О.Р. Кравців

ПОЛІТИКО-ПРАВОВІ ІДЕЇ ПОДІЛУ ВЛАДИ В УКРАЇНІ (ХІІ–ХІХ ст.)

Простежується зародження і розвиток політико-правових ідей поділу влади в Україні, її обмеження та розмежування компетенції між суб’єктами влади в різні історичні періоди на підставі аналізу політико-правових актів, документів, програмних матеріалів видат­них українських мислителів.

Ключові слова: ідея поділу влади, законодавча влада, виконавча влада, судова влада, розмежування повноважень.

Постановка проблеми. Досягнення оптимізації моделі органі­зації державної влади та створення механізмів взаємодії між її вищими органами належать до числа найважливіших чинників процесу держа­вотворення. Від ефективної організації системи державної влади сут­тєвою мірою залежать перспективи розвитку держави і суспільства. Певних успіхів у розв’язанні цієї проблеми досягнуто на різних етапах української історії. Узагальнення і осмислення минулого досвіду має виняткове значення для розбудови незалежної правової держави.

Стан дослідження. Проблемі функціонування влади та її поділу присвятили свої праці такі відомі вітчизняні вчені юристи та історики права, як В. Авер’янов, Ф. Веніславський, С Головатий, П. Гураль, М Грушевський, О. Дашковська, В. Журавський, І. Кресіна, Л. Кри­венко, В. Кульчицький, В. Ладиченко, М. Оніщук, М. Орзіх, В. Пого-рілко, В. Речицький, А. Селіванов, В. Тацій, С Телешун, Б. Тищик, Ю. Тодика, П. Толочко, О. Фрицький, М. Цвік, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, Л. Юзьков.

Водночас переважно у публікаціях зарубіжних та вітчизняних вчених йдеться не стільки про еволюцію ідеї поділу влади, скільки про один з демократичних принципів, який дозволяє запобігати авторитар­ним тенденціям у розвиткові державної влади. На жаль, майже немає наукових праць, автори яких використали як основний метод дослі­дження проблеми поділу влади історичний метод. Слід підкреслити, що історичні традиції, досягнення українців у царині ідей та поглядів на побудову державної влади, на нашу думку, є недостатньо вивчени­ми і проаналізованими.

Враховуючи цю прогалину, ми поставили мету - проаналізува­ти процес зародження та розвитку політико-правових ідей поділу вла­ди в Україні від найдавніших часів до кінця ХІХ ст.

Виклад основних положень. Ідея поділу влади пройшла в Україні тривалий та непростий шлях становлення і розвитку. Держа­вно-конституційні традиції українського народу мають складну істо­рію, що налічує багато століть. Звичаєве право в додержавну епоху було єдиним джерелом правових норм. Проте, саме тоді закладалися визначені передумови подальшого розвитку політико-правових ін­ститутів в Україні.

Одним з найбільш цікавих і визначних періодів нашої історії є епоха Київської Русі, однієї з найбільших держав середньовічної Єв­ропи. Відомий історик П. Толочко зазначає, що політичною формою цієї держави була «ранньофеодальна монархія з елементами федералі­зму» [1, с 36].

Князь як верховний представник влади поєднував законодавчі, виконавчі і судові функції, його влада була близькою до необмеженої. При князі існувала боярська дума, але через відсутність регламентова­них форм вона не розвинулася. Бояри - вищі служиві люди. Кожен боярин був неодмінно членом думи. Князь не міг замість бояр запро­сити на посаду інших осіб - не бояр. Зі старців або старійшин склада­лася друга половина думи [2, с 46].

Для вирішення важливих державних справ скликалося віче, де мали голос представники духовенства, бояри та представники всього населення. «Віче не складалося з обраних репрезентантів, а завжди мало випадковий характер: збиралися в ньому люди, що були в най­ближчому місці. Впорядкованого голосування не було, учасники кри­ком виявляли свою думку» [3, с. 94].

Віче вирішувало різні питання: обирало князів, укладало з кня­зем угоди, підтримувало його рішення, пов’язані з воєнним походом, виказувало побажання щодо управління, суду і т.п. Це був надзви­чайний орган влади, який виходив на перший план, коли падав авто­ритет князя, а боярська дума була неспроможна управляти. Здебіль­шого при міцній князівській владі віче виконувало роль місцевого самоврядування.

«Руська правда» Ярослава Мудрого, видатна пам’ятка звичаєво­го права першої половини ХІ ст., прямо не регламентує питання влади на Русі. Вона стосується, насамперед, кодифікації карного права і пов­новажень місцевої адміністрації.

