іншими фахівцями юридичної сфери в наукових доробках, присвячених різноманітним аспектам процесуальної регламентації порядку розгляду адміністративних справ. Проте, незважаючи на всю широту наукового вжитку, доводиться констатувати значну, а інколи – діаметральну розбіжність поглядів на юридичну природу, логічний зміст та обсяг поняття «юридична процедура».

Етимологія слова «процедура» бере свій початок у латинській мові від слова «procedo» (рухаюсь), в українській та російській мовах відповідний термін з’явився шляхом запозичення його французько-мовної трансформації – «procedure», яка має аналогічне значення. «Процес» (від лат. processus – рух, просування) у загальноприйнятому сенсі розуміється як: «Послідовна зміна явищ, станів у розвитку будь-чого»; «Сукупність послідовних дій для досягнення певного результату»; «Сукупність подій, станів, змін, яка має певну цілісність і спрямованість»; «Хід, розвиток певного явища, послідовна зміна станів у розвитку чого-небудь».

У процедурі відсутня головна детермінанта процесу – подовженість у часовому вимірі.

Якщо явище процесу – це, передусім, динаміка, безперервний рух, виражений у послідовних переходах від одного стану до іншого, то процедура являє собою ніщо інше, як дискретність такого руху. Процедура не є явищем, наділеним часовою динамікою.

Як зазначає О. Кузьменко, на відміну від процесу, у процедурі неможливо віднайти умови, що забезпечують трансформацію вихідного пункту у наслідок. Врешті-решт, процедура не є рухом або діяльністю. Вона становить собою лише процесуальні етапи. Точніше кажучи, процедура – це розташовані на часовому відтинку віхи, від яких і до яких здійснюється розвиток явища, його прогрес або регрес. Тому під юридичною процедурою розуміється регламентований юридичними нормами порядок здійснення нормативно- правового регулювання суспільних відносин (правотворчості) та правореалізації. Адміністративна процедура являє собою встановлений адміністративно-процесуальними нормами порядок діяльності уповноважених суб’єктів щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

 

2.Характеристика окремих видів адміністративних проваджень.

Враховуючи, що характеристиці провадження у справах про адміністративні правопорушення присвячується увага в інших розділах навчального посібника, розглянемо юрисдикційні провадження на прикладі дисциплінарного провадження.

Розглядаючи дисциплінарне провадження, слід враховувати, що норми, які передбачають дисциплінарну відповідальність містяться в кількох галузях законодавства, зокрема трудовому, однак порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності здійснюється за нормами адміністративно-процесуального права, а дисциплінарне провадження вважається інститутом адміністративного права. Стосовно більшості працівників дисциплінарна відповідальність передбачена нормами трудового в адміністративного права, а щодо деяких категорій осіб (військовослужбовців строкової служби, працівників органів внутрішніх справ, Служби безпеки України та ін.) – повністю нормами адміністративного права, що зумовлено специфічними вимогами дисципліни у зазначених сферах служби. Під дисциплінарною відповідальністю традиційно розуміють винне порушення трудової дисципліни та службових обов'язків. Певні категорії державних службовців у дисциплінарному порядку відповідають і за проступки, які дискредитують їх та державні органи де вони працюють (керівники, співробітники правоохоронних органів, військовослужбовці тощо). Дисциплінарна відповідальність характеризується наступними ознаками:

? її підставою є дисциплінарний проступок;

? за такий проступок передбачено накладання дисциплінарного стягнення;

? стягнення накладається уповноваженим на те органом (посадовою особою) в порядку підлеглості;

? межі "дисциплінарної" влади цього органу або посадової особи чітко встановлюються правовими нормами;

? особа, щодо якої застосовано дисциплінарне стягнення, може оскаржити його в судовому або адміністративному порядку (вищій посадовій особі);

? за один дисциплінарний проступок накладається лише одне дисциплінарне стягнення.

Правове регулювання дисциплінарного провадження здійснюється на підставі Кодексу законів про працю України, правил внутрішнього трудового розпорядку, дисциплінарних статутів та спеціальних положень та інших численних підзаконних актів (постанов, правил, наказів). Підставою для порушення дисциплінарного провадження є вчинення особою дисциплінарного проступку, тобто невиконання або неналежне виконання працівником покладених на нього трудових чи службових обов'язків. Дисциплінарне стягнення застосовується керівником або уповноваженою посадовою особою органу, працівником (службовцем) якого є правопорушник. Від порушника вимагається надання письмових пояснень, а у випадку відмови складається відповідний акт. При розгляді справи з'ясовуються причини та умови вчинення проступку. У дисциплінарному провадженні застосовуються наступні строки: дисциплінарне стягнення накладається безпосередньо після виявлення проступку (без урахування часу хвороби працівника або відпустки), але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, при цьому дисциплінарне стягнення не може бути застосоване пізніше 6 місяців з моменту вчинення проступку. Дисциплінарне стягнення оголошується наказом (розпорядженням) і повідомляється працівникові під розписку. Якщо протягом одного року з дня накладання стягнення працівник не вчинив нового проступку, він вважається таким, який не піддавався дисциплінарній відповідальності, а за умов сумлінного ставлення до праці, стягнення може бути зняте до закінчення одного року.

В якості дисциплінарних стягнень можуть застосуватися звільнення та догана, які передбачені трудовим законодавством. До державних службовців може також застосовуватися попередження про неповну службову відповідальність та затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або призначення на вищу посаду (Закон України "Про державну службу"). Дисциплінарне провадження щодо державних службовців має і інші особливості. Так, чинним у законодавством у деяких випадках передбачено проведення службового розслідування. Закон України "Про державну службу" встановлює право державного службовця вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри. Інша підстава - невиконання службових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян. Службове розслідування проводиться у строк до двох місяців у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Існують суттєві особливості дисциплінарного провадження щодо окремих видів державних службовців, які встановлюються спеціальними нормативно-правовими актами, зокрема відповідними дисциплінарними статутами. Це стосується працівників прокуратури, осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ тощо. Певну специфіку має також дисциплінарне провадження щодо суддів.

На відміну від традиційних галузей юридичного процесу (цивільного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведеним виключно до регламентації процедури застосування кореспондуючих юридичних норм. Крім правозастосовних властивостей, органи публічної адміністрації наділяються також функціями правотворчості, що зумовлено об'єктивною необхідністю здійснення їх широкомасштабної та багатопланової організуючої діяльності. З метою реалізації цих функцій необхідно володіти важливими та специфічними повноваженнями з розробки загальних правил поведінки на основі прийнятих законів.

Будь-які закономірності появи, існування та регуляторної дії нормативних актів не можуть бути з'ясовані поза усвідомленням процесу їхнього творення. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, породжує, формує та оформлює його як одну з провідних категорій суспільного буття.

Викладене зумовлює наявність у структурі адміністративного процесу нормотворчого провадження.

На відміну від традиційних галузей юридичного процесу (цивільного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведеним виключно до регламентації процедури застосування кореспондуючих юридичних норм. Як вважає О. Кузьменко органи публічної адміністрації, окрім правозастосовних властивостей, наділяються також функціями правотворчості, що зумовлено об’єктивною необхідністю здійснення їх широкомасштабної та багатопланової організуючої діяльності. З метою реалізації цих функцій необхідно володіти важливими та специфічними повноваженнями з розробки загальних правил поведінки на основі прийнятих законів.

Будь-які закономірності появи, існування та регуляторної дії нормативних актів не можуть бути з’ясовані поза усвідомленням процесу їхнього творення. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, породжує, формує та оформлює його як одну з провідних категорій суспільного буття.

Викладене зумовлює наявність у структурі адміністративного процесу нормотворчого провадження.

По суті, такий вид адміністративного провадження регламентує порядок підготовки і прийняття підзаконних нормативно-правових актів різного рівня.

Залежно від цього рівня, а точніше – від сфери організуючого впливу розроблюваних нормативних актів, прийнято виділяти такі нормотворчі провадження:

- провадження з прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України;

- провадження з видання наказів, інструкцій та інших актів міністерств, державних комітетів та інших центральних органів спеціальної компетенції;

- провадження з видання рішень місцевих державних адміністрацій; провадження з видання локальних актів (наказів, положень, правил) керівниками державних підприємств, установ та організацій;

- провадження з видання нормативних актів органами місцевого самоврядування.

В адміністративно-правовій теорії загальноприйнятий підхід до визначення обсягу, змісту та кількості стадій нормотворчого провадження відсутній. Так само не існує єдиної погодженої думки щодо характеру та числа етапів, з яких складається окрема стадія такого виду адміністративного провадження.

