244

---

С.В. Кондратюк

ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЗА КОНСТИТУЦІЄЮ ПОЛЬЩІ 1921 РОКУ

Характеризується правовий статус системи органів місцевого самоврядування за конституцією Польщі 1921 р. на основі конституційних положень розкриваються суть та місце органів місцевого самоврядування в системі політико-адміністративного устрою відновленої Польської держави.

Ключові слова: конституція, Сейм, місцеве самоврядування, державний устрій, автономія.

Постановка проблеми. Розпад Російської та Австро-Угорської імперій, поразка Німеччини у Першій світовій війні призвели до кардинальних змін на політичній карті Європи. Низка держав, скориставшись сприятливою зовнішньополітичною ситуацією, проголосила незалежність. Після кількох століть поневолення відновила державність і Польща. Серед першочергових завдань, які постали перед польським політикумом, було прийняття конституції, що відповідала б новим політико-правовим реалія та базувалася на європейських конституційних засадах.

В останні роки значно зріс інтерес науковців до вивчення самоврядної проблематики. Дослідження правових аспектів статусу органів місцевого самоврядування за конституцією Польщі 1921 р. має не лише науково-пізнавальне, теоретичне, а й практично-політичне значення, дозволяє заповнити прогалини в юридичних знаннях про місцеве самоврядування. Це має важливе значення з огляду ще й на те, що значна частина західноукраїнських земель впродовж міжвоєнного періоду входила до складу Другої Речі Посполитої.

Стан дослідження. Історіографія проблеми має значний доробок, який насамперед складається з праць польських науковців-правників. У них висвітлюється сам процес підготовки конституції, розробка її проекту конституційною комісією. Водночас у цих публікація

х чимало уваги приділено різним аспектам правового статусу місцевого самоврядування. Авторами цих праць були авторитетні польські правознавці А. Айненкель [1], Б. Васютинський [2], К. Куманецький [3], М. Ярошинський [4], а також Т. Біго [5; 6] та Ю. Панейко [7; 8], які були активними учасниками дискусії, в ході якої обґрунтовувалася роль громадськості у суспільно-політичному житті та її місце в адміністративному устрої молодої держави.

Повоєнна польська історіографія збагатилась працями з цієї пробле­матики А. Літвіна [9], А. Прухніка [10], Р. Шведа [11], Я. Паєвського [12]

З українських учених, які досліджували правовий статус місцевого самоврядування, слід назвати В. Кульчицького, Л. Присташа, Б. Тищика [13]

Певною мірою доповненням до зроблених ними узагальнень і висновків стане запропоноване у цій розвідці визначення з позицій права на основі принципів об’єктивізму та історизму статусу місцевого самоврядування, правових рамок діяльності та місця в системі публічної влади, окреслених відповідними нормами конституції Польщі 1921 р.

Виклад основних положень. Конституція Польщі, прийнята 17 березня, 1921 р., стала визначальним нормативно-правовим актом, який заклав підвалини відродженої Другої Речі Посполитої. Вже у перші місяці незалежності розпочалась праця над конституційними проектами. Було підготовлено 11 проектів, три з яких були основними та були розглянуті спеціальною комісією [14, с. 115]. Автором одного з них був професор Ю. Бузек. Цей проект отримав назву американський, оскільки за зразок була взята конституція США. Проект передбачав федеративний устрій держави, поділ на 70 земель, об’єднаних в єдине ціле. Землі отримували надзвичайно широкі повноваження. Законодавча влада належала дво­палатному парламенту. Президента повинні були обирати представники земель. Проект передбачав настільки значний ступінь децентралізації центральної влади, що навіть теоретично не мав шансів бути взятим за основу в тогочасних суспільно-політичних реаліях. Другий проект опрацював М. Недзялковський. Він отримав назву „народний”. Передбачав обрання однопалатного парламенту та прямі і безпосередні вибори президента Польщі. Третій проект підготував доктор В. Врублевський, він отримав назву французького, оскільки за взірець слугувала конституція Франції. Основні положення проекту передбачали обрання двопалатного парламенту шляхом прямих, безпосередніх, таємних виборів. Президента повинні були обирати в парламенті [12, с. 121].

В січні 1919 р. голова уряду Польщі І. Падеревський створив конституційну комісію для підготовки спільного проекту конституції, який би мав шанс бути затвердженим парламентом. Комісію очолив М. Бобринський, колишній намісник Галичини. Його заступником було призначено першого міністра юстиції відновленої Польської держави С. Буковецького. Комісія розглянула запропоновані конституційні проекти та розробила власний. Проте робота над новою конституцією через протиріччя між урядом та парламентом затягнулась на кілька років. Лише у переддень закінчення обговорення основних положень конституції було досягнуто компромісу міх основними політичними угрупуваннями в Сеймі щодо спільного голосування і 17 березня 1921 р. Сейм спромігся на ухвалення тексту нової конституції Польщі.