Ґрунтовний перегляд системи знань про «Руську правду», на­громаджених за 250-річну історію її вивчення, здійснив О. Зимін. У «Правді Ярослава» учений вбачає свідчення правового оформлення процесу створення Давньоруської держави: князь переставав бути гла­вою напіврозбійної дружини та перетворювався на главу держави і всього східнослов’янського суспільства [4, с. 70–98].

На думку ж В. Шаповала, історики права нерідко позначають такі акти узагальненим терміном «закон», хоч це і не відповідає сучас­ному його розумінню як акта законодавчої влади. Регуляторна роль відповідних актів щодо державного владарювання обмежувалася лише певними сферами судочинства, іноді судоустроєм та деякими іншими. Частина положень «Руської правди» присвячена судоустрою і судо­чинству. Тому вона об’єктивно була джерелом (формою) правового регулювання державновладних відносин, адже організація і діяльність суду реально віднесені до загальної сфери державного владарювання [5, с. 13–14]. «Руська правда» стала одним з основних джерел найвідомішого законодавчого акту часів литовсько-польської доби – Литовсь­кого статуту 1588 р.

Оскільки основна частина українських земель перебувала про­тягом тривалого часу (близько 300 років) під владою Литви та Польщі, більшість українських вчених того періоду належала до польського та литовського політико-правового табору. Серед них треба виділити ви­датного філософа та просвітителя епохи Відродження Станіслава Оріховського (Роксолана) (1513-1566), зокрема, за його погляди на побу­дову системи державної влади, її поділ та механізм функціонування, співіснування з церковною владою.

З позиції С Оріховського світська і церковна влада разом ста­новлять ті міцні підвалини, без яких не могло розвиватися тогочасне суспільство. Священицька зверхність над світськими урядами, в тому числі королівським, обмежувалася для мислителя винятково сакраль­ною сферою. Фактично в його працях не йшлося про привласнювання церковною владою прерогатив світської.

У своєму баченні державного ладу С Оріховський пішов далі, ніж оформлення стосунків світської і церковної влади. У трактаті «Напучення польському королеві Сигизмунду Августу» (1543 р.), світську владу поділив теж: «Вся світська влада розділяється переду­сім на короля і сенат, і цим двом сторонам (обом кажу!) вручається. Проте раніше треба піклуватися про тебе як про голову, а вже потім про сенат» [6, с 121]. Це знаковий вислів. По-суті, порушивши у пе­ршій половині ХVІ ст. питання про поділ влади, С Оріховський від­разу ж заявив, якій з гілок влади віддає перевагу - вочевидь королів­ській, і тим самим порушив обов’язкову умову існування принципу поділу влади у його сучасному розумінні - рівність усіх її гілок. Але якщо уважно проаналізувати, якими функціями філософ наділяв інші політичні центри влади у своїй політико-правовій концепції, то дове­деться констатувати намагання максимально розосередити владу і обмежити превалювання королівської її гілки задля великої мети -свободи і добробуту громадян.

С Оріховський визнавав, що кожній державі потрібна ефектив­на система управління. Цим, на його думку, повинна займатися урядо­ва влада, тобто коло людей, наділених усіма владними повноваження­ми з управління державою. Але ця влада повинна теж бути обмеже­ною. Неважко здогадатися, як, окрім права, має обмежуватися урядова влада, якщо простежити від кого вона походить: «...Якщо наказ нале­жить і прямо вказує на найвище управління, мусимо в нашому коро­лівстві нашого короля, що знаходиться у колі на найвищому місці, на­зивати найвищою владою..., а він, у свою чергу, делегує владу свого наказу іншим, наділяючи усі установи правом на благо свого королівс­тва» [7, с 32-33].

Сенат належить до трійки найважливіших, на думку філософа, в державі суб’єктів, «що правами і привілеями, як внутрішніми судина­ми з’єднані, стягнені, спаяні, не просто заради існування, а заради процвітання». У такій системі «суспільство є тілом, рада – душею, а король – розумом держави. Однак, суспільство без ради мертве тіло, а рада без короля безпорадна, рівно ж як король без ради несправний, а без суспільства буває одним в королівстві своїм» [7, с. 16–17].

У змальованому мислителем образі польського короля гіпертрофована окрема іпостась володаря Русі. Відтак, висловлювання Рок­солана у цьому контексті можуть розглядатися якщо й не як питомо українська рефлексія щодо проблеми влади, то принаймні як заро­дження нової парадигми політичної думки України XVI–XVIII cт. – українського конституційного монархізму.

