Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации- теория и практика .. 5.2. Направления развития правового обеспечения военной службы
5.2. Направления развития правового обеспечения военной службы
За одиннадцать лет после создания Вооруженных Сил Российской Федерации*(831) сформировалось новое законодательство в этой области социальных отношений. Самыми значительными достижениями явились принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, ст.59 которой посвящена в том числе вопросам военной службы, законов РФ от 31 мая 1996 г. "Об обороне" *(832), от 11 февраля 1993 г. "О воинской обязанности и военной службе"
Для того чтобы определить направления развития правовых основ и регулирования военной службы, необходим анализ формирования ее источников и отдельных институтов военной службы как в России, так и в зарубежных государствах, который позволит дать ответы на следующие вопросы:
1) насколько адекватно существующее законодательство в этой области потребностям государства в обеспечении национальной безопасности и достижении целей учреждения военной службы;
2) каковы перспективные направления развития российского законодательства, регулирующего организационно-правовые аспекты военной службы?
Военная служба законодательно определена особым видом государственной службы в государственных организациях и органах, перечисленных в ст.2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". Указанное определение не раскрывает сущности военной службы, априорно устанавливая от имени государства области ее применения. В то же время, как показано в главе первой настоящего исследования, сущностное предназначение военной службы заключается в решении задач военной безопасности военными методами в целях сохранения суверенитета, целостности и независимости Российской Федерации. Нормативная неопределенность понятия военной службы ведет к дальнейшей терминологической путанице, имеющей место в российском законодательстве. Из легального определения военной службы логично следует выведение ее функций, т.е. типизированных видов действий, которые военнослужащие обязаны совершать. Анализ перечня таких действий, содержащийся в п.1 ст.37 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", позволяет сделать вывод о том, что в законодательстве содержание военно-служебной деятельности понимается широко и в него включаются, в том числе действия, которые функционально предназначены для правоохранительных и иных государственных органов. Указанное обстоятельство подтверждает тот факт, что на военнослужащих в Российской Федерации возлагаются практически любые обязанности, связанные с риском для жизни, в то время как их основные обязанности заключаются в подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации*(838).
Некорректной с юридической точки зрения является формулировка "обязанности военной службы", поскольку обязанности имеют субъекты права, которыми являются военнослужащие, а военная служба, являющаяся специфическим видом деятельности человека, может иметь функции, т.е. определенный перечень типизированных действий. Поскольку закон, посвященный военной службе как виду государственной службы, по нашему мнению, должен содержать понятие военной службы, определяющее ее сущностное содержание, то представляется целесообразным указанный перечень обязанностей, при которых военнослужащие будут считаться состоящими на военной службе в целях распространения на них статуса военнослужащих, изложить в п.2 ст.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
Предложенное в проекте Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" также не отражает сущности военной службы, под которой в нем понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания. Во-первых, данное определение не отражает основного направления реформирования военной службы. Функциональное предназначение военной службы остается прежним: оборона и безопасность и, следовательно, области ее применения также остаются весьма широкими, позволяющими вводить военную службу в любых государственных организациях и органах, решающих задачи в указанных областях, а не только военной безопасности, в том числе и вспомогательные. Во-вторых, из предложенного определения изъято понятие военной службы как особого вида федеральной государственной службы, тем самым уравнивая ее с другими видами государственной службы. В то же время необходимо иметь в виду, что только в процессе исполнения военной службы применяются средства вооруженной борьбы и специальные военные методы для обеспечения национальной безопасности в военной сфере.
Как уже было указано ранее, признак профессиональной служебной деятельности, в отличие от гражданской государственной службы, в настоящее время, не столь характерен для военно-служебной деятельности, поскольку на значительном количестве воинских должностей, занимаемых рядовым составом военнослужащих, не требуется определенной профессиональной квалификации. Как справедливо отмечается в военной печати: "Полностью отказаться от призыва в особый период не могут даже Соединенные Штаты, поскольку и в сухопутных войсках, и в ВВС, и ВМС, в частях и подразделениях тылового и технического обеспечения немало должностей, которые предполагают тяжелый и, прямо скажем, малоквалифицированный труд. Для выполнения этих обязанностей вовсе не требуются профессионалы высокой пробы. Например, в ходе подготовки к очередным "Бурям в пустыне" Пентагон вынужден призывать, как правило, несколько сот тысяч резервистов"*(839). Следовательно, провозглашая военную службу профессиональной служебной деятельностью, необходимо разработать и нормативно определить систему подготовки всех категорий военнослужащих, чтобы указанное определение носило не декларативный характер, а отражало сущностное содержание военной службы - гражданин приступает к фактическому исполнению военно-служебных обязанностей только после профессиональной подготовки по определенной военно-учетной специальности.
Законодательное определение понятия военной службы, предложенное в главе первой настоящего диссертационного исследования, позволит концептуально определить круг государственных организаций, решающих задачи военной безопасности военными методами, и государственных органов, управляющих этими организациями, в которых может учреждаться военная служба и которые будут составлять ядро военной организации Российской Федерации как части ее государственного механизма.
Военная служба является особым видом единого социально-правового института государственной службы Российской Федерации. "Суверенитет Российской Федерации может быть обеспечен только с помощью и на основе единой, целостной государственной службы, четко сориентированной на общенациональные интересы многонационального народа России", - отмечает Г.В. Атаманчук*(840). Единство государственной службы предполагает ее системное правовое обеспечение, т.е. законодательство о военной службе должно быть интегрировано в законодательство о государственной службе посредством разработки и принятия общего и согласованного правового регулирования, что, в свою очередь, не предполагает распространение норм, регулирующих военно-служебные отношения, на отношения государственной службы, но в то же время предусматривает регулирование общих вопросов государственной службы в целом, например, закрепление позитивным правом общих принципов государственной службы, отдельных вопросов социально-экономического обеспечения и другие вопросы. Таким образом, автор поддерживает идею разработки Кодекса государственной службы как системы административных норм, регулирующих порядок функционирования государственных органов и организаций и технологий реализации в них функций и полномочий государственной власти*(841).
Вопросы совершенствования полномочий в области обороны и управления государственной службой в целом, и отдельных ее видов, в том числе военной, являются одним из направлений совершенствования системы государственной службы Российской Федерации.
Продекларированное в международных правовых актах право на равный доступ граждан к государственной службе нашло свое закрепление, как в Конституции РФ (ч.4 ст.32), так и конституциях многих зарубежных государств (ФРГ, Франции, Португальской Республики, Греции, Итальянской Республики и др.). Исполнение военной службы является специфическим видом человеческой деятельности (подчас в литературе можно встретить словосочетание "воинский труд"). Конституции многих зарубежных государств закрепляют конституционные основы военной службы, которые конкретизируются в военном законодательстве. Рассмотрим полномочия высших органов государственной власти зарубежных государств в области обороны, в том числе полномочия по управлению вооруженными силами.
Полномочия представляют собой совокупность прав и обязанностей, необходимых для реализации закрепленных в конституциях и законах функций. В области обороны действует правило о неразрывности прав и обязанностей главы государства, что находит отражение в правовом механизме всех демократических государств*(842). Президент Франции Ш. де Голль, выступая 8 августа 1958 г. перед Конституционным консультационным комитетом и обосновывая необходимость включения в конституцию Франции ст.16, закреплявшей обширные полномочия главы государства в области обороны, отмечал, что они "нужны для того, чтобы конституция заставила главу государства действовать при возникновении драматических обстоятельств, определила его ответственность за неиспользование конституционных полномочий"*(843).
