Підручники Адміністративне право України: Підручник Адміністративна діяльність: Навчальний посібник § 5. Форми і методи адміністративної діяльності органів внутрішніх справАдміністративна діяльність: Навчальний посібник § 5. Форми і методи адміністративної діяльності органів внутрішніх справ
| Адміністративне право - Адміністративне право України: Підручник |
§ 5. Форми і методи адміністративної діяльності органів внутрішніх справ
Функції адміністративної діяльності міліції реалізуються в конкретних діях суб'єктів, які здійснюють цю діяльність. Такі дії знаходять своє вираження у визначених формах діяльності відповідно до виконання поставлених перед нею завдань. Тому, під формою розуміють об'єктивний вияв суті дій суб'єктів. Оскільки за допомогою форм практично реалізуються функції адміністративної діяльності, то від різнобічності використання цих форм до певної міри залежить ефективність діяльності в цілому.
Наявність завдань і функцій адміністративної діяльності міліції обумовлює існування різних форм цієї діяльності, які передбачені правовими нормами. Форми закріплені в законодавстві, яке визначає правовий статус міліції, у положеннях, статутах, інструкціях та інших актах, що регламентують адміністративну діяльність її суб'єктів. При цьому для здійснення функцій такої діяльності її суб'єкти повинні використовувати тільки ті форми, які передбачені відповідними правовими актами.
Водночас творчий характер адміністративної діяльності міліції неможливий без надання суб'єкту цієї діяльності самостійності у виборі тих чи інших встановлених законодавством форм. Вибір відповідних форм проводиться з урахуванням конкретної життєвої ситуації, вимог ефективності і доцільності.
Вид конкретної форми визначається характером дій суб'єктів адміністративної діяльності, що здійснюють виконання покладених на них функцій. В одних випадках такі дії тягнуть за собою юридичні наслідки, в інших - ні (наприклад, правова пропаганда, навчання членів громадських
Правові.
Неправові (організаційні).
Правові форми пов'язані зі встановленням і застосуванням норм права. До правових форм діяльності ОВС належать: видання актів органів внутрішніх справ; укладення договорів;
здійснення інших, юридична значущих дій. Неправові форми управлінської діяльності не пов'язані з реалізацією розпорядчих повноважень ОВС і не спричиняють
30
встановлення правових норм або виникнення, зміну чи припинення правовідносин.
Розрізняють два види таких форм:
проведення суспільно-організаційних заходів; проведення організаційно-технічних заходів.
Адміністративні акти ОВС - це прийняті в процесі виконавчої діяльності на основі та з метою виконання законів України однобічні владні вказівки, які спрямовані на встановлення, зміну чи припинення конкретних правовідносин, або такі, що мають обов'язкові для підлеглих органів та співробітників ОВС правила з метою організації і практичного здійснення охорони прав громадян та громадського порядку.
Адміністративні акти приймаються в кожному конкретному випадку застосування до правопорушників адміністративних стягнень.
Застосування актів наявне у ч е житлового4 вній4 ій діяльності. З їх допомогою вищі органи та посадові особи керують підлеглими підрозділами та співробітниками міліції, планують роботу, застосовують заходи заохочення, накладають дисциплінарні стягнення.
Акти управління дуже різноманітні, але найбільш важливе значення має їх класифікація:
а) за сферою застосування:
внутрішні - звернені до підлеглих за службою апаратів та співробітників. Видаються з питань розстановки кадрів, проходження служби, регулювання виконання службових обов'язків тощо;
зовнішні - спрямовані за межі апарату міліції, адресовані громадянам, організаціям, підприємствам, установам (питання паспортної, дозвільної системи, транспорту);
б) за юридичними ознаками:
Індивідуальні - наприклад, накази про призначення на посаду, дозвіл на виготовлення печаток і штампів, винесення постанови про накладення штрафу; нормативні - адресуються тільки співробітникам ОВС (встановлення особливого розпорядку і режиму роботи)
в) за формою видання: (письмові та усні);
г) за назвою: (статути, настанови, інструкції, постанови, дозволи, плани)
Окремою формою адміністративної діяльності є укладення договорів
31
Відповідно до Положення про Державну службу охорони ТІ' підрозділи укладають договори з юридичними та фізичними особами на охорону об'єктів та квартир громадян. За характером відносин. щ0 виникають у разі підписання такого договору, його можна вважати змішаним - цивільно-адміністративним.
Особливістю юридичних властивостей цієї правової форми є те, що на відміну від нормативних та індивідуальних актів управління адміністративний договір вступає в силу за взаємним погодженням підрозділу охорони з іншими організаціями, а також громадянами.
Наступною правовою формою адміністративної діяльності є здійснення інших, юридична значущих дій. Сюди належать такі дії, які створюють нові юридичні положення, змінюють існуючі правові відносини або виступають необхідною умовою для настання правових наслідків - це прийняття присяги, атестування працівників, реєстрація та ін.
Співробітник міліції, який прийняв присягу, зобов'язаний дотримуватись її. Він має право на одержання табельної зброї, набуває необхідних прав та виконує обов'язки згідно з Законом України "Про міліцію".
Атестування є також дією, яка тягне за собою відповідні юридичні наслідки. Висновки атестаційної комісії враховуються керівником ОВС при проходженні служби рядовим та начальницьким складом ОВС.
Сутність суспільно-організаційних дій характеризується спрямованістю на проведення роботи з населенням. Вона полягає в мобілізації населення на забезпечення громадського порядку і безпеки шляхом роз'яснення правових актів, проведення звітів перед населенням.
Під організаційно-технічними діями ОВС розуміються врегульовані технічними нормами дії щодо створення нормальних умов для роботи апарату управління. Це одержання та обробка інформації, облік діловодства, адресно-довідкова робота. Ці діі виконуються переважно допоміжним складом службовців.
