257

---

В.П. Кіселичник

ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕПУТАТІВ МІСЬКОЇ РАДИ ЛЬВОВА ДРУГОЇ ПОЛОВИНИ XIX – ПОЧАТКУ ХХ СТОЛІТТЯ

На основі комплексного аналізу міського права та самоврядної практики розглядається правовий статус депутатів міської ради Львова другої половини ХІХ – початку ХХ ст., визначаються роль де­путата як суб’єкта місцевого самоврядування, порядок його обрання, повноваження та гарантії його діяльності.

Ключові слова: самоврядування громади, органи міського са­моврядування, міське право, депутати, міська рада, службовці.

Постановка проблеми. Унікальність історико-правового досвіду самоврядування громади Львова другої половини XIX – по­чатку ХХ ст. полягає у його багатоманітності способів її діяльності. Прийняття статуту м. Львова 1870 р. стало тим важливим чинником для перебігу багатьох процесів, що загалом та без перебільшення можна вважати вирішальними у вдосконаленні міського самовряду­вання. Серед таких процесів було, зокрема, формування нормативної та організаційної основи для міської служби, діяльність якої творила історико-правовий досвід, актуальний не тільки для тієї історичної епохи, а й для сучасного етапу історії самоврядування територіальних громад. Причому адаптація цього досвіду є більш природ­ною, ніж спроби запозичень із сучасної практики самоврядування багатьох країн. Потреби у науковому осмисленні досвіду правового регулювання міської служби, статусу посадових осіб і службовців органів міського самоврядування обумовлена поміж іншим як вдали­ми, так і не зовсім успішними спробами прийняття в Україні відповідних Законів [1]. Саме у другій половині XIX ст. перехід від самоврядування, заснованого на феодальному привілеї, до сучасного (модерного) самоврядування, заснованого на гарантованому законом праві громади, обумовив потребу детального нормативного регулю­вання порядку обран

ня та призначення депутатів, посадових осіб і службовців, їх звільнення, визначення прав і обов’язків тощо. В умо­вах локальної демократії депутат, посадова особа чи службовець органів міського самоврядування поступово стаєють суб’єктом управлінських відносин. Відтак ефективність самоврядування гро­мад у значно більшій від попередніх історичних періодів мірі зале­жить від фахової та ефективної діяльності депутатів, посадових осіб та службовців.

Стан дослідження. Історія становлення і розвитку правового статусу депутатів представницьких органів місцевого самовряду­вання стала об’єктом фахових наукових досліджень порівняно не­давно. Її коротке теоретичне узагальнення, зроблено на монографічному рівні Л.Л. Лабенською, з одного боку, містить по­яснення причин такого стану, з іншого - територіально звужує предмет дослідження. Авторка обґрунтовано вважає, що теоретичні питання статусу депутатів місцевих рад ґрунтовно не дослід­жувалися, бо «перш за все визначався правовий статус органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а не самих депутатів, підставою чого була доктрина часів колишньої Російської імперії, а згодом і СРСР, яка зводилася до первинності державного апарату, побудованого за принципом вертикального підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим» [2, с 4-5]. Зазначимо, що поза увагою авторки залишився правовий статус депутатів самоврядних органів українських земель, які не входили до складу Російської імперії. Йдеться, насамперед, про період поширення на цих землях австрійської (австро-угорської) моделі місцевого самоврядування. Ця модель та її розвиток в українських містах Галичини та Букови­ни ґрунтовно вивчалася австрійськими, польськими та україн­ськими вченими. Проте правовий статус депутатів органів місцевого самоврядування не був спеціальним предметом історико-правового дослідження.

У цьому сенсі значний інтерес становлять публікації К. Остажевскі-Баранського, Й. Ходинєцкого, Т. Меруновича, Е. Лукаса, Л. Дзю-бинського, В. Кульчицького, М. Капраля.

