Головна Наукові статті Місцеве самоврядування ДОКТРИНАЛЬНІ ПІДХОДИ ДО ВИЗНАЧЕННЯ МАТЕРІАЛЬНО-ФІНАНСОВОЇ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ДОКТРИНАЛЬНІ ПІДХОДИ ДО ВИЗНАЧЕННЯ МАТЕРІАЛЬНО-ФІНАНСОВОЇ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Наукові статті - Місцеве самоврядування
263

С.Е. Острович

ДОКТРИНАЛЬНІ ПІДХОДИ ДО ВИЗНАЧЕННЯ МАТЕРІАЛЬНО-ФІНАНСОВОЇ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Аналізуються окремі питання забезпечення матеріально-фінансової основи функціонування місцевого самоврядування, формулюються пропозиції, спрямовані на вирішення важливих проблем діяльності органів місцевого са­моврядування у фінансовій сфері.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування, фінансова основа, матеріальна основа.

Постановка проблеми. Питання, пов’язані з матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування, становлять виняткову актуальність не лише для практичних працівників органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, Державного казначейства, а й навіть для суддів, котрим доводиться розглядати справи за участю, зокрема, органів місцевого самоврядування. Адже, як вважають учені-конституціоналісти, фінансово-економічна основа місцевого самоврядування являє собою сукупність правових норм, що закріплюють і регулюють суспільні відносини, пов’язані з формуван­ням і використанням муніципальної власності, місцевих бюджетів та інших місцевих фінансів в інтересах населення муніципального утво­рення. Забезпечуючи господарську самостійність органів місцевого самоврядування, фінансово-економічна основа слугує задоволенню потреб населення відповідних адміністративно-територіальних оди­ниць. Водночас цим, зміцнення та розвиток цих основ впливають на економічний і фінансовий стан в державі [1, с. 312], тобто стан економічного і фінансового розвитку держави прямо впливає на місцеве самоврядування, і навпаки. Проте проблема визначення самого поняття «матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування» нині залишається відкритою.

Стан дослідження. Порушена нами проблематика – у ком­петенції фахівців конституційного, му

ніципального, цивільного та фінансового права. Певне відображення вона дістала у працях Л.К. Воронової, А.А. Жданова, О.Б. Заверухи, А.Й. Іванського, А.А. Ко­валенка, А.Т. Ковальчука, О.О. Кутафіна, Л.А. Музики, О.А. Музики-Стефанчук, А.А. Нечай, Л.О. Нікітіної, О.П. Орлюк, П.С. Пацурків-ського, О.О. Первомайського, М.І. Піскотіна та багатьох інших.

Наприклад, представники науки фінансового права питання визначення «матеріально-фінансової основи місцевого самовряду­вання» якось здебільшого оминають, а натомість часто розглядають фінансово-економічну основу місцевого самоврядування. Під нею розуміється сукупність правових норм, що регулюють певне коло суспільних відносин, які пов’язані із формуванням і використанням об’єктів комунальної (муніципальної) власності, місцевих бюджетів й інших місцевих фінансів у інтересах населення відповідної адмі­ністративно-територіальної одиниці [2, с 26-27]. На наш погляд, в аспекті вітчизняної Конституції правильніше та доцільніше вести мову не про фінансово-економічну, а саме про матеріально-фінансову осно­ву місцевого самоврядування.

Виклад основних положень. Важливою гарантією у вирішенні питань місцевого значення виступає законодавчо закріплена фінан­сово-економічна база (основа) місцевого самоврядування, яка являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, пов’язані із формуванням і використанням муніципальної власності, місцевих бюджетів та інших місцевих фінансів в інтересах населення муніципальних утворень [3, с 18; 4, с. 230].

