Науково-практичні коментарі Бюджетний кодекс Глава 3 (ст.14-18) Стаття 16. Здійснення державних (місцевих) запозичень та управління борговими зобов’язаннямиСтаття 16. Здійснення державних (місцевих) запозичень та управління борговими зобов’язаннями
| Бюджетний кодекс - Глава 3 (ст.14-18) |
Стаття 16. Здійснення державних (місцевих) запозичень та управління борговими зобов’язаннями
Державні внутрішні та зовнішні запозичення здійснюються в межах граничного обсягу державного боргу.Право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень у межах, визначених законом про Державний бюджет України, належить державі в особі Міністра фінансів України або особі, яка виконує його обов’язки (далі - Міністр фінансів України), за дорученням Кабінету Міністрів України.Кабінет Міністрів України визначає умови здійснення державних запозичень, у тому числі вид, валюту, строк та відсоткову ставку державного запозичення.У разі зменшення обсягу коштів від державних внутрішніх (зовнішніх) запозичень порівняно з обсягом, визначеним законом про Державний бюджет України, у зв’язку з погіршенням умов таких запозичень та/або кон’юнктури фінансового ринку збільшується обсяг коштів від державних зовнішніх (внутрішніх) запозичень з дотриманням граничного обсягу державного боргу.У разі зменшення (збільшення) обсягу платежів з погашення суми державного боргу у зв’язку з поліпшенням (погіршенням) умов на фінансовому ринку порівняно з обсягом, визначеним законом про Державний бюджет України, зменшується (збільшується) обсяг державних запозичень з дотриманням визначеного законом про Державний бюджет України обсягу фінансування державного бюджету за борговими операціями.2. Кредити (позики), що залучаються державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм (проектів), відносяться до державних зовнішніх запозичень. Відповідно до укладених кредитних договорів кошти для реалізації таких інвестиційних програм (проектів), а також витрати на обслуговування та погашення відповідних кредитів (позик) передбачаються у законі про Державний бюджет України протягом усього строку дії кредитних договорів. Такі кредитні договори не потребують ратифікації, якщо інше не
1. Планування внутрішніх і зовнішніх державних запозичень здійснюється так, щоб на кінець бюджетного періоду обсяг державного боргу перебував у межах граничного обсягу державного боргу, визначеного в Законі про Державний бюджет України, відповідно до ч. 1 ст. 18 Кодексу. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України про випуск внутрішніх (зовнішніх) запозичень, Міністерству фінансів України в особі його керівника надається право на здійснення цих запозичень. У зазначеній постанові Кабінет Міністрів України також визначає умови здійснення державних запозичень, зокрема: 1) вид запозичень; 2) обсяг запозичень; 3) валюту запозичень; 4) строк запозичень; 5) відсоткову ставку; 6) інші умови.Кодекс надає Кабінету Міністрів України право заміщати внутрішні запозичення, обсяг яких заплановано в додатку 3 Закону про Державний бюджет України, зовнішніми запозиченнями, і навпаки. У результаті цих операцій обсяг державного боргу на кінець бюджетного періоду не має перевищувати межі граничного обсягу державного боргу. Таке право дає змогу безперешкодно та на прийнятних умовах фінансувати запланований дефіцит бюджету в разі погіршення кон’юнктури на внутрішньому (зовнішньому) фінансовому ринку. У разі підвищенням курсу національної валюти чи дії інших факторів, у результаті яких зменшився обсяг платежів із погашення суми державного боргу, Кабінету Міністрів України надається право зменшувати обсяг державних запозичень, встановлений у Законі про Державний бюджет України, на суму зменшення обсягів погашення таких платежів. Аналогічно Кабінету Міністрів України надається право збільшувати обсяг державних запозичень, встановлений у Законі про Державний бюджет України, на обсяг збільшення платежів із погашення суми державного боргу у зв’язку зі зниженням курсу національної валюти чи дією інших факторів. Тобто Кабінету Міністрів України дозволяється перевищити межу граничного обсягу державного боргу та обсяг запозичень, встановлений у Законі про Державний бюджет України.Відповідно до підпункту 6 ч. 1 ст. 38 Кодексу, при поданні проекту Закону про Державний бюджет України до нього додається план державних запозичень на наступний бюджетний період. Цей план містить перелік кредитів (позик) із зазначенням кредиторів, видів кредитів, мети, назви валюти, строку та відсоткової ставки державних запозичень, а також стану укладання кредитних договорів. 2. Оскільки Закон про Державний бюджет України уповноважує Кабінет Міністрів України на залучення кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм (проектів), такі кредитні договори не потребують ратифікації, якщо інше не встановлено законом. Зокрема, відповідно до ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори України» вiд 29 червня 2004 р. №1906-IV, ратифікації підлягають міжнародні договори України про одержання Україною від іноземних держав і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України.