Коли ж йдеться про теоретичні аспекти характеристики статусу депутата місцевого органу самоврядування, важливо враховувати наукові позиції таких учених, як М. Баглай, М. Баймуратов, Г. Барабашев, О. Батанов, В. Кравченко, О. Кутафін, М. Корнієнко, М. Орзіх, В. Погорілко, М. Пухтинський, Я. Слива, В. Фадєєв, О. Фри-цький, О. Чернецька.

Зважаючи на актуальність цієї проблематики, ми поставили ме­ту – узагальнити історико-правовий досвід формування правового ста­тусу депутатів Львівської міської ради означеного періоду і на цій основі з’ясувати правову природи депутата як суб’єкта відносин у системі місцевого самоврядування.

Виклад основних положень. Початки міської служби пов’язані у м. Львові з отриманням привілею на самоврядування у формі магде­бурзького права. Проте коло посадових осіб та службовців, які б вико­нували свої функції професійно, на постійній основі і за плату, в ті часи було невеликим. Підтвердженням цьому є, наприклад, особливий правовий статус у місті професійного ката, якого неодноразово запро­шували з інших європейських міст [3, с. 12].

Отже, реально інститут служби в органах місцевого самовря­дування починає формуватися в умовах становлення забезпеченого законом права міської громади на самоврядування саме у другій половині XIX ст. Австрійська модель самоврядування передбачала відносну свободу громади у здійсненні (реалізації) власних і дору­чених (делегованих) державою повноважень. Однією з ознак автономної громади можна визнати можливість обирати чи призна­чати осіб, які мали професійно виконувати свої функції. Тому ста­новлення міської служби стало нагальною потребою тогочасної громади Львова. Важливим кроком у цьому напрямі було форму­вання відповідної нормативної бази. А нормативним актом, який встановив принципи міської служби та врегулював правове становище посадових осіб і міських службовців, став статут коро­лівського столичного м. Львова 1870 р., октройований законом про надання міського статуту королівському столичному місту Львову [4, с. 122].

У статуті виразно простежується розмежування чотирьох категорій осіб, наділених владними та організаційними повнова­женнями, необхідними для реалізації функцій громади. До них на­лежали президент міста, депутати міської ради, міські службовці та міські слуги (допоміжний персонал). Принципова відмінність між ними полягала у тому, що президент і депутати міської ради м. Львова представляли інтереси громади, а міські службовці та міські слуги професійно виконували чи організаційно забезпечува­ли виконання функцій та повноважень органів міського самовряду­вання. Президент міста і депутати представницького органу грома­ди обиралися, а міські службовці та міські слуги призначалися на посади на безстроковий, а також на визначений у контракті термін. При цьому депутати працювали на безоплатній основі, а президент міста, міські службовці та міські слуги за відповідну плату, оскільки діяльність міських депутатів була за змістом громадською діяльністю, а президента та міських службовців - професійною. Правовий статус згаданих категорій міських посадовців був уре­гульований різними за юридичною силою нормативно-правовими актами. Нормативну основу правового статусу президента міста та міських депутатів становили, насамперед, загальнодержавний австрійський закон «Про основні засади організації громад» від 5 березня 1862 р. [5] та статут м. Львова 1870 р. Стаття VIII закону 1862 р., зокрема, встановлювала, що органами, які представляють громаду у всіх її справах, є відділ і голова (керівник) громади. Гро­мада періодично обирає своє представництво [5, с 105].

Активне і пасивне виборче право на виборах представництва громади безпосередньо було пов’язано з членством у громаді. Закон 1862 р. встановлював відповідні цензи для осіб, які обиралися, а, са­ме, досягнення 24-річного віку та користування всіма громадянськи­ми правами. Виборчого права згідно з чинним карним кодексом були позбавлені: а) особи, визнані винними у вчиненні злочинів; б) особи, які вчинили злочин і перебувають під слідством до його завершення;

