209

---

О.І. Ференц

ЦИВІЛЬНА ЮРИСДИКЦІЯ У КОНТЕКСТІ СУДОВО-ПРАВОВИХ РЕФОРМ В УКРАЇНІ

З’ясовується вплив судово-правових реформ на становлення цивільної юрисдикції в Україні, аналізується стан відмежування цивільної юрисдикції від господарської та адміністративної у контексті здійснюваних реформ, пропонується низка заходів для подолання існую­чих колізій в процесуальному законодавстві.

Ключові слова: цивільна юрисдикція, підвідомчість, судово-правова реформа, судова система, спеціалізація судів.

Постановка проблеми. Різноманіття спорів, які підлягають розгляду в судах в порядку цивільного судочинства, зумовлюють необхідність все більш чіткого визначення юрисдикції судів відповідно до принципу спеціалізації. З моменту проголошення незалежності України в державі поступово робляться певні реформаторські кроки по шляху вдосконалення загальної системи судів, розмежування їх юрисдикції та встановлення найефек­тивніших критеріїв підвідомчості спорів, інших правових питань, що підлягають вирішенню в судовому порядку. Це спонукає науковців та практиків постійно здійснювати аналіз проведених реформ з метою їх вдосконалення та виявлення недоліків, які слід усувати.

Стан дослідження. Вплив судово-правових реформ на становлення цивільної юрисдикції в Україні широко обговорюється процесуалістами у публічних виступах, у статтях, присвячених цій тематиці. Заслуговують на увагу позиції В.Б. Авер’янова, В.В. Комарова, Д. Лук’янця, Ю. Педька, Н. Писаренко, І. Самсіна, М. Орзіха, І.В. Полянчукова, С.Г. Штогуна, М. Сірого та ін. Виявлені науковцями переваги та недоліки судових реформ в Україні змушують задуматися над ефективністю їх проведення та зумовлюють невичерпність проблеми їх дослідження. У цьому контексті важливо з’ясувати вплив судово-правових реформ на становлення цивільн

ої юрисдикції в Україні, виявити основні недоліки проведених заходів щодо встановлення єдиних критеріїв розмежування підвідомчості справ та визначення шляхів вдосконалення наступних реформаторських кроків. Це і стало метою нашої розвідки.

Виклад основних положень. Відповідно до ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають в порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Інститут цивільної юрисдикції і досі не до кінця вивчений. На практиці виникають чималі труднощі з розмежуванням компетенції судів, з пошуком єдиних критеріїв віднесення справ до відання того чи іншого суду.

Після проголошення незалежності України слід було очікувати суттєвих змін у сфері розширення цивільної юрисдикції загальних судів. Це було пов’язане також з ратифікацією низки міжнародних актів, які розширювали права людини, в тому числі право на судовий захист. Головна мета на той момент полягала у тому, щоб утвердити судову владу як незалежну гілку в рамках системи поділу влади у демократичному суспільстві.

28 квітня 1992 р. постановою Верховної Ради України схвалено Концепцію судово-правової реформи в Україні. Серед основних її завдань було, зокрема, чітке розмежування компетенції різних ланок судової системи та поступове здійснення спеціалізації судів. Саме в процесі реалізації цієї концепції передбачалося створення адміністративного судочинства для розгляду спорів між громадянином та органами державного управління. Перший етап реформи пов’язувався з інтенсифікацією роботи з підготовки й наступного прийняття Цивільного процесуального кодексу України. Але цей процес значно затягнувся, хоч деякі очікувані результати цього етапу можна було відчути лише в 2005 р. Другий етап передбачав запровадження спеціалізації судів, зокрема створення адміністративних судів, судів з розгляду сімейних справ та судів у справах неповнолітніх. Це значною мірою змінило ситуацію у сфері розмежування цивільної юрисдикції загальних судів в Україні, проте на сьогодні робляться лише певні кроки з удоско­налення системи адміністративного судочинства.

До ухвалення Конституції України в Цивільний процесуальний кодекс України вносилися окремі зміни та доповнення, які стосувалися і цивільної юрисдикції. Значно розширеною категорію спорів, що виникають із адміністративно-правових відносин. Також окремими законами роз­ширювалася і цивільна юрисдикція загальних судів, що не могло не позначитися на вдосконаленні цілого процесуального законодавства та поліпшенні судового захисту прав людини. Фактично право на звернення в суд стало необмеженим, особа могла оскаржити в судовому порядку будь-яке порушення чи невизнання своїх прав, від кого вони б не виходили, чи від державних органів, чи від приватних осіб.

