212

---

Глава 2 ОСНОВНІ НАПРЯМИ ТА ФОРМИ УЧАСТІ ДЕРЖАВИ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СФЕРІ ГОСПОДАРЮВАННЯ

Стаття 8. Участь держави, органів державної влади, органів місцевого самовря­дування в господарській діяльності

1. Держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єк­тами господарювання. 2. Рішення органів державної влади та органів місцевого самоврядування з фінансо­вих питань, що виникають у процесі формування та контролю виконання бюджетів усіх рівнів, а також з адміністративних та інших відносин управління, крім організаційно-господарських, в яких орган державної влади або орган місцевого самоврядування є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, приймаються від імені цього орга­ну і в межах його владних повноважень. 3. Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самовряду­вання реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосеред­ня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у гос­подарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

 

1. У положенні, стисло викладеному у частині першій даної статті Кодексу, йдеться про межі господарської правосуб'єктності держави та її органів. Законодавець визначив, що дер­жава, а також органи державної влади не є суб'єктами господарювання, оскільки це супере­чило б цілям держави, закріпленим в Конституції України. Безпосередня участь держави, ор­ганів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конститу­цією та законами України.

Як бачимо, зміст цього законодавчого припису кореспондує з положенням, закріпленим у статті 2 Кодексу

, — органи державної влади та органи місцевого самоврядування зазначені не як суб'єкти господарювання, а як учасники відносин у сфері господарювання.

2. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ці конституційні обмеження волі держави у сфері господарювання створюють межі її правосуб'єктності. Вона обмежена тими цілями, заради яких існує держава (цільова правосуб'єктність). Держава бере участь у господарському обороті не у своїх приватних інтересах, а з метою найбільш ефективного відправлення влади. Ці завдання визначають сутність правоздатності держави, тобто вона, вступаючи в господарський оборот, повинна додержу­ватися свого призначення.

Особливості участі в господарському обороті органів місцевого самоврядування зумовле­ні тим, що в силу конституційних норм місцеве самоврядування в Україні забезпечує само­стійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпо­рядження комунальною власністю. Органи місцевого самоврядування не входять у систему органів державної влади, але можуть бути наділені законом окремими державними повнова­женнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів.

Створювані ж державою, її органами та органами місцевого самоврядування юридичні особи можуть мати господарську правосуб'єктність, однак і в цьому разі держава та органи місцевого самоврядування не повинні виходити за межі своїх конституційних цілей.

Конституція України допускає встановлення особливостей набуття права власності і його припинення залежно від того, у чиїй власності перебуває майно: громадянина, господарської організації, держави, її органів чи органів місцевого самоврядування. Однак у будь-якому разі такі особливості можуть встановлюватися тільки законом (п. 7 ст. 92 Конституції).

Поняття держави чи територіальної громади не збігається з поняттям юридичної особи. Від їх імені діють відповідні органи, як «квазі-юридичні» особи. Таким чином, державні ор­гани та органи місцевого самоврядування, хоча й не визнаються юридичними особами, тим не менш можуть мати господарську правосуб'єктність.

При цьому, коли такі органи виступають від імені держави чи територіальної громади в якості учасників господарських відносин, то діють не як органи влади, що наділені владними повноваженнями, а саме як учасники господарських правовідносин. У цьому разі вони від­повідають за породженими ними зобов'язаннями майном, що належить відповідно державі або територіальній громаді на праві власності, крім того майна, що закріплено за юридични­ми особами або може знаходитися тільки в державній або комунальній власності. Закріплене за державними установами майно не перебуває у безпосередньому віданні держави, і вона не здійснює стосовно його розпорядницькі функції.

3. Що стосується господарської компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування, то вона реалізується від імені відповідної державної чи комунальної уста­нови. При цьому ці установи несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями належним їй майном, крім випадків, визначених законом.

Законодавством визначені об'єкти, що відносяться виключно до державної власності. Конституцією України (ст. 116) функцію управління об'єктами державної власності віднесе­но до повноважень Уряду, законом визначаються й інші органи, уповноважені на здійснення такого управління.