Отже, під формами адміністративної діяльності міліцА розуміються однорідні за своїм характером і правовою природою групи адміністративних дій, за допомогою яких міліція забезпечує громадський порядок, безпеку та веде боротьбу зі злочинністю.
32
Методи адміністративної діяльності
В адміністративно-правовому аспекті під методами адміністративної діяльності розуміються способи цілеспрямованого пливу на поведінку громадян, а також діяльність підприємств і організацій в інтересах забезпечення громадського порядку.
Методи в адміністративній діяльності міліції, як і в інших напрямах її діяльності (оперативно-розшуковій, кримінально-процесуальній), покликані забезпечити високу ефективність діяльності працівників міліції, їх злагоджену роботу.
Основними методами адміністративної діяльності органів внутрішніх справ є:
переконання; примус.
Переконання як метод означає моральний, психологічний, матеріальний вплив суб'єкта адміністративної діяльності на об'єкт, на його волю, поведінку, що породжує, зміцнює і розвиває свідомість відповідно до мети і завдань діяльності, спонукає до свідомого виконання вимог суб'єкта адміністративної діяльності.
Переконання є засобом попередження злочинів та інших правопорушень.
Найбільш поширеними формами використання методу переконання є:
а) здійснення систематичної роз'яснювальної роботи щодо норм адміністративно-правових актів (агітаційно-пропагандистська робота);
б) критика антигромадських вчинків;
в) інформування населення про стан охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю;
г) заохочення громадян, які активно беруть участь в охороні громадського порядку.
Будучи основними методами адміністративної діяльності переконання не завжди є достатньо ефективним заходом впливу на оведінку осіб, які вчиняють протиправні дії. У зв'язку з цим держава хороняючи недоторканність особи, її права і свободи, законні нтереси, уповноважує співробітників міліції застосовувати примус до •«, хто не піддасться впливу заходів переконання.
Примус як метод адміністративної діяльності міліції включає в себе матеріальний, психічний або фізичний вплив на свідомість та поведінку особи
33
Адміністративний примус знаходить широке застосування діяльності органів внутрішніх справ у процесі охорони фомадськог порядку і забезпечення громадської безпеки.
Заходи адміністративного примусу залежно від мети т способу забезпечення правопорядку класифікуються на декілька гругт
адміністративно-попереджувальні заходи;
заходи адміністративного припинення;
заходи адміністративно-процесуального забезпечення;
адміністративні стягнення.
Співробітники органів внутрішніх справ використовують такі адміністративно-попереджувальні заходи:
перевірка документів;
вхід на територію і до приміщень підприємств та
організацій, до приміщень громадян;
припинення або обмеження руху транспорту та пішоходів
адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць
позбавлення волі;
вилучення вогнепальної зброї в осіб, які систематично
порушують громадський порядок, зловживають
спиртними напоями та ін.
Одним з найбільш поширених засобів адміністративного попередження є перевірка документів. Відповідно до з п.2 ст. 11 Закону України "Про міліцію" співробітники міліції при підозрі у вчиненні правопорушення мають право перевіряти у громадян документи, що засвідчують їх особу, а також інші документи, які необхідні для з'ясування додержання правил, щодо яких міліція має повноваження контролю чи нагляду.
Наступним адміністративним заходом попередження с відвідування підприємств, установ і організацій, житлових та інших приміщень громадян, а також їх земельних ділянок. Цей захід передбачений п.15 та 21 ст.П Закону України "Про міліцію". Але вхід на цю територію або до приміщення можливий лише в окремих випадках.
тако*
У процесі адміністративної діяльності міліції використовують такі адміністративно-попереджувальні заходи, як припинення (обмеження) руху транспорту та пішоходів. Застосовується цей метод при проведенні масових заходів, виникнення стихійних лих, а також за інших обставин (ремонті доріг, виявленні вибухових пристроїв, різни* аварійних роботах).
З метою попередження правопорушень здійснюється також адміністративний нагляд за особами, що звільнені з місць позбавленнння волі.
34
Але він має комплексний адміністративно-правовий характер, оскільки включає заходи як щодо попередження, так щодо припинення правопорушення, так, щодо припинення правопорушекнь
До заходів адміністративного припинення можна віднести:
вимоги про припинення протиправної поведінки;
адміністративне доставлення осіб;
усунення від керування транспортним засобом особи, яка
знаходилась у стані сп'яніння чи не мала права на
керування даним видом транспорту;
заборона експлуатації об'єктів дозвільної системи;
застосування заходів фізичного впливу, спеціальних
засобів, вогнепальної зброї.
Виконуючи обов'язки з метою забезпечення охорони громадського порядку працівники міліції мають право вимагати від громадян і посадових осіб припинення протиправної поведінки. Цей захід припинення являє собою офіційну вказівку порушнику про допущене ним правопорушення і про необхідність припинення протиправної поведінки.
Водії, судноводії та інші особи, які керують транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та стосовно яких є достатні підстави вважати, що вони перебувають у стані сп'яніння, на основі ст.266 КУпАП підлягають усуненню від керування цими транспортними засобами чи суднами та оглядові на стан сп'яніння.
При виявленні грубих порушень правил дозвільної системи (відсутність дозволу, умов, які забезпечують безпеку функціонування) згідно з діючим законодавством ОВС мають право забороняти чи призупиняти роботу об'єктів дозвільної системи.