Характерною рисoю Основного закону було запровадження парламентської форми правління, що забезпечувало домінування Сейму над органами виконавчої влади. Публічна адміністрація в Другій Речі Посполитій охоплювала систему адміністративних органів, заснованих на різних критеріях. Спираючись на територіальний принцип, публічну адміністрацію було поділено на центральну і територіальну (локальну). Територіальна включала урядову адміністрацію та самоврядування.

Відповідні норми конституції передбачали, що політичний лад держави буде ґрунтуватися на системі самоврядування з дуже широкими повноваженнями. Зокрема ст. 3 декларувала, що державний устрій Речі Посполитої буде ґрунтуватись на засадах широкого територіального самоврядування і що представницькі органи самоврядування отримають право приймати власні ухвали у сфері управління, культури і господарства [15, с. 39]. Ця базова норма конституції відображала панівні у той час погляди на роль та суть самоврядування. Таким чином конституція містила демократичні декларації, які передбачали широкі повноваження та власну сферу компетенцій для органів самоврядування, але водночас у ній вказувалося на підпорядкування органів самоврядування чиновницькому апаратові управління, що фактично перетворювало самоврядні інституції на додаток до державних адміністративних органів.

Стаття 65 передбачала три рівні органів самоврядування – воєводське, повітове та громадське (міське та сільське), що відповідало адміністративно-територіальному поділу країни. Крім того, проголошувалося, що саме воєводства, повіти та громади будуть одночасно одиницями тери­торіального самоврядування, тобто вони зможуть самостійно вирішувати питання місцевого значення [15, с. 51]. Органи територіального самовря­дування могли об’єднуватися для вирішення важливих проблем міс­цевого значення, віднесених до їх компетенції. В основі системи органів місцевого самоврядування лежали виборні ради та їх виконавчі органи.

Саме за радами закріплялися нормотворчі функції на рівні адмі­ністративно-територіальних одиниць (ст. 67). Цією ж статтею передбачалося, що виконавчі органи воєводського і повітового самоврядування утво­рювались з представників, обраних радами, і представників органів державної адміністрації під їх керівництвом і контролем [15, с. 52]. Таким чином конституція забезпечувала органам адміністративної влади можливість керівництва діяльністю органів місцевого самоврядування і нагляду за ними. Слід відзначити, що і ці положення конституції не відповідали реальному стану речей, оскільки не у всіх регіонах Польщі було створено воєводське самоврядування.

Конституція безпосередньо не вказувала вимоги, які ставились до осіб, що могли обиратися чи бути обраними до рад. За аналогією, використовувались норми Основного закону, які стосувались реалізації виборчого права до сейму. У ст. 12 зазначалося, що активне виборче право має кожен польський громадянин, незалежно від статі, який на день виборів досяг 21 р., має в повній мірі цивільні права і проживає у виборчому округу [15, с. 40]. Пасивне виборче право отримував кожен громадянин, який мав право обирати членів сейму, з моменту досягнення 25 років (ст. 13) [15, с. 41].

Хоча конституція гарантувала органам самоврядування широкі повноваження, проте не визначала меж їхньої компетенції. Це питання мав вирішити Сейм шляхом прийняття низки відповідних законів, адже в конституції залишалося чимало таких положень, що давало можливості тлумачити її правові норми неоднозначно та використовувалося, зокрема, для обмеження самоврядних інституцій.

За конституцією в державі запроваджувалося господарське само­врядування, що представляло ремесла, промисловості, торгівлю тощо. Існувало також самоврядування професійних груп лікарів, адвокатів та ін. Представники різних професій об’єднувалися з метою представництва і захисту своїх інтересів ( наприклад, створювалися адвокатські палати та лікарські палати ). Підставою фінансової самостійності мали стати джерела прибутків, визначені законами.

Дуже важливими стали норми конституції, що визначали функції контролю над органами самоврядування. Це регулювалося у ст.ст. 70, 71, 72, 73 [15, с. 53]. Нагляд за самоврядуванням покладався на державу через органи самоврядування вищого ступеня. Такий нагляд міг частково передаватися органам адміністративного судочинства, що визначалося в окремих законах. Також окремими актами виділялися справи, на розгляд яких потрібна була згода наглядових органів. Для визначення легальності адміністративних актів, виданих урядовою і самоврядною адміністраціями, створювалося адміністративне судочинство, що ґрунтується у своїй організації на взаємодію громадянського і суддівського чинників з Найвищим Адміністративним. Отже, якщо б конституційні норми щодо системи місцевого самоврядування отримували подальший розвиток у низці ухвалених Сеймом законів, то Польща мала б дієву та ефективну систему самоврядування. Проте цього не було зроблено.