Зокрема, російські вчені Б. Лазарєв, І. Муксінов та О. Ноздрачьов, виділяють такі стадії нормотворчого процесу в управлінській діяльності:

- збирання інформації та виявлення проблемних ситуацій;

- розробка проекту нормативного акту управління;

- узгодження, візування, обговорення проекту громадськістю та в органі;

- прийняття рішення й оформлення акта;

- опублікування акта або доведення до відома всіх зацікавлених.

В. Сорокін виокремлює такі стадії нормотворчого провадження:

а) підготовка проекту нормативного акта;

б) розгляд проекту й прийняття нормативного акта;

в) державна реєстрація нормативного акта;

г) опублікування нормативного акта та набрання ним чинності.

Найбільш продуманою та виваженою варто визнати позицію В. Авер`янова на думку якого, стадіями адміністративної нормотворчості є:

1) підготовка нормативного акта;

2) прийняття нормативного акта;

3) доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених осіб.

Усередині стадій нормотворчого провадження зазначений вчений виокремлює такі процесуальні етапи:

І – а) правова ініціатива; б) аналіз ситуацій й варіантів правового впливу (на даному етапі з`ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти розв`язання питань, що виникли); в) підготовка проекту акта управління (включає обговорення, узгодження та належне оформлення проекту);

ІІ – а) обговорення та голосування (факультативний етап, характерний для прийняття рішень колегіальними органами); б) доопрацювання проекту; в) оформлення рішення (остаточне редагування проекту акта управління, його підписання та присвоєння акту порядкового номера);

ІІІ – оприлюднення нормативного акта в засобах масової інформації або доведення його змісту до відома виконавців і зацікавлених осіб в інший спосіб.

Зазначимо, що принципово схожу класифікацію стадій нормотворчого провадження наводять А. Олійник, С. Гусарєв та О. Слюсаренко.

Таким чином, з урахуванням зазначених недоліків представлених точок зору щодо структури нормотворчого провадження, конструкція зазначеного провадження складається з п`яти стадій, а саме:

1. Підготовка нормативного акта.

2. Прийняття нормативного акта.

3. Реєстрація нормативного акта.

4. Вступ нормативного акта в дію.

5. Оскарження та опротестування.

Розглянемо зміст окремих стадій нормотворчого провадження.

1. Підготовка нормативного акта.

Підставою виникнення нормотворчого процесу є ухвалення офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акта.

З прийняттям такого рішення виникає зобов`язання відповідних органів підготовити початковий текст проекту, визначити тему майбутнього акта та його загальну спрямованість.

Кожний нормативний документ повинен бути професійним і корисним.

Нормативний документ мають розробляти професійні юристи із залученням науковців та практиків.

Тому досить ефективним засобом підвищення якості нормотворчої діяльності як процесу та відповідно його кінцевого результату – нормативно-правового акта є створення нормопроектних робочих груп.

Основними завданнями нормопроектної робочої групи є підготовка якісного змісту проекту, а також координація зусиль центральних органів виконавчої влади та інших органів під час розробки проекту.

До складу робочих органів включаються представники центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також народні депутат України, представники інших органів, представники громадських організацій, науковці.

Утворюється робоча група у два способи.

По-перше, на виконання доручення вищого органу.

Так, відповідно до розділу 4 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915, Кабінет Міністрів України з метою забезпечення розроблення проектів актів законодавства (крім законопроектів, головним розробником яких є Міністерство юстиції) може утворювати постійні і тимчасові робочі органи.

По-друге, робоча група може бути утворена за власною ініціативою органом, на який покладено обов`язок підготувати проект нормативно-правового акта.

Так, у випадку, якщо Міністерство юстиції України визначене головним розробником проекту, воно може ініціювати створення робочої групи. Склад такої робочої групи затверджується наказом Міністерства юстиції України.

На робочу групу покладаються функції головного розробника, а саме:

- аналіз стану справ у відповідній сфері правового регулювання та причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту нормативно-правового акта;

- підготовка проекту;

- перевірка, у разі потреби, проекту на відповідність міжнародним зобов’язанням України та основним положенням законодавства ЄС;

- у разі розроблення проекту регуляторного акта проведення аналізу його регуляторного впливу, який надсилається Держпідприємництву;

- узгодження проекту із зацікавленими органами, у разі отримання зауважень до проекту опрацювання їх та внесення необхідних поправок;

- усунення можливих розбіжностей щодо проекту. З цією метою організовується та проводиться детальне обговорення варіантів рішень із спірних позицій та оцінок за участю міністрів, інших керівників зацікавлених органів, які мають зауваження;

- направлення проекту нормативно-правового акта Міністерству юстиції України.

Взагалі найкращий спосіб підготовки проекту нормативно-правового акта, особливо акта, що регулює найважливіші суспільні відносини, полягає в роботі над ним на двох етапах, а саме: розроблення концепції акта та формулювання тексту проекту акта на основі обраної концепції.

Розроблення концепцій передбачається відповідними планами та актами нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів України, рішеннями урядових комітетів, а також дорученнями Прем`єр-міністра, Першого віце-прем`єр-міністра, Віце-прем`єр-міністра (відповідно до розподілу функціональних повноважень), а також ініціативою керівників органів виконавчої влади.

Концепції розробляються органами виконавчої влади, до компетенції яких належить вирішення тих чи інших питань, узгоджуються із заінтересованими органами виконавчої влади, установами та організаціями, подаються Кабінету Міністрів України, та готуються його Секретаріатом для розгляду в установленому порядку.

Відповідно до розділу 5 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України концепція повинна мати шість розділів.

У першому розділі концепції «Проблема» наводяться формулювання проблеми, яка має бути врегульована, окреслюються її масштаби та зазначається пояснення, чому це питання є пріоритетним для вирішення.

У другому розділі «Суттєві фактори» викладаються статистичні, аналітичні, інші дані, які треба взяти до уваги під час прийняття рішення.

У третьому розділі «Альтернативи» дається ґрунтовний виклад різних можливих варіантів вирішення питання, що розглядається.

У четвертому розділі «Узгодження» чітко визначаються будь-які протилежні точки зору та розбіжності в позиціях заінтересованих органів виконавчої влади, які виникли в ході консультацій та узгодження запропонованого варіанта рішення.

У п’ятому розділі «Оптимальний варіант» рекомендується прийняття Кабінетом Міністрів оптимального варіанта рішення, наводиться перелік аргументів на його користь.

В останньому шостому розділі концепції подається вичерпний перелік заходів, які мають бути здійснені для впровадження рекомендованого рішення (перелік нормативно-правових актів, які потрібно прийняти, адміністративних заходів, питання кадрового забезпечення тощо).

Затверджується концепція розпорядженням Кабінету Міністрів України. Проект такого розпорядження повинен місти пропозиції щодо рішення Кабінету Міністрів з детальним описом усіх суттєвих складових обраного варіанта у формулюваннях, які б не допускали іншого тлумачення запропонованого вибору варіанта вирішення питання і були б достатні як завдання для розроблення відповідного проекту акта.

До змісту концепції проекту включаються такі параметри, як його загальний зміст, основні ідеї, характеристика і загальний план. Залежно від наукової обґрунтованості концепції визначаються терміни прийняття акта, перевіряється його якість і ефективність. У концепції нормативного акта зазначається також і віднесення його до відповідного ієрархічного рівня правової системи, що є особливо важливим на даному етапі її формування.

Наступним етапом розробки проекту нормативно-правового акта (за умови прийняття відповідної концепції) є формулювання його тексту.

Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта – це спеціалізована юридична діяльність, яка вимагає спеціальних знань і відповідної практики. Ця робота не може виконуватися будь-яким юристом, адже такий досвід не набувається ні в процесі юридичної освіти, ні в ході звичайної юридичної практики. Підготовка тексту проекту вимагає систематичного і часто дуже прискіпливого використання специфічних навичок проведення аналізу та редагування проекту.

Головним завданням робочої групи при підготовці тексту є перенесення концепції проекту у площину єдиної системи нормативних правил.

Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта як етап нормотворчого провадження включає:

1. Попередні роботи, що передують складанню тексту проекту, затвердження плану і графіка роботи над проектом; підбір матеріалів, необхідних для розробки проекту: відомості про закордонне законодавство та практику його застосування, про досвід регулювання відповідних питань у закордонних країнах, ознайомлення з науковою літературою, а також із практикою підготовки відповідних проектів в інших органах, ретельне врахування чинного законодавства.

Після вирішення питань стосовно мети, межі дії, юридичної сили та форми майбутнього акта головний розробник – робоча група зазвичай переходить до розробки його загальної схеми, яка окреслює основні, принципові положення проекту.

Загальну схему найбільш великих актів доцільно виносити на затвердження органу, що прийняв рішення про підготовку.