Для припинення правопорушень, подолання (придушення) протидії законним вимогам міліції, якщо інші способи не забезпечили виконання покладених на неї обов'язків, міліція має право застосовувати прийоми рукопашного бою, кайданки, гумові кийки, засоби зв'язування, сльозоточиві речовини, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки транспорту, водомети, бронемашини та Інші спеціальні і транспортні засоби. Як крайній захід допускається застосування вогнепальної зброї.
До заходів адміністративно-процесуального забезпечення можна віднести:
адміністративне затримання особи;
огляд речей;
особистий огляд;
вилучення речей та документів.
Відповідно до ст. 260 КУпАП, у випадках встановлення особи складання протоколу про адміністративне правопорушення За неможливості складання його на місці вчинення правопорушення якщо складання протоколу є обов'язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ та виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення допускається адміністративне затримання особи, коли інші заходи впливу вичерпані.
Заходи адміністративно-процесуального забезпечення передбачені не тільки Кодексом про адміністративні правопорушення а й іншими нормативними актами. Так, у Законі України "Про міліцію" передбачені такі заходи:
затримання і тримання у приймальнику-розподільнику осіб, підозрюваних у бродяжництві, до 30-ти діб зі санкції прокурора;
затримання до трьох діб осіб, які ухиляються від виконання постанови суду про направлення їх на примусове лікування від хронічного алкоголізму чи наркоманії;
затримання на строк до 24 годин осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють при цьому реальну небезпеку для себе та оточуючих, з метою передачі їх до лікувальної установи; затримання не більше ніж на 8 годин неповнолітніх віком до 16-ти років, які залишились без опіки, для передачі законним представникам, а неповнолітніх, які вчинили суспільне небезпечні дії і не досягли при цьому віку, з якого наступає кримінальна відповідальність - до передачі їх законним представникам або направлення до приймальника-розподільника.
Важливе значення для забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення має особистий огляд та огляд речей. Законодавець передбачає деякі правила проведення що процедури. Особистий огляд може проводитись уповноваженою на те особою однієї статі з тим, кого оглядають, у присутності двох понятих тієї ж статі. Огляд речей та інших предметів здійснюється, як правило, у присутності особи, власністю (володінням) якої вони є.
Речі і документи, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення, виявлені під час затримання, особистого огляду чи огляду речей, вилучаються компетентними службовими осооам органів внутрішніх справ або державною службою охорони.
36
Аддміністративне стягнення – є одним з видів адміністративного примусу, що виконує функцію покарання правопорушників
Органи внутрішніх справ застосовують такі адміністративні стягнення:
попередження;
штраф;
сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення;
конфіскація предмета, що став знаряддям вчинення правопорушення;
позбавлення спеціального права, наданого цій особі (дозвіл на керування транспортними засобами). Сплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись у формі як основних, так і додаткових адміністративних стягнень, всі інші перелічені вище стягнення можуть бути застосовані лише як основні.
Попередження застосовується як самостійний захід адміністративного стягнення, якщо він передбачений відповідною статтею КУпАП, і застосовується до осіб, які вчинили незначні проступки, що не носять надто вираженого антигромадського характеру або вчинені вперше. Як свідчить практика, попередження в подібних випадках є дуже ефективним заходом впливу.
У специфічній формі виносяться попередження водіям, які порушили правила дорожнього руху. Так, за порушення, що загрожують руху транспорту та пішоходам, в талоні до посвідчення водія здійснюється запис із зазначенням виду допущених правопорушень.
Від попередження, як заходу адміністративного стягнення, потрібно відрізняти усні попередження (зауваження), які є засобами переконання, і, не маючи характеру адміністративного стягнення, не можуть тягти за собою правових наслідків.
Штраф - грошове стягнення, яке накладається на винних осіб за вчинення адміністративного проступку. Органам внутрішніх справ надасться право самостійно стягувати штрафи.
Сплатне вилучення предмета полягає в його примусовому ^илученні та подальшій реалізації з передачею вирученої суми ишньому власникові з відрахуванням витрат на реалізацію вилученого предмета.
37
Конфіскація як захід адміністративного стягнення полягає у примусовій безоплатній передачі предмета, що став засобом вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення. у власність держави.
Позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину застосовується щодо прав на керування транспортними засобами, полювання, а також усунення осіб від виконання функцій держави (відповідно до Закону "Про боротьбу з корупцією").
Позбавлення водіїв права керування транспортними засобами є одним з ефективних заходів боротьби за безпеку на дорогах і застосовується за певні порушення встановлених законом правил дорожнього руху.
Позбавлення права полювання не може застосовуватись до осіб, для яких полювання є основним джерелом існування.
Контрольні питання
Класифікація форм адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України.
Роль переконання в адміністративній діяльності міліції.
Заходи адміністративного примусу, які застосовуються працівниками міліції (адміністративне попередження, адміністративне припинення, адміністративно-процесуальне забезпечення, адміністративне стягнення).
§ 6 Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ
Поняття, зміст та ознаки адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ
Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ є однією з важливих складових частин адміністративної діяльності в цілому. У процесі її здійснення правомірними посадовими особами органів внутрішніх справ реалізується визначений законодавством значний обсяг їх повноважень у боротьбі з адміністративними правопорушеннями, що виражаються, зокрема, у виявленні адміністративних правопорушень, збиранні та перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді підвідомчих справ та винесенні щодо них відповідних постанов, у направленні окремих справ для розгляду згідно з підвідомчістю, а також у виконавчому провадженні з таких справ.
Для глибшого засвоєння суті адміністративної юрисдикції розглянемо вихідні теоретико-правові ознаки поняття юрисдикції в цілому та адміністративної юрисдикції, зокрема.