в) особи, визнані винними у вчиненні злочинів (крадіжки, шахрайст­во, розтрати) чи були співучасниками злочинів, передбачених §§ 460, 461, 464 карного кодексу [5, с. 106]. При цьому карний кодекс визна­чав період, протягом якого особа позбавлялася активного і пасивно­го виборчого права. Обраними не могли бути: а) особи, яких визна­но винними у вчиненні правопорушення з корисливих мотивів чи у порушенні громадського порядку; б) особи, яких визнано винними у вчиненні злочинів з корисливих мотивів чи порушення гро­мадської моралі; в) особи, майно яких виставлено на аукціон чи публічно оголошено про тривання процесу угоди чи поділу, на час проведення процесу, а також і після його завершення, за умови, як­що обвинувачений буде визнаний винним у вчиненні злочинів;

г) особи, яких було звільнено з громадських посад чи зі служби в порядку дисциплінарного провадження за вимагання з корисливих мотивів [5, с. 106–107].

Отже, закон 1862 р. сформував як мінімум три базові цінності громадянського суспільства, які в історичній перспективі знайшли своє відображення в законодавстві Європейського Союзу. До них слід віднести: 1) принцип представницької демократії; 2) принцип пану­вання права; 3) принцип рівності. Щоправда, принцип рівності реалізовувався з окремими винятками, передбаченими ст. ХІ закону, де було встановлено, що крайовим законом регулюється порядок прове­дення громадою виборів свого представництва, враховуючи при цьому відповідну зацікавленість осіб, які вчасно сплачують податки у вели­ких розмірах [5, с. 107].

Поряд з цим, загальнодержавні австрійські закони цього періоду визначали тільки принципи (засади) представництва місцевих територіальних громад, а не встановлювали правовий статус їх представників. Більшою мірою правовий статус представників грома­ди встановлювався нормами статутів територіальних громад, зокрема, і статутом м. Львова 1870 р. У ньому був містив окремий розділ ІІІ «Про представництво громад», у § 19 якого зазначалося, що громаду міста Львова представляє у всіх її справах міська рада. Міська рада вирішує справи громади самостійно або через магістрат чи інші міські служби. Очолює міську раду, магістрат та інші міські служби - прези­дент міста [4, с 7].

Саме у міському статуті м. Львова закладено історичні начала інституту депутата львівської міської ради. Як самостійний інститут міського права він регламентований системою джерел, які різняться за часом прийняття та юридичною силою. Основу цієї системи, безумов­но, становить статут м. Львова 1870 р. зі змінами і доповненнями 1896 і 1909 р. [6; 1], складовою якого була виборча ординація для громади королівського столичного м. Львова, та регламент роботи ради королівського столичного м. Львова [7]. Практика застосування норм інституту депутата львівської міської ради усталила розуміння його правового статусу як цілісного внутрішньоузгодженого комплексу взаємопов’язаних і взаємообумовлених елементів, що поєднує норма­тивно обумовлені характеристики депутата міської ради як представ­ника територіальної громади, громадського діяча і водночас члена представницького органу в системі міського самоврядування.

Становлення та розвиток інституту депутата міської ради зна­менували поступовий перехід від феодальної за змістом корпоративності місцевої влади до загальної участі міських громадян у вирішенні справ територіальної громади. Відтак це стало одним із факторів і одночасно результатів революційного перетворення міського самоврядування феодального типу на модерне (сучасне) міське самоврядування.

Для обґрунтування цього положення передовсім слід зазначити, що депутат міської ради отримував мандат за результатами виборів. Історія виборів міських депутатів залишається актуальною, оскільки для тогочасної виборчої системи у м. Львові означеного періоду харак­терними були певні особливості, що виокремлюють її з - поміж інших міст Австро-Угорської монархії. Порядок обрання депутатів міської ради регламентувала згадана виборча ординація, яка була надана місту Львову законом від 14 жовтня 1870 р. одночасно зі статутом. Саме ця ординація деталізувала відповідні цензи, яким повинен був відповідати кандидат у депутати. Так, ординацією деталізовано було положення, зокрема, про майновий ценз, наявність якого передбачалася відпо­відною статтею загальнодержавного закону про громади 1862 р. Па­сивним виборчим правом, тобто правом бути обраним до представ­ницького органу громади - міської ради, володіли згідно із § 9 ординації тільки дієздатні особи чоловічої статі старші 30 років, які були членами громади та володіли громадянськими правами. Однак серед них ординація визначала осіб, які не могли бути депутатами міської ради. До них належали: службовці намісництва та поліцейські дирекції поліції; міські службовці та міські слуги, а також інші службовці установ громади до того часу, поки перебували на службі, а також особи, які звільнилися зі служби, протягом терміну проведення звітних розрахунків; особи, які мали судовий спір із громадою; особи, які тривалий час були боржниками громади; орендарі нерухомого майна [4, с. 39].