Інколи матеріальна та економічна основа розглядаються як тотожні. «Під матеріальною (економічною) основою органів місцевого самоврядування можна розуміти різноманітні майнові та немайнові права, зокрема на землю, природні ресурси, будівлі, виробничі об’єкти, транспортні засоби та інші самохідні механізми, оргтехніку тощо, які призначені для задоволення місцевого публічного інтересу» [2, с 27]. На наш погляд, економічна основа місцевого самоврядування є сукупністю правових норм, що закріплюють та гарантують органам місцевого самоврядування право самостійно формувати матеріальні та фінансові ресурси, а також розпоряджатися ними в інтересах населен­ня відповідної території; тобто йдеться про норми, що регулюють відносини в галузі діяльності органів державної та місцевої влади, а також населення, що мешкає (перебуває) на відповідній території, сто­совно формування, розподілу, використання, управління, володіння, користування, розпорядження об’єктами комунальної власності з ме­тою вирішення завдань місцевого значення. Також економічну основу можна визначати через сукупність суспільних відносин, що виника­ють, змінюються та припиняються на місцевому рівні у місцевому самоврядуванні (таке узагальнене нами бачення економічних основ зустрічається у працях з муніципального права). За допомогою економічної основи на практиці забезпечується конституційно закріплена самостійність органів місцевого самоврядування. Отже, сам правовий інститут економічної основи місцевого самоврядування має широкий міжгалузевий характер.

В.К. Сідорчук визначає економічну основу функціонування та розвитку територіальних співтовариств (у правовому розумінні) як такі суспільні відносини, що складаються у процесі формування та викори­стання комунальної власності, місцевих фінансів в інтересах населення адміністративно-територіальної одиниці [5, с. 128].

Модельний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування», прийнятий на десятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасників СПД (постанова № 10-17 від 6 грудня 1997 р.) містить главу 5 «Фінансово-економічні основи місцевого самоврядування».

Відповідно до ст. 31 Модельного закону економічну основу місцевого самоврядування становлять муніципальна власність, місцеві фінанси, майно, що перебуває у державній власності і пере­дане в управління органам місцевого самоврядування, а також відповідно до закону інша власність, яка служить задоволенню по­треб населення муніципального утворення. Муніципальне утворення в особі відповідним чином уповноважених органів або посадових осіб місцевого самоврядування чи населення безпосередньо є суб’єктом, що здійснює володіння, користування, розпорядження муніципальною власністю, а також розпоряджається відповідними матеріально-фінансовими ресурсами.

Органи місцевого самоврядування мають право на матеріально-фінансові ресурси, співрозмірні з їхніми повноваженнями, у тому числі достатні для забезпечення державних соціальних стандартів для населення. Держава забезпечує відповідність ресурсів повноважень органів місцевого самоврядування, встановлених законами.

Стаття 36 присвячена муніципальному замовленню. Визначено, що органи місцевого самоврядування мають право виступати замовни­ками на виконання робіт з благоустрою території муніципального утворення, комунального обслуговування населення, будівництва та ремонту об’єктів соціальної інфраструктури, виробництва продукції, надання послуг, необхідних для задоволення побутових і соціально-культурних потреб населення відповідної території, на виконання інших робіт з використанням передбачених для цього власних матеріальних і фінансових коштів.

Відповідно до ст. 38 «Місцеві бюджети» до місцевих бюджетів належать бюджети муніципальних утворень. Формування, затверд­ження і виконання місцевих бюджетів, контроль за їх виконанням здійснюються органами місцевого самоврядування самостійно. Тут вбачається некоректність формулювання, оскільки формуванням та виконанням місцевих бюджетів займаються органи виконавчої влади (в Україні - місцеві державні адміністрації). Далі визначається, що самостійність місцевого бюджету гарантується: 1) державною підтримкою розвитку виробничої сфери шляхом податкової, інвестиційної і кредитної політики, наявністю власних бюджетних доходів і достатнім рівнем закріплених доходів; 2) правом органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджет­них коштів; 3) забороною на вилучення вільних залишків коштів місцевого бюджету; 4) відшкодуванням збитків, завданих рішеннями та (або) діями органів державної влади або органів місцевого самовря­дування іншого рівня; 5) стабільністю економічного законодавства. У місцевих бюджетах в якості складової частини можуть бути передбачені кошториси витрат окремих населених пунктів і територій, які не є муніципальними утвореннями.

З одного боку, матеріально-фінансова основа поділяється на дві частини: на матеріальну та на фінансову. З іншого боку, складо­вими матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування є: по-перше, комунальна чи муніципальна власність (в Україні визнається і законодавчо регламентується комунальна власність); по-друге, доходи (надходження) місцевих бюджетів та інші кошти; по-третє, інша власність, яка призначена та використовується для задо­волення місцевих потреб населення.