Законодавством докладно регулюється участь органів виконавчої влади у розміщенні і ре­алізації державних контрактів (на постачання, підряд, закупівлю сільськогосподарської про­дукції тощо). Держава як учасник угод виступає при емісії та обігу різних цінних паперів, у тому числі й державних цінних паперів. Вона може бути як емітентом, так і власником цін­них паперів. Будучи найбільшим позичальником, держава визначає механізм запозичень і обов'язок державних органів щодо обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу. Дер­жава може укладати угоди про розподіл продукції, а також брати участь у відносинах, регла­ментованих інтелектуальним правом.

Держава може брати участь в обороті як безпосередньо, так і через спеціально створені нею для цих цілей державні юридичні особи в організаційно-правових формах, передбаче­них законодавством.

Опосередкована участь держави в обороті досягається шляхом вступу до нього створених державою юридичних осіб, що діють як такі, що приймають обов'язки і набувають права для себе, а не для держави. Через цих юридичних осіб побічно, опосередковано в обороті бере участь і держава. Ці особи, здійснюючи ті або інші дії від свого імені, проте обтяжують дер­жавне майно, а відтак, побічно, - і саму державу. Дії державних юридичних осіб так чи інак­ше позначаються на державі, тому вважається, що остання через них бере участь в обороті. Стосовно державних юридичних осіб особливих проблем із представництвом не виникає, оскільки вони діють від свого імені, а не від імені держави.

Коли державні чи комунальні юридичні особи діють від свого імені, підставою для подіб­них дій є їх господарська правосуб'єктність. Якщо від імені держави чи територіальної гро­мади діє орган, такою підставою є їх компетенція.

Особиста участь держави у внутрішньому господарському обороті здійснюється шляхом вступу в цей оборот органів державної влади, що діють при цьому не як відособлені юридич­ні особи, а як особливі представники держави. Цілком можливо, що держава буде представ­лена органом, який є водночас і юридичною особою. Однак ця остання якість не має значен­ня для даних відносин, оскільки такий орган представляє державу в цілому і зобов'язує саме її. Головне, що цей орган діє від імені держави у межах компетенції, встановленої актами, які визначають статус цих органів.

Зараз практично всі державні органи, що беруть участь в обороті від імені держави, визна­ні юридичними особами. Тут головним є спрямованість дій державного органа, які повинні бути здійснені від імені держави у межах компетенції такого органу. У разі особистої участі держави в обороті ми маємо специфічні відносини представництва в силу закону. За будь-яких обставин держава може вважатися такою, що бере участь в обороті безпосередньо, ли­ше тоді, коли в законодавстві закріплюються повноваження якого-небудь органу держави здійснити дію від імені держави.

Від імені держави в обороті можуть виступати як представницькі, так і виконавчі органи: Верховна Рада України, Президент України, Уряд, Міністерство фінансів України, Фонд державного майна України та ін., а від імені територіальної громади - відповідні органи міс­цевого самоврядування. Можна класифікувати такі органи і за іншими ознаками: органи, що відають грошовими ресурсами, і органи, що відають матеріальними ресурсами та іншим майном, тощо.

У випадках і в порядку, передбачених законодавством, від імені держави за її спеціальним дорученням можуть виступати будь-які особи — державні органи, органи місцевого самовря­дування, юридичні та фізичні особи. Наприклад, інтереси держави в органах управління акціонерних товариств (господарських товариств), частина акцій (часток, внесків) яких за­кріплена у державній власності, можуть представляти фізичні особи, що уклали відповідні договори на представлення цих інтересів.

Держава представлена в обороті різними посадовими особами і державними органами, між якими здійснено розподіл компетенції щодо окремого державного майна і повноважень стосовно управління ним. Від того, як це зроблено, прямо залежать майбутні правові від­носини за участю держави. Адже одні особи в складі держави керують землею, другі - жит­ловим фондом, треті — бюджетними коштами тощо. Своїми діями всі вони тією чи іншою мірою зобов'язують державу. Звідси і значення речового режиму держави, що становить найважливіший елемент її правосуб'єктності.

4. Усе наведене стосується здійснення від імені держави угод. Щодо деліктів, то для них існують спеціальні правила, згідно з якими держава відповідає за дії як своїх органів, так і їх посадових осіб, не зважаючи на те, яку компетенцію вони мали і чи мали її взагалі.

Держава та територіальні громади відповідають за своїми зобов'язаннями не усім приналежним їм на праві власності майном, а тією частиною, яка не закріплена за створеними ни­ми юридичними особами і не відноситься до складу об'єктів, що можуть перебувати тільки в державній або комунальній власності.