Із заснуванням приблизно у середині ХVІ ст. Запорізької Січі розпочався третій період у розвитку української державності і конституціоналізму – період козацької доби, що тривав понад 200 років (до 1775 р.).

Найзначнішою пам’яткою того періоду вважається договір «Пакти й Конституції законів, прав та вольностей Війська Запоро­зького», укладений між гетьманом та старшиною, полковниками, а також козаками 5 квітня 1710 р. на козацькій раді у місті Бендери. Цей договір увійшов в історію як Конституція Української Геть­манської держави, або ж Конституція Пилипа Орлика, чи Бендерська Конституція.

По-суті, в Україні за цією Конституцією встановлювалася пар­ламентська республіка. Основою її мало стати загальне виборче пра­во, виборність усіх цивільних та військових посад і принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу й судову. Парламент – Генеральна військова рада у складі старшин, цивільних полковників з урядника­ми і сотниками, генеральних радників від полків і послів від Низово­го Війська Запорозького – вирішував справи державної ваги. Питан­ня для обговорення в парламенті формулював і вносив гетьман. Ге­неральна військова рада мала збиратися тричі на рік – на різдво, великдень і покрову. Вона мала право вимагати звіту від гетьмана про його діяльність, «докоряти» йому «за порушення законів і воль­ностей батьківщини» і, очевидно, притягати його до відповідальнос­ті. Гетьман же зобов’язувався згідно з вимогами Конституції поважа­ти своїх старшин, мати їх за побратимів, а не за слуг, не вважати їх своїми власними підручними [8, с. 190].

У період між засіданнями Генеральної Військової Ради вищу виконавчу владу уособлював гетьман разом із генеральною старши­ною. Уряди полковників і сотників, які були не тільки військовими керівниками, а й мали всю повноту влади на територіях підлеглих пол­ків і сотень, теж були виборними. Уряд обирали «вільними голосами», а гетьман тільки затверджував його.

Конституція Пилипа Орлика передбачала інститут генеральних радників, які, крім сталої участі в Генеральній Раді, були наділені пов­новаженнями у сфері управлінської діяльності, зокрема «достерігати справедливого ладу, брати участь в управлінні, кермуючи з допомогою загальних порад, а також приглядатися і рішуче виступати проти кривд і утисків посполитого люду» [9, с 193].

Судовій владі у Конституції присвячено менше уваги, ніж іншим гілкам влади. Встановлювався найвищий у державі Генера­льний Суд, який уповноважений розглядати всі судові справи дер­жавної ваги. Розділ 7 Конституції обмежував права гетьмана у сфе­рі судочинства, застерігаючи цим незалежність суддів при вирі­шенні кримінальних і цивільних справ. Генеральний Суд мав розглядати справи, пов’язані зі скаргами на гетьмана, генеральну старшину, полковників, генеральних радників, знатних товаришів чи інших урядовців, «а понад то урядових козаків». Гетьман сам не мав права карати особу за вчинення нею злочину або особисто при­значати їй кару. Таку справу згідно з Конституцією слід було пере­давати на розгляд Генерального Суду. «І хоч би яке неприхильне, а проте безстороннє рішення він ухвалив, - такому повинен кожен правопорушник підкоритися» [8, с 191].

Отже, за цією Конституцією в Україні формувалися три гілки влади: законодавча (Генеральна Рада), виконавча (гетьман і генеральна старшина) та судова (Генеральний суд). Як слушно відзначає І. Терлюк, Конституція П. Орлика уперше на законодавчому рівні за­кріпила положення про «розділення влад»: влада в проектованій Укра­їнській державі мала здійснюватися гетьманом та представницьким органом - Генеральною Радою, передбачався також контроль за діяль­ністю владних органів [10, с 5].

Надзвичайно важливу роль в розвитку української громадсь­ко-політичної думки відіграло Кирило-Мефодіївське товариство (1846-1847 рр.). Базуючись на демократичних ідеях, воно виробило модель суспільства, основами якого мали бути справедливість, сво­бода і братерство.

В основних документах кирило-мефодіївців також відзначається необхідність розподілу функцій в державному апараті, однак не з огляду на принцип поділу влади, а як засіб обмеження влади монарха, зміни існуючого політичного ладу. Так, у рукописі М. Костомарова «Книга буття українського народу» наголошувалося на тому, що уряд­ники і правителі повинні підлягати закону святому і сонмищу, і буть всім слугами»[11, с. 40].