Відповідно до пп. 26 ч. 1 ст. 2 Кодексу, інвестиційна програма (проект) – це комплекс заходів, визначених на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів, виконання яких здійснюється з використанням коштів державного та/або місцевих бюджетів чи шляхом надання державних та/або місцевих гарантій. Процедура залучення кредитів (позик), що залучаються державою від міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм (проектів), урегульовується постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 р. №1027 «Про порядок ініціювання, підготовки та реалізації проектів економічного і соціального розвитку України, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями». Згідно з цією постановою, інвестиційні проекти визначаються як такі, що реалізуються на умовах фінансової самоокупності та в рамках яких погашення і обслуговування позики здійснюється за рахунок коштів бенефіціара. До інвестиційних проектів належать також проекти розвитку інституціональної спроможності органу виконавчої влади, установи чи організації, у рамках яких погашення та обслуговування позики здійснюється за рахунок коштів державного бюджету.Згідно з чинним порядком підготовки та реалізації інвестиційних проектів, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями, після прийняття Кабінетом Міністрів України акта про залучення фінансових ресурсів міжнародних фінансових організацій відповідальний виконавець – головний розпорядник бюджетних коштів подає Мінфіну в установленому порядку пропозиції щодо визначення видатків (які передбачається здійснювати за рахунок фінансових ресурсів, що залучаються від міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційного проекту) у проекті Закону про Державний бюджет на відповідний рік або про внесення змін до Закону про Державний бюджет на поточний рік. 3. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати такі місцеві внутрішні запозичення:1) короткострокові позики з фінансових установ, які спрямовуються на покриття тимчасових касових розривів у межах поточного бюджетного періоду за загальним фондом та бюджетом розвитку на строк до трьох місяців і понад три місяці (за рішенням Кабінету Міністрів України);2) короткострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття тимчасових касових розривів у межах поточного бюджетного періоду за загальним фондом, пов’язаних із забезпеченням захищених видатків загального фонду;3) середньострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів;4) внутрішні запозичення, що здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку з дотриманням умов, визначених у ст. 74 Кодексу, і порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2003 р. №207.Відмінності короткострокових і середньострокових позик із єдиного казначейського рахунку такі: 1) Позики на покриття тимчасових касових розривів надаються в межах поточного бюджетного періоду. Водночас середньострокові позики можуть надаватися на строк, який передбачає їх погашення в наступні бюджетні періоди. 2) За рахунок позик на покриття тимчасових касових розривів здійснюється фінансування лише захищених видатків загального фонду. Водночас середньострокові позики надаються на фінансування всіх видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів відповідно до ст. 88, 89, 90 Кодексу.3) Позики на покриття тимчасових касових розривів надаються Державним казначейством України в обов’язковому порядку, а середньострокові позики – виходячи з обсягу коштів, що акумулюються на єдиному казначейському рахунку.Місцеві зовнішні запозичення, що не є запозиченнями від міжнародних фінансових організацій, можуть здійснювати лише міські ради міст із населенням понад 500 тисяч жителів. За офіційними даними органів статистики, станом на початок 2010 р. таке право мають Дніпропетровськ, Донецьк, Запоріжжя, Київ, Львів, Миколаїв, Одеса та Харків. Зовнішні запозичення від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради незалежно від чисельності населення міста.4. Бюджетні установи, крім Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і міських рад, не мають права здійснювати запозичення в будь-якій формі. Відповідно до пп. 11 ч. 1 ст. 2 Кодексу, бюджетні установи – це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, які повністю утримуються за рахунок державного чи місцевого бюджету відповідно. Органи державної влади – система установ, що здійснюють публічну політичну владу на засадах поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Єдиним органом законодавчої влади є парламент – Верховна Рада України. Владу глави держави здійснює Президент України. Органами виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, державні органи, що регулюють діяльність суб'єктів природних монополій і ринок цінних паперів, державні органи приватизації, місцеві органи виконавчої влади. Органами судової влади є Конституційний Суд України та судові органи, що входять до системи судів загальної юрисдикції.