473

---

О. С. ПРОНЕВИЧ,

кандидат історичних наук, доцент, вчений секретар Вченої ради Харківського національного університету внутрішніх справ

ФУНКЦІЇ ПОЛІЦІЇ (МІЛІЦІЇ): НОРМАТИВНО-ДОКТРИНАЛЬНА ІНТЕРПРЕТАЦІЯ

З'ясовано стан сучасної наукової дискусії щодо функцій поліції (міліції. Виокремлено найтиповіші функції поліції (міліції) у правовій державі та запропоновано їх класифікацію.

Поліція (міліція) є соціальною системою, що створена державою для реалізації певних функцій. Розуміння сутності цих функцій сприяє чіткому визначенню ролі та місця поліції (міліції) у системі органів публічної влади. З точки зору адміністративно-правової науки функція є окремим видом виконавчо-розпорядчої діяльності. Функції відображають зміст діяль­ності виконавчої влади, значною мірою характеризують сутність держави та її соціальне призначення. Дослідження функцій управління має виключне прикладне значення, що зумов­лено їх визначальним впливом на структуру та повноваження кожного конкретного органу виконавчої влади.

Функції поліції (міліції) у науці адміністративного (поліцейського) права віднесено до проблем методологічного характеру. Якщо у радянській правничій науці існувала традиція розглядати функції поліції виключно у контексті репресивної (класової) спрямованості її діяльності, то останнім часом науковці прагнуть до об'єктивного аналізу цього правового феномена. Окремі аспекти означеної проблеми розглядалися у працях К. С Бельського [1], І. А. Горшеньової [2], А. В. Губанова [3], Р. Д. Свона [4], М. П. Смирнова [5], Ю. П. Соловея [6] та ін. Водночас у юридичній поліцеїстиці донині не сформувалося єдиного бачення переліку та сутності функцій, іманентно властивих поліції (міліції) як суб'єкту правоохоронної діяльності.

Метою статті є з'ясува

ння стану сучасної наукової дискусії щодо функцій поліції (міліції), виокремлення типових функцій поліції (міліції) у правовій державі та їх класифікація.

Функції поліції (міліції) як правоохоронної формації обумовлюють її цілі та завдання. 1.1. Мушкет цілком обґрунтовано акцентує увагу на необхідності розмежування категорій «поліцейська функція держави» і «функції поліції». Поліцейська функція держави охоплює реалізацію комплексу заходів регулятивного впливу держави на суспільні процеси. Нато­мість функції поліції (міліції) як спеціалізованої системи у структурі органів виконавчо-розпорядчої влади є напрямами діяльності її органів та посадових осіб при вирішенні ви­значених законом завдань [7, с 67]. Отже, функції охоплюють сукупність способів, мето­дів, прийомів і дій, за допомогою яких вико­нуються завдання і досягаються цілі поліції (міліції).

Унікальність Закону України «Про міліцію» полягає у тому, що він залишається єдиним серед подібних нормативно-правових актів, де класифіковано функції міліції. Так, відповідно до ст. 7 Закону України «Про міліцію» виокремлено адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції [8].

Поліцеїсти наголошують, що загальна функція поліції (міліції) на сучасному етапі розвитку суспільства може бути визначена як «сприяння у забезпеченні безпечного та справедливого ото­чення, у якому права і відповідальність індиві­дуумів, сімей та громад відповідним чином збалансовані» [9]. У поліцеїстиці відсутнє усталене уніфіковане розуміння спектру функцій поліції (міліції). Так, наприклад, С. О. Лосев уважає, що міліція реалізує функції нагляду і контро­лю, сприяння (обслуговування), охорони і захисту, розшуку, дізнання і юрисдикції [10]. С А. Капітонов звертає увагу на наявність адміністративної, оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної та профілактичної функцій міліції [11]. У підручнику «Адміністративне право» за редакцією Л. Л. Попова визначено такі функції міліції: загальні (інформаційно-аналітична функція, функції планування, регулювання, прогнозування, контролю, оцінювання ефективності); спеціальні (адміністративна, оперативно-розшукова, кримінально-проце­суальна, профілактична функції); забезпечувальні (кадрова, матеріально-технічна, фінансова функції, функція діловодства) [12]. М. П. Смирнов вирізняє регламентарну, виконавчу, оперативно-розшукову та слідчу функції поліції (міліції) [13, с 7]. С.В.Томас та LP. Хепберн переконані у тому, що поліції (міліції) притаманні чотири функції, а саме: представницька (поліцейський як представник держави уособлює закон, а тому повинен влас­ною поведінкою демонструвати захищеність прав громадян державою); основна (розкриття злочинів, розшук і затримання правопорушни­ків, досудове розслідування, запобігання вчиненню правопорушень); публічна (вжиття за-ходів з метою підтримання правопорядку); надзвичайна (протидія масовим заворушенням і безчинствам, припинення актів непокори в умовах надзвичайного стану) [14, с 158]. Зважаючи на властиві поліції (міліції) функціональні ознаки дуалізму, І. A. LopineHbOBa говорить про спрямування комунальної (муніципальної) поліції (міліції) на надання населенню різного роду соціальних послуг, а до функцій держав­ної («оперативної») поліції (міліції) відносить запобігання і боротьбу з протиправними діян­нями [15, с 10].