Серед документів Кирило-Мефодіївського товариства особливу цінність становить також кілька варіантів або начерків конституції, що вийшли з-під пера одного з членів товариства Г. Андрузького. Особли­ве місце серед його конституційних проектів посідає третій, останній варіант, який датується 1850 р. Організація влади у ньому виписана досить схематично. Проте вказується, що на загальнодержавному рівні функціонують законодавчі збори, президент республіки та державна рада, до складу якої входять президенти штатів (на них повинна була поділятися територія країни), президенти представницьких органів штатів, державний прокурор, міністри.

Функції ж судової влади згідно з цим проектом покладалися на окружні палати, які мали в своєму складі Думу (судова частина). На рівні областей та округів також передбачалося формування від­повідних представницьких та розпорядчих органів. Лише в громаді управа зосереджувала в собі функції судової, розпорядчої та вико­навчої влади [10, с. 7].

Заслуговує на увагу насамперед спроба прив’язати цей проект до провідної ідеї кирило-мефодіївців, пов’язаної з утворенням слов’янської федерації, щоправда, у проекті Г. Андрузького згадують­ся не тільки слов’яни, а й інші народи [11, с. 43].

Звичайно, програмні принципи кирило-мефодіївців вирізнялися відомою утопічністю. Цей факт визнавався ще в дореволюційній літе­ратурі. За висновком М. Грушевського, саме подолання релігійного містицизму та утопічного слов’янофільства стає характерною ознакою наступного етапу розвитку української політико-правової думки, який нерозривно пов’язаний з іменем Михайла Драгоманова [11, с. 44].

У конституційному проекті М. Драгоманова під назвою «Проект основ статуту українського товариства «Вольний союз – Вільна спіл­ка» 1884 р. простежується вимога поділу влади «по вертикалі». На за­гальнодержавному рівні завідування справами і загальнодержавне за­конодавство повинні підлягати віданню «Державного собору» – дво­палатного парламенту у складі «Державної думи», що представляє інтереси усього населення, та «Спілчанської думи» областей. Вони проводять роботу сесійно, а «на час перерви своїх зборів повинні утворювати зі свого складу спостережну комісію».

Роль глави держави цілком логічно обумовлена самою назвою, хоча в проекті невиписано чіткого порядку його затвердження на по­саді. Зазначено, що главою держави може бути спадковий імператор, так само, як і обраний на строк «голова Всеросійської державної спіл­ки». До повноважень глави держави віднесено обов’язок оприлюдню­вати закони, а також наглядати за їх виконанням.

М. Драгоманов пропонував також механізм взаємодії глави держави і Спілчанської думи, за пропозицією якої він може розпустити Державну думу. Що ж до виконавчої влади, то до неї однаковою мірою мають відношення як глава держави, так і обраний Державний собор -«міністри, які призначаються главою держави, відповідають перед обома Думами і можуть бути віддані ними до суду» [11, с 46].

В Основному законі «Самостійної України», створеному М. Міхновським під впливом праць М. Драгоманова, пропонується модель президентської республіки, в якій законодавчу владу здійс­нює двопалатний парламент, який складається з Ради представників і сенату. Виконавчу владу очолює президент Всеукраїнського сою­зу, який обирається народом на загальних виборах строком на 6 років. Судова влада в цій державі повинна належати судам і суд­дям [12, с 13-14].

Кінець ХІХ ст. ознаменувався піднесенням національної са­мосвідомості українців, зростанням їх активності. Це призвело до появи політичних партій із більш чітко вираженими прагненнями до політичної боротьби за відновлення української державності. Саме в програмних документах партій українська національна політико-правова традиція набуває змісту «партійних конституцій», як їх назвав О. Мироненко через опосередкований юридичний зміст програмних документів. Сутність таких «партійних конституцій» становило партійно-програмне бачення майбутнього державного устрою України, її політичної системи, форм і методів правління, правових цінностей та інститутів тощо. Більша частина українських партій різних спрямувань заклала у свої конституційні проекти принцип поділу влади.

Найпослідовнішою щодо ідеї поділу влади була, на думку О.М. Мироненка, українська партія соціалістів-федералістів, яка уві­брала в себе найбільше ідей проекту М. Драгоманова [13, с 437-440].