2. Формулювання тексту початкового варіанта проекту. Як свідчить практика, робоча група не завжди готує проект у цілому. При виробленні проектів значних за розміром нормативно-правових актів різні глави, а навіть окремі статті, готують члени комісії, найкомпетентніші у вирішенні цього питання. Потім готовий варіант глави або статті обговорюється й остаточно доопрацьовується на засіданні робочої групи.

Може бути й так, що одну й ту саму статтю або главу проекту паралельно розробляють декілька авторів, і в процесі обговорення остаточно приймається найкращий варіант.

У процесі складання проектів деяких актів виникає необхідність підготовки інших актів з метою їхніх розвитку і конкретизації.

3. Попереднє обговорення, доопрацювання та узгодження проекту. Ця дія завершує підготовку тексту проекту.

Попереднє обговорення проекту, яке відбувається до його внесення в орган, що приймає акт, - одна з дій щодо підготовки тексту проекту.

Необхідним етапом подальшої розробки проекту є узгодження його з усіма зацікавленими органами. Органи, яким проект поданий для узгодження, як правило, складають спеціальний висновок щодо нього. Він містить загальну оцінку проекту, а також оцінку окремих його положень. Також важлива оцінка структури акта, чіткості викладу нормативних положень, мови і стилю проекту.

Зацікавлений орган опрацьовує положення проекту з питань, що належать до його компетенції, та у разі відсутності зауважень погоджує його і повертає головному розробникові – робочій групі. У разі наявності зауважень та пропозицій зацікавлений орган із підписом керівника повідомляє про них головного розробника - робочу групу з чітким формулюванням відповідних положень. При цьому керівник зацікавленого органу зобов`язаний взяти особисту участь у врегулюванні спірних питань, якщо головний розробник визнає за необхідне проведення узгоджувальної процедури.

Невисловлена зацікавленими органами та організаціями позиція щодо проекту акта у визначений термін вважається рівнозначним його узгодженню.

Після узгодження із зацікавленими особами підготовлений проект нормативно-правового акта головним розробником – робочою групою подається до Міністерства юстиції України, яке проводить правову експертизу проекту на відповідність законодавству, а також основним положенням законодавства Європейського Союзу.

У разі отримання від Міністерства юстиції зауважень до проекту постанови робоча група розглядає їх з метою пошуку взаємоприйнятного рішення. Якщо такого рішення не знайдено, проект вноситься до органу законодавчої ініціативи – Кабінету Міністрів України в установленому порядку з викладенням розбіжностей.

2. Прийняття нормативного акта.

Підготовлені проекти постанов Кабінету Міністрів України візуються керівником органу, що є головним розробником, а в разі його відсутності – особою, яка його заміщує.

До проекту додаються:

- пояснювальна записка, у якій зазначаються підстава та мета розроблення проекту, визначається його місце у відповідній сфері правового регулювання, міститься аналіз причин, наводяться факти і цифрові дані, що обґрунтовують необхідність його прийняття, відображаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо джерел покриття витрат (якщо реалізація акта не потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, то про це окремо повідомляється у записці), прогнозуються очікувані соціально-економічні результати у реалізації акта;

- довідка про погодження проекту;

- висновки міністерства юстиції щодо відповідності проекту нормативно-правового акта законодавству, є також основним положенням законодавства ЄС, якщо цей проект є предметом правового регулювання, належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, разом з довідкою про відповідність проекту нормативного акта основним положенням законодавства ЄС;

- порівняльна таблиця, якщо проект передбачає внесення змін до інших нормативно-правових актів, у якій зазначаються положення (норми), які є чинними, а також пропозиції щодо змін у них;

- концепція проекту правового акта.

Проект постанови, внесений до Кабінету Міністрів України, передається в день його реєстрації до відповідного структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України. Зазначений підрозділ перевіряє проект акта та матеріали до нього на відповідність встановленим вимогам щодо їхнього складу і оформлення, проводить аналіз та фахову експертизу проекту і обґрунтувань до нього.

Робота з підготовки поданого проекту постанови для розгляду Кабінетом Міністрів України проводиться структурними підрозділами Секретаріату Кабінету Міністрів протягом не більш як десяти днів, виходячи з того, що цей проект має бути розглянутий Кабінетом міністрів протягом місяця з дня його надходження. У разі потреби термін підготовки проекту в Секретаріаті може бути продовжено.

Після проведення аналізу та експертизи проект постанови Кабінету Міністрів України візується відповідними спеціалістами та керівниками структурних підрозділів Секретаріату та заступником Міністра Кабінету Міністрів – директором юридичного департаменту.

Проект постанови та матеріали до нього разом з експертним висновком і списком посадових осіб, яких – пропонується запросити на засідання урядового комітету, передаються структурному підрозділу, що відповідає за організаційне забезпечення підготовки та проведення засідань урядових комітетів для формування порядку денного та внесення на розгляд відповідного урядового комітету. Схвалений урядовим комітетів проект постанови візується головою комітету та направляється Міністру Кабінету Міністрів для внесення в порядок денний засідання Кабінету Міністрів.

Проект постанови подається під час його розгляду на засіданні Кабінету Міністрів міністром чи головою урядового комітету.

Стосовно інших нормативно-правових актів, які приймаються центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, то після необхідного доопрацювання за результатами експертної оцінки і вивчення інших отриманих зауважень може відбуватися затвердження нормативно-правового акта. Узгоджений проект направляється на розгляд керівнику органу (міністру, голові, директору) з поданням пояснювальної записки й інших матеріалів, що її підтверджують. У записці обґрунтовується необхідність прийняття акта, зазначається, хто його підготував, з ким узгоджений проект, які зауваження надійшли і як вони враховані в кінцевій редакції.

Після прийняття (затвердження) відповідного нормативно-правового акта він має бути зареєстрований в установленому порядку.

3. Реєстрація нормативного акта.

Державній реєстрації в Міністерстві юстиції України підлягають нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також нормативно-правові акти Національного банку України (ст. 56 Закону України «Про Національний банк України»); документи нормативного характеру Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття , які стосуються прав і обов’язків страхувальників та застрахованих осіб (ст. 11 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття»); постанови правління та інші документи нормативного характеру Пенсійного фонду, що стосуються прав і обов’язків громадян (ст. 61 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування») тощо.

Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту, якщо в них є одна або більше норм (правил поведінки), що:

- зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, установлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують існуючий організаційно-правовий механізм їх реалізації;

- мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших органів виконавчої влади, органів господарського управління і контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не належать до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Таким чином, державна реєстрація містить такі етапи процесуальної діяльності:

а) проведення правової експертизи нормативно-правових актів;

б) прийняття рішення щодо їх державної реєстрації або відмови;

в) занесення зареєстрованих нормативно-правових актів до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Пунктом 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 (із змінами) (далі - Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади) передбачено підстави відмови в державній реєстрації поданого до Міністерства юстиції України нормативно-правового акта, якщо він:

а) не відповідає Конституції України;

б) виданий з порушенням чинного законодавства;

в) не узгоджений із заінтересованими органами;

г) викладений з порушенням правил правопису;

д) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Відповідно до абзацу четвертого пункту 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади є нормативно-правовий акт, у державній реєстрації якого відмовлено, підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання рішення про відмову в державній реєстрації акта.

4. Набрання чинності нормативним актом. Відповідно до Указу Президента України «Про порядок офіційного обнародування нормативно-правових актів і введення в дію» від 10.06.1997 р. № 503/97 закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніше ніж у 15-денний термін після їхнього прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають обнародуванню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України можуть бути в окремих випадках офіційно обнародувані через телебачення і радіомовлення. Офіційне обнародування нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів із указівкою привласненого їм реєстраційного коду.

Нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише після їхнього офіційного обнародування відповідно до Указу Президента України.

Нормативно-правові акти, опубліковані в інших друкованих виданнях, мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їхнього прийняття, якщо пізніший термін уведення їх у дію не передбачений у цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, що визначають права й обов`язки громадян, набирають чинності не раніше дня їхнього опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Нормативно-правові акти Президента України набирають чинності через 10 днів після опублікування, якщо пізніший термін уведення їх у дію не передбачений у цих актах.

Нормативно-правові акти набувають чинності через десять днів після їх державної реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку набрання чинності. Якщо нормативно-правові акти зачіпають права і законні інтереси громадян, вони набувають чинності в той самий строк, але не раніше дня їх доведення до відома населення.

Досить детальний порядок підготовки і прийняття розпоряджень керівників місцевих органів виконавчої влади одержав своє закріплення в Типовому регламенті місцевої державної адміністрації, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. № 2263.

5. Оскарження або опротестування.

Стаття 55 Конституції України визначає право звернення до суду та встановлює, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, «підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду».