Від початку існування Польщі як незалежної держави в організації самоврядних органів були слабкі місця. Їх діяльність виявилася малоефективною. Поділ польських земель між країнами, які суттєво різнились територіально-адміністративним устроєм та устроєм самоврядування, був головною причиною того, що в перші роки після відновлення незалежності на території країни одночасно діяли кілька типів самоврядного законодавства. Причому різнились вони не лише за суто зовнішніми формами організації. Концептуальні засади розвитку самоврядування, закладені в них, носили діаметрально протилежний характер (адже на цьому позначилася істотна різниця між Російською та Австро-Угорською імперіями). До того ж польська адміністративна влада прагнула зберегти існуючий стан речей і, якщо вносила якісь зміни, то лише косметичні. Те що в різних частинах країни діяли різні системи самоврядування, негативно впливало на розвиток цієї інституції. Постійні доповнення, що вносились до законодавства, робили його організацію складною і заплутаною для широких верств населення. Протягом перших 15 років Сейм так і не спромігся уніфікувати устрій самоврядування у межах всієї країни.

Деклароване конституцією „широке самоврядування” не відповідало реальному стану речей. Це стало головною причиною жвавої теоретичної дискусії, що тривала у середовищі провідних фахівців у цій сфері стосовно правового статусу органів самоврядування. Аналіз теоретичних поглядів на роль та місце самоврядних органів в системі політико-адміністративного устрою держави та тих концепцій їх розвитку, що були найбільше поширені у той час, дає можливість з’ясувати, чому самоврядування розвивалось не на конституційних засадах, а на засадах поступового їх підпорядкування адміністративній владі, пояснити стосунки між адміністративними та самоврядними органами, динаміку та напрям їх еволюції.

Суть теоретичної полеміки про роль громадського чинника в суспільно-політичному житті та його місце у системі адміністративного устрою тогочасної Польщі рельєфно проявилася у трактуванні двох найавторитетніших фахівців у цій галузі – Ю. Панейка та Т. Біго. Професор Ю.Панейко про самоврядування писав: „Це державний орган, покликаний виконувати окреслені законом частини державної адміністрації” [8, с. 119]. Таким чином, він розглядав самоврядування не як якусь відмінну від державної адміністрації інституцію, а лише як складову частину цієї адміністрації із специфічними функціями. Зовсім по іншому підходив до трактування самоврядування Т. Біго. Для нього це – „…децентралізація публічної адміністрації, суб’єктами якої є самостійні корпорації, окреслені законом” [6, с. 152]. У певному сенсі цей правознавець протиставляв самоврядні органи органам державним. Він твердив, що такий орган виконує свої обов’язки „від власного імені, як власні” [6, с. 152].

На протилежних позиціях були обидва вчені і в питанні про те, чи мають самоврядні органи статус юридичної особи. Ю. Панейко вважав, що „у галузі публічного права, яким є адміністративне право, статус юридичної особи самоврядних одиниць не має істотного значення” [7, с. 284]. Далі він твердив, що „державі не можна протиставляти фізичних чи юридичних осіб і особливо самоврядних одиниць, як суб’єктів публічного права” [8, с. 106], і нарешті приходив до однозначного висновку, що „самоврядна одиниця в галузі публічної адміністрації є органом держави, подібно як є ним уряд, як є ним в галузі законодавства парламент, а у судочинстві – суд” [7, с. 106]. Натомість Т. Біго писав : „Тим, що індивідуалізує самоврядування і відрізняє його від адміністрації, є статус юридичної особи самоврядних одиниць. Коли громада реалізує свої права, вона не є органом держави, оскільки це її власні права” [6, с. 141].

Конституційні норми загалом відповідали теоретичним поглядам Т.Біго на самоврядування, як на децентралізацію державної адміністрації. За Конституцією 1921 р. устрій Польщі „базується на підставі широкого територіального самоврядування і має мати автономний характер в галузі адміністрації, культури та господарства”. Проте в політичній та правовій практиці такий підхід до самоврядних інституцій не знайшов підтвердження. Самоврядна ідея не лише в Польщі, а й у Європі переживала кризу. Реформування громадського самоврядування йшло шляхом, окресленим Ю. Панейком, тобто шляхом підпорядкування державним адміністративним органам, який один із тогочасних правників влучно назвав „процесом одержавлення самоврядування.”