Під юрисдикцією (від латинського "юрис" - право, "дико" -кажу) вбачають установлену законом (чи іншим нормативним актом) сукупність правових повноважень відповідних державних органів вирішувати правові спори, у тому числі справи про правопорушення, тобто оцінювати дії особи чи іншого об'єкта права з точки зору їх правомірності, застосовувати юридичні санкції до правопорушників.
Характерними ознаками адміністративно-юрисдикційної діяльності є її державно-владна специфіка (юрисдикційний захист суспільних відносин є перш за все прерогативою компетентних державних органів), незаконність (вона завжди здійснюється в чітко регламентованих законом процесуальних межах), правозастосовний та правоохоронний характер (у процесі її здійснення не установлюються нові норми права, а лише застосовуються відповідні діючі норми права, характерні своїм правоохоронним спрямуванням). пеп<>т, • рІЗНОВИДНІСТЬ правової діяльності юрисдикція виконує передуєш охоронну, виховну і, частково, регулятивну функції. наявност "ЗК:ОВИМИ Умовами здійснення юрисдикції є необхідність Регламент ПОЛ" правоп°РУшення' специфічний процесуальний в установлИР1ШЄННЯ СПрави' а також прийняття юрисдикційного акта юрисдикційЄНИХ • Законом Ф°РМІ та порядку. В основі змісту юрисдикційної діяльності лежать збирання, дослідження і оцінка
39
обставин вчиненого правопорушення та прийняття рішення щодо справи.
Залежно від характеру правопорушень, різновидності органів, що здійснюють юрисдикційну діяльність, особливостей правових санкцій, які ними застосовуються, виділяють декілька видів юрисдикції, у тому числі кримінально-правову, цивільно-правову, адміністративну, дисциплінарну, а також, скажімо, судову, арбітражну тощо. Звичайно, кожний з цих видів юрисдикції відрізняється властивими йому специфічними особливостями, зберігаючи водночас загальні основоположні ознаки, які характерні для всіх різновидностей юрисдикції в цілому.
Для адміністративної юрисдикції характерним є те, що, будучи різновидністю юрисдикційної діяльності в цілому зі збереженням основних вищеназваних її ознак, вона в той же час виступає складовою частиною виконавчо-розпорядчої діяльності відповідних органів державної виконавчої влади. Тобто, адміністративна юрисдикція є одночасно і різновидністю адміністративної (управлінської) діяльності уповноважених на те органів державної виконавчої влади в переважній більшості випадків (слід мати на увазі, що значні повноваження у сфері адміністративної юрисдикції мають також судді).
У процесі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності відповідні органи державної виконавчої влади та інші повноважні суб'єкти забезпечують захист суспільних відносин, що складаються у сфері державного управління, ведуть боротьбу з найбільш чисельною різновидністю правопорушень, якими є адміністративні правопорушення. Таким чином, предметом і змістом адміністративно-юрисдикційної діяльності служить здебільшого розгляд справ про адміністративні правопорушення та прийняття з них відповідних рішень.
Слід вказати на тісний, нерозривний зв'язок адміністративної юрисдикції з адміністративним примусом та провадженням у справах про адміністративні правопорушення, враховуючи те, що ці поняття близькі, але не ідентичні.
Порівнюючи поняття адміністративної юрисдикції і адміністративного примусу, слід відзначити, що друге з них ширше від першого. Адміністративний примус у процесі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності реалізується тільки частково - у формі адміністративних стягнень. Застосування адміністративно-запобіжних заходів, а частково й заходів
40
адміністративного припинення, здійснюється, як правило, поза межами адміністративно-юрисдикційної діяльності.
Певною мірою ці поняття відрізняються і за своєю метою. Порівнюючи адміністративну юрисдикцію з провадженням у справах про адміністративні правопорушення, зауважимо, що таке провадження являє собою перш за все урегульовану нормами права специфічну процесуальну діяльність компетентних суб'єктів, у той час як адміністративна юрисдикція ототожнюється передусім з повноваженнями цих суб'єктів на здійснення такої діяльності, з певними сферами та межами її здійснення. Скажімо, така стадія провадження, як виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення, не є, власне, безпосередньою метою юрисдикційного процесу, а, швидше, служить необхідною логічною ланкою на завершальному етапі процесуального провадження. Отже, поняття адміністративної юрисдикції і провадження у справах про адміністративні правопорушення не повністю збігаються як за метою та змістом, так і за обсягом. Причому провадження у цьому співвідношенні завжди виконує другорядну, обслуговуючу роль.
Головною підставою, що обумовлює весь процес адміністративно-юрисдикційної діяльності, є факт вчинення особою адміністративного правопорушення. Стаття 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначає, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність. Як видно з цього визначення, адміністративному правопорушенню властиві такі загально правові ознаки, як дія чи бездіяльність, що характеризуються антигромадським спрямуванням (в окремих джерелах цю ознаку поєднують ще зі суспільною небезпечністю чи суспільною шкідливістю), протиправністю, винуватістю та адміністративною караністю.
Крім цього, адміністративним правопорушенням властива ще низка характерних ознак, які утворюють їх юридичні склади. Під юридичним складом адміністративного правопорушення розуміється установлена нормами права сукупність ознак, при наявності яких те чи Інше протиправне діяння можна кваліфікувати як адміністративне правопорушення. Тому сукупність ознак, як відомо, формують чотири традиційних складових елементи, що характеризують зовнішній та внутрішній аспекти правопорушення: об'єкт, об'єктивна сторона,
41
суб'єкт та суб'єктивна сторона адміністративного правопорушення. З урахуванням особливостей юридичних складів адміністративних правопорушень, насамперед їх об'єктів, усі вони систематизовані в одинадцяти главах Особливої частини Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Слід зауважити, що у кримінальному законодавстві України діє норма, яка передбачає звільнення від кримінальної відповідальності із застосуванням заходів адміністративного стягнення за діяння, яким властиві ознаки злочину, що не становлять значної суспільної небезпеки. Такі діяння у встановленому законом випадках також можуть бути підставою для встановлення адміністративної відповідальності, а отже, і спонукальною причиною для здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності. У подібних випадках провадження за такою категорією справ здійснюється під час окремих стадій у межах кримінального процесу, а потім - у межах адміністративно-процесуального регламенту, тобто має змішаний характер та ознаки як кримінально-правового, так і адміністративно-правового видів юрисдикції.