Стосовно першої складової, то вона значною мірою стосується права комунальної власності.

Друга складова матеріально-фінансової основи місцевого само­врядування - це доходи (надходження) місцевих бюджетів та інші кошти. Ця складова тісно пов’язана з першою, оскільки доходи місцевих бюджетів перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади. Крім доходів місцевих бюджетів, сюди також належать «інші кошти». Проте ніде в законодавстві не визначається склад таки «інших коштів». Наприклад, О.А. Музика-Стефанчук до них відносить інші (ніж бюджетні) фінансові ресурси органів місцевого самоврядування (інші місцеві фінанси) [2, с 26]. На наш погляд, до них належать позабюджетні та валютні кошти органів місцевого самоврядування (хоча вони є чи не найбільшою проблемою при визначенні складу фінансової основи місцевого самоврядування).

Третя складова – досить специфічна група, до якої належить пе­реважно майно, що є у державній власності та передане в користуван­ня відповідним органам місцевого самоврядування. Тут йдеться, на­приклад, про майно, здане в оренду чи тимчасове користування.

Необхідно розрізняти матеріальну основу та матеріальне забез­печення. Останнє може розглядатися: 1) як матеріальна основа; 2) як забезпечення вказаних органів різного роду матеріальними об’єктами (приміщенням, меблями, технікою тощо); 3) як забезпечення різного роду виплатами (заробітною платою, преміальними, пенсіями, іншими соціальними виплатами із фондів соціального страхування тощо).

Спеціальне законодавство України не оперує поняттям «економічна основа». На відміну від вітчизняного, російське законо­давство розглядає економічну основу місцевого самоврядування як таку, що складає майно, що є у муніципальній власності, кошти місцевих бюджетів, а також майнові права муніципальних утворень (ст. 49 Закону Російської Федерації «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 р. (схвалений Радою Федерації 24 вересня 2003 р.), який набрав чинності 1 січня 2006 р.). Очевидним не дуже вдале наведене визначення. У ньому «змішалися» всі основи місцевого самоврядуван­ня, що мають матеріальний аспект. Також у ньому поєднано різнохарактерні поняття – об’єкти і права. Також склад економічної основи у такому варіанті є вкрай обмеженим. Крім того, наведені законодавчі положення певною мірою не відповідають Закону Російської Федерації від 25 вересня 1997 р. (з подальшими змінами та доповненнями) «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» [6].

До речі, на перший погляд, цей Закон мав би вирішувати значну частину питань, пов’язаних із фінансовою основою місцевого само­врядування. Навіть у преамбулі до нього зазначається, що закон визначає основні принципи організації місцевих фінансів, встановлює джерела формування та спрямування використання фінансових ресурсів місцевого самоврядування, основи бюджетного процесу в муніципальних утвореннях і взаємовідносини органів місцевого само­врядування з фінансовими інститутами, а також гарантії фінансових прав органів місцевого самоврядування. Проте переважна частина статей закону присвячена місцевим бюджетам, міжбюджетним відносинам, бюджетному процесу; інша частина - питанням участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах. Що стосується фінансової основи місцевого самоврядування, то це поняття залишилося лише в назві, в змісті закону йдеться навіть не стільки про місцеві фінанси, скільки про деякі їх складові. Відповідно до ч. 1 ст. 2 закону місцеві фінанси включають: 1) кошти місцевого бюджету; 2) державні та муніципальні цінні папери, що належать ор­ганам місцевого самоврядування; 3) інші фінансові кошти. При цьому визначення місцевих фінансів у законі не міститься, тобто недосконалість та невідповідність назви і змісту закону є очевидною.

Нам видається, що фінансову основу органів місцевого самовря­дування складають: доходи (надходження) місцевих бюджетів; кошти цільових бюджетних фондів; спеціальні кошти (фонди) бюджетних установ, що є у комунальній власності;

Інколи сюди відносять також фінанси підприємств, що перебу­вають у комунальній власності відповідної територіальної громади та ін. Проте тут є проблема, пов’язана з тим, що фінанси підприємств мають певною мірою відокремлений статус. За великим рахунком їх можна віднести до фінансової основи місцевого самоврядування, але необхідно зважати на те, що практично вони є в розпорядженні відповідного підприємства і використовуються не в інтересах територіальної громади, а, перш за все, в інтересах підприємства.