Наступний вид провадження – провадження по зверненням громадян, поєднує в собі юрисдикційні (провадження по скаргам) та неюрисдикційні (інші види звернень) елементи. Правове регулювання даного виду провадження здійснюється, перш за все, Конституцією України, спеціальним Законом України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року та іншими законами та підзаконними актами, які відображають специфіку провадження по скаргам в окремих сферах державного управління (податкових органів, органів внутрішніх справ, митних органів тощо).

Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності.

Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.

Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліків діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Скарга може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.

Законодавством встановлені певні вимоги до звернення, так, згідно ст. 5 Закону України "Про звернення громадян, " звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Звернення може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства. Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне). Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду. Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються. Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду. Пропозиції (зауваження) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто.

Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.

Адміністративне провадження з розгляду звернень громадян – це регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів публічної адміністрації з розгляду скарг, заяв і пропозицій окремих громадян та їхніх колективів.

Адміністративне провадження з розгляду звернень громадян характеризується низкою особливостей:

1) на відміну від більшості адміністративних проваджень, котрі порушуються органами публічної влади, це провадження здійснюється внаслідок волевиявлення громадян. Громадянин (колектив громадян) у ньому завжди є єдиним ініціатором та, одночасно, головною зацікавленою стороною;

2) провадження по розгляду звернень громадян – це єдине адміністративне провадження, яке не може бути однозначно віднесене до розгляду конфліктних або неконфліктних. У його рамках можуть розглядатися як адміністративні справи «позитивного» (управлінського) характеру, так і справи, що виникають з приводу конфлікту між учасниками правовідносин (перший тип справ базується на заявах та пропозиціях громадян, другий – на їхніх скаргах).

Отже, принцип поділу Особливої частини адміністративно-процесуального права на конфліктну та неконфліктну групи проваджень вимагає розмежовувати провадження з розгляду скарг громадян та провадження з розгляду заяв і пропозицій.

3) Звернення громадян становить собою універсальний процесуальний засіб для порушення інших адміністративних проваджень (ліцензійного, реєстраційного, дозвільного, адміністративно-позовного тощо), а також їхніх окремих стадій або етапів. Так, наприклад, відповідно до ст. 18 Закону України «Про виконавче провадження», підставою для відкриття виконавчого провадження є відповідна заява стягувача або його представника. Цілий ряд адміністративних проваджень (нормотворче, дисциплінарне, у справах про адміністративні делікти та ін.) мають факультативну стадію оскарження, яка реалізується шляхом подання громадянином скарги на дії або рішення уповноважених суб’єктів адміністративної юрисдикції.

Слід також стисло зупинитись на характеристиці найбільш поширених та численних видах проваджень неюрисдикційного характеру - дозвільних та реєстраційних провадженнях, які спрямовані на упорядкування відносин, пов'язаних як з офіційним підтвердженням певних прав, так і з обігом об'єктів, використання яких потребує спеціального дозволу компетентних органів. Разом з тими зазначені види проваджень досить тісно пов'язані із реалізацією контрольно-наглядових повноважень.

Формування напряму дозвільного провадження в адміністративному процесі залежить від пануючого в правовій теорії та практиці підходу до детермінації явища дозвільної системи.

Відповідно до п.1 Положення «Про дозвільну систему», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року № 576, дозвільна система являє собою особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень та лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян.

Очевидна невідповідність законодавчої концепції дозвільної системи реальним масштабам ліцензійно-дозвільної діяльності органів публічної адміністрації, з одного боку, та наявність нормативно конкретизованого переліку об’єктів регулювання цієї системи, факт існування якого не міг не накласти відбиток на відповідні теоретичні положення, з іншого – усе це дало вченим-адміністративістам привід для розуміння дозвільної системи у двох значеннях – широкому та вузькому.

Згідно з першим підходом, у значення поняття дозвільної системи вкладено такий зміст: дозвільна система – «сукупність правил, які передбачають отримання дозволу на здійснення певної діяльності та регламентують контроль за нею» (Д. Бахрах). Що ж до вузького розуміння сутності явища дозвільної системи, то воно базується до його законодавчої інтерпретації і в узагальненому вигляді може бути сформульовано, як особливий порядок здійснення визначених дій над закріпленим у Положенні про дозвільну систему переліком об’єктів, проведення операцій, які вимагають спеціального дозволу компетентних органів (С. Ліхачьов).

Виходячи з тих рамок дозвільної діяльності, які об’єктивно сформулювались у сфері функціонування публічної адміністрації, єдино правильним слід вважати розуміння дозвільної системи у більш узагальненому сенсі, тобто як процедури здійснення будь-яких дій чи операцій, які вимагають спеціального дозволу.

Отже, дозвільна система – це особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об’єктів матеріального світу; доступу до інформацій, користування нею та її поширення; в’їзду в Україну виїзду з неї та пересування по її території; організації і функціонування окремих підприємств та закладів, а також здійснення будь-якої діяльності, що передбачає обов’язкову наявність дозволу з боку уповноважених органів.

Дозвільна система передбачає отримання наступних дозвільних документів:

Спеціальний дозвіл – це документ державного зразка, який надає право на виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об’єктів матеріального світу; доступу до інформації, користування нею та її поширення; в’їзду в Україну, виїзду з неї та пересування її територією; організації і функціонування окремих підприємств та закладів, а також здійснення будь-якої іншої діяльності.

Ліцензія – це документ державного зразка, який засвідчує право ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов.

Сертифікат – це свідоцтво, що засвідчує якість фактично поставленого товару і його відповідність умовам контракту.

З урахуванням специфіки побудови вертикалі адміністративно-правових відносин на принципах взаємного служіння суспільства та держави, поняття дозвільного провадження можна визначити як регламентовану адміністративно-процесуальними норами діяльність органів публічної адміністрації, в ході якої вирішуються питання про забезпечення реалізації прав фізичних та юридичних осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності шляхом надання їм відповідного дозволу.

В навчальній літературі серед дозвільних проваджень виділяють: по-перше, провадження щодо видачі дозволів (у тому числі узгодження) на заняття певним видом діяльності. До цієї групи належить видача свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, дозвіл на діяльність з випуску й обігу цінних паперів, дозвіл на право управління транспортними засобами і видача свідоцтв про право управління цими засобами, дозвіл на виконання міжнародних польотів цивільних повітряних суден, дозвіл на вивіз з території України документів Національного архівного фонду з метою тимчасового їхнього експонування або реставрації, узгодження проектів конструкцій транспортних засобів у частині дотримання вимог забезпечення безпеки дорожнього руху тощо.

По-друге, значне число дозвільних проваджень пов'язане із видачею ліцензій (спеціальний вид дозволу) на певний вид діяльності. На сьогоднішній день всі види господарської діяльності, що мають дозвільний (ліцензований) статус умовно можливо розподілити на дві групи: перша об’єднує ті види діяльності, ліцензування яких передбачено Законом України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” від 01 червня 2000року, які в свою чергу можливо розподілити на чотири підгрупи: перша охоплює види діяльності, пов’язані з виготовленням та реалізацією певних продуктів і речовин (наприклад виробництво вибухових речовин та матеріалів, виробництво особливо небезпечних хімічних речовин, виробництво та оптова і роздрібна торгівля лікарськими засобами, ветеринарними медикаментами і препаратів, пестицидами та агрохімікатами, тютюновими виробами, спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями тощо); друга підгрупа об’єднує діяльність у сфері транспорту та зв’язку (наприклад надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, залізничним транспортом, авіаційним транспортом, пересилання грошових переказів, надання послуг телефонного зв’язку, крім відомчих об’єктів, тощо); третя підгрупа ліцензованих видів діяльності складає перелік спеціальних робіт та послуг (розвідка, експлуатація родовищ корисних копалин, виготовлення бланків цінних паперів, документів суворої звітності, проведення землевпорядних та землеоціночних робіт, посередницька діяльність митного брокера та митного перевізника, надання послуг, пов’язаних з охороною державної та іншої власності, охорони громадян тощо); четверта підгрупа обмежує види діяльності, які стосуються надання населенню послуг (медична практика, ветеринарна практика, надання освітніх послуг загальноосвітніми, професійно-технічними та вищими навчальними закладами тощо). Друга група об’єднує ті види господарської діяльності, особливий порядок ліцензування яких передбачено окремими законами (банківська діяльність, зовнішньоекономічна діяльність, ліцензування каналів мовлення, ліцензування у сфері електроенергетики та використання ядерної енергії, ліцензування у сфері інтелектуальної власності тощо).

Третю групу дозвільних проваджень становлять провадження, пов'язані з видачею дозволів на операції з певними об'єктами – на придбання, збереження, носіння та перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин, інших предметів і речовин, щодо збереження і використання яких установлені спеціальні правила; на рух транспортних засобів із великогабаритними, великоваговими, небезпечними вантажами; на придбання вибухових матеріалів підприємствами та організаціями тощо. Можна виділити також групу проваджень, пов'язаних з отриманням дозволу на проведення окремих заходів (наприклад дозвіл на проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, проведення різних спортивних, видовищних та інших масових заходів ) та дозволів та узгоджень на розміщення певних об'єктів (дозвіл на спорудження об'єктів міськбуду, узгодження проектів землевпорядкування, проектів будівництв тощо).