Адміністративна юрисдикція, як це безпосередньо випливає з вищенаведених її ознак, нерозривно пов'язана з функціонуванням інституту адміністративної відповідальності. Уже зазначалось, що адміністративні стягнення як засіб реалізації адміністративної відповідальності практично можуть бути застосовані лише у процесі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, тобто лише у межах адміністративної юрисдикції.
Чинне законодавство не дає визначення поняття адміністративної відповідальності. По-різному воно трактується і в теорії. Існує два різновиди визначення цього поняття: через об'єктивний і суб'єктивний підходи. Перший обумовлений відповідною негативною реакцією держави на протиправні прояви з боку окремих закононеслухняних осіб - шляхом встановлення окремих заборон, відповідних правил і адекватних санкцій (заходів покарання) щодо порушників цих правил. В основі суб'єктивного підходу лежить особистий обов'язок порушника дати відповідь перед компетентними державними органами (їх службовими особами) за своє протиправне діяння і понести відповідне покарання згідно з установленим законом порядком. Отже, поєднуючи ці два підходи. визначення можна сформулювати так: адміністративна відповідальність як різновид правової відповідальності - це специфічна форма негативного реагування держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів
42
(передусім адміністративних правопорушень), згідно з якою особи, що скоїли ці правопорушення, повинні відповідати перед повноважними державними органами за свої неправомірні дії і понести адміністративні стягнення в установлених законом формах і порядку.
Адміністративна відповідальність як остання, четверта, ланка в системі заходів адміністративного примусу реалізується через застосування до винних осіб адміністративних стягнень. Адміністративні стягнення, як зазначається у статті 23 КУпАП, є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, у дусі додержання законів, поваги до правил громадського співжиття, а також для запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.
За вчинення адміністративних правопорушень можуть застосовуватись такі адміністративні стягнення: 1) попередження; 2) штраф; 3) сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; 4) конфіскація предмета, що став знаряддям вчинення правопорушення; 5) позбавлення спеціального права, наданого цій особі (дозвіл на керування транспортними засобами); 6) виправні роботи; 7) адміністративний арешт. Законодавством може бути передбачено адміністративне виселення за межі України іноземних громадян та осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок (ст.24 КУпАП).
На відміну від кримінально-правової юрисдикції, яку здійснює тільки суд, адміністративно-юрисдикційну діяльність здійснює значна кількість правомірних суб'єктів. До них належать адміністративні комісії, місцеві державні адміністрації, районні (міські) суди (судді), органи внутрішніх справ, органи держінспекції та інші органи (службові особи), уповноважені на те законодавством.
Слід пам'ятати, що законом України від 15 листопада 1994 р. ліквідовані комісії в справах неповнолітніх як суб'єкти адміністративної юрисдикції. Справи про адміністративні правопорушення, вчинені особами віком від 16 до 18 років, розглядаються районними (міськими) судами (суддями).
Серед повноважних суб'єктів адміністративної юрисдикції особливе місце займають органи внутрішніх справ як різновид органів виконавчої влади, які покликані виконувати основне навантаження у сфері правоохоронної діяльності держави, у тому числі щодо боротьби з найбільш поширеною категорією протиправних проявів, якими є адміністративні правопорушення.
43
Таке особливе положення органів внутрішніх справ як суб'єктів адміністративної юрисдикції обумовлюється насамперед двома важливими обставинами: більшим, порівняно з іншими суб'єктами, обсягом суспільних відносин, які охороняються цими органами, що виявляється в значній кількості підвідомчих їм справ про адміністративні правопорушення, а також значно ширшими повноваженнями щодо застосування ними різних адміністративних стягнень та складання протоколів про адміністративні правопорушення.
Відповідно до чинного законодавства, передусім ст.222 КУпАП, органами внутрішніх справ розглядаються справи про такі адміністративні правопорушення:
порушення громадського порядку;
незаконні придбання або зберігання наркотичних засобів у
невеликих розмірах;
порушення правил про валютні операції;
порушення правил прикордонного режиму;
порушення правил перебування в Україні і транзитного
проїзду через територію України іноземних громадян та
осіб без громадянства;
порушення правил дорожнього руху, правил, що
забезпечують безпеку руху транспорту, правил
користування засобами транспорту;
порушення правил, спрямованих на забезпечення
збереженості вантажів на транспорті;
незаконний відпуск і незаконне придбання бензину або
інших паливно-мастильних матеріалів;
порушення правил пожежної безпеки;
порушення санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм на об'єктах, підвідомчих
Міністерству внутрішніх справ України.
Зі семи названих у ст.24 КУпАП адміністративних стягнень органи внутрішніх справ правомірні застосовувати п'ять: попередження; штраф; сплатне вилучення; конфіскацію та позбавлення спеціального права керування транспортними засобами (крім виправних робіт та адміністративного арешту).
Отже, органи внутрішніх справ є одним з основних суб'єктів адміністративно-юрисдикційної діяльності. Ніякий інший орган адміністративної юрисдикції не наділений таким великим обсягом юрисдикційних повноважень.