Державою було визначено Російську Федерацію, де законо­давчу функцію мав виконувати двопалатний представницький ор­ган: одна палата – Вседержавний парламент, що складався б із по­слів, друга – Федеральна Рада, яка б складалася з рівної кількості представників від кожного штату. Верховна виконавча влада та за­гальнодержавне представництво мало належати Високій Державній Раді, яку б обирав Вседержавний парламент за згодою Федеральної Ради. Передбачалася також посада Голови федерації. Соціалісти-федералісти на відміну від інших партій відмовилися від виборів глави держави, а наділяли правом бути президентом впродовж од­ного року по черзі кожного з членів Високої Державної Ради. Крім того, Рада наділялася правом розпуску Вседержавного парламенту, відповідно до конституції федерації.

Цікаво, що програма містила поняття, яке досить актуальне і сьогодні. Йдеться про парламентську більшість, яка згадується в кон­тексті формування кабінету міністрів. Судова влада мала бути пред­ставлена Федеральним Судом. Суд мав право вирішення як справ що­до загальнодержавної конституції, так і справ звичайних громадян. Тобто, один орган повинен був виконувати функції Конституційного Суду і судів загальної юрисдикції.

Недолік програми полягав у хворобливому прагненні до фе­деративних зв’язків з Росією. Україна мала зайняти місце окремо­го штату.

Висновки. Викладені положення дають підставу для таких узагальнень:

перелічені елементи державного устрою Київської Русі свід­чать про те, що це була достатньо високоорганізована держава з еле­ментами демократичного управління та розподілу функцій між вищи­ми державними органами;

аналіз змісту «Руської правди» підтверджує, що наші пращури і засновники української державності виявилися фундаторами, володарями та носіями найвищої правової культури, що ґрунтувалася на звичаях предків, і поступово, разом зі становленням держави, трансформувалася у норми звичаєвого права, а згодом – у систему правових норм, що склада­лася із санкціонованих державними структурами тих же звичаїв;

творча спадщина С. Оріховського засвідчує, що мислитель активно здійснював пошук найефективнішої моделі управління держа­вою, підбору суб’єктів, які б мали поділити між собою владу і, таким чином, обмежити можливість зловживання нею, надання цим суб’єктам відповідного статусу;

Конституція Пилипа Орлика, хоч і не вступила в дію як нор­мативний акт, закріпила ідею розподілу владних функцій та обмежен­ня влади гетьмана і саме в цьому одне з найбільших досягнень цієї пам’ятки в історії української політико-правової думки;

М. Драгоманов зробив вагомий внесок у вітчизняну політико-правову доктрину, зокрема, окреслив деякі проблеми актуальні і сьо­годні, наприклад, щодо президента, як гаранта конституції і законів, інституту імпічменту, двопалатності та стримування нижньої палати потенціалом регіонального представництва;

як послідовник ідей М. Драгоманова М. Міхновський обгрун­товував необхідність розподілу праці в державному апараті за трьома основними функціями - законодавчою, виконавчою та судовою;

незважаючи на досить ранні та прогресивні ідеї поділу влади, її обмеження, розподілу повноважень, теорія поділу влади як така була сприйнята та проголошена представниками прогресивної політико-правової думки в Україні лише наприкінці XIX ст.; дещо запізніле зве­рнення до цієї теорії було зумовлене об’єктивними причинами, оскіль­ки на час її формування та подальшого поширення український народ був уже позбавлений державності.

–––––––––––

1. Толочко П.П. Київська Русь / П.П. Толочко. – К.: Абрис, 1996. – 358 с.

2. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права / М.Ф. Владимирский-Буданов. – СПб.: Изд-во Н.Я. Оглоблина, 1889. – 255 c.

3. Крип’якевич І.П. Історія України / І.П. Крип’якевич; відп. ред. Ф.П. Шевченко, Б.З. Якимович. – Львів: Світ, 1990. – 520 с.

4. Зимин А.А. Правда Русская / А.А. Зимин. – М.: Древлехранилище, 1999. – 422 с.

5. Шаповал В. Від Руської правди до Декларації про державний суве­ренітет України / В.М. Шаповал // Віче. – 2000. – № 7. – С. 15–25.

6. Оріховський С. Напучення польському королеві Сигизмунду Авгус­ту / С. Оріховський // Тисяча років української суспільно-політичної думки: у 9 т. / упор., передм., приміт. В. Шевчука. – К.: Дніпро, 2001. – Т. 2. – Кн. 1 – XVI ст. – 560 с. – С. 118–153.

7. Orzechowsky S. Politiya Krolewstwa Polskiego na ksztalt Aristotelewych Politik / S. Orzechowsky. – Poznaniu, 1859. – 106 s.