До складових елементів дозвільних проваджень належать: 1) суб’єкти дозвільної системи; 2) об’єкти дозвільної системи; 3) предмети правовідносин, що виникають у сфері дозвільної системи; 4) нормативна база дозвільної системи; 5) юридичні факти (або підстави порушення дозвільного провадження); 6) безпосередні дозвільні правовідносини.

Аналіз чинного законодавства, що стосується повноважень органів, які здійснюють дозвільну систем, дає змогу виділити основні стадії дозвільного провадження:

1) порушення дозвільного провадження (підставами порушення є подання заяви зацікавленою в одержанні дозволу особою);

2) безпосереднє вивчення компетентним органом публічної адміністрації поданих документів або обстеження приміщень, речей одо відповідності їх вимогам дозвільної системи;

3) прийняття рішення;

4) оскарження та опротестування прийнятих рішень;

5) виконання прийнятого рішення (видача дозволу).

Розглянемо їх детальніше.

Стадія порушення дозвільного провадження починається з подання до відповідного органу публічної адміністрації заяви зацікавленої в одержанні відповідного дозволу особи чи органу.

До заяви додаються копії засвідчених у встановленому порядку копії засновницьких документів, а також документи, що засвідчують спроможність займатися відповідною діяльністю.

Порядок та розмір справляння плати за здійснення дозвільних процедур встановлюються Кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства.

Перелік, а також вимоги щодо форми та змісту поданих документів встановлюються відповідним компетентним органом державного регулювання.

Заява про видачу дозвільного документа залишається без розгляду, якщо:

- заява подана (підписана) особою, яка не має на це повноважень;

- документи оформлені з порушенням вимог, передбачених нормативно- правовими актами України.

Про залишення заяви про видачу дозвільного документу без розгляду заявник повідомляється в письмовій формі із зазначенням підстав залишення заяви про видачу такого документа без розгляду у строки, у строки, передбачені для цієї видачі.

Після усунення причин, що були підставою для винесення рішення про залишення заяви без розгляду, заявник може повторно подати заяву про видачу дозвільного документа.

Наступна стадія дозвільного провадження – це безпосереднє вивчення компетентним органом публічної адміністрації поданих документів або обстеження приміщень, речей щодо відповідності їх вимогам дозвільної системи.

У деяких випадках необхідно підтвердження про проходження попередніх експертиз.

Про результати попереднього розгляду заяви компетентний орган державного регулювання повідомляє заявника протягом 30 днів з моменту її отримання.

Строк перевірки повноти та вірогідності поданих документів та їхньої оцінки не повинен перевищувати три місяці з дня отримання повного комплекту документів. Водночас у деяких випадках цей термін може бути подовжено, але не більше ніж шість місяців.

Наступною є стадія прийняття рішення про видачу дозволу на відповідну діяльність.

Рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії приймається компетентним органом публічної адміністрації протягом місяця після отримання висновків державних експертиз поданих документів та актів інспекційного обстеження.

Не пізніше ніж у 10-денний строк після прийняття рішення компетентний орган публічної адміністрації видає заявникові дозвільний документ або направляє письмове повідомлення про відмову у видачі такого із зазначенням причин відмови та умов повторного розгляду заяви.

Повідомлення про прийняття рішення про видачу дозвільного документа або про відмову у його видачі надсилається (видається) заявникові в письмовій формі протягом трьох робочих днів з дати прийняття відповідного рішення.

Четвертою стадією такого провадження є оскарження та опротестування прийнятого рішення.

Дії та рішення посадових осіб компетентних органів публічної адміністрації дозвільної системи, пов’язані з відмовою у видачі дозвільного документа, його анулюванням та вилученням підконтрольних речовин, предметів та матеріалів, закриттям підприємств, майстерень і лабораторій, виконанням інших функцій щодо здійснення дозвільної системи, може бути оскаржено у порядку, встановленому для оскарження неправомірних дій органів публічної адміністрації та їхніх посадових осіб, які ущемляють права громадян.

П’ятою стадією є виконання рішення.

Заявник отримує дозвільні документи на право займатися відповідною діяльністю та використовувати відповідні предмети.

Протягом строку дії дозвільних документів компетентний орган публічної адміністрації може вносити до неї зміни. Підставами для внесення змін до дозвільних документів можуть бути:

- подання експлуатуючою організацією заяви з проханням поширити дію дозвільних документів;

- набрання чинності новими нормативно-правовими актами з регулювання дозвільної системи;

- виявлення в процесі експлуатації або під час здійснення державного нагляду за виконанням умов дозвільних документів обставин, що потребують перегляду і зміни умов дозвільних документів.

Розгляд заяви експлуатуючої організації (оператора) про внесення змін до дозвільних документів та її переоформлення здійснюються у тому самому порядку, що й видача відповідних дозвільних документів.

Важливе місце в діяльності органів публічної адміністрації посідають реєстраційні провадження.

Реєстраційне провадження – це регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів публічної адміністрації, в ході якої вирішуються питання про офіційне визнання законності правових актів; законності дій юридичних та фізичних осіб; наділення суб’єктів права відповідними правами або обов’язками, а також про облік або фіксацію юридичних фактів шляхом закріплення їх у реєстраційних документах.

На підставі вивчення чинного законодавства виділяють наступні групи об'єктів державної реєстрації (за О. Кузьменко) :

1. Події (народження, смерть та ін..)

2. Цивільні стани (укладення та розірвання шлюбу, зміна прізвища, імені, та по-батькові)

3. Фізичні та юридичні особи як носії юридичних прав та обов'язків

4. Учасники виборчих процесів (кандидати на виборну посаду та їх представники, члени виборчих комісій)

5. Об'єкти, пов'язані із здійсненням економічної діяльності (правочини, ліцензії, нотаріальна діяльність, фінансові операції, брокерська діяльність, угоди, іпотека, випуск цінних паперів та сертифікатів, банківські рахунки, засоби масової інформації тощо).

6. Нерухомість (споруди, земельні ділянки тощо)

7. Матеріальні об'єкти (цінні папери, транспортні засоби, зброя та боєприпаси, поліграфія, медичні препарати та обладнання, результати науково-дослідної та творчої діяльності, реєстратори розрахункових операцій та товари та послуги, товарно-касові книги, символіка, логотипи, товарні знаки та багато ін.)

8. Документи, їх проекти та реквізити (нормативно-правові акти та їх проекти, індивідуальні акти державного управління, статути, регламенти, державні акти на право власності, довідки, свідоцтва, посвідчення, довіреності, заповіти, технічні умови на продукцію тощо)

9. Проекти та програми (інвестиційні, інноваційні проекти, науково- технічні програми тощо)

10. Географічні об'єкти (маршрути, лінії закордонного плавання, кваліфіковані зазначення проходження товару).

У структурі кожного окремого провадження можна відокремити стадії відносно відмежовані, виділені в часі і логічно пов’язані сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізняються колом суб’єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами.

Реєстраційні провадження так само мають визначену структуру, яка представлена окремими стадіями, а саме:

1. Порушення та розгляд справи.

2. Прийняття рішення щодо реєстрації або відмова у реєстрації.

3. Оскарження та опротестування прийнятого рішення.

4. Виконання прийнятого рішення.

Охарактеризуємо кожну стадію.

Стадія порушення та розгляду справи починається з подання заяви та документів зацікавленою фізичною або юридичною особою до компетентного органу публічної адміністрації.

Документи, що подаються (надсилаються рекомендованим листом) в органи публічної адміністрації відповідної компетенції повинні бути викладені державною мовою.

За проведення державної реєстрації справляється реєстраційний збір.

Після отримання відповідних документів компетентний орган державної реєстрації здійснює:

- перевірку комплектності документів та повноти відомостей, що зазначені в реєстраційній картці або представлених документах;

- перевірку документів, які подаються до компетентного органу публічної адміністрації, на відсутність підстав для відмови у внесенні до Державного реєстру.

Наступною стадією є стадія прийняття рішення щодо реєстрації або відмова у реєстрації об’єкта державної реєстрації.

У процесі реалізації цієї стадії компетентна посадова особа заносить відомості про реєстрацію до Державного реєстру, а також формує реєстраційну справу Державний реєстр створюється і ведеться спеціально уповноваженим органом з питань державної реєстрації, який є його розпорядником та адміністратором. Державний реєстр містить чітко визначені нормативно-правовими актами відомості про об’єкт реєстрації, але для кожного об’єкта вони мають відповідний перелік.