Отмечая роль главы государства в решении вопросов обороны, немецкий юрист XIX столетия профессор Л. фон Штейн отмечал, что глава государства одновременно является "главой военного быта, поэтому его личная воля господствует над всем и решает все, что только касается военного быта"*(844). В государствах с полупрезидентской и президентской системами правления президенту традиционно отдавался приоритет среди других высших органов государственной власти в решении вопросов обороны. А.Н. Писарев приводит мнение американского ученого профессора Л. Трайба, который указывает, что в США "конституция открыто предоставляет президенту инициативу в тех вопросах, которые прямо связаны с ведением дипломатических и военных дел"*(845). Конституция Французской Республики (ст.16) область обороны относит к так называемой "зарезервированной за президентом области государственной деятельности, в которой только президент, и притом единолично, решает все вопросы"*(846). Из этого М.А. Крутоголов делает вывод, что, в отличие от общего порядка взаимоотношений между высшими органами государственной власти Франции, "для осуществления главой государства своих полномочий в области обороны достаточно одного желания их обладателя и никаких иных условий не требуется"*(847).
В настоящее время конституции ряда государств объявляют главу государства одновременно верховным главнокомандующим. Институт верховного главнокомандования является специфической государственно-правовой формой централизации в военном строительстве*(848). В президентской (США) и полупрезидентской республике (Французская Республика) верховным главнокомандующим является - президент. Вконституционных (парламентарных) монархиях формально верховное главнокомандование возложено на монарха: в Великобритании - король или королева, в Испании - король, в Японии - император, фактическое руководство осуществляется правительством или одним из высших должностных лиц соответствующего государства, например, в Великобритании - министром обороны*(849).
Конституции парламентских республик командование вооруженными силами возлагают на главу государства, ограничивая его при этом в некоторых полномочиях по отношению к ним, или на одно из высших должностных лиц государства, а в случаях, когда командование возлагается на главу государства, оно носит формальный характер, как это имеет место в ограниченных монархиях. Так, в Германии федеральный министр обороны обладает правом командовать вооруженными силами; с момента объявления состояния обороны командование Вооруженными силами переходит к федеральному канцлеру. В Греции президент республики формально возглавляет вооруженные силы страны, руководство которыми осуществляет правительство. Президент Португальской Республики выполняет функции верховного главнокомандующего вооруженными силами, а руководство службами и деятельностью военной администрации государства относится к административной компетенции правительства.
Конституцией КНР на Центральный военный совет КНР, избираемый Всекитайским собранием народных представителей, возложено руководство всеми вооруженными силами государства. Срок полномочий Центрального военного совета соответствует сроку полномочий Всекитайского собрания народных представителей (ст.93 Конституции КНР). Центральный военный совет КНР руководит и осуществляет единое командование вооруженными силами всей страны. В КНР создано министерство обороны, которое подчинено Госсовету и является ведомством по руководству и управлению оборонным строительством. В КНР принят Закон "О национальной обороне Китайской Народной Республики", согласно которому для вооруженных сил Китая обязательно соблюдение Конституции и законов. Руководство вооруженных сил Китая придерживается курса "управление армией на правовой основе", что соответствует требованиям строительства в Китае правового государства. Военная служба организуется в соответствии с Законом КНР "О воинской службе" 1984 г., в который в 1998 г. внесено ряд поправок в целях совершенствования система воинской службы. В 1998 г. Госсовет и ЦВС внесли поправки также в Положение о действительной службе рядового состава НОАК. ЦВС обнародовала более 40 нормативных документов, в том числе Положение о преподавании в учебных заведениях НОАК и Уложение о пограничной службе НОАК. Кроме того, главными штабами, руководством разных родов войск и военных округов было разработано всего более 300 уставных инструкций и регламентов, которые играют свою роль в усилении правопорядка в вооруженных силах. В совокупности перечисленные нормативные акты и инструкции составили системное правовое обеспечение вопросов национальной обороны и строительства вооруженных сил, продвижения военных реформ и гарантирования законных прав и интересов командно-рядового состава войск.
Рассмотрим конституционные полномочия высших органов государственной власти зарубежных государств в области обороны, в том числе в вопросах организации деятельности вооруженных сил.
По мнению А.Н. Писарева, для государств с полупрезидентской или президентской системами правления характерным является назначение высшего военного командования президентом в общем порядке,т.е. с согласия парламента и по рекомендации премьер-министра, формирующего весь кабинет, что находится в полном соответствии с принципом разделения властей. Например, в США, являющейся президентской республикой, в полном соответствии с принципом разделения властей Президент производит назначения министра обороны и должностных лиц его аппарата, высших воинских должностных лиц только "по предложению и с согласия сената" лиц (отдел 2 ст.II конституции США). Полномочия по назначению иных воинских должностных лиц регулируются законодательством США по вопросам обороны, собранным в десятом томе Свода законов США, к котором предусматривается также институт делегирования президентом США своих полномочий в рассматриваемой области министру обороны*(850). Военное законодательство США, кроме конституции и поправок к ней включает законодательные акты США: свод федерального законодательства, в том числе разд.32 "Национальная оборона" и разд.10 "Вооруженные силы", Единый кодекс военной юстиции, вступивший в силу в 1951 г. в редакции 1983 г., законы "О денежном содержании военнослужащих" 1948 г., "Об офицерах" 1947 г., "О реформе пенсионного обеспечения военнослужащих" 1986 г. и ряд других); подзаконные акты, директивы, уставы и наставления...
Полномочие президента США по использованию вооруженной силы для устранения незаконных препятствий функционированию государственной власти и исполнению законов, как уже было отмечено ранее, предусмотрено не Конституцией США, а специальной нормой, закрепленной в разд.10 Свода законов США. Основания для применения президентом вооруженных сил и ведения ими боевых действий регламентированы в ст.2 Закона "О военных полномочиях президента США" 1973 г., находящегося в десятом томе Свода законов США. К их числу относятся, во-первых, объявление войны; во-вторых, специальное законодательное решение; в-третьих, критическое положение государства в результате атаки США, их территорий или вооруженных сил. По всем этим основаниям ст.3 указанного закона обязывает президента США проводить официальные консультации с Конгрессом перед применением вооруженных сил в боевых действиях или в ситуациях, где такое применение вполне вероятно согласно обстоятельствам. Такие консультации должны продолжаться до тех пор, пока войска не прекратят боевые действия или опасная ситуация не будет взята под контроль. Кроме этого, Закон "О военных полномочиях президента США" 1973 г. устанавливает, что решение о возможности использования Вооруженных Сил должно быть принято конгрессом в течение не более 60 дней. В случае если за это время конгресс не объявил войны или не выдал специального законодательного разрешения на использование Вооруженных сил, или физически не может собраться вследствие вооруженной агрессии против США, президент ограничивает или прекращает действия Вооруженных сил.
Президент США оформляет им решения в области обороны исполнительными приказами, имеющими силу закона и не подлежащие отмене конгрессом США. Эти акты могут быть аннулированы только Верховным судом США в случае их несоответствия конституции США*(851).