До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищні та міські ради, а також районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.5. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України про здійснення запозичень, Міністр фінансів за дорученням Кабінету Міністрів має право брати зобов’язання від імені України відповідно до бюджетних призначень, установлених: 1) у Законі про Державний бюджет України; 2) у пп. 1 ст. 16 Бюджетного кодексу. Такі зобов’язання можуть передбачати відмову від суверенного імунітету. Суверенний імунітет – це право суверенної держави не виконувати рішень органів влади інших держав. Цей принцип ґрунтується на понятті суверенної рівності, закріпленому Статутом ООН 1945 р. і розтлумаченому в Декларації про принципи міжнародного права 1970 р. Водночас у процесі розширення торгівельних і фінансово-кредитних відносин виникла необхідність відмови від суверенного імунітету в окремих випадках, що у 2004 році було закріплено Конвенцією ООН про юрисдикційний імунітет держав та їхню власність. Відповідно до ст. 7 цього документа, держава не може посилатися на імунітет від юрисдикції при виникненні спорів у суді іншої держави з будь-якого питання чи справи, якщо ця держава надала чітку згоду на здійснення цим судом юрисдикції щодо вирішення такого питання чи справи відповідно до: 1) міжнародної угоди; 2) контракту в письмовому вигляді; 3) заяви в суді чи звернення в письмовому вигляді в рамках конкретної справи. Оскільки Україна не ратифікувала зазначеного вище документа, право відмови Міністра фінансів України від суверенного імунітету при врегулюванні спорів щодо погашення взятих державою зобов’язань передбачене в Кодексі.6. Відповідно до ч. 1 ст. 23 Кодексу, будь-які бюджетні платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення. Відповідно до пп. 8 ст. 1 Кодексу, право надавати бюджетні асигнування надається цим Кодексом та Законом про Державний бюджет України. Виникнення об’єктивних обставин (зростання плаваючої відсоткової ставки, зниження курсу національної валюти) може призвести до зростання бюджетних витрат, не передбачених у відповідних бюджетах. Тому, з метою уникнення технічного дефолту, Кодексом передбачене право здійснювати платежі з бюджету на обслуговування та погашення боргу Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) незалежно від бюджетних призначень, встановлених у Законі про Державний бюджет України (у рішенні про місцевий бюджет).Передбачена Кодексом процедура інформування Міністерством фінансів Кабінету Міністрів про очікуване перевищення витрат на обслуговування та погашення державного боргу над обсягом коштів, визначених Законом про Державний бюджет України, а також внесення змін до закону про бюджет, є складовою загальної організаційної системи складання та виконання Державного бюджету. 7. Операції з обміну, випуску, купівлі, викупу та продажу боргових зобов’язань Міністерством фінансів України (Верховною Радою Автономної Республіки Крим, міською радою) належать до методів активного управління державним боргом, що спрямовані на зменшення боргових виплат із бюджету та утримання під контролем боргових ризиків. Обмін боргових зобов’язань – це правочин із викупу та одночасного випуску взамін інших, менш витратних в обслуговуванні, боргових зобов’язань.Випуск (емісія) відповідно до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» від 23 лютого 2006 р. №3480 – це установлена законодавством послідовність дій емітента щодо випуску та розміщення емісійних цінних паперів. До операцій, що здійснюються з метою економії бюджетних коштів, належать правочини з випуску лише тих боргових зобов’язань, що емітуються з метою заміщення раніше викуплених, більш витратних в обслуговуванні боргових зобов’язань.Викуп – придбання емітентом у власників оплачених ними облігацій цього емітента, здійснюване після закінчення строку розміщення та/або під час обігу облігацій. У такому разі передбачається, що викуплені Міністерством фінансів України (Верховною Радою Автономної Республіки Крим, міською радою) облігації буде анульовано. Згідно з міжнародною банківською практикою, а також постановою Правління Національного банку від 15 березня 2004 р. №104, якою було затверджено методику системи оцінки ризиків, термін «викуп» вживається також як одна з частин операції РЕПО (від англ. repurchase agreement).Купівля боргових зобов’язань – придбання емітентом у власників оплачених ними облігацій цього емітента, здійснюване після закінчення строку розміщення та/або під час обігу облігацій, які надалі можуть бути повторно виставлені на продаж.