44
Провадження у справах про адміністративні правопорушення в органах внутрішніх справ
Адміністративно-юрисдикційна діяльність компетентних суб'єктів здійснюється в регламентованих законом процесуальній формі і порядку. Іншими словами, формою реалізації адміністративно-юрисдикційних повноважень органів внутрішніх справ є здійснюване ними провадження у справах про адміністративні правопорушення. це провадження можна визначити як сукупність здійснюваних компетентними суб'єктами на основі закону процесуальних дій щодо вирішення справ про адміністративні правопорушення.
Отже, слід ще раз зазначити тісний, нерозривний зв'язок між поняттями адміністративно-юрисдикційної діяльності та Провадження у справах про адміністративні правопорушення. Провадження є способом і формою здійснення адміністративної юрисдикції органів внутрішніх справ. Тільки в межах такого провадження і з його допомогою компетентні посадові особи органів внутрішніх справ можуть реалізовувати свої юрисдикційні повноваження, застосовувати до правопорушників заходи адміністративного примусу, особливо адміністративні стягнення.
Провадження у справах про адміністративні правопорушення в органах внутрішніх справ можна визначити двояко. З одного боку -як урегульований законом порядок здійснення відповідних процесуальних дій, що забезпечують винесення законних і об'єктивних рішень щодо підвідомчих їм справах про адміністративні правопорушення, з іншої - як основану на законі діяльність посадових осіб органів внутрішніх справ по розгляду підвідомчих їм справ про адміністративні правопорушення та прийняттю рішень по них в установлених законом формі та порядку, а також діяльність щодо застосування ними заходів, які забезпечують адміністративне провадження.
Основні вичерпні положення провадження у справах про адміністративні правопорушення містяться в Кодексі України про адміністративні правопорушення (розділи 4 і 5). У них сформульовані завдання та принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення, підстави та порядок його здійснення, перелік основних доказів, визначені права і обов'язки осіб, які беруть участь у такому провадженні, а також визначений порядок оскарження чи опротестування постанов по справах про адміністративні правопорушення та порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.
45
Провадження у справах про адміністративні правопорушення в органах внутрішніх справ здійснюється в межах основних положень і принципів такого провадження, закріплених у відповідних статтях розділів 4 і 5 КУпАП.
Серед принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення можна назвати такі: законність, охорона інтересів особи і держави, об'єктивна (матеріальна) істина, публічність (офіційність), гласність (відкритість), рівність усіх перед законом, національна мова, широка участь громадськості, змагання сторін, простота та швидкість та ін.
Як відомо, провадження у справах про адміністративні правопорушення становить сукупність послідовних, взаємозв'язаних, поетапно здійснюваних процесуальних дій, які іменуються стадіями провадження. Кожній з них властивий комплекс відповідних однорідних процесуальних дій, об'єднаних єдиною метою. Такі процесуальні дії детально урегульовані нормами права, зокрема КУпАП.
Як правило, у спеціальній літературі виділяють чотири основні стадії провадження:
8. порушення справи про адміністративне
правопорушення та адміністративне розслідування;
8. розгляд справи по суті та винесення по ній
постанови;
8. перегляд справи у зв'язку з оскарженням або
опротестуванням постанови по справі;
8. виконання постанови по справі.
Розглянемо названі стадії детальніше.
Порушення справи про адміністративне правопорушення та адміністративне розслідування - це початкова стадія адміністративного провадження, якою охоплюється комплекс першочергових процесуальних дій, що забезпечують згодом можливість розгляду справи по суті. У межах цієї стадії установлюється факт протиправної поведінки, особа правопорушника, інші фактичні обставини у справі, збираються й аналізуються докази, дається первісна правова оцінка вчиненому, тобто здійснюється повне адміністративне розслідування у справі з відповідним процесуальним оформленням результатів такого розслідування з метою підготовки справи для розгляду по суті.
Закінчується ця стадія в більшості випадків передачею матеріалів справи для розгляду по підвідомчості.
46
Підставою для порушення справи, як і підставою для настання адміністративної відповідальності, є вчинення особою (як фізичною, і юридичною) адміністративного правопорушення. Спеціальної процесуальної дії, як і спеціального процесуального документа про порушення справи про адміністративне правопорушення, чинним законодавством на даний час не передбачено. У правозастосовній практиці, як правило, таким є факт складання протоколу про адміністративне правопорушення.
Відповідно до ст. 254 КУпАП про вивчення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те службовою особою або представником громадської організації чи органа громадської самодіяльності. Протокол не складається у випадках, коли відповідно до законодавства штраф накладається і стягується, а попередження фіксується на місці вчинення правопорушення (ст. 258 КУпАП), але за умови, коли порушник не оскаржує стягнення, що накладається на нього за вчинене правопорушення.
Протоколи про адміністративні правопорушення мають право складати уповноважені на те службові особи органів внутрішніх справ відповідно до положень, передбачених ст.255 КУпАП. Особи молодшого начальницького складу у більшості випадків такі протоколи не складають, а лише доповідають про виявлені події правопорушень рапортами.
Протокол про адміністративне правопорушення як основний процесуальний документ у справі про адміністративне правопорушення повинен містити ряд обов'язкових реквізитів, що стосуються насамперед події правопорушення, особи порушника, свідків та потерпілих, відомостей про тих, хто склав протокол і хто прийняв за ним відповідну постанову (як того вимагає ст. 256 КУпАП).
При груповому вчиненні адміністративних правопорушень протоколи складаються на кожного правопорушника окремо. При вчиненні однією особою декількох адміністративних правопорушень протоколи про кожне з цих правопорушень складаються окремо, а відповідальність у таких випадках настає з урахуванням положень, передбачених ст.36 КУпАП.