Во Французской Республике, являющейся полупрезидентской республикой, конституция разграничивает управленческие полномочия правительства и президента в области обороны, указывая на то, что правительство является органом, ответственным за обеспечение обороны страны и осуществляющим в данной области текущую деятельность, а главы государства контролирует такую деятельность высшего органа исполнительной власти (ст.20). Президент Республики назначает на военные государственные должности (ст.13). Указанное полномочие конкретизировано ордонансом 1958 года, согласно которому президент назначает только высших должностных лиц*(852) (например, министра обороны) и только по представлению премьер-министра (ст.8 Конституции). Генералы назначаются Советом министров, т.е. коллегиальным органом государственной власти. Премьер-министр, ответственный по конституции за национальную оборону, назначает на иные воинские должности, ряд полномочий делегирован министру обороны.
Кроме конституционных актов Французской Республики, закрепляющих основы государственно-служебной деятельности, в том числе военной, правовое регулирование военной службы осуществляется в соответствии с Кодексом о национальной повинности 1971 г., который в связи с переходом на добровольный способ комплектования вооруженных сил, подлежит пересмотру, и Закон об общем статусе военнослужащих 1972 г. В 1975 году принят новый Дисциплинарный устав вооруженных сил. Вопросы уголовного судопроизводства регулируются Кодексом военной юстиции 1982 года и Законом N 82-62i от 21 июля 1982 г. о расследовании и судебном рассмотрении дел о воинских преступлениях и об уголовно наказуемых деяниях, посягающих на безопасность государства.
Правительство Франции разделяет с парламентом основополагающие законодательные полномочия. Парламент принимает законодательные акты лишь по некоторым определенным вопросам. По другим вопросам, в том числе согласно ст.34 Конституции Французской Республики по всем вопросам в области обороны, за исключением, определяющих основные принципы общей организации национальной обороны, законы вправе принимать Правительство,. Парламент ограничивается только определением ocнов законодательства, а Правительство может обратиться с просьбой дать разрешение осуществлять законодательное регулирование путем ордонансов, но только в течение ограниченного периода времени. Таким образом, оборона отнесена к числу сфер государственной деятельности, в которой Правительство может принимать ордонансы, которые по своей юридической силе равны законам (например, право Совета министров Франции на введение осадного положения, предусмотренное ст.36 Конституции, может быть реализовано путем принятия ордонанса). Совет министров принимает ордонансы по получении заключения Государственного Совета, и они скрепляются подписью Президента Республики. По своей юридической природе ордонансы являются административными актами. Они подлежат передаче в Парламент дли утверждения. В случае если ордонанс не представлен в установленный срок в Парламент, он утрачивает юридическую силу. Если Парламент уклоняется от рассмотрения представленного ордонанса, тот считается утвержденным, но имеет двойственную природу: он может быть изменен только законом, однако сохраняет регламентный характер, позволяющий Государственному Совету осуществлять за ним контроль. Когда Парламент утверждает представленный ордонанс, тот приобретает силу закона, и Государственный Совет не может больше его контролировать. После этого только Конституционный совет может контролировать закон на предмет его соответствия Конституции*(853).
По конституции Португальской Республики к полномочиям президента в военной сфере относятся назначение и увольнение в отставку по предложению Правительства начальника Генерального штаба вооруженных сил и его заместителя, начальников штабов видов вооруженных сил после заслушивания в последних двух случаях мнения начальника Генерального штаба (ст.136). Министр обороны назначается Президентом Республики по предложению Премьер-министра.
Король Испании по представлению председателя Правительства на должность министра обороны и освобождает его от должности, назначает на воинские должности (ст.62, 100 Конституции Испании). В случае возникновения чрезвычайных и срочных ситуаций Правительство Испании может принимать временные декреты - законы, которые подлежат утверждению в определенный срок в Конгрессе Парламента (Генеральных кортесах) Испании (ст.82, 85 Конституции Испании).
Таким образом, конституции зарубежных государств предусматривают широкие полномочия глав государств по вопросам обороны, в том числе принятия актов, равных по юридической силе законам, по назначению министров обороны, высших воинских должностных лиц по представлению глав исполнительной власти или ими непосредственно. В то же время в Российской Федерации Президент России, как глава государства, не связан мнением правительства и Федерального Собрания по вопросам назначения им высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации, других государственных военных организаций и иных высших воинских должностей. Следовательно, в России как нигде полномочия в области управления и организации деятельности Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями сосредоточены у Президента, что не адекватно конституционным полномочиям глав зарубежных государств. Автор поддерживает мнение А.Н. Писарева, который считает, что, исходя из смысла закрепленного в Конституции России принципа разделения властей, в решении вопросов назначения и освобождения от должности высшего военного командования должны участвовать не только глава государства, но и высшие органы исполнительной и законодательной властей России*(854), т.е. необходимо разработать адекватный механизм принятия решения и согласования кандидатур для назначения на воинские должности высших офицеров и освобождения от должностей.
Военную службу исполняют в форме воинской обязанности или в добровольном порядке. В зависимости от этого военно-служебные отношения оформляются по-разному. В России поступление на военную службу в добровольном порядке оформляется контрактом о прохождении военной службы. В то же время зарубежная практика оформления военно-служебных отношений в последние десятилетия шла несколько иным путем.
Вооруженные силы США комплектуются на добровольной основе, т.е. основанием возникновения военно-служебного отношения является добровольное соглашение сторон. Однако оформление возникновения военно-служебных отношений зависит от состава военнослужащих, к которому будет причислено лицо, поступающее на военную службу. Производство в офицеры осуществляется по указу президента США. Документом, закрепляющим поступление гражданина в вооруженные силы США в качестве офицера, является грамота о производстве в первое звание офицера*(855), которая свидетельствует о возникновении военно-служебного отношения офицера. Первоначальное возникновение военно-служебного отношения связывается с поступлением указанных лиц в военно-учебное заведение. Соглашение о добровольном поступлении на военную службу не закрепляется формально-юридическим способом подписания сторонами письменного документа, поскольку предполагается, что указанные лица будут нести службу в соответствии со своим призванием и руководствоваться в своей деятельности требованиями присяги, законов и приказов командования. Государство со своей стороны обеспечит им гарантированные законами условия для выполнения возложенных задач...
Комплектование рядовым и сержантским составом вооруженных сил США осуществляется по добровольному принципу вербовки и заключения индивидуальных контрактов о прохождении военной службы на срок не менее трех лет для службы в регулярных войсках и шести лет - в резервных компонентах. За счет добровольцев, несущих службу по долгосрочным контрактам, и лиц, неоднократно продлевающих контракты, в соответствии со специальными актами, изданными в каждом виде вооруженных сил в развитие законов конгресса, осуществляется пополнение рядов вооруженных сил сержантами и уорент-офицерами*(856). Лицо, желающее поступить на военную службу в качестве рядового или сержанта, подает заявление, в котором указываются срок и условия службы в армии, вариант контракта, условия, выдвигаемые обеими сторонами, а также иные вопросы, связанные с военной службой. К контракту и заявлению прилагаются комплект сопутствующих документов, уточняющих и расширяющих толкование их положений. К ним относятся анкета DD-1966, "Меморандум о взаимопонимании", "Требования по выбранной военной учетной специальности" и др. В этих документах определяются: величина гарантированного денежного содержания добровольца, обязательства, касающиеся выполнения им программ по борьбе с алкоголизмом и наркоманией в вооруженных силах; права и обязанности договаривающихся сторон по вопросам религиозных отправлений; дополнительные обязательства добровольца по военной учетной специальности в таких родах войск, как части и подразделения специального назначения. В этих документах перечисляются санкции в случае нарушения принятых добровольцем обязательств (например, дисквалификация при неудовлетворительной специальной подготовке и перевод в другую военную учетную специальность)*(857). Таким образом, контракт о прохождении военной службы указанным составом военнослужащих является письменным документом, оформляющим соглашение о добровольном поступлении на военную службу и условия ее исполнения...