Нині відсутня традиція чіткого визначення функцій поліції (міліції) у нормативно-правових актах (зокрема в законах про поліцію (міліцію)), що регламентують її діяльність. Комплексний аналіз теорії та практики поліцейської діяльності дозволяє виокремити на­ступні функції поліції (міліції).

1. Адміністративна функція поліції (міліції) реалізується через адміністративно-правову діяльність поліції (міліції), яка є управлінською, підзаконною та підконтрольною відпо­відним органам виконавчої влади, виконавчо-розпорядчою, державно-владною діяльністю, що полягає в охороні публічного порядку, запобіганні і припиненні протиправних діянь, наданні допомоги громадянам у реалізації конституційних прав і свобод [16, с 83-84]. Структурно адміністративну функцію можна поділи­ти на два блоки: позитивно-правовий (безконфліктні управлінські відносини, одним з учасників яких є суб'єкт, що репрезентує виконавчу владу) та адміністративно-юрисдикційний (реалізація поліцією (міліцією) заходів адміністративного примусу). З огляду на фундаментальність класичної адміністративної функції, багатоаспектність і різноплановість проявів її практичної реалізації у діяльності органів охорони правопорядку є підстави визнати категорію «адміністративна функція поліції (міліції)» родовою з наступною диференціацією на такі спеціальні функції поліції (міліції):

адміністративно-регламентарну. Адміністративно-регламентарна функція поліції (міліції) є функцією загального поліцейського примусу. Шляхом реалізації адміністративно-регламентарної функції здійснюються правовстановлюючі повноваження поліцейської влади у галузі охорони правопорядку. Вона передбачає право поліцейських органів видавати загально­обов'язкові приписи. Адміністративно-регламентарна функція поліції (міліції) має підзаконний характер і практично реалізується у вигляді особливих адміністративних актів нормативного характеру - поліцейських постанов (накази або заборон), які охоплюють невизначену кількість випадків та осіб і необхідні для попередження (усунення) небезпеки, що загрожує або може загрожувати охоронюваному суспільному благу;

адміністративно-виконавчу. Адміністративно-виконавча функція поліції (міліції) є формою індивідуального примусу. її конкретним вираженням є поліцейські розпорядження і поліцейські дозволи, що належать до адміністративних актів індивідуального значення. Най-суттєвішою вимогою до поліцейських розпо­ряджень є їх підзаконність. Характерні риси поліцейського розпорядження виявляються у тому, що: воно стосується конкретної особи, видається лише за фактом, стосується лише конкретного факту і не містить у собі жодної норми; відбита у такому акті загроза має конкретний характер; у розпорядженні, як правило, не передбачається санкцій за його невиконання. За характером примусового впливу на адресата поліцейські розпорядження поділяються на зобов'язуючі, забороняючі й такі, що містять відмову в наданні поліцейського дозволу, його обмеження або скасування. Поліцейські дозволи слугують для контролю за діяльністю окремих фізичних або юридичних осіб у пев­них галузях суспільних відносин;