Продаж боргових зобов’язань – повторна реалізація раніше куплених боргових зобов’язань. У такому разі операції з купівлі та продажу боргових зобов’язань є різними, формально не пов’язаними правочинами.8. З метою ефективного використання бюджетних коштів Міністру фінансів України за погодженням із Національним банком України (керівнику місцевого фінансового органу за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради) надається право розміщувати тимчасово вільні кошти єдиного казначейського рахунку та кошти в іноземній валюті (тимчасово вільні кошти місцевих бюджетів) на депозитах або проводити з ними операції зворотного РЕПО. Зворотне РЕПО – угода про придбання цінних паперів, емітованих державою (Автономною Республікою Крим, відповідною міською радою), із подальшим їх поверненням, є дзеркальним відображенням прямого РЕПО. У міжнародній практиці є три підвиди операцій РЕПО: 1) класичні операції РЕПО; 2) угоди з продажу та зворотного викупу цінних паперів (sell/buy – back, buy/sell – back); 3) використання цінних паперів як забезпечення при наданні кредиту (collateralized lending). Спільним для цих операцій є обмін на короткий термін цінних паперів на грошові активи. Однак юридичні наслідки такого обміну у всіх трьох випадках різні. Класичні операції РЕПО зазвичай укладаються на основі Типового договору про операції РЕПО, розробленого Міжнародною асоціацією учасників фондових ринків спільно з Американською асоціацією учасників ринку облігацій. Умови класичного РЕПО передбачають:? отримання кредитором у власність на певний термін цінних паперів, які він має право використовувати у своїх цілях аж до визначеного терміну їх повернення;? на першому етапі обмін готівки на цінні папери здійснюється із певним заниженням вартості цінних паперів, що відображає прагнення кредитора в разі невиконання контрагентом зобов’язань реалізувати цінні папери в будь-який момент, незважаючи на поточну фазу коливання вартості цих цінних паперів. При цьому, що вища варіація вартості цінних паперів – то більше їхня вартість за поточними цінами перевищує суму кредиту (margin);? можливість заміщення за згодою контрагента конкретного виду цінних паперів на інший, схожий за характеристиками. При цьому друга сторона може вимагати підвищення відсоткової ставки за наданими коштами;? нараховані відсотки, що припадають на період дії РЕПО, кредитор – тимчасовий власник цінних паперів – одразу перераховує на рахунок позичальника коштів.Угода з продажу та зворотного викупу цінних паперів відрізняється від класичних операцій РЕПО таким:? класичне РЕПО передбачає укладання угоди з використанням типового договору, а угода про зворотний викуп цінних паперів може укладатися як на основі типового договору, так і без нього;? нараховані за цінними паперами відсотки не повертаються позичальнику – їхньому первинному власнику, а входять у ціну залучення коштів;? немає можливості обміну одного виду цінних паперів на інший;? немає умови щодо заниження вартості цінних паперів на першому етапі.Операції РЕПО як кредитування із забезпеченням – це використання цінних паперів як забезпечення кредиту. Від звичайного кредитування з використанням цінних паперів як застави цей підвид операцій РЕПО відрізняється тим, що з моменту невиконання дилером його зобов’язання покупець цінних паперів стане їхнім дійсним власником, оскільки мала місце угода купівлі-продажу. Водночас, у разі внесення цінних паперів як застави, заставоутримувач, який не одержав платежу боржника, не стає власником предмету застави, а отримує лише право його продажу. Проте навіть право продажу предмета застави може бути оскаржене позичальником у суді або санкціонуватися вироком суду при провадженні справи про банкрутство. Ця процедура є довготривалою, що знижує ліквідність кредитора, а також вимагає додаткових витрат на юридичний супровід, тому операції РЕПО на грошовому ринку значно популярніші за використання звичайної застави.Операції РЕПО кредитування із забезпеченням на першому етапі передбачають зміну права власності на цінні папери на користь кредитора. Однак кредитор не має права використовувати їх аж до моменту неплатежу позичальника. При цьому цінні папери зберігаються на позабалансовому рахунку позичальника, тому ці операції називають також закритим РЕПО (blocked repo). Оскільки цінні папери зберігаються на закритому позабалансовому рахунку, то умовний власник – кредитор (дійсним власником він стане в момент неповернення позики) не має змоги отримувати відсотки за цінними паперами – їх отримує позичальник.В Україні використовується РЕПО як забезпечення кредиту. Порядок розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунку шляхом проведення операцій зворотного РЕПО, визначений у постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку тимчасової купівлі (продажу) державних цінних паперів» від 8 жовтня 2008 р. №907.Порядок розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках у банках щорічно затверджується постановою Кабінету Міністрів України. Відповідно до Порядку на 2010 рік, тимчасово вільні кошти місцевого бюджету – це обсяг коштів місцевого бюджету, які обліковуються на рахунках загального та/або спеціального фондів на дату їх розміщення на вкладних (депозитних) рахунках і відволікання яких не призведе до втрати платоспроможності місцевого бюджету та виникнення заборгованості за відповідним фондом місцевого бюджету впродовж періоду, на який передбачається здійснити розміщення таких коштів на вкладних (депозитних) рахунках у банках.
< Попередня Наступна >