Основною метою цих обмежень була необхідність забезпечення розподілу влади на місцевому рівні з метою ефективнішого управління, досягнення певної незалежності органів міського самовря­дування від органів державної влади, а також запобігання зловживан­ням з боку службових осіб громади.

Загалом виборча система забезпечувала якісний склад міської ради. Серед тогочасних депутатів було чимало високоосвічених львів’ян. Наприклад, до складу міської ради м. Львова каденції 1871– 1873 рр. було обрано 31 доктора наук, каденції 1874–1876 рр. – 20, 1877–1879 рр. – 31, 1880–1882 рр. – 20, 1893–1895 рр. – 24 доктори наук [8, с. 184–248]. Отже, кількість докторів наук у складі міської ра­ди впродовж тривалого історичного періоду становила не менше 1/5 від загальної кількості депутатів.

Однак, попри детально врегульовану та досконалу виборчу про­цедуру, практику виборів депутатів міської ради не варто ідеалізувати. За умов кількісного переважання представників національної польської громади у міському представницькому органі, інші громади систематично зазнавали утисків у своїх правах. Так, у 1901 р. до міської ради не було обрано жодного українця. А у 1911 р. адміні­стративний трибунал у Відні скасував вибори до Львівської міської ради «з причин утискання меншості в її політичних представницьких правах» [9, арк. 15 (копія)].

До складу міської ради Львова входило, згідно з вимогами ста­туту 1870 р. 100 депутатів, що обиралися спочатку на три роки, а з 1896 р. – на шість років з ротацією 50 депутатів за процедурою жеребкування [6, с 15]. Зміст депутатської діяльності визначався через такі елементи статусу депутата міської ради, як повноваження та функції. Останні виокремлювали сферу діяльності представника громади у міській раді.

Однією з умов створення повноцінної системи міського само­врядування Львова, ефективного здійснення депутатами своїх функцій було нормативно-правове визначення компетенції самоврядних органів, зокрема міської ради м. Львова. Аналіз повноважень пред­ставницького органу міської громади дозволяє провести розподіл сфе­ри її діяльності на власну та доручену (делеговану). До власної сфери повноважень входили, зокрема, питання бюджету та фінансів, адміністрування, будівництва та комунального господарства, охорони здоров’я та громадського порядку, соціального захисту, освіти тощо. До дорученої сфери належали питання, що їх передавали органи державної влади, зокрема органи виконавчої влади. Найчастіше ці повноваження були тимчасовими і стосувалися виконання конкретних завдань (будівництво міської різниці, розширення Личаківського цвинтаря, купівля будинку для міських арештів тощо) [9, с 8].

Загалом саме у другій половини XIX ст. в Австрії, а згодом в дуалістичній Австро-Угорській монархії на законодавчому рівні закріплюються основи повноважень органів місцевого та крайового самоврядування, які деталізуються крайовими законами та статутами територіальних громад та обумовлюються австрійською моделлю са­моврядування. Визначається також і процедура надання таких повно­важень територіальним громадам та їх представницьким органам. У сучасній історико-правовій науці та науці конституційного права вважається, що в основі подібного порядку лежить принцип «негатив­ного регулювання», коли органи місцевого самоврядування можуть здійснювати будь-які дії, що незаборонені законом і які не входять в сферу компетенції інших органів влади [11, с 12].