Вооруженные силы Великобритании с момента возникновения в середине XVII в. и до начала ХХ в. комплектовались исключительно по найму. Однако в первой половине ХХ в. в связи с обострением международной обстановки и ведением ряда кровопролитных войн в стране периодически проводились массовые призывы на военную службу. Решение о возвращении только к добровольному способу комплектования было принято под давлением общественности в 1957 г., а сам переход завершился лишь только в 1963 г.*(858). Система возникновения и оформления военно-служебных отношений в целом аналогична американской, но имеет некоторые особенности. Комплектование рядовым составом армии Великобритании осуществляется исключительно за счет вербовки добровольцев по контрактам. Лица, поступающие на военную службу в сухопутные войска и ВВС, заключают контракты сроком от 3 до 22 лет, в ВМС - от 12 до 22 лет. Лицам, заключившим контракты сроком на 22 года, предоставляется право по истечении 6 или 9 лет службы перейти из регулярных частей в резерв, либо по истечении 12 лет службы расторгнуть контракт путем выкупа. Однако расторжение контракта сопряжено с большими трудностями. Выкуп является не столько правом солдата и матроса, сколько привилегией, которая предоставляется лишь в особых случаях - по семейным обстоятельствам, болезни и т.д. Размер выкупа может меняться командованием в зависимости от обстоятельств и колебаться от 50 до 250 фунтов стерлингов*(859).
В ФРГ 45% общей численности вооруженных сил составляют военнослужащие по призыву, а 55% - добровольцы по контракту и кадровые военнослужащие (по видам вооруженных сил это соотношение несколько иное: в сухопутных силах - 52% и 48%, в ВВС - 32% и 68%, в ВМС - 25% и 75%). Контракт заключается рядовыми и унтер-офицерами на срок от 2 до 12 лет*(860). На военную службу по контракту могут поступить граждане в возрасте до 40 лет, как не состоящие на военной службе, так и проходящие ее по призыву. Кадровыми военнослужащими являются офицеры, военная служба которых не ограничена какими-либо сроками, т.е. она избирается в качестве постоянной профессии. На кадровую военную службу может также поступать рядовой и унтер-офицерский состав*(861).
Во Франции комплектование вооруженных сил осуществлялся на основе призыва и добровольного поступления на военную службу. 30 ноября 2001 г. набор призывников во французскую армию прекратился. Переход на профессиональную армию - одна из главных целей военной реформы, закон о которой был принят французским парламентом в 1997 году. Годом раньше Президент Франции заявил о том, что "Франция более не нуждается в новобранцах на военной службе"*(862). Военнослужащие, добровольно поступившие на военную службу, по своему правовому положению подразделяются на кадровых военнослужащих и на военнослужащих по контракту. Добровольцы заключают контракт на срок от 3 до 5 лет и в дальнейшем могут продлевать его в течение 15 лет. Контракты могут заключать как лица, отслужившие срок действительной службы по призыву, независимо от продолжительности перерыва в службе, так и военнослужащие срочной службы на срок 16-24 месяца. В этом случае они пользуются рядом льгот по сравнению с лицами, срок службы которых не превышает 12 месяцев*(863).
Кадровые военнослужащие близки по своему правовому положению к государственным служащим. Кадровыми офицерами и прапорщиками являются те, кто зачислен в ряды вооруженных сил по собственному желанию. В соответствии с этим им присваивается воинское звание и они назначаются на воинскую должность. Их служба регулируется общими положениями, аналогичными положениям, регулирующим службу государственных служащих, с учетом особенностей армии. Поступление на службу в армию в качестве профессионального военнослужащего осуществляется в соответствии с принципами, регулирующими во Франции государственную службу, выбранную в качестве профессии. При этом профессиональным военнослужащим в соответствии с французским законодательством считается тот, кто решил посвятить свою жизнь военной службе и продолжает военную службу до выхода на пенсию, кроме случаев досрочного увольнения с военной службы, предусмотренных законом. Прапорщики для кадровой службы отбираются среди прапорщиков, проходящих военную службу по контракту и выразивших желание перейти на кадровую службу. На кадровую службу принимаются прапорщики, выслужившие установленный срок. Кадровые офицеры набираются несколькими способами. Есть так называемый прямой набор через военные училища, в которых доступ через вступительные экзамены открыт для всех учащихся. Другой способ - косвенный (полупрямой) набор, который осуществляется путем конкурсных отборов, экзаменов и по документам. Этот способ практикуется среди прапорщиков и в некоторых случаях среди других государственных служащих. И наконец, набор среди прапорщиков, показавших себя на службе с лучшей стороны.
Основное отличие военнослужащих, проходящих службу по контракту, от кадровых военнослужащих во Франции заключается в том, что продолжительность их службы ограничена контрактом, который может быть продлен, а также меньшими гарантиями, предоставляемыми им законом. Цель института военной службы по контракту во Франции состоит в основном в том, чтобы придать некоторую гибкость кадровой политике и лучше соотнести численность личного состава с изменением потребностей армии. В то же время это традиционный способ разнообразить возможности набора в армию, привлекая к службе добровольцев.
В соответствии с Законом об общем статусе военнослужащих 1975 г., во Франции была введена новая форма военной службы - военная служба офицеров по контракту. Офицером, проходящим военную службу по контракту, считается тот кто отслужив, установленное законом о воинской обязанности время, или же тот, кто, будучи на законном основании, освобожден от исполнения воинской обязанности, выразил желание служить в армии или в приданных ей структурах и выполнять научные, технические или педагогические обязанности в соответствии со своей квалификацией. Срок офицерской службы по контракту ограничен десятью годами. Подписывается единый контракт на десять лет или же первоначальный контракт возобновляется несколько раз в течение этого срока. Служба офицера по контракту не дает ему права превышать возрастной предел, установленный для кадровых офицеров соответствующего звания*(864).
Комплектование сил самообороны Японии личным составом также осуществляется по добровольному принципу. Ежегодно производится набор добровольцев в возрасте от 18 до 25 лет*(865) на службу в ограниченном порядке принимаются женщины. Сроки службы по первичным контрактам для вступающих в сухопутные силы - 2 года, в ВВС, ВМС, а также для специальностей, требующих высокой технической подготовки в сухопутных силах - 3 года. При истечении первичного контракта он может быть продлен еще на 2 года*(866).
В Законе КНР "О воинской службе" 1984 г. обязательная воинская повинность также сочетается с добровольным набором в армию. На военную службу могут призываться или поступить по собственному желанию и лица женского пола*(867). Добровольная сверхсрочная служба в течение 8-12 лет упразднена и введена служба по контракту на срок не менее 3 и не более 30 лет*(868).
В вооруженных силах Дании установлены два вида контракта: краткосрочный (на 27-72 месяца) и длительный (до достижения 45 лет с возможностью продления до 60)*(869).
Таким образом, опыт оформления поступления на военную службу в добровольном порядке развитых европейских государств и США, в том числе применяющих смешанную систему комплектования, свидетельствует о том, что указанные военнослужащие делятся на две группы: проходящие военную службу в кадрах и по контракту. Кадровая военная служба не ограничивается временными рамками или временные рамки имеют большой срок (не менее 10 лет). Военная служба по контракту предусматривает систему различных контрактов: краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных.