У ч. 2 ст. 124 Конституції України закріплено положення, згідно з яким юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Закріплення на найвищому законодавчому рівні такого правила зняло будь-які обмеження у праві на зверненя в суд, проте не вирішило питання розмежування компетенції судів, питання підвідомчості.

Концепція судово-правової реформи, прийнята Верховною Радою України 1992 р., залишилась значною мірою невиконаною, а згодом втратила актуальність у зв’язку з невідповідністю новій Конституції [1, с. 29].

У 2001 р. розпочався новий етап реформування судової системи України, так звана „Мала судова реформа”. Безперечним її здобутком було прийняття 7 лютого 2002 р. нового Закону „Про судоустрій України”, проте він розроблявся у відриві від опрацювання нових процесуальних кодексів, не враховував повною мірою завдань судової реформи, що згодом призвело до чималих труднощів при вирішенні проблем встановлення критеріїв цивільної підвідомчості.

Прийняття 2005 р. нових Цивільного процесуального кодексу (ЦПК) України та Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України мало покласти край проблемам визначення цивільної підвідомчості справ. Проте їх непрофесійне впровадження у практику призвело до небажаних наслідків: маємо ситуацію, коли щоденно кваліфіковані судді не можуть визначити підвідомчості справи, люди звертаються по черзі в різні суди, отримуючи ухвали про відмову у відкритті провадження у справі з мотивів, що справа не підлягає розгляду в суді за правилами цивільного чи адміністративного судочинства. Судові справи вільно переходять з одного суду в інший, міняють підвідомчість із цивільної на адміністративну, із господарської на адміністративну, і так по колу. А де ж реалізація завдання щодо своєчасного розгляду справ? Чи може пересічний громадянин розібратися з підвідомчістю справи тому чи іншому суду, якщо через недосконале законодавство такої можливості позбавлений професійний суддя?

Наприклад, відповідно до ст. 15 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із трудових відносин. Ст. 17 КАС України передбачає, що компетенція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Проте жоден кодекс не встановлює, де закінчуються відносини, пов’язані суто із публічною службою, а де починаються відносини, пов’язані з іншими трудовими пра­вами особи. Тому судді, як правило, на власний розсуд визначають характер спору, покладаючись винятково на власне суб’єктивне переконання.

Аналіз норм обох кодексів, що стосуються підвідомчості справ, не дозволяє сформулювати загальне правило розмежування цивільної та адміністративної юрисдикції. На думку Н. Писаренко, розв’язання цієї проблеми ускладнено насамперед тим, що в КАС України викори­стовуються різні, не визначені у законі терміни, які так чи інакше стосуються встановлення ознак конфліктів, що мають розглядатися адміністративними судами. Так, за положенням кодексу: по-перше, діяльність згаданих судів спрямовано на розгляд публічно-правових спорів; по-друге, відзначено, що ці конфлікти пов’язані із порушенням прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин; по-третє, встановлено, що такі спори виникають внаслідок здійснення певними суб’єктами владних управ­лінських функцій [2, с. 11].

Така ситуація аж ніяк не сприяє вирішенню вказаних проблем. На наш погляд, під час прийняття ЦПК України та КАС України законодавцю слід було більше уваги приділити ретельному визначенню понять, що вживаються при встановленні критеріїв розмежування юрисдикції. Це допомогло б уникнути багатьох колізій та неоднакового застосування практиками правил визначення юрисдикції. Якщо хоч певні спроби врегулювати понятійний апарат спостерігаємо у ст. 3 КАС України, то у ЦПК України взагалі нема тлумачень будь-яких понять. Очевидно, покладається їх визначення на практиків та теоретиків.

Слід зазначити, що інформаційним листом Верховного Суду України від 26 грудня 2005 р. було зроблено спробу деякою мірою розмежувати цивільну та адміністративну юрисдикцію. Верховний Суд України передбачає, зокрема, що за правилами адміністративного судочинства можуть розглядатися спори, які виникли між двома (кількома) суб’єктами щодо їхніх прав та обов’язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб’єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб’єкта, а той відповідно зобов’язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб’єкта. Суд таким чином виділив дві категорії справ, розгляд яких відповідно до ст.ст. 1, 4, 17 КАС України має здійснюватися за правилами адміністративного судочинства: а) спори осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, у яких такий суб’єкт своїми владними рішеннями чи діями зобов’язує цих осіб вчиняти певні дії, утримуватись від вчинення певних дій, нести відповідальність; при цьому особи згідно з нормами чинного законодавства України зобов’язані виконувати такі владні рішення чи вимоги суб’єкта владних повноважень; б) спори між суб’єктами владних пов­новажень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, а також спори з приводу укладання та виконання адміністративних договорів.