Підставами для відмови у проведенні державної реєстрації є:

- невідповідність відомостей, які зазначені в реєстраційній картці на проведення державної реєстрації, відомостям, які зазначені в документах, що подані для проведення державної реєстрації;

- реєстраційна картка підписана особою, яка не має на це право;

- невідповідність установчих документів вимогам нормативно-правових актів, які регламентують реєстрацію відповідних об’єктів;

- інші причини, передбачені нормативно-правовими актами України відповідно до виду об’єкта державної реєстрації.

За наявності підстав для відмови у проведенні державної реєстрації посадова особа зобов’язана не пізніше ніж за три робочі дні з дати надходження документів для проведення державної реєстрації видати зацікавленим особам повідомлення про відмову До реєстрацій у проведенні державної реєстрації із зазначенням підстав для такої відмови та документи, що подавалися для проведення державної реєстрації, відповідно до опису.

Після усунення причин, що були підставою для відмови у проведенні державної реєстрації відповідного об’єкта, зацікавлені особи або уповноважена ними особа можуть повторно подати документи для проведення державної реєстрації.

Стадія оскарження та опротестування рішення по справі.

Відмову в проведенні державної реєстрації може бути оскаржено в суді.

Порушення строків видачі зацікавленій особі свідоцтва про державну реєстрацію, повідомлення про відмову у проведенні державної реєстрації або повідомлення про залишення документів без розгляду вважається відмовою у проведенні державної реєстрації і може бути оскаржено в суді.

Стадія виконання винесеного рішення передбачає, що у разі прийняття компетентним органом зі здійснення державної реєстрації позитивного рішення щодо внесення до Державного реєстру, то компетентний орган видає свідоцтво або посвідчення встановленого зразка, і вносить інформацію до Державного реєстру не пізніш ніж за п’ять робочих днів з дня прийняття позитивного рішення.

До реєстраційних проваджень відносять також облікові адміністративні процедури (облік військовозобов'язаних, платників податків, безробітних громадян, мігрантів та багато ін.).

Дискусійним в науці адміністративного права є виділення контрольних або контрольно-наглядових проваджень в якості виду адміністративного процесу. Однак більшість навчальних посібників з адміністративного права та наукових праць з питань адміністративного процесу розглядають процес реалізації контрольних (контрольно-наглядових) повноважень в якості самостійного виду адміністративного провадження. Слід зазначати, що досить часто не проводиться чіткого розмежування поняття "контроль" та "нагляд". Питання правової природи контролю (він розглядається як функція державного управління, форма, метод, принцип, вид, засіб забезпечення законності), співвідношення його з такими суміжними категоріями як нагляд, моніторинг, облік тощо, залишається невирішеним на теоретичному рівні. Відсутнє і його чітке законодавче визначення. Відповідно від того, чи вважати нагляд різновидом контролю, або самостійним засобом забезпечення законності залежить обґрунтованість виділення категорій "контрольні" або "контрольно-наглядові" провадження. Розглянемо особливості цього виду провадження, виходячи із розуміння контролю та нагляду як засобів забезпечення законності в державному управлінні.

Взагалі державний контроль - це систематична перевірка виконання законів, інших нормативних актів, дотримання державної дисципліни й правопорядку, яка полягає у втручанні суб’єктів контролю в оперативну діяльність підконтрольних, у припиненні або скасуванні актів управління, застосуванні заходів примусу щодо підконтрольних посадових осіб. Він базується на таких принципах як: підзаконність, систематичність, своєчасність, всебічність, глибина, об’єктивність, гласність, результативність та ін. На підставі різних критеріїв розрізняють наступні види державного контролю:

а) залежно від місця контролюючого органу (суб’єкта) у ієрархії органів виконавчої влади:

– парламентський контроль (з боку органів законодавчої влади);

– президентський контроль (скасування актів нижчих органів виконавчої влади, право “вето”, тощо);

– урядовий контроль;

– контроль з боку органів центральної виконавчої влади;

– судовий контроль;

– контроль з боку місцевих органів, органів державної виконавчої   влади (місцевий контроль);

– контроль з боку органів місцевого самоврядування;

– громадський контроль (з боку громадськості);

б) в залежності від компетенції суб’єкта контролю:

– загальний;

– відомчий;

– надвідомчий (міжвідомчий);

в) в залежності від стадії:

– поточний;

– наступний (підсумковий);

– попереджувальний;

д) в залежності від спрямованості:

– внутрішній;

– зовнішній;

ж)за призначенням:

? загальний;

? цільовий.

Одним із найважливіших елементів державного контролю є відповідні методи (сукупність способів, шляхів та засобів, якими користуються у свої діяльності контролюючі суб’єкти) його здійснення, оскільки саме за допомогою методів втілюється в життя та реалізуються на практиці його мета та завдання. Провідним методом державного контролю є перевірка, яка полягає у зібранні інформації про виконання нормативних актів по питанням, що перевіряються, та встановленні фактичних даних про те, що і як виконано з тих практичних завдань, що були покладені на орган чи посадову особу, яка перевіряється. В залежності від різних критеріїв традиційно виділяють планові та позапланові перевірки, комплексні та цільові, виїзні та камеральні, поточні, тематичні, повторні тощо. Перевірка складається з обстеження та вивчення окремих напрямків діяльності об’єкта, за її підсумками складається довідка або доповідна записка.

Окрім перевірок, використовуються також такі методи контролю, як ревізії – документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за її підсумками складається акт; інспектування (переважно в управлінських службових відносинах), обстеження, експертиза (останні три методи використовуються для більш поглибленого вивчення діяльності підконтрольного суб’єкта або окремих її напрямків, носять комплексний характер, здійснюються, як правило комісійно; спостереження за діями підконтрольних суб’єктів, заслуховування звітів, інформації та повідомлень тощо.

Важливу роль у підвищенні ефективності контрольно-наглядових проваджень відіграє чітке законодавче регулювання методів та методики (процедура, послідовність вчинення відповідних дій під час реалізації контрольного провадження) здійснення контролю з урахуванням відповідної специфіки підконтрольної сфери. На жаль, слід констатувати недосконалість, а в певних випадках і відсутність такого законодавчого регулювання.

Контрольна діяльність включає ряд послідовних дій, які можна розділити на три стадії (за В. Гаращуком): підготовчу стадію (здійснюється вибір об’єкта контролю, визначається предмет контролю, визначається засіб здійснення контролю, підбираються (призначаються) особи, які будуть здійснювати контроль, складаються плани його проведення; центральну (або аналітичну) стадію, на якій ведеться збір та обробка інформації, її аналіз, порівняння з реальним станом на об’єкті, що перевіряється; та підсумкову стадію, під час якої здійснюються такі дії, як прийняття рішень за підсумками контролю, доведення їх до адресату ( а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, які зацікавлені в результатах контролю), надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об’єкті, наступний контроль за виконанням рішень, що прийняті за підсумками контролю.

Особливість контролю полягає в тому, що він має активний характер, суб’єкти контролю наділені правом втручання в діяльність підконтрольних об’єктів. Контроль – це функція управління, засіб виконання завдань управління. В свою чергу нагляд - це також засіб (спосіб) забезпечення законності в державному управлінні, метою якого є виявлення, попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності. Особливість нагляду полягає в тому, що органи, які його здійснюють, не мають право втручатися в оперативну та господарську діяльність об’єктів нагляду, або скасовувати акти органів державного управління.

Серед загальних особливостей контрольних проваджень виділяють, по-перше, те, що контрольна діяльність в адміністративному процесі реалізується у кожному з адміністративних проваджень, по-друге, результати відповідної контрольної діяльності можуть бути підставою для порушення юрисдикційних адміністративних проваджень, наслідком яких може бути притягнення винної особи до відповідальності.

Ще одним різновидом проваджень є атестаційні провадження.

Атестаційні провадження - це регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів, в ході якої вирішуються питання про ідентифікацію, інвентаризацію або встановлення відповідальності об’єктів атестаційної системи оцінювальним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у визначеній сфері.

У структурі кожного окремого провадження можна виокремити стадії відносно відмежовані, виділені в часі і логічно пов’язані сукупності процесуальних дій (процедур), які різняться колом суб’єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами.

Атестаційні провадження так само мають визначену структуру, яка представлена окремими стадіями, а саме:

1. Підготовка справи про атестацію.

2. Розгляд атестаційної справи та прийняття рішення з атестації.

3. Оскарження та опротестування прийнятого рішення.

4. Виконання прийнятого рішення.

Підготовка справи про атестацію є початковою стадією атестаційного провадження.

Саме на цій стадії здійснюється збирання, вивчення, аналіз та узагальнення інформації про фізичних та юридичних осіб, живих та неживих об’єктів, предметів неорганічного походження (торгові партії природного каміння, дорогоцінне та напівдорогоцінне каміння та ін.),племінних тварин, робочих місць, які атестуються.