Саме ст. V закону 1862 р. встановлювала, що власна (безпосеред­ня) сфера діяльності полягає в тому, що громада, дотримуючись чинних державних чи крайових законів, самостійно вирішувала всі справи гро­мади, які безпосередньо її стосувалися, приймала відповідні ухвали (по­станови) та втілювала їх у життя, враховуючи власні інтереси [5, с 103-104]. Проте статут м. Львова 1870 р., видається, реалізував на практиці інший принцип - принцип «позитивного» регулювання, встановивши обсяг повноважень міської ради шляхом детального визначення її прав і обов’язків. Зокрема, § 33 статуту визначав загальні повноваження міської ради, § 35 – питання виключної компетенції представницького органу громади м. Львова, а § 42 – виокреслив інші питання, що нале­жали до сфери повноважень міської ради.

На нашу думку, надзвичайно важливим є те, що цей статут містив детальний обсяг повноважень представницького органу міської громади Львова, що служило запорукою від втручання у діяльність обранців громади державних органів та посадових осіб, а також гарантією їх певної самостійності та незалежності.

Не менш цікавим є історико-правовий досвід визначення (вста­новлення) повноважень міських обранців громади Львова. Традиційно вважалося та вважається, що повноваження – це сукупність прав і обов’язків депутата. При чому в умовах становлення місцевого само­врядування в сучасній Україні акцент робиться саме на права. На відміну від цього у повноваженнях депутата міської ради Львова другої половини XIX – початку ХХ ст. акцент було зроблено на обов’язки. Саме їм було присвячений спеціальний розділ ІІ «Обов’язки депутатів міської ради» регламенту ради королівського столичного міста Львова. Вони стосувалися участі депутата у роботі представ­ницького органу міської громади, а також відносин депутата з грома­дою. Так, § 10 регламенту визначав, що кожний депутат міської ради «... повинен постійно брати участь у засіданні ради і конкретній ділянці роботи, яку рада йому визначить. У випадку неможливості брати участь у засіданні міської ради, депутат ради повинен своєчасно поставити до відома президію, яка повідомляє про це міську раду. Міська рада надає депутатам відпустку тривалістю місяць, а тим, хто бажає достроково скласти свої повноваження, звільняє за обґрунто­ваними проханнями» [7, с. 6].

Актуальними на сьогодні є певні обмеження у депутатській діяльності, встановлені §§ 12, 13 регламенту роботи міської ради м. Львова, ухваленого представницьким органом міської громади в період свого автономного розвитку (друга половина XIX – початок ХХ ст.). Так, зокрема, депутат не міг бути присутній на засіданні ради при обговоренні і голосуванні, якщо питання, яке обговорювалося, стосувалося його особи, дружини, осіб першого чи другого ступеня споріднення чи посвоячених. Жоден із депутатів міської ради не міг одноосібно чи як співвласник орендувати речі чи права, що належали громаді чи до її доходів, а також брати участь у роботі підприємств, які займалися будь-якими видами постачання, будівництвом чи іншими роботами, що здійснювалися для громади [7, с. 6–7]. Причому ці обмеження не були декларативними, оскільки передбачалася у випадку недотримання встановлених норм відповідальність депутата ради. Так, ч. 2 § 13 регламенту встановлювала, що у випадку, якщо депутат вно­сив пропозицію у справах оренди, найму чи підприємництва, чи якщо згодом з’ясувалося, що цей депутат співпрацював з орендарем, якому було передано підприємство чи справа в оренду або найм, тоді подана ним пропозиція вважалася відмовою від депутатського мандату.

Встановлені обмеження особливо важливі за умови, що тогочасні депутати міської ради м. Львова виконували свої повнова­ження, не пориваючи з підприємницькою чи професійною діяльністю, тобто, здійснювали депутатські функції на громадських засадах. У зв’язку з цим постає питання про гарантії депутатської діяльності. Міське право досліджуваного періоду не знало інституту депутатської недоторканності. Певні гарантії передбачав тільки порядок складання повноважень депутатами міської ради та відсторонення їх від вико­нання своїх обов’язків. Так, міські обранці втрачали свій мандат, якщо ставали відомими обставини, які б могли послужити перешкодою їхнього обрання.