Как уже было отмечено в разделе 3.1 основное назначение контракта о прохождении военной службы российскими военнослужащими, кроме юридического оформления отношений военной службы, заключается в создании альтернативной формы добровольного поступления на военную службу по отношению к кадровому принципу ее исполнения с тем, чтобы регулировать количество личного состава, необходимого для вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов в результате гибкой кадровой политики. Специфика российского законодательства заключается в том, что в результате перехода к оформлению поступления на военную службу в добровольном порядке на контрактной основе фактически была ликвидирована кадровая военная служба. То есть любая форма военной службы стала носить временный характер. Военнослужащий, независимо от состава (рядовой или офицер), стал чувствовать себя "временщиком", измеряющим службу временными отрезками - сроком контракта о прохождении военной службы. Если указанный подход был оправдан в условиях значительного сокращения личного состава военной организации, то в условиях военного реформирования и задачи создания боеспособных вооруженных сил необходимо создать оптимальную систему их комплектования.
С учетом экономического положения государства и угроз национальной безопасности в ближайшем обозримом будущем вряд ли осуществим полный переход к добровольному принципу комплектования. Следовательно, необходимо дальнейшее совершенствование их организационно-правовых основ, одним из направлений которых является возрождение кадровой военной службы. Кадровая военная служба должна распространяться на офицеров, прапорщиков и мичманов, а также предусмотреть возможность перехода в кадровый состав сержантов и старшин. Заслуживает особого внимания мнение бывшего министра обороны России И.Н. Родионова, который предлагает перевести состав сержантов и старшин на контрактную основу, а рядовой состав продолжать комплектовать по призыву*(870).
Действующий в Российской Федерации порядок прохождения военной службы предусматривает соблюдение следующих условий присвоения воинских званий:
Во-первых, занятие военнослужащим воинской должности (должности), для которой штатом предусмотрено воинское звание, равное или более высокое, чем воинское звание, присваиваемое военнослужащему.
Во-вторых, обязательным условием присвоения очередного воинского звания является выслуга установленного срока в предыдущем воинском звании. Досрочно очередное воинское звание присваивается только за особые личные заслуги. В то же время значительно сокращены сроки военной службы в воинских званиях по сравнению с ранее установленными, что ввиду значительного сокращения военной организации государства может привести к диспропорции составов военнослужащих (быстрое достижение воинского звания, соответствующего первичным воинским должностям, - капитана, дальнейшее ожидание вакантной должности и как следствие "перехаживание" в воинском звании). Между тем не учитываются больше условия прохождения военной службы, связанные с повышенной опасностью, физическими перегрузками, условиями службы для сокращения этих сроков в целях стимулирования прохождения военной службы в таких условиях (например, служба в авиации, на подводных лодках). Тем самым, по нашему мнению, снижена престижность прохождения военной службы в этих подразделениях. Дополнительное условие для присвоения воинского звания высшего офицера - выслуга в занимаемой должности не менее одного года.
По сравнению с предшествующими периодами при присвоении очередных воинских званий военнослужащим Российской Федерации исключено такое условие присвоения воинского звания, как положительная аттестация военнослужащего, т.е. вне зависимости от качества исполнения военнослужащим служебных обязанностей, уровня профессиональной подготовки воинское звание ему будет присвоено при соблюдении двух условий: истечения срока его военной службы в предыдущем воинском звании и занятия им соответствующей должности. Следовательно, по действующему законодательству воинское звание только упорядочивает субординационные отношения военнослужащих, а присвоение воинского звания перестало играть роль стимулирования надлежащего исполнения служебных обязанностей, за исключением случаев досрочного присвоения, что, по нашему мнению, вряд ли оправданно при прохождении военной службы, поскольку изначально система присвоения воинских званий (чинопроизводства), с одной стороны, представляла "правильную систему для вознаграждения служебных заслуг", а с другой - служила "для разграничения обязанностей и власти начальствующих лиц".*(871)
Зарубежный опыт правового регулирования свидетельствует о возможности создания достаточно эффективной системы должностного продвижения военнослужащих. Так, система продвижения офицеров вооруженных сил США по службе построена на культивировании духа соревновательности по принципу: чем выше воинское звание и должность, тем более жесткими должны быть критерии отбора. Военнослужащие, дважды признанные комиссиями в соответствии с кадровой программой "вверх или вон" (top or out) в аттестациях не достойными выдвижения, подлежат увольнению. Аналогичные меры могут быть применены к лицам, не сдавшим нормативы по физической подготовке более 2 раз*(872). Аттестация офицерского состава проводится ежегодно. Командование вооруженных сил США требует от командиров и начальников неформального подхода к написанию аттестаций, внимательной и объективной оценки деловых и человеческих качеств офицера. Для этих целей специально готовятся списки слов и словосочетаний, которые можно использовать в аттестации, например: общее впечатление - хорошие манеры, энергичен, вежлив, груб, застенчив, уравновешен, привлекателен, благонадежен, ничем не выделяется, эксцентричен и т.п.; характер - смелый, твердый, (не)эгоистичный, терпимый, суеверный, завистливый, упрямый, трусливый, пугливый, простой, нетерпеливый и т.п.; склад ума - богатое воображение, аналитический ум, чувствительный, быстро (медленно) схватывающий, остроумный, (не)гибкий и т.п.*(873).
Изменение военно-служебного отношения предполагает изменение служебно-должностного положения военнослужащего (назначение на должность, освобождение и отстранение от должности), присвоение, лишение и восстановление воинского звания. Истечение срока выслуги в воинском звании является универсальным условием присвоения очередного воинского звания в вооруженных силах практически всех государств.
Для получения очередного воинского звания офицерскому составу вооруженных сил США необходимо иметь следующую выслугу лет: первый лейтенант - 1,5-2 года; капитан - 3,5-4 года; майор - 10 лет; подполковник - 16 лет; полковник - не менее 22 лет. Звания генералов присваиваются по специальному решению.
Звание "уорент-офицер 1-го класса" присваивается сержантам после 10 лет службы в вооруженных силах и более и успешного завершения соответствующего курса обучения в школах родов войск и служб. Присвоение очередных званий уорент-офицерам производится по достижении следующих сроков выслуги в предыдущем звании: уорент-офицер 1-го класса - 3 года; старший уорент-офицер 2-го класса - 6 лет; старший уорент-офицер 3-го класса - 6 лет; старший уорент-офицер 4-го класса - после 15 лет службы в качестве старшего уорент-офицера;
Рядовому и сержантскому составу сухопутных войск США для получения очередного звания необходимо иметь следующую минимальную выслугу в предыдущем звании и общую выслугу (в скобках - для ВВС): рядовой - 6 месяцев; рядовой 1 класса - соответственно 4 мес. и 1 год (6 мес. и 6 мес.); капрал - 6 мес. и 2 года (8 мес. и 1 год); сержант - 8 мес. и 3 года (6 мес. и 3 года); штаб-сержант - 10 мес. и 7 лет (18 мес. и 5 лет). При этом минимальные сроки присвоения очередных воинских званий рядовому и старшинскому составу в вооруженных силах США различны для сухопутных войск, ВВС, ВМС и корпуса морской пехоты и зависят от выслуги лет, выслуги в должности, характеристики военнослужащего, результатов различных тестов, наград, наличия вакансий и от решения отборочной комиссии*(874).