виконавчо-примусову. Виконавчо-приму-сова функція є найспецифічнішою функцією поліції (міліції), що реалізується через гласний легітимний примус. Універсальною ознакою поліції (міліції) будь-якої країни є можливість застосування санкціонованих законом заходів безпосереднього примусу. Ця функція іманентно властива поліції (міліції) як механізму розподілу в суспільстві ситуативно обумовленої сили. Призначення поліції (міліції) історично зумовлено необхідністю підтримання примусовими заходами установленого в суспільстві правопорядку. Вона передбачає можливість ужиття заходів владного характеру з метою припинення протиправних дій та запобігання їх небезпечним наслідкам (вимога припинити протиправні дії, застосування заходів фізично­го примусу, спеціальних засобів або вогнепальної зброї) і накладання адміністративних стягнень, тобто спричинення винній особі пев­них майнових втрат, обмеження її прав, а у де-яких випадках - і короткострокове позбавлення волі. Зазначимо, що широкий спектр засобів примусу дає можливість поліції (міліції) до­тримуватися принципу співмірності між засто­совуваними засобами і вчиненим правопорушенням. У законодавстві сучасних держав вичерпно окреслюються обставини, за настання яких працівники поліції (міліції) мають право застосов.вати засоби безпосереднього приму-су [17, с 23-32].

2. Оперативно-розшукова функція поліції (міліції) спрямована на запобігання вчиненню

правопорушень і їх припинення і реалізується з метою розшуку і затримання злочинців, негласного збирання інформації щодо особи або події. Важливість оперативно-розшукової діяльності полягає в тому, що отримані дані забезпечують поліцію (міліцію) інформацією, важливою для реалізації нею інших функцій. Вона використовується для забезпечення керівництва органів державної влади необхідною для прийняття рішень інформацією, впливає на вирішення питань щодо порушення судового переслідування. Оперативно-розшукові апарати поліції (міліції) мають чітко визначений кримінально-процесуальний статус і наділені правом використовувати специфічні сили, засоби та негласні методи боротьби зі злочинністю. Під час здійснення оперативно-розшукової діяльності полі­ція (міліція) уповноважена на використання таких передбачених законом засобів: допомога довірених осіб (агентів), зовнішнє спостереження, перлюстрація кореспонденції, таємне прослуховування телефонних розмов тощо. Поліція (міліція) з допомогою оперативно-розшукових методів має можливість не лише виявляти злочини та осіб, які їх вчинили, але й процесуально закріплювати та оформлювати отримані фактичні дані як докази.

3. Кримінально-процесуальна (слідча) функція. Поліція (міліція) наділена індивідуальною правосуб'єктністю у кримінальному процесі. Передбачені законом і підзаконними нормативно-правовими актами окремі напрями діяльності поліції (міліції) у галузі кримінального судочинства правомірно розглядати як кримінально-процесуальну функцію. Законодавством сучасних країн на поліцію (міліцію) як орган, покликаний здійснювати боротьбу зі злочинністю (контроль за злочинністю), покладається виконання низки завдань у кримінально-процесуальній галузі, а саме: розгляд заяв і повідомлень про злочини; прийняття рішення про порушення кримінальної справи; дізнання і протокольна форма досудової підготовки матеріалів; провадження невідкладних слідчих дій у кримінальних справах, з яких обов'язково проводиться досудове розслідування; виконання інших завдань у контексті розслідування злочинів і розгляду кримінальних справ у суді. Кримінально-процесуальна функція поліції (міліції) є допоміжним засобом здійснення правосуддя і реалізується з метою збирання доказів, необхідних для судового переслідування правопо­рушників. Отримані поліцією (міліцією) внаслідок реалізації кримінально-процесуальної функції результати є відправною точкою у кримінальному процесі. Здійснюючи кримінально-процесуальну функцію, поліція (міліція) зобов'язана дотримуватися вказівок судових і прокурорських органів [18, с 12-15].

4. Превентивно-соціальна функція. Ми вважаємо, що існують підстави для включення превентивно-соціальної функції до переліку класичних функцій поліції (міліції), оскільки органи охорони правопорядку зорієнтовані у тому числі й на профілактику (превенцію) можливих порушень закону, а також надання до­помоги населенню у ситуаціях, не пов'язаних з правопорушеннями (стихійні лиха, пожежі, катастрофи тощо). Превентивно-соціальна функція реалізується за такими напрямами:

- профілактичний (попереджувально-профі­лактичний). Одним із пріоритетних напрямів діяльності підрозділів поліції (міліції) є профі­лактика правопорушень, що полягає у цілесп­рямованій діяльності підрозділів і служб полі­ції (міліції) з метою виявлення, усунення і зниження негативного впливу чинників, що зумовлюють вчинення адміністративних правопорушень і злочинів, формування позитив­ного середовища соціалізації і коригування поведінки осіб, схильних до вчинення право­порушень. Профілактика правопорушень здій­снюється у рамках адміністративної діяльності поліції (міліції) - підзаконної, цілеспрямованої виконавчо-розпорядчої діяльності уповнова­жених суб'єктів. Основне навантаження з ор­ганізації і проведення загальної та індивідуальної профілактики, як правило, покладається на дільничних інспекторів (уповноважених) поліції (міліції), які у межах своєї компетенції вживають заходів щодо усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень, беруть участь у правовому вихованні населен­ня, проводять профілактичну роботу з особами, які ведуть антисоціальний спосіб життя і виявляють схильність до вчинення злочинів, здійснюють адміністративний нагляд за особами, щодо яких його встановлено, та контроль за засудженими до кримінальних покарань, не пов'язаних із позбавленням волі [19]. Зауважимо, що в поліцеїстиці існує думка про доціль­ність розгляду профілактики правопорушень як одного із завдань поліції (міліції), виконуваних у контексті реалізації вищеназваних функцій;

- соціально-сервісний. Соціальна функція держави полягає у вжитті заходів із задоволення соціальних потреб людей, у тому числі й забезпечення захисту соціуму від існуючих загроз у галузі публічної безпеки. Діяльність поліції (міліції) апріорі є соціально орієнтованою та особливо значущою, спрямованою на вирі­шення питань соціальної патології. Соціально-сервісний напрям діяльності поліції (міліції) реалізується виключно на безоплатних засадах у контексті виконання загальносоціальної функції держави шляхом усунення існуючих загроз для безпеки населення (зі зміщенням акцентів на рівень територіальних громад), надання консультацій громадянам у межах компетенції (у тому числі й у галузі конфліктології), надання дієвої та фахової допомоги населенню в усуненні наслідків стихійних лих або екологічних катастроф, проведення цільової роботи на основі персонального підходу з окремими соціально вразливими категоріями населення з метою покращення їх соціальної адаптації і запобігання існуючим ризикам та їх усунення.

5. Охоронна функція поліції (міліції). Сутність внутрішньої охоронної функції будь-якої держави у широкому розумінні полягає в охо­роні суспільного блага та захисті конституцій­них прав і свобод громадян від протиправних посягань. В охоронній діяльності держави вар­то виокремити функціональну охоронну діяль­ність (правоохоронну, правозастосовчу, правотворчу), тобто видання спрямованих на охорону суспільних відносин актів, та об'єктивну охоронну діяльність, що проявляється у безпосередній охороні прав і свобод громадян, громадського порядку, власності, навколишнього середовища тощо. Функціонування поліції (міліції) як «силового» (озброєного) компонента виконавчої влади з широкою компетенцією необхідно розглядати крізь призму пріоритетного здійснення функціональної охоронної діяльності. Разом із тим, охоронна функція поліції (міліції) реалізується також у рамках об'єктивної охоронної діяльності та передбачає забезпечення, у тому числі й на договірних засадах, особистої безпеки фізич­них осіб, а також ужиття заходів з охорони майна фізичних і юридичних осіб, насамперед об'єктів (обмежених територій, будівель, споруд тощо), вантажів, грошових знаків (цінних паперів). Водночас зазначимо, що в більшості країн світу створено організаційно-правові засади для діяльності недержавних суб'єктів охоронної діяльності, а діяльність щодо надан­ня послуг охорони кваліфікується як специфіч­ний вид господарської діяльності. За цих умов поліція (міліція) звільняється від виконання менш соціально значущих завдань з охорони та отримує можливість зосередитися на вирішен­ні стратегічних проблем забезпечення громад­ської безпеки і боротьби з правопорушеннями. Природно, що саме на поліцію (міліцію) як державний правоохоронний інститут покладається функція контролю за дотриманням ліцензійних умов діяльності недержавними суб'єктами охо­ронної діяльності.