У діяльності публічної адміністрації дуже багато видів атестацій (атестація фізичних осіб, навчальних закладів, науково-дослідних установ, робочих місць за умовами праці, атестація санітарних лабораторій, підприємств і організацій, атестація молока, молочної сировини і молочних продуктів, атестація торгових партій природного каміння, атестація жеребця для племінного використання, атестація пасік), тому кожна стадія має свої властивості проведення щодо будь-якої стадії.

Наступна (друга) стадія досліджувальних видів проваджень – це розгляд атестаційної справи та прийняття рішення з атестації.

Основними суб’єктами розгляду справи у всіх видах атестаційних проваджень є атестаційна комісія.

Розглянемо етапи проведення цієї стадії.

Першим етапом зазначеної стадії є формування та затвердження атестаційної комісії.

Керівник органу своїм наказом утворює атестаційну (експертну) комісію, визнаючи її кількісний і персональний склад. Призначають голову атестаційної комісії. Окрім голови, до складу атестаційної комісії входять секретар та члени комісії. Як правило, членами комісії є керівники структурних підрозділів, відповідно до яких відбувається атестація, а також для окремих видів атестацій – представники кадрової та юридичної служб (стосується атестації державних службовців). До роботи в атестаційних комісіях можуть залучатися незалежні експерти. Залежно від кількості суб’єктів, щодо яких проводиться атестація, можуть створюватися кілька атестаційних комісій або атестаційна комісія у складі тільки керівника відповідного органу або органу вищого рівня (до п’яти осіб). Треба зазначити, що склад атестаційної комісії для кожного виду атестацій різний.

Другим етапом зазначеної стадії є розгляд атестаційної справи атестаційною комісією.

Третім етапом цієї стадії є прийняття рішення по справі. Четвертим етапом цієї стадії є оголошення результатів атестації. Результати атестації оголошуються одразу після голосування.

Матеріали атестації передаються керівнику підприємства, організації для прийняття необхідного рішення.

Третьою стадією атестаційного провадження є оскарження та опротестування прийнятого рішення.

Відповідно до законодавства, рішення атестаційної комісії, прийняте за

результатами атестації, може бути оскаржене суб’єктами, які атестувались. Оскаржити рішення атестаційної комісії можна подавши відповідну заяву до Центральної атестаційної комісії в місячний строк з дня проведення атестації (для лікарів, біологів та ін.). Рішення центральної комісії є остаточним і може

бути оскаржене до адміністративного суду у разі незгоди з ним. Таке рішення може бути оскаржене протягом 10 днів з дня його прийняття без урахування терміну тимчасової непрацездатності.

Заключною (четвертою) стадією атестаційного провадження є стадія виконання прийнятого рішення за проведеною атестацією. Матеріали атестації передаються керівнику підприємства, організації для прийняття

рішення. Керівник з урахуванням рекомендацій атестаційної комісії в установленому порядку має право заохотити працівника, перевести а іншу роботу або розірвати трудовий договір. Прийняття рішення за результатами атестації – право керівника, яким він може скористатися в строк не більше ніж два місяці після атестації.

Рішення атестаційної комісії має рекомендований характер. Водночас воно має визначальне самостійне значення.

Щодо заохочення, то існують такі його види: подяка, виплата премії, нагорода цінним подарунком, почесною грамотою, медаллю а сумлінну працю та ін.

 

3.Сутність та значення адміністративного судочинства

(адміністративна юстиція)

Орієнтація нашої країни на побудову правової, демократичної держави та входження до Європейської Спільноти передбачають наявність ефективного механізму захисту прав та свобод людини, одним із елементів якого є дієва та відповідальна система судового захисту фізичних та юридичних осіб від порушень їх прав та законних інтересів з боку органів державного управління у сфері публічно-правових відносин. Створення системи адміністративних судів було визначено як напрямок і судово-правової, і адміністративно-правової реформи, а також передбачалося положеннями Конституції України. Відповідно до ст. 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Саме адміністративне судочинство є способом реалізації цього конституційного права громадян на оскарження неправомірних дій та рішень органів державної влади.

Адміністративне судочинство (його ще називають адміністративною юстицією) – це діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ, тобто публічно-правових спорів, в яких хоча би однією стороною виступає орган державного управління. Такі спори виникають з приводу порушення органами державної влади прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Під суб’єктами владних повноважень слід розуміти органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інші суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До сфери адміністративного судочинства належать публічно-правові відносини, отже центральним є розуміння публічності, публічного права. На сьогоднішній день в законодавстві не встановлено поняття публічного права та його відмінності від приватного. Ці критерії виробляються правовою наукою. Традиційно вважається, що публічне право регламентує організацію і діяльність публічної влади і її відношення з приватними особами. Приватне право регулює відносини між приватними особами (і їх об'єднаннями). Метою публічного права є задоволення загального інтересу, приватне право орієнтоване на індивідуальні, приватні інтереси. Іноді виводяться і деякі інші критерії, але вони, як правило, походять з попередніх (такі, як характер регулювання - в публічному праві найчастіше імперативне, владне, а в приватному - диспозитивне; позиції суб'єктів відносин - суб'єкт публічного права володіє прерогативами публічної влади, суб'єкти ж приватного права знаходяться в рівному положенні). Мабуть, ключовим поняттям публічного права є публічний інтерес. Публічний інтерес часто ототожнюється з суспільним інтересом, або вважається, що категорія "публічні інтереси" охоплює як суспільні, так і державні потреби.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

 

4. Система адміністративних судів та їх компетенція. Кодекс адміністративного судочинства.

Система адміністративних судів побудована наступним чином. Судами першої інстанції є: по-перше, неспеціалізовані місцеві загальні суди. Вони поряд з адміністративними справами розглядають цивільні і кримінальні справи. Це районні, міські, районні у містах та міськрайонні суди. По-друге, окружні адміністративні суди. Місцеві загальні суди і окружні адміністративні суди є судами першої інстанції та не підпорядковані одні одному. Апеляційною інстанцією (тобто інстанцією, яка переглядає судові рішення, які не набрали законної сили) для місцевих загальних судів та окружних адміністративних судів є апеляційні адміністративні суди. Вони створюються в округах. Вищою судовою інстанцією, касаційною інстанцією (переглядає судові рішення адміністративних судів першої інстанції та апеляційних адміністративних судів) в адміністративних справах є Вищий адміністративний суд. Законодавством також передбачено можливість перегляду судових рішень у виняткових випадках Верховним Судом України. Винятковими випадками визнаються: 1) неоднакове застосування закону судами різних юрисдикцій; 2) наявність рішення Європейського суду з прав людини, яким констатовано порушення Україною її зобов’язань.

Компетенція адміністративних судів поширюється на:

- спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

- спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

- спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів;

- спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом;

- спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно- правові справи:

- що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

- що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

- про накладення адміністративних стягнень;

- щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Адміністративне судочинство базується в основному на справах «особа проти держави», воно має не каральну, а, передусім, правозахисну спрямованість. Так, адміністративні суди не накладають адміністративні стягнення, однак вони розглядають скарги на рішення чи дії адміністративних органів щодо накладення адміністративних стягнень.

Розгляд справ у адміністративних судах здійснюється за правилами, що встановлює Кодекс адміністративного судочинства, який був прийнятий 06 липня 2005 року та набрав чинності з 01 вересня 2005 року. Зокрема, Кодекс адміністративного судочинства регламентує:

- завдання адміністративного судочинства та принципи його здійснення;

- повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції;

- статус учасників судового адміністративного процесу – позивача, відповідача, третіх осіб, секретаря судового засідання, судового розпорядника, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів, їхні права та обов’язки;

- поняття, види, правила оцінки доказів;

- види та порядок розподілу судових витрат;

- порядок та строки звернення до адміністративних судів;

- порядок здійснення адміністративного судочинства в адміністративних судах І інстанції;

- види та вимоги до судових рішень адміністративного суду;

- особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ;

- порядок перегляду судових рішень;

- порядок виконання судових рішень в адміністративних справах та інші питання.

Завданнями адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Кодексом адміністративного судочинства встановлено основні принципи адміністративного судочинства, тобто вихідні, кардинальні засади його здійснення: верховенство права; законність; рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом; змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі; гласність і відкритість адміністративного процесу; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду; обов'язковість судових рішень.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється річний строк (1 рік), який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Якщо законом встановлена можливість досудового порядку вирішення спору (мається на увазі оскарження в адміністративному порядку шляхом подання скарги) і позивач скористався цим порядком, то обчислення строку звернення до адміністративного суду починається з дня, коли позивач дізнався про рішення суб'єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.