Після внесення змін і доповнень до статуту м. Львова у 1896 р. однією з умов втрати депутатського мандата була відсутність депутатів на засіданнях міської ради без поважних причин протягом трьох місяців. У таких випадках міська рада вправі була приймати ух­валу про визнання їх такими, що вибули.

Специфікою правового інституту депутатів міської ради Львова періоду відповідно до статуту 1870 р. було обрання з їх числа так званих міських делегатів, які забезпечували системний зв’язок органів міського самоврядування, насамперед міської ради як представницького органу і магістрату як виконавчого органу міської ради. Саме делегати міської ради безпосередньо здійснювали контрольну та наглядову функції міської ради, допомагали президентові міста у виконанні його функцій.

Висновки. Вивчення історичного досвіду виникнення і станов­лення інституту депутатів міської ради Львова другої половини XIX -початку ХХ ст. свідчить про поступовий перехід від традиційного розуміння місцевого самоврядування як сукупності повноважень його органів до визнання важливої ролі саме депутатів, які якнайтісніше були пов’язані з мешканцями міста і відображали та представляли їхні інтереси при вирішенні питань громади в раді.

Посилення ролі депутатів як з’єднувальної ланки між радою і членами громади відобразилося в ефективному функціонуванні специфічного інституту міських делегатів, який внутрішньо забезпе­чував системну координацію, налагодження зв’язків між депутатами і президентом міста, депутатами і магістратом, депутатами та інституціями громади. Загалом, саме у другій половині XIX ст. у м. Львові відбувається становлення правового статусу депутата міської ради як самостійного суб’єкта міського самоврядування.

З метою врахування історико-правового досвіду повноважень та діяльності депутатів міської ради Львова, які необхідно врахову­вати сьогодні у розробці та прийнятті статуту м. Львова, а також інших українських міст, дослідження даної теми є необхідним та перспективним.

–––––––––––

Закони України «Про державну службу», «Про службу в органах мі­сцевого самоврядування»: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi;

Лабенська Л.Л. Правовий статус депутатів місцевих рад: монографія / Л.Л. Лабенська. - Дніпропетровськ, 2005. - 160 с

Kozyckyj A. Szemrany ?wiatek starego Lwowa Andrij Kozyckyj, Stepan Bilostockyj / przeklad Agata Buczko. - Warszawa: Dom wydawniczy Bellona, 2006. - 263 s.

Dziennik ustaw i rozporz?dze? krajowych dla Krolestwa Galicyi i Lodomeryi wraz z wielkiem Ksi?stwem Krakowskem. - Rok 1870. - Czesc XXII. -№ 79.

Ustawa z dnia 5 marca 1862 okres?aj?ca zasadnicze podstawy urz?dzenia gmin // Ustawy Krajowe dla Krolestwa Galicji і Lodomerji. - Lwow, 1866. -S. 103-111.

Dziennik ustaw i rozporz?dze? krajowych dla Krolestwa Galicyi i Lodomeryi wraz z wielkiem Ksi?stwem Krakowskiem. - 1896. - Czesc VII. -№ 23.

Див.: Porz?dek czynnosci dla Rady krol. sto?. miasta Lwowa // ЛНБ iм. Василя Стефаника НАН України. Вiддiл рукописiв. - Ф. 5. - Спр. 4575/6. -Арк. 338-385.

Ostaszewski-Bara?ski K. Rozwoj krol. sto?. miasta Lwowa (1848-1895). -Lwow: Nakl. autora, 1895. - 263 s.

ЦДIА України у м. Львові. - Ф. 134. - Оп. 1. - Спр. 90.

Див.:Sprawozdanie prezydenta m. Lwowa A. Jasi?skiego z czynnosci Reprezentacyj i Urz?dow miejskich w ostatnim perjodze wyborczym 1874 do 1876. -Lwow, 1876. - 43 s.

Чернецька О.В. Конституційно-правовий статус депутатів місцевих рад України та зарубіжних країн: порівняльно-правовий аспект / О.В. Чернецька // Наше право. - № 3. - 2007. - С 10-14.

 

< Попередня   Наступна >