При складанні протоколу про адміністративне правопорушення порушникові роз'яснюються його права і обов'язки, передбачені ст. 268 КУпАП, про що робиться відмітка у протоколі. Надалі протокол разом з іншими матеріалами, щодо нього додаються (У т.ч. з поясненнями, заявами, довідками, висновками спеціалістів
47
тощо), надсилається органові (службовій особі), уповноваженому розглядати справу.
Розгляд справи по суті та винесення по ній постанови - це основна, центральна стадія провадження у справах про адміністративні правопорушення.
Загальний порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення та винесення по них постанов визначається Кодексом України про адміністративні правопорушення (статті 276-286). Цей порядок обов'язковий і для органів внутрішніх справ.
В органах внутрішніх справ справи про адміністративні правопорушення розглядаються, як правило, за місцем їх вчинення. Окремі справи про порушення водіями правил дорожнього руху можуть розглядатися також за місцем обліку транспортних засобів.
Загальний строк розгляду справ про адміністративні правопорушення - протягом 15 днів з дня одержання органом (службовою особою), і є правомірним розглядати справу, протокол та інші матеріали справи. Інші, більш стислі строки розгляду справ, передбачені ч. 2 ст. 277 КУпАП. При цьому важливо враховувати строки накладення адміністративного стягнення (ст. 38 КУпАП). Таке стягнення може бути накладене не пізніше як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при тривалому правопорушенні - два місяці з дня його виявлення.
Відповідно до ст. 280 КУпАП правомірна служба особа органу внутрішніх справ при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язана з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстава для передачі матеріалів на розгляд товариського суду або іншого громадського формування, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Крім названих обставин, службова особа, яка розглядає справу, повинна з'ясувати причини та умови, що сприяли вчиненню адміністративного правопорушення і внести у відповідний державний орган чи іншу організацію пропозиції про вжиття заходів щодо усунення цих причин та умов. Про вжиті заходи протягом місяця з дня надходження пропозиції повинен бути повідомлений орган, який вніс пропозицію.
Розглянувши справу про адміністративне правопорушення, компетентна посадова особа виносить постанову по справі, яка повинна мати визначені ст. 283 КУпАП реквізити.
48
По справі про адміністративне правопорушення відповідно до 284 КУпАП може бути винесено одну з таких постанов: 8 про накладання адміністративного стягнення; 8. про закриття справи.
Для вирішення останнього в органах внутрішніх справ можуть бути прийняті постанови: про звільнення особи від адміністративної відповідальності (наприклад, у зв'язку з відсутністю події правопорушення, його недоказовістю, при неосудності особи), а також при оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів на розгляд товариського суду чи іншого громадського формування; про передачу матеріалів для вирішення питання про порушення кримінальної справи; про передачу матеріалів для притягнення особи до дисциплінарної відповідальності; про надсилання справи для розгляду по підвідомчості та ін.
Чинне законодавство (ст. 247 КУпАП) передбачає обставини, що виключають провадження у справі про адміністративне правопорушення, а саме:
відсутність події і складу адміністративного
правопорушення;
недосягнення особою на момент вчинення
адміністративного правопорушення 16-річного віку;
неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи
бездіяльність;
вчинення дії особою у стані крайньої необхідності або
необхідної оборони;
видання акта амністії, якщо він усуває застосування
адміністративного стягнення;
скасування акта, який встановлює адміністративну
відповідальність;
закінчення на момент розгляду справи строків,
передбачених ст.38 КУпАП;
наявність по тому самому факту щодо винної особи
постанови компетентного органу про накладення
адміністративного стягнення або не скасованого рішення
товариського суду, або не скасованої постанови про
закриття справи, а також порушення по даному факту
кримінальної справи;
смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в
справі.
У постанові по справі повинно бути вирішено питання про вилучені речі і документи.
49
Постанова по справі оголошується негайно після закінчення розгляду справи. Копія постанови протягом трьох днів вручається або надсилається особі, щодо якої її винесено. Така ж копія в той же строк вручається або висилається потерпілому на його прохання.
Стадія перегляду справи у зв'язку з оскарженням або опротестуванням постанови по справі є факультативною, тому що не кожна постанова по справі оскаржується або опротестовується. У процесі реалізації цієї стадії перевіряється законність і обгрунтованість винесеної постанови, а також дотримання встановленого законом порядку адміністративного провадження в цілому, усуваються допущені порушення, забезпечується застосування до винних справедливих заходів впливу.
Постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Постанова службової особи органу внутрішніх справ про накладення штрафу може бути оскаржена у вищий орган (вищій службовій особі) або в районний суд, рішення якого є остаточним. Постанова про накладення іншого адміністративного стягнення може бути оскаржена у вищий орган (вищій службовій особі), після чого скаргу може бути подано в суд, рішення якого є остаточним. Постанова ж про накладення адміністративного стягнення у вигляді попередження, зафіксованого на місці вчинення правопорушення без складання протоколу, - у вищий орган (вищій службовій особі).
Скарга подається в орган (службовій особі), який виніс постанову по справі, після чого вона протягом трьох днів надсилає це разом із справою органу (службовій особі), правомірну її розглядати. Скаргу на постанову по справі може бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови. У разі недодержання цього строку з поважних причин його за заявою особи може бути поновлено. Постанова по справі про адміністративне правопорушення може бути опротестовано прокурором. Поданням у встановлений строк скарги чи принесення прокурором протесту зупиняє виконання постанови про накладення адміністративного стягнення до розгляду скарги, за винятком постанов про застосування попередження, адміністративного арешту, а також у випадках стягнення штрафу на місці.
Скарга і протест на постанову по справі про адміністративне правопорушення розглядаються правомірними органами в 10-денний строк з дня їх надходження. Орган (службова особа) при розгляді скарги або протесту на постанову може прийняти одне з таких рішень.