В вооруженных силах США вопрос о присвоении воинских званий офицерам и старшему сержантскому составу решается специальными ранговыми комиссиями, которые каждый год формируются заново из офицеров, звания которых выше, чем звания обсуждаемых кандидатов. В задачу комиссий входит отбор и оценка кандидатов на основе их аттестаций, характеристик и впечатления от личной встречи с офицером, его ответов на вопросы членов комиссии по специальности, из области военной и общей подготовки. До звания "капитан" включительно воинские звания присваиваются практически всем, кто аттестован с выводом "полностью готов" к выдвижению. При присвоении более высоких званий применяется принцип "подготовлен лучше всех". Возможность реализации этого принципа создается за счет превышения числа кандидатов над числом вакансий. Характерно, что система отбора кандидатов на получение очередного воинского звания или заполнение вакансий сохраняется и при назначении высших военных руководителей (рассматриваются 2 - 4 и более кандидата, которые обсуждаются в кругу высших офицеров, статьи об этом публикуются в американской военной прессе)*(875). Повышение в звании младшего и среднего сержантского составов основывается на состязательно-проверочном принципе.
Процессуальные нормы военного законодательства США, регулирующие вопросы повышения в воинском звании, гарантируют:
право военнослужащих офицерского и старшего сержантского состава делать письменные заявления, предоставляя факты для опровержения отрицательных характеристик;
возможность военнослужащим офицерского и старшего сержантского состава представлять письменные заявления "ранговой комиссии", рассматривающей вопрос об их повышении;
наличие в послужном списке, рассматриваемом "ранговой комиссией", только официальных характеристик (записи о несоответствующем поведении не включаются в служебный список, за исключением случаев, когда несоответствующее поведение установлено на судебном или внесудебном слушании);
проведение заседаний "ранговой комиссии" при закрытых дверях (замечания, сделанные при вынесении решения, достоянием гласности не становятся);
одобрение конгрессом рекомендаций "ранговой комиссии" в отношении старшего офицерского состава*(876).
Принцип соответствия воинского звания занимаемой воинской должности наиболее последовательно реализован в вооруженных силах ряда иностранных государств, в которых предусмотрена система временных званий. Так, в США система присвоения воинских званий требует обязательного их соответствия занимаемым должностям. Поэтому звания офицеров и генералов подразделяются на временные и постоянные. Постоянные звания присваиваются в соответствии со служебной аттестацией, выслугой лет и при наличии вакансии. Временные звания присваиваются при назначении на должности, которые по штату подлежат замещению офицерами в более высоком звании. По своему правовому положению имеющие временные звания приравниваются к офицерам, генералам и адмиралам, имеющим соответствующие постоянные звания, и носят такие же форму и знаки различия*(877). В вооруженных силах Великобритании воинское звание также строго соответствует занимаемой должности. Постоянное звание - основное; временное присваивается лицам, занимающим должность с более высокой штатной категорией сроком не менее 35 суток. Временные звания оплачиваются так же, как и постоянные, но не сохраняются при освобождении от должности. Постоянные и временные звания присваиваются сержантам и уорент-офицерам вооруженных сил Великобритании. Если офицер назначается на более высокую должность, а срок его выслуги для присвоения очередного постоянного воинского звания истек, ему присваивается временное звание, соответствующее новой должности. Правовые последствия присвоения временного звания точно такие же, как при получении постоянного звания, но при перемещении с указанной должности, увольнении с военной службы временное звание снимается*(878). В вооруженных силах Великобритании рядовой состав флота делится на четыре категории: юнга, младший матрос, матрос и старший матрос. Звание младшего матроса присваивается при достижении возраста 17,5 лет. Через 6-18 месяцев (в зависимости от специальности) после успешной сдачи экзаменов моряк получает звание матроса. Средний возраст производства в старшие матросы - 23-24 года.
Сержантские звания допускается присваивать без окончания курсов рядовым, имеющим достаточно большую выслугу, успешно сдавшим экзамены по общеобразовательной и специальной подготовке, при положительном аттестовании командованием. Для получения первичного звания "капрал" (и ему равных) требуется сдать зачеты на свидетельство 3-го класса, для получения звания "сержант" - на свидетельство 2-го класса, "штаб-сержант" - 1-го класса. Общая выслуга лет для получения звания "штаб-сержант" - 18 лет, "сержант" - 12 лет.
Унтер-офицерский состав комплектуется путем отбора наиболее благонадежных и старательных матросов, хорошо подготовленных в профессиональном отношении. Унтер-офицеры составляют до 60% от всего личного состава флота (на надводных кораблях - 40%, на дизельных подводных лодках - 60%, на атомных - свыше 70%). Подавляющее большинство унтер-офицеров служат на флоте более 10 лет. Унтер-офицерский состав подразделяется на унтер-офицеров и старших унтер-офицеров. Производство в унтер-офицеры происходит по достижении 28-30 лет, т.е. через 10-12 лет службы. Унтер-офицер с высшим образованием может получить звание старшего унтер-офицера через 5 лет безупречной службы и после успешной сдачи экзаменов.
Для получения старшего офицерского звания "лейтенант-коммандер" (соответствует званию "майор" в сухопутных войсках) офицер должен прослужить в звании лейтенанта (соответствует званию "капитан" в сухопутных войсках) 8 лет. Для получения воинского звания "капитан" в сухопутных войсках - 6 лет, "лейтенант" - 4 года*(879).
Для получения очередного воинского звания офицерскому составу Франции необходимо иметь следующую выслугу лет в звании: "младший лейтенант" - 1 год; "лейтенант" - 4 года; "капитан" - 4-6 лет; "майор" - 3-7 лет; "подполковник" - 3-4 года. Генеральские звания присваиваются в индивидуальном порядке Советом министров. Для получения очередного воинского звания унтер-офицерам необходимо прослужить в звании: "сержант" - 8 месяцев; "старший сержант", "старшина", "главный старшина" - 2 года; "мажор" - по достижении возраста 40 лет или окончания специальных курсов; "аспиран" - при общей выслуге не менее 4 лет, в том числе 2 года в унтер-офицерском звании. Для рядового и сержантского состава: "капрал" - 4 месяца; "старший капрал" - 2 месяца*(880).
Для получения очередного воинского звания офицерскому составу вооруженных сил ФРГ (бундесвера) необходимо иметь следующую выслугу лет: "старший лейтенант" - 2,5 года с момента получения первого офицерского звания; "капитан" - 5,5 лет; "майор" - 10 лет; "подполковник" - 13 лет; "полковник" - 17 лет. Для рядового и унтер-офицерского состава установлены следующие сроки: "ефрейтор" - 6 месяцев с момента поступления на военную службу; "унтер-офицер" - 15 месяцев; "фельдфебель" - 4 года; "обер-фельдфебель" - 6 лет; "хаупт-фельдфебель" - 9 лет; "штабс-фельдфебель" - 17 лет (с момента присвоения звания "фельдфебель"); "обер-штабс-фельдфебель" - 19 лет (с момента присвоения звания "фельдфебель")*(881).