Резюмуючи вищесказане, зазначимо, що специфіка виконавчої влади об'єктивно зумов­лює необхідність дворівневого аналізу функцій поліції (міліції). З одного боку, функції поліції (міліції) можна розглядати крізь призму загальної функціональної спрямованості держави, відповідальної за внутрішній спокій та мир, а також забезпечення безперешкодної реалізації конституційних прав і свобод. З іншого боку, йдеться про наявність конкретних функцій поліції (міліції), що мають допоміжний характер і фактично є організаційно-технічними засобами реалізації основоположних функцій держави. Функції поліції (міліції) не є статичними, оскільки вони змінюються залежно від напрямів трансформації суспільства та коригування функцій держави. Функції поліції (міліції) реалізуються уповноваженими суб'єктами (посадовими особами), які несуть юридичну відповідальність за обґрунтованість і законність конкретних дій. З огляду на необхідність пріоритетного забезпечення прав і свобод людини та громадянина одним із основних завдань дер­жави має стати вичерпна процедурна урегульованість поліцейсько-правових відносин, а також забезпечення «зовнішнього» контролю за діями поліції (міліції), що є галузевою підсистемою прямого та зворотного зв'язку в інформаційних відносинах «держава - суспільство».

Список використаної літератури

Вельский К. С. Полицейское право : лекцион. курс / К. С. Вельский ; под ред. А. В. Куракина. - М. : Дело и Сервис, 2004. - 816 с.

Горшенева И. А. Полиция в механизме современного гос–дарства: Теоретико-правовые аспекты : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 /И.А. Горшенева. -М, 2002. 208 с.

Губанов А. В. Полиция зарубежных стран. О–ганизационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности / А. В. Губанов. - М. : МАЭП, 1999. 288 с.

Свон Р. Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России / Р. Д. Свон ; под общ. ред. В. П. Сальникова. - СПб. : Санкт-Петерб. ун-т МВД России ; Алетейя, 2000. - 288 с.

Смирнов М. П. Оперативно-розыскная деятельность полиции зарубежных стран / М. П. Смирнов. -М. : Щит, 2001. - 240 с.

Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации : дис. … д-ра юрид. наук / Ю. П. Соловей. - М, 1993. - 346 с.

Мушкет И. И. Полиция в механизме Российского государства: историко-теоретическое исследование : дис. ... канд. юрид. наук / И. И. Мушкет. - СПб., 1997. - 180 с.

Про міліцію : закон України від 20 груд. 1990 р. № 565–ХП // Відомості Верховної Ради УРСР. -1991. - № 4. - Ст. 20. - 3 наступ. зм. та доп.

Мартиненко О. А. Реформування міліції у дзеркалі європейської поліцеїстики - що ми робимо не так? [Електронний ресурс] /О. А. Мартиненко. - Режим доступу: http://www.umdpl.info/index.php?id=1251269106.

Лосев С. О. Содержание функций милиции (полиции) и их модернизация в современном российском обществе [Электронный ресурс] / С. О. Лосев. - Режим доступа: http://www.yurclub.ru/docs/pravo/1303/9.html.

Капитонов С. А. Ведущая функция милиции / С. А. Капитонов. - М. : Юриспруденция, 2002.- 160 с.

Административное право : учеб. для вузов / под ред. Л. Л. Попова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2004. - 697 с.

Смирнов М. П. Полиция зарубежных стран и ее опе–ативно-розыскная деятельность : учеб. пособие / под ред. Е. В. Токарева. - М. : Акад. МВД России, 1995. 128 с;

Білик В. М. Порівняльно-правовий аналіз функцій поліцейських апаратів зарубіжних країн та мі­ліції України в –мовах європейської інтеграції / В. М. Білик // Бюлетень обміну досвідом MB С України. -2008. -№174.С. 155-161.

Горшенева И. А. Полиция в механизме современного государства: Теоретико-правовые аспекты : авто-реф. дис. на соискание науч. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве / И. А. Горшенева. - М. : Юрид. ин-т МВД, 2002. - 28 с.

Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка / М. И. Еропкин. - М. : Юрид. лит., 1965. - 164 с.

Карательные органы современного империалистического государства / Авдеев Ю. И., Гудошников Л. М., Ерошин В. П., Крутоголов М. А. и др. ; отв. ред. Левин И. Д., Туманов В. А. - М. : Наука, 1968. - 443 c.

Гирько С. И. Уголовно-процессуальные функции милиции (Теоретические, правовые и приклад-ные проблемы) : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.09 / Гирько С. И. - М., 2004. - 336 c.

Прокопенко В. Н. Правовые и организационные основы профилактической деятельности участко­вых уполномоченных милиции : автореф. дис. на соискание науч. степени канд. юрид. наук / В. Н. Прокопенко. - М., 2002. - 22 с.

 

< Попередня   Наступна >