До адміністративного суду має право звернутися особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Право на звернення до адміністративного суду реалізується шляхом подання адміністративного позову. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень, причому суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Кодексом адміністративного судочинства (наприклад, про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); в інших випадках, встановлених законом.

Адміністративна справа має бути розглянута і вирішена протягом розумного строку, але не більше двох місяців з дня відкриття провадження у справі, якщо інше не встановлено Кодексом адміністративного судочинства (це стосується окремих категорій адміністративних справ, де строк розгляду справи є більш стислим). Судові рішення адміністративного суду викладаються у формі постанови (вирішуються спір по суті) та ухвали (вирішуються всі процесуальні питання).

 

Ключові терміни:

Адміністративний процес, адміністративне провадження, юрисдикційне адміністративне провадження, неюрисдикційне адміністративне провадження, адміністративна процедура, адміністративна юрисдикція, адміністративна юстиція, звернення громадян, заява, пропозиція, скарга, дисциплінарне провадження, реєстраційне провадження, ліцензування, сертифікація, нострифікація, підсудність, підвідомчість, адміністративне судочинство, судові витрати, процесуальні строки, дозвільне провадження, діловодство, позивач, відповідач, публічна адміністрація, адміністративний позов, акти прокурорського реагування.

 

Питання для самоконтролю:

1. Основні підходи до визначення адміністративного процесу та їх зміст.

2. Співвідношення адміністративного процесу, адміністративного провадження, адміністративної процедури.

3. Види адміністративних проваджень.

4. Поняття, ознаки юрисдикційних адміністративних провадження.

5. Особливості дисциплінарного провадження.

6. Особливості провадження за скаргами осіб.

7. Поняття, ознаки, види неюрисдикційних адміністративних проваджень.

8. Поняття, ознаки, види адміністративних (управлінських) послуг.

9. Сутність та значення адміністративного судочинства.

10.Система адміністративних судів України та їх компетенція.

 

Тести-тренінги:

1."Широке розуміння адміністративного процесу" передбачає:

А)Врегульований нормами адміністративно-процесуального права

порядок застосування заходів адміністративного примусу, і насамперед адміністративних стягнень

Б) Врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-конкретних спряв у сфері виконавчої діяльності органів державного управління

В) Врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок вирішення адміністративних справ адміністративними судами

 

2. Визначте види адміністративних проваджень:

А) Юрисдикційні та неюрисдикційні

Б) Установчі, правотворчі, правоохоронні, правонаділяючі

В) Конфліктні та неконфліктні

Г) Переконавчі, заохочувальні, примусові

 

3.До юрисдикційних проваджень належать:

А) Дисциплінарні провадження

Б) Провадження по скаргах осіб

В) Провадження по обробці та прийняттю нормативних актів

Г) Провадження по зверненням громадян Д) Реєстраційно-дозвільне провадження Е) Контрольно-наглядове провадження

Ж) Провадження в справах про адміністративні правопорушення;

 

4. Під зверненнями громадян слід розуміти:

А) Пропозиції

Б) Заява

В) Клопотання

Г) Скарга

Д) Позов

 

5. Який термін встановлено для розгляду і вирішення звернення громадян:

А) Не більше одного місяця від дня їх надходження

Б) Невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від їх надходження

В) Не більше сорока п'яти днів

Г) Не більше двох місяців

Д) Законодавством не встановлено

 

6. Дисциплінарне стягнення не може бути застосоване з моменту вчинення проступку пізніше:

А) 6 місяців

Б) 1 року

В) 1 місяця

Г) На розсуд керівника

 

7. Скарга може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом:

А) Термін подання скарги законом не обмежується

Б) Одного року з моменту його прийняття, але не пізніше десяти днів з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.

В) Одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.

 

8. Адміністративне судочинство є однією із умов існування :

А) Правової держави

Б) Тоталітарної держави

В) Демократичної держави

Г) Розвинутого громадянського суспільства

Д) Авторитарної держави

Ж) Капіталістичного засобу виробництва

 

9.До системи адміністративних судів входять:

А) Місцеві адміністративні суди, апеляційні адміністративні суди, Вищий адміністративний суд, Верховний суд України

Б) Місцеві адміністративні суди, апеляційні адміністративні суди, Вищий адміністративний суд, Касаційний Суд України, Верховний суд України В) Місцеві адміністративні суди, апеляційні адміністративні суди, Вищий адміністративний суд, Верховний суд України, Конституційний Суд України

 

10. Право на звернення до адміністративного суду реалізується шляхом подання:

А) Скарги

Б) Заяви

В) Адміністративного позову

 

Завдання на перерахування:

– підходи до визначення адміністративного процесу, які сформувалися у вітчизняній адміністративно-правовій науці;

– принципи адміністративного процесу;

– ознаки адміністративного процесу;

– стадії адміністративно-процесуальної діяльності;

– юрисдикційні адміністративні провадження;

– ознаки юрисдикційних адміністративних проваджень;

– неюрисдикційні адміністративні провадження;

– ознаки неюрисдикційних адміністративних проваджень;

– види дозвільних проваджень;

– види звернень громадян;

– групи об’єктів державної реєстрації;

– види державного контролю:

– за місцем контролюючого органу в ієрархії органів виконавчої влади;

– за компетенцією суб’єкта контролю;

– за стадіями;

– за спрямованістю;

– за призначенням.

– методи державного контролю;

– стадії контролю (контрольної діяльності);

– загальні особливості контрольних проваджень;

– справи, які підлягають розгляду в адміністративних судах;

– система адміністративних судів України;

– завдання адміністративного судочинства;

– принципи адміністративного судочинства;

– позивачі в адміністративному судочинстві;

– види підсудності адміністративних справ;

– учасники адміністративного судочинства;

– докази в адміністративному судочинстві;

– судові витрати;

– строки в адміністративному судочинстві;

– правила обчислення процесуальних строків.

 

Завдання на порівняння:

– адміністративний процес і адміністративне провадження;

– адміністративний процес і кримінальний поцес;

– адміністративний процес і цивільний процес;

– адміністративний процес і господарський процес;

– адміністративний процес і адміністративна процедура;

– юрисдикційні і неюрисдикційні провадження;

– пропозиція (зауваження) і заява (клопотання);

– пропозиція (зауваження) і скарга;

– ревізія і інспектування;

– обстеження і експертиза;

– спостереження і перевірка;

– адміністративна юстиція і адміністративне судочинство;

– адміністративний позов і цивільний позов;

– предметна і територіальна підсудність адміністративних справ;

– предметна і інстанційна підсудність адміністративних справ;

– підсудність та підвідомчість;

– процесуальний статус відповідача і позивача в адміністративному судочинстві.

 

Продовжить думку:

1. Юрисдикційне провадження – це провадження, для якого характерна наявність таких ознак: ...

2. Управлінські послуги – це ...

3. Підставою для порушення дисциплінарного провадження є ...

4. У дисциплінарному провадженні застосовуються такі строки: ...

5. Скарга може бути подана ...

6. Державний контроль – це ...

7. Методами контролю є ...

8. До адміністративних судів можуть бути оскаржені ...

9. Адміністративними судами першої інстанції є ...

10. Компетенція адміністративних судів не поширюється на ...

 

Задачі

Завдання 1.

Громадянка Б. направила скаргу до управління житлового господарства на бездіяльність начальника ЖЕД, який не вжив ніяких заходів у зв’язку з її заявою про необхідність ремонту сантехніки у квартирі. Скарга надійшла до управління 3 березня, а 20 квітня гр. Б. отримала відповідь, в якій повідомлялося про те, що скаргу було направлено до керівництва ЖЕД для прийняття заходів щодо ремонту сантехніки та притягнення винних осіб до відповідальності. Надайте правову оцінку діям управління житлового господарства, обґрунтовуючи відповідь посиланням на норми чинного законодавства. Чи мало місце адміністративне провадження. Якщо так, визначте його вид та надайте характеристику.

 

Завдання 2.

Начальник райвідділу УМВС України 15 вересня 2007 року відмовив гр. А. у видачі дозволу на придбання і зберігання мисливської рушниці, хоча гр. А. подав усі документи, необхідні для видачі дозволу на придбання і зберігання мисливської зброї, забезпечив умови її зберігання, а будь-які обставини, що перешкоджають безпечному користуванню та поводженню з рушницею відсутні. 25 вересня 2007 року гр. А. звернувся зі скаргою на дії начальника РВ УМВС України до обласного управління УМВС, але відповіді у встановлений термін не отримав. Гр. А. звернувся до суду з проханням усунути порушення його прав і зобов’язати уповноважені органи видати йому дозвіл. Здійсніть юридичній аналіз ситуації. Визначте, чи належать дані правовідносини до адміністративно-процесуальних ? Якщо так, то які види адміністративних проваджень мають місце?

 

< Попередня   Наступна >