Военнослужащий, привлеченный или поступивший на военную службу, исполняет ее в течение определенного временного промежутка, который называется сроком военной службы. Истечение срока военной службы влечет или прекращение военно-служебного отношения, или его пролонгацию в случаях, установленных законом. Военно-служебное отношение в обязательном порядке прекращается при достижении военнослужащим предельного возраста пребывания на военной службе. Устанавливая предельные возрасты, государство регулирует возрастной состав военнослужащих, а также скорость обновления различных категорий военнослужащих. Рассмотрим регулирование этих вопросов законодательством иностранных государств. Увольнение из вооруженных сил США является актом добровольным, требующим соблюдения весьма небольшого числа процессуальных норм. Вынужденные же увольнения требуют соблюдения процессуальных норм более высокого уровня в зависимости от причины и обстоятельств увольнения, должности и звания военнослужащего. Комиссия по административным увольнениям вправе заслушать военнослужащего, но это право не является безусловным и зависит от выслуги лет и вида рассматриваемого увольнения. Предельный возраст военнослужащих США определяется в зависимости от срока военной службы. Увольнение из вооруженных сил по выслуге лет производится в том случае, когда военнослужащий прослужил в армии установленный законом срок*(882). Формально верхним пределом военной службы, после достижения которого военнослужащий подлежит увольнению в обязательном порядке, считается 30 лет, но для отдельных категорий генералов и старших офицеров допускаются исключения. Предельный возраст для офицеров устанавливается в 62 года. Офицерам, занимающим руководящие должности в центральном аппарате, а также представителям высших военно-учебных заведений по решению конгресса в индивидуальном порядке служба может быть продлена до 64 лет*(883). Предельный срок военной службы для бригадного генерала и полковника - 30 лет, подполковника - 28 лет, для майора - 21 год. Но эти сроки в отдельных случаях могут быть продлены на 5 лет. Следовательно, разница в предельных возрастах военнослужащих США не превышает 10 лет.
В Великобритании предельный возраст пребывания в вооруженных силах рядовых и сержантов составляет 47 лет, офицеров - 55 лет, генералов - 60 лет*(884). Согласно введенным в январе 1982 г. новым правилам прохождения службы, унтер-офицеры подводных лодок имеют право служить до 50 лет (ранее возрастной лимит составлял 45 лет)*(885).
Во Франции предельный возраст пребывания на военной службе составляет 42 года для старшего сержанта, 47 лет - для майора, 54 года - для полковника*(886).
В ФРГ профессионалы увольняются из армии лишь при достижении ими определенного возраста, например, полковник - 50 лет (в штабах - 58 лет), майор - 45 лет (в штабах - 54 года)*(887).
В Греции предельный возраст пребывания на службе для младших офицеров - 50-52 года, старших офицеров - 54-58 лет, генералов - 59-62 года*(888).
Таким образом, разница в предельных возрастах в вооруженных силах развитых государств, как правило, не превышает 10 лет, а предельные возрасты пребывания на военной службе выше, чем у военнослужащих Российской Федерации. Такой подход, по нашему мнению, не в полной мере соответствует интересам государства и военнослужащих, поскольку, по данным Министерства труда и социального развития Российской Федерации, 78,7% военнослужащих, уволенных с военной службы в возрасте до 50 лет активно работают в различных отраслях экономики, 16,8% заняты поиском работы, около 4% - не работают и не заняты трудоустройством*(889).
При прохождении медицинского освидетельствования перед предстоящим увольнением с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе только 12% младших офицеров было признано военно-врачебными комиссиями ограниченно годными или годными с незначительными ограничениями к военной службе, тогда как среди офицеров в воинских званиях "полковник" таких уже было 25,7%, что более чем в 2 раза превышает показатели в среде младших офицеров. Среди высших офицеров эти показатели еще выше - 32,8%*(890).
Проведенный анализ зарубежного законодательства позволяет сделать вывод о том, что в развитых государствах создана эффективная система продвижения на военной службе. В России же институт прохождения военной службы как системы организационно-правовых отношений, складывающихся в государственных военных организациях и органах, в которых предусмотрено исполнение военной службы, и обеспечивающих эффективность их функционирования, несмотря на действующее Положение о порядке прохождения военной службы, предстоит еще создать. В настоящее время вопрос о продвижении по военной службе носит лишь постановочный характер и требует отдельного научного исследования. Схематично система продвижения должна включать определенные понятные, юридически оформленные процедуры продвижения (карьерного роста) военнослужащих, включающие в себя в том числе возможности перехода военнослужащих из низшего состава в высший; объективные процедуры аттестации военнослужащих, вызывающие карьерные последствия, в том числе создание резервов на выдвижение; периодические стажировки военнослужащих в других видах вооруженных сил и военных учреждениях и др. В настоящее время от советских Вооруженных Сил осталась лишь совокупность специализированных военно-учебных заведений подготовки, переподготовки и повышения квалификации военнослужащих, которая, являясь необходимым элементом, без остальных элементов системы продвижения на военной службе фактически утрачивает свою роль.
Следующим направлением развития правовых основ организации военной службы в Российской Федерации является создание системы гражданского контроля за деятельностью организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба. Система гражданского контроля включает в себя создание процедур контрольной деятельности со стороны различных ветвей государственной власти и общественных институтов как за деятельностью государственных военных организаций и органов в целом, так и отдельных аспектов военной деятельности в государстве. Элементами гражданского контроля могут быть введение усложненной процедуры назначения на высшие воинские должности и присвоение воинских званий высших офицеров Президентом Российской Федерации после проведения консультаций и соблюдения процедур согласования с профильными комитетами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; учреждение гражданской должности министра обороны.
Особую социальную значимость в настоящее время имеет гражданский контроль за соблюдением прав и свобод и социально-правовой защитой военнослужащих. Поскольку история России не знает аналогов системы гражданского контроля в данной области общественных отношений, то целесообразно использовать положительный опыт зарубежных государств, особенно Германии, имеющей также смешанную систему комплектования вооруженных сил.
Закрепленная в ст.35 конституции ФРГ обязанность всесторонней правовой и ведомственной помощи в отношении военнослужащих реализована в Законе "Об Уполномоченном Бундестага по обороне", который закрепил положение о том, что учреждения "федерации, земель и общин обязаны оказывать помощь представителю вооруженных вил при проведении необходимого расследования"*(891). Уполномоченный бундестага Германии по обороне призван "для охраны основных прав"*(892) граждан в военной форме и является "вспомогательным органом бундестага при осуществлении парламентского контроля"*(893). Он является инстанцией, рассматривающей петиции солдат и осуществляющей парламентский контроль в вооруженных силах Германии (бундесвере). Данный институт был введен в правовую систему ФРГ 19 марта 1956 г. в результате второго изменения конституции ФРГ по настоянию Аденауэра (в то время Канцлера ФРГ)*(894). Статья 45b была призвана обеспечить действенный парламентский контроль над Вооруженными Силами, что было вызвано стремлением бундестага при создании нового военного законодательства поставить бундесвер в рамки демократического парламентаризма на основе идеи "гражданина в военной форме"*(895). Омбудсмен по военным делам - это реально действующий и необходимый институт правового государства. Его основными чертами являются: независимость от органов исполнительной власти, и, прежде всего, от министерства обороны и иных органов военного управления; строгая подчиненность закону; наличие реальных властных полномочий, правовых рычагов и механизмов воздействия на органы военного управления в целях восстановления нарушенных прав и интересов военнослужащих*(896).