залишити постанову без зміни, а скаргу або протест без задоволення;
50
скасувати постанову І надіслати справу на новий розгляд;
скасувати постанову і закрити справу;
змінити захід стягнення в межах, передбачених за дане правопорушення, таким чином, щоб стягнення не було збільшено.
Копія рішення по скарзі або протесту на постанову по справі протягом трьох днів надсилаються особі, щодо якої її винесено.
Скасування постанови із закриттям справи про адміністративне правопорушення тягне за собою повернення стягнених грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів, а також скасування інших обмежень, пов'язаних з цією постановою. У разі неможливості повернення предмета повертається його вартість.
Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень - заключна стадія провадження в справах про адміністративні правопорушення. Суть і важливість даної стадії - в кінцевій реалізації винесеної по справі постанови про накладення адміністративного стягнення.
У КУпАП (розділ 5, ст.ст. 298-330) детально регламентується порядок та процедура виконання постанов про накладення всіх видів адміністративних стягнень. Принцип обов'язковості виконання таких постанов для державних, громадських органів, інших організацій, службових осіб та громадян закріплений у ст. 298 КУпАП. Питання, пов'язані з виконанням постанови про адміністративне стягнення, вирішується органом (службовою особою), який виніс постанову.
Кодексом встановлено давність виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Не підлягає виконанню постанова, якщо її не було звернуто до виконання протягом 3-х місяців з дня винесення. У разі зупинення виконання постанови або відстрочки її виконання перебіг строку давності зупиняється.
Постанова про накладення попередження виконується шляхом оголошення її порушнику (в інших випадках - шляхом надсилання йому копії такої постанови в установленому порядку). При винесенні цього стягнення водіям воно оформлюється шляхом відповідної відмітки в талоні до посвідчення водія.
Для виконання постанови про накладення штрафу встановлено Дві процедури: добровільне і примусове виконання. Добровільно штраф має бути сплачено порушником не пізніше як через 15 днів з дня вручення йому постанови, а в разі оскарження або опротестування такої постанови - не пізніше як через 15 днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення.
51
У разі несплати порушником штрафу у встановлений строк постанова про накладення штрафу надсилається для відрахування суми штрафу у примусовому порядку з його заробітної плати чи іншого заробітку, пенсії або стипендії. Якщо порушник не працює або стягнення штрафу не можливе з інших причин, то виконання постанови здійснюється судовим виконавцем шляхом звернення стягнення на особисте майно порушника, а також на його частку у спільній власності.
Виконання постанови про сплатне вилучення предмета здійснюється органом (службовою особою), який виніс постанову, шляхом реалізації вилучених речей і предметів через торговельні заклади. Суми, виручені від реалізації оплатно вилученого предмета, передаються колишньому власникові з відрахуванням витрат по реалізації вилученого предмета.
Виконання постанови про конфіскацію предмета, грошей здійснюється компетентними органами (ст. 313 КУпАП) шляхом вилучення конфіскованих предметів, грошей і примусового безоплатного повернення їх у власність держави.
Виконання постанови про позбавлення права керування транспортним засобом здійснюється шляхом вилучення посвідчення водія (ч. 5 ст. 265 КУпАП). Водії транспортних засобів вважаються позбавленими права керування з дня винесення постанови про це. Якщо водії, позбавлені права керування, ухиляються від здачі посвідчення водія, то строк позбавлення їх такого права обчислюється з дня здачі вилучення такого посвідчення. При сумлінному ставленні до праці і зразковій поведінці особи, позбавленої права керування, орган (службова особа), який наклав стягнення, може після закінчення не менш як половини призначеного строку скоротити за клопотанням громадської організації, трудового колективу строк позбавлення зазначеного права. Після закінчення призначеного строку вилучене посвідчення водія повертається особі після проходження нею перевірки знань правил дорожнього руху в Державтоінспекції.
Виконання постанови про застосування виправних робіт здійснюється органом внутрішніх справ шляхом відбуття таких робіт за місцем постійної роботи порушника.
Постанова про застосування адміністративного арешту виконується в установленому порядку негайно після її винесення. Осіб, підданих адміністративному арешту, тримають під вартою в місцях, що їх визначають органи внутрішніх справ (в основному спеціальні приймальники), з використанням на фізичних роботах.
52
На ефективність адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ важливий вплив має належна організація цієї діяльності. Така організація охоплює оптимальний розподіл юрисдикційних повноважень між правомірними посадовими особами органів внутрішніх справ: зміст і якість планомірного здійснення цієї діяльності, стан належної підготовки кадрів, що її здійснюють, відповідне відомче нормативне та технічне забезпечення такої діяльності, контроль та оцінка її результатів.
У зв'язку зі спеціалізацією адміністративно-юрисдикційної діяльності основна робота з її організації здійснюється відповідними службами та підрозділами органів внутрішніх справ по лінії ГУДАІ, ГУПО, УТСМ, Медуправління тощо. У відповідних підрозділах органів внутрішніх справ, як правило, виділяються спеціальні посадові особи, на які покладаються обов'язки щодо загального діловодства у сфері адміністративної практики.
Важливе значення має також широке використання в цій діяльності засобів електронно-обчислювальної техніки, періодичне навчання особового складу в системі службової підготовки, своєчасне знайомство із змінами та доповненнями в діючому законодавстві про адміністративні правопорушення, вміле і ефективне застосування його на практиці.
Контрольні питання
Дайте визначення поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ.
Які характерні ознаки адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС?
Яка відмінність адміністративної юрисдикції від адміністративного примусу?
53
< Попередня Наступна >