Майно, що належить державі або територіальній громаді на праві власності, не закріплене за державними чи комунальними підприємствами або установами, утворює відповідно державну скарбницю, скарбницю села, селища, міста. Скарбниця складається з коштів відповідного бюд­жету та іншого державного і комунального майна: це кошти Державного бюджету України, пен­сійного фонду, фонду соціального страхування й інших державних позабюджетних фондів, На­ціонального банку України, золотий запас, алмазний і валютний фонди.

Закріплене за державними установами і підприємствами майно не перебуває в безпосе­редньому віданні держави — не входить до складу її казни — і вона не здійснює стосовно нього розпорядницькі функції. Тільки перехід цього майна до казни породжує таке право. За тих же підстав звернення стягнення за боргами держави можливо тільки на майно, що знахо­диться в складі казни, - не закріплене за державними підприємствами й установами.

Державні та комунальні юридичні особи не відповідають за зобов'язаннями держави та територіальної громади. У свою чергу, держава та територіальні громади не відповідають за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, установлених законом. Так, держава несе субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства при недостатності його майна.

Розмежування відповідальності проводиться й стосовно зобов'язань держави та терито­ріальних громад.

Держава, територіальні громади виступають сторонами в зобов'язаннях, що виникають внаслідок заподіяння шкоди, можуть стягувати заподіяний шкодою збиток і відповідати за заподіяну шкоду.

Основу правового регулювання відповідальності держави, територіальних громад за за­подіяну шкоду становлять норми Конституції України. У главі 2 Конституції проголошуєть­ся право кожного на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) органів державної влади чи органів місцевого самоврядування або їх посадо­вих осіб (ст. 56).

Кожного разу, коли держава, територіальна громада стає учасником якихось правовідно­син, вони можуть бути притягнуті до відповідальності за порушення прав і охоронюваних законом інтересів іншого учасника цих відносин, і навпаки. Це загальне правило, що стосу­ється правової відповідальності. Однак, говорячи про державу чи територіальну громаду як про суб'єкта відповідальності, слід мати на увазі особливі випадки позадоговірної відпо­відальності держави чи територіальної громади за шкоду, заподіяну у визначених законодав­ством випадках.

Шкода, заподіяна будь-якому учаснику відносин у сфері господарювання в результаті незаконних дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування або по­садових осіб цих органів, у тому числі в результаті видання акта державного органу або орга­ну місцевого самоврядування, що не відповідає законові або іншому правовому актові, підля­гає відшкодуванню. Шкода відшкодовується за рахунок відповідної казни.

Таким чином, Конституцією України встановлене загальне правило щодо відповідально­сті держави за шкоду, заподіяну її органами або їх посадовими особами. Така відповідаль­ність настає незалежно від того, чи є орган держави юридичною особою і чи може він са­мостійно нести відповідальність. Природно, держава не відповідає за юридичних осіб, що не виконують владних функцій, і їх посадових осіб, що не виключає субсидіарної відпо­відальності держави за зобов'язаннями окремих державних юридичних осіб.

5. Загальновизнано, що влада держави поширюється тільки на її територію і деякі інші простори відповідно до норм міжнародного права. Отже, за межами своєї території держава владу зазвичай не здійснює.

Особливістю участі держави у зовнішньогосподарському обороті є те, що органи, уповно­важені діяти від її імені, можуть вступати у відповідні відносини як безпосередньо, так і че­рез посольства, консульства або торгпредства. Останні повинні мати спеціальні повнова­ження діяти від імені названих органів, що представляють державу. Таким чином, має місце подвійне представництво. Однак дипломатичні й консульські служби можуть виступати від імені держави і безпосередньо при здійсненні угод для забезпечення своєї власної діяльності за кордоном (оренда приміщень, придбання у власність нерухомого майна та інші подібні дії), а також деяких інших угод. Зокрема, угода, укладена торговельним представництвом від імені держави, зобов'язує державу.

Особливості відповідальності держави і територіальних громад у відносинах, врегульова­них господарським законодавством, за участю іноземних юридичних осіб, громадян і держа­ви визначаються законом та міжнародними договорами України з урахуванням імунітету держави та її власності.

 

Наступна >