Висновки. Конституція Польщі 1921 р. надавала місцевому самоврядуванню широкі повноваження та гарантувала йому значну самостійність. Ціла низка положень конституції передбачала, що в основі державного устрою Польщі буде лежати місцеве самоврядування з широкими повноваженнями. З цією метою Сейм мав прийняти низку законів, за якими територіальні громади отримають право ухвалювати свої нормативні акти, що стосувалися б сфери їх компетенції. Одночасно самоврядування визнавалося окремою системою публічної влади в державі.

Правові рамки, які визначила конституція для самоврядування, були дуже широкі, але не відзначалися чіткістю регламентації. Практично напрям розвитку самоврядування залежав не стільки від конституційних норм, скільки від прийнятих Сеймом законів, а він так і не зміг виробити єдину законодавчу базу самоврядування. У різних частинах Польщі діяли системи самоврядування, успадковані з минулого. Передбачена конституцією децентралізація держаної адміністрації на користь місцевого само­врядування зводилася нанівець системою контролю над органами самоврядування. Ці функції покладалися на самоврядні органи вищого ступеня та на адміністративну владу в особі старост та воєвод, що, знову ж таки, створювало передумови для обмеження сфери компетенції самоврядних інституцій. Задекларований у конституції статус само­врядування та реальний стан речей не відповідали один одному. Відбувався процес так званого „одержавлення самоврядування”, який завершився з прийняттям конституції 1935 р. В ній самоврядування трактувалось не як окрема система публічної влади, а як складова частина державної адміністрації.

––––––––––

Ajnenkiel A. Sejmy i konstytucje w Polsce 1918 – 1939 / A. Ajnenkiel. – Warszawa, 1968.

Wasiutynski B. Ustroj wladz administracyjnych panstwowych i samo-rzadowych / B. Wasiutynski // Encyklopedja prawa obowiazujacego w Polsce. – Poznaс: Fisher i Majewski, 1925. – Cz. 1. – Zesz. 2. – 149 s.

Kumaniecki K. Polskie prawo administracyjne w zarysie / K. Kumaniecki, B. Wasiutynski, J. Panejko. Cz. I. – Krakow: Ksiegarnia powszechna, 1929. – 1172 s.

Jaroszynski M. Samorzad terytorjalny w Polsce. Stan obecny. Wnioski do reformy / M. Jaroszynski. – Warszawa, 1923. – 123 s.

Bigo T. Samorzad terytorialny w nowej Konstytucji / T. Bigo. – Lwow, 1936. – 246 s.

Bigo T. Zwiazki publiczno-prawne w swietle ustawodawstwa polskiego / T. Bigo. – Warszawa, 1928. – 186 s.

Panejko J. Ustroj samorzadu terytorialnego w Polsce / J. Panejko // Jaworski W. Projekt konstutycji. Cz. II: Zalaczniki / W. Jaworski. – Krakow: Leon Frommer, 1928. – S. 275–329.

Panejko J. Geneza i podstawy samorzadu europejskiego / J. Panejko. Wyd. 2. – Wilno, 1934. – 184 s.

Litwin A. Samorzad w Polsce burzuazyjno-obszarniczej w latach 1918–1939 / A. Litwin. – Warszawa: P.W.N., 1954. –263 s.

Prochnik A. (H. Swoboda). Pierwsze pietnastolecie Polski niepodleglei / A. Prochnik. Wyd. 2. – Warszawa: P.W.N., 1957. – 463 s.

Szwed R. Polska Partia Socjalistyszna w wyborach samorzadow terytorialnych w latach 1919–1939 / R. Szwed. – Czestochowa: W.S.P., 1993. – 136 s.

Pajewski J. Budowa Drugiej Rzeczypospolitej. 1918–1926 / J. Pajewski. – Krakow: Nakladem Polskiej Akademii Umiejetnosci, 1995. – 266 s.

Кульчицький В. Органи самоврядування на західноукраїнських землях (1921–1939 рр.) / В. Кульчицький, Л. Присташ, Б. Тищик //Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2001. – Вип. 36.

Статус місцевих органів управління в Західній Україні за Конституцією Польщі 1921 року // Наукові записки Національного університету „Острозька академія”. Історичні науки. –2002. – Вип. 2. – С. 115–118.

Konstytucja 17 marca 1921 r. – Warszawa, 1921. – 70 s.

 

< Попередня   Наступна >