Проте така інформація Верховного Суду України не внесла ясності у досліджуване поняття. Крім того, рекомендації цього органу не мають обов’язкової сили, а тому розцінюються як звичайна пропозиція. До того ж запропоновані категорії не охоплюють всього кола справ, підвідомчих адміністративним судам, виходячи з тлумачення ст. 17 КАС України. З огляду на це розглянуті рекомендації Верховного Суду України ще більше заплутують тих, хто на практиці стикається із застосуванням вказаних положень кодексу.

Про актуальність проблеми розмежування компетенції судів різних ланок в Україні свідчить і проведений 2005 р. в Україні міжнародний юридичний форум „Право і демократія для України”, в ході якого були визначені основні проблеми, що існують в судовій системі Україні. Як не дивно, на першому місці – чітке визначення підвідомчості справ судам різних юрисдикцій.

У 2006 р. започатковано новий етап реформування судової системи України, очікувалося і внесення певних позитивних змін у визначення цивільної юрисдикції загальних судів. 10 травня 2006 р. Указом Президента України затверджено „Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів”. Проте вона викликала багато непорозумінь, критики з боку як науковців, так і практиків. І цілком доречно. Як зазначається у Концепції, нераціональна побудова системи судових установ та розподіл між ними юрисдикції нерідко спричиняють розгляд спору різними судами одного рівня та несправедливе обмеження права на оскарження судових рішень в окремих категоріях справ. Таке дійсно спостерігається зараз під час розгляду справ судами першої інстанції, адже навіть професійні судді не завжди в змозі чітко розмежувати юрисдикцію. Трапляються випадки, коли господарські суди розглядають спори за правилами, що не відповідають сучасним тенденціям розвитку цивільного судочинства. Крім того, через невиправдане розширення компетенції судів, зокрема за рахунок розгляду справ про адміністративні правопорушення, вони не в змозі приділити достатньо часу та уваги належному розгляду цивільних та адміністративних справ.

Серед основних завдань подальшого розвитку правосуддя концепція закріпила необхідність утвердження верховенства права через забезпечення доступності правосуддя. Принцип вільного доступу до правосуддя передбачає, зокрема, обов’язок суддів не відмовляти у розгляді справ компетентної юрисдикції з метою захисту порушених прав, свобод та інтересів особи. Як влучно зазначено у Концепції, правосуддя не стане доступним, якщо система судів лишатиметься для особи складною та незрозумілою щодо визначення компетентного суду для вирішення її справи. Проте постулюючи принцип доступності правосуддя, згодом перед­бачається така система судів, яка в значно більшій мірі ускладнює процес звернення до суду, робить критерії підвідомчості справ судам ще більше невизначеними. Зокрема, зазначається, що спеціалізація має охоплювати всю систему судів загальної юрисдикції, а не лише окрему її частину, що нібито дасть змогу підвищити оперативність та якість вирішення судових справ. Проте загальновизнано, що основу всієї судової системи становить суд загальної юрисдикції, який розглядає цивільні та кримінальні справи. А уже з врахуванням специфіки цивільних відносин, їх характеру чи суб’єктного складу виникає необхідність специфічного порядку їх захисту. Саме так з’являються т.зв. „спеціалізовані” суди. Тому недоречним і незрозумілим є задум розділити суд загальної юрисдикції на суд цивільний та кримінальний, та ще й називати їх спеціалізованими. В чому буде таким чином полягати їх „спеціалізація”?

На цьому задум законодавця не вичерпується. Передбачається також запровадити спеціалізацію суддів у межах спеціалізованих судів, тобто запровадити палати з розгляду окремих категорій справ. Така позиція, на нашу думку, теж недостатньо обґрунтована, оскільки через значну завантаженість судів справами неможливо за характером спору рівно­мірно розподілити справи між суддями. Адже, як відомо, одних категорій справ може бути дуже багато, а інша категорія справ може взагалі не розглядатися через те, що нема відповідних звернень. Крім того, суддя спеціалізованого суду не повинен бути обмежений певною категорією справ, оскільки він як фахівець певної спеціалізації має мати окреслене коло знань у своїй сфері.

Концепцією передбачається, що в системі судів на першому рівні діють місцеві суди, які вирішують у першій інстанції цивільні, нескладні кримінальні та адміністративні справи відповідно до спеціалізації судів. Законодавець вважає також необхідним створення у системі загальних судів Вищого цивільного суду. Така позиція суперечить Конституції України та загальним принципам судочинства. В той час, коли в державі сперечаються щодо доцільності існування Вищого Господарського та Адміністративного судів, законодавець, не звертаючи уваги на будь-які принципи та засади судоустрою, намагається піти далі та створити ще один орган з метою ускладнення системи судів. Яку роль виконуватиме тоді Верховний Суд України, залишається невизначеним. Виходить, у всіх категоріях справ можливою буде повторна касація. Навряд чи це сприятиме своєчасності та ефективності розгляду справ у судах.