В настоящее время в России вневедомственный контроль за соблюдением прав и свобод военнослужащих осуществляет уполномоченный по правам человека, деятельность которого регламентирована Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(897). Уполномоченный назначается Государственной Думой и при осуществлении своей деятельности, направленной на восстановление нарушенных прав, независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Учитывая численность военнослужащих, современное состояние их социально-правовой защиты представляется целесообразным использовать немецкий опыт и учредить дополнительно к должности Уполномоченного по правам человека должность Уполномоченного по делам военнослужащих, внеся соответствующие дополнения в Конституцию Российской Федерации.
Одним из принципов функционирования системы государственной службы в проекте Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" называется открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю. Одним из институтов общественного контроля за деятельностью военной организации государства является институт профессиональных союзов военнослужащих, провозглашенный в Федеральном законе "О статусе военнослужащих", но не нашедший до настоящего времени своего правового установления в форме соответствующего федерального закона. Зарубежный опыт, рассмотренный в разделе 4.1, свидетельствует о том, что в вооруженных силах, комплектуемых на добровольной основе (США, Франция, Великобритания), не существует института военных профсоюзов, в то время как в вооруженных силах, комплектуемых на смешанной основе (Германия и особенно Бельгия), он является действенным институтом гражданского контроля за соблюдением социально-экономических прав военнослужащих, что настоятельно требует принятия Государственной Думой в кратчайшие сроки Федерального закона "О профессиональных союзах военнослужащих".
Необходимость введения института военной полиции обусловлена состоянием преступности. Так только в Вооруженных Силах РФ, начиная с 1992 года, в среднем ежегодно совершается около 25000 преступлений. В 1997 году зарегистрировано 304 умышленных убийства военнослужащих, в 1998 году - 299, в 1999 году - 246. За 1997-1999 годы совершено 1117 преступлений с применением оружия. Ежегодно удваивается количество преступлений, связанных с употреблением наркотиков. Растет тяжесть совершаемых правонарушений*(898).
Основными причинами создавшегося положения, по мнению М.В. Комарова, являются: зависимость офицеров-дознавателей от командования; некомпетентность и непрофессионализм дознавателей; правовое положение и специфика деятельности органов ФСБ (в соответствии с законом ведут борьбу только с преступлениями, относящимися к их компетенции) не всегда позволяют заниматься решением не свойственных им задач; ограниченные возможности военной прокуратуры, на которую практически возложена вся полнота оперативно-следственной нагрузки по выявлению и пресечению преступлений, расследованию уголовных дел и др.*(899).
Попытки организовать работу по созданию военной полиции предпринимались начиная с 1994 г. Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. N 1016 "О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы" (с изм. и доп.)*(900) предусматривалось создание военной полиции, причем как федеральной структуры, а Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. "О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы"*(901) Минобороны России, МВД России и ФСБ России был установлен срок подготовки законопроекта о военной полиции до конца 1999 года. Соответствующие законопроекты были разработаны профильными комитетами Государственной Думы и Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ, но в связи с расхождением принципиальных позиций по структуре органов военной полиции, ее подчиненности, возлагаемым функциям законопроекты не были даже представлены на первое чтение. В то же время состояние правопорядка в государственных военных организациях и органах, поддержание законности в них требуют неотложного принятия Федерального закона "О военной полиции".
Анализ мер юридической ответственности военнослужащих, как средств правового воздействия на них позволяет сделать вывод о том, что они не в полной мере соответствуют международно-правовым актам, а также не в полной мере адекватны состоянию правопорядка в войсках. Одним из видов дисциплинарных взысканий, налагаемых в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ*(902) на военнослужащих воинскими должностными лицами, является дисциплинарный арест с содержанием на гауптвахте.
Арест с содержанием на гауптвахте в качестве меры дисциплинарного взыскания налагается в Российской Федерации на военнослужащих - солдат, матросов, сержантов, старшин, прапорщиков и мичманов властью командира (начальника) во внесудебном порядке. В то же время согласно п.3 и п.4 ст.5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., каждый задержанный или заключенный под стражу незамедлительно доставляется к судье или к иному должностному лицу, наделенному, согласно закону, судебной властью, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда; каждый, кто лишен свободы в результате ареста или заключения под стражу, имеет право на безотлагательное рассмотрение судом правомерности его заключения под стражу и на освобождение, если его заключение под стражу признано судом незаконным.
Данное обстоятельство явилось одной из причин того, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с изменениями, внесенными Протоколами к ней, ратифицирована Российской Федерацией с оговоркой, согласно которой положения Конвенции не препятствуют применению ст.ст.51-53 и 62 ДУ ВС РФ, устанавливающих арест с содержанием на гауптвахте в качестве меры дисциплинарного взыскания, налагаемой во внесудебном порядке на военнослужащих - солдат, матросов, сержантов, старшин, прапорщиков и мичманов*(903). Срок действия этой оговорки ограничен периодом, который потребуется для внесения в законодательство Российской Федерации изменений, полностью устраняющих несоответствия указанного выше и некоторых других положений законодательства Российской Федерации положениям Конвенции. Таким образом в ближайшее время предстоит принять соответствующий правовой акт. О.В. Шарыкиной предложен заслуживающий внимания проект Федерального закона "О дисциплинарном аресте военнослужащих в Российской Федерации"*(904).
В последние годы военное законодательство в части, касающейся юридической ответственности военнослужащих, пополнилось новыми видами уголовных наказаний: ограничение по военной службе, арест с отбыванием на гауптвахте (ст.44 УК РФ). С принятием нового КоАП РФ расширен перечень административных взысканий, применяемых к военнослужащим, он стал дифференцирован по отношению к различным видам военнослужащих: проходящим военную службу по контракту и по призыву. Таким образом, одним из направлений правового обеспечения организации военной службы является дальнейшее совершенствование отдельных видов юридических санкций, а также теоретико-правовое обоснование и внедрение в практику новых.
Россия имеет богатый дореволюционный опыт систематизации военного законодательства. Работа по систематизации велась не одним поколением юристов на протяжении XIX и начала XX столетий. Были изданы Полное собрание законов и Свод законов Российской империи. В последний входили - Т.IV "Устав о воинской повинности"; в Т.ХVI были включены Правила временного содействия войск гражданским властям для охраны порядка и общественной безопасности в различных случаях, Правила воспрещения военнослужащим принимать участие в политических партиях и собраниях, Правила для взаимных отношений гражданских и военных властей, Судебные уставы. На основе указанных систематизированных источников было издано специализированное нормативно-правовое издание военного законодательства оссийской империи - Свод военных постановлений*(905).
Таким образом, назрела насущная необходимость в настоящее время систематизации военного законодательства. Систематизация может быть осуществлена в форме инкорпорации без внесения существенных изменений, ограничиваясь лишь внутренней обработкой законодательного материала, например, как предлагает В.А. Озеров, издать Свод военных законов. Более серьезной является проведение кодификации военного законодательства, которое предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторений, противоречий, восполнения пробелов, преобразования характера и направленности материала. В отличие от системности права систематизация законодательства допускает создание комплексных отраслей и институтов законодательства*(906). Практика регулирования военно-служебных отношений, вопросов законности, правопорядка свидетельствуют о необходимости проведения кодификации военного законодательства - издания Кодекса военного права, некоторые авторы предлагают его назвать Военным кодексом России*(907), объединив в нем нормы, регулирующие не только вопросы военной службы, но и других аспектов военной деятельности в Российской Федерации: полномочий органов государственной власти в области обороны, применения Вооруженных Сил, гражданского контроля и др.
< Попередня Наступна >