Ще однією новелою Концепції є об’єднання цивільного та госпо­дарського судочинства, оскільки між ними нема суттєвих відмінностей, зумовлених специфікою судочинства. Тобто у системі судів загальної юрисдикції пропонується створити цивільний, кримінальний та адмі­ністративний суди. Зважаючи на кількість цивільних та господарських справ, які тепер розглядаються в судах, важко уявити ефективну роботу таких судів порівняно із кримінальними. Господарські суди в середньому щороку розглядають близько 180 тис. справ. Як зазначає Д.М. Притика, цю масу справ можна ефективно розглянути тільки за умови неформалізованої процедури, стислості в строках, нескладної, але ефективної системи перевірки судових рішень, що притаманно господарському судочинству [3, с. 18].

Для населення найдоступніші місцеві суди районного (міського) рівня, які й надалі розглядатимуть цивільні, нескладні адміністративні та кримінальні справи. Але ж така позиція суперечить принципу спеціалізації, про який йшлося у перших пунктах згаданої Концепції. Крім того, така система судів повністю позбавлена логіки та суперечить як Конституції України, так і Закону України „Про судоустрій”, адже відповідно до нього районні, міські та міськрайонні суди і є судами загальної юрисдикції.

Безперечно, здійснювані в нашій країні судово-правові реформи мають певний позитивний сенс, однак у процесі їх проведення трапляється чимало такого, що викликає обґрунтовану критику фахівців або ж здивування у громадськості. Очевидно, це свідчить про безвідповідальне ставлення до розроблення самих концепцій, до поспішності їх прийняття та реалізації. Кожен такий прорахунок згодом призводить до збільшення кількості випадків недотримання основоположних конституційних засад судочинства, до порушення права людини на належний судовий розгляд компетентним судом.

Висновки. Отже, незважаючи на те, що спеціалізація сприяє про­фесійності розгляду справ, на сучасному етапі становлення судової системи доцільним найбільш повною мірою слід удосконалювати чинну судову систему. Розширення кола спеціалізованих судів лише ускладнить проблему і не сприятиме принципу доступності правосуддя, адже система правосуддя має бути доступною пересічному громадянину, а тому процедура звернення повинна бути максимально простою та зрозумілою.

На подальших етапах реформування першочергового значення повинно набути прийняття нового Господарського процесуального кодексу України. Його розробка повинна здійснюватися з урахуванням положень нових ЦПК України та КАС України з метою уникнення численних недоліків, пов’язаних із розмежуванням компетенції між різними судовими ланками. При цьому слід враховувати розробки практиків та теоретиків, а також іноземний досвід [4, с. 70].

Очевидно неможливо передбачити на рівні нормативно-правового акта виключне коло справ, підвідомчих адміністративному чи госпо­дарському суду, а тому, щоб уникнути згодом проблем, пов’язаних із визначенням підвідомчості справ, доцільно закріпити на законодавчому рівні чіткі критерії віднесення спорів до відання того чи іншого спеціа­лізованого суду. У такому випадку всі інші справи, які не підпадають під такі критерії, розглядалися б у загальному суді.

Необхідно також врегулювати на законодавчому рівні понятійний апарат судової юрисдикції та окремі ознаки, що характеризують критерії підвідомчості справ. З огляду на це слід передбачити в Цивільному про­цесуальному кодексі України окрему статтю, де б визначалися найбільш вживані поняття кодексу, в тому числі і пов’язані із критеріями розме­жування підвідомчості справ.

––––––––––

Орзих М. Судебная власть в условиях реформаторских ожиданий „новой конституционно-правовой yрu” в Украине / М. Орзих // Юридический вестник. – 2007. – № 1.

Писаренко Н. Проблеми застосування Кодексу адміністративного судочин­ства України / Н. Писаренко // Юридичний радник. – 2005. – № 5 (7). – С. 11–12.

Притика Д.М. Арбитражнuй суд: проблемu организации и деятельности: монография / Д.М. Притика. – К.: Оріяни, 2000.

Хамник М.М. Господарські суди України – європейська модель децент­ралізації судової влади / М.М. Хамник // Судова апеляція. – 2007. – № 3 (8). – С. 70.

 

< Попередня   Наступна >