Зазначимо, що нині дуже проблематичним є питання про склад фінансової основи місцевого самоврядування, оскільки відповідно до ст. 13 БК України заборонено формувати будь-які позабюджетні фон­ди коштів, тобто всі кошти органів публічної влади (крім, звичайно, тих, що належать до власних надходжень бюджетних установ) мають включатися до відповідного бюджету. Стосовно валютних фондів коштів, то нині нема правової основи їх формування та використання.

До публічних фондів коштів органів місцевого самоврядування в Україні А.А. Нечай відносить такі [7, с 99]: 1) бюджети органів місцевого самоврядування, включаючи спеціальні бюджетні фонди цільового призначення (зауважимо, що коректніше вести мову про місцеві бюджети, а не про бюджети органів місцевого самоврядування, оскільки вони не включаються до складу бюджетної системи; відповідно до БК України є місцеві бюджети і бюджети місцевого самоврядування; коли ж йдеться про бюджети органів, то під цим розуміються їхні кошториси); 2) позабюджетні фонди місцевого самоврядування (на момент написання цитовано праці (2004 р.) ст. 68 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» ще містила вказівку на те, що такі фонди можуть створюватися; хоча це положення вже тоді суперечило БК України); 3) фонди грошових коштів комунальних банків, якщо їхній статутний капітал утворюється за рахунок коштів органів місцевого самоврядування (відповідно до банківського законо­давства і до ст. 70 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування мають право створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи; проте нині органи місцевого самоврядування майже не користуються цим правом, оскільки створення таких установ за рахунок бюджетних коштів вимагає дуже великих витрат); 4) фонди коштів комунальних (муніципальних) підприємств, установ та організацій (деякі зауважен­ня стосовно цієї складової ми вже виклали вище). То ж всі перелічені фонди також можна вважати такими, що утворюють у своїй сукупності фінансову основу місцевого самоврядування.

На думку А.В. Курочкіна, поняття «фінансова основа місцевого самоврядування» є вираженням загальних правил формування та ви­користання фінансів на території муніципального утворення (з фінансово-економічного погляду); є сукупністю правових норм, що закріплюють та регулюють суспільні відносини, пов’язані з формуван­ням і використанням місцевих фінансів в інтересах населення муніципальних утворень (погляду муніципального права) [8, с. 10–11].

Висновок. Отже, на підставі вищевикладеного можемо стверд­жувати: 1) в аспекті вітчизняної Конституції правильніше та доцільніше вести мову не про фінансово-економічну, а саме про матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування; 2) стан економічного і фінансового розвитку держави прямо впливає на місцеве самоврядуван­ня і навпаки; 3) наявність законодавства, що визначає поняття і склад матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, ще не означає вирішення відповідних матеріальних і фінансових проблем на практиці; 4) слід чітко розмежовувати матеріальну основу та мате­ріальне забезпечення органів місцевого самоврядування.

–––––––––––

Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учеб­ник. – [2-е изд., перераб. и доп.] / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. – М.: Юристъ, 2000. – 552 с.

Музика-Стефанчук О.А. Фінансово-правова основа місцевого само­врядування в зарубіжних країнах: навчальний посібник / О.А. Музика-Стефанчук. – К.: Правова єдність, 2009. – 224 с.

Благовещенская М.А. Правовое регулирование финансовых отноше­ний в муниципальных образованиях: автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституционное право; муниципальное право» / М.А. Благовещенская. - М., 2002. - 20 с.

Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. - М.: Юристъ, 1997. - 428 с.

Сидорчук В.К. Организация местного самоуправления / В.К. Сидорчук. - Мн.: Амалфея, 2002. - 272 с.

Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

Нечай А.А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків: монографія / А.А. Нечай. - Чернівці: Рута, 2004. - 264 с

Курочкин А.В. Правовое регулирование финансовой основы местно­го самоуправления в Российской Федерации: автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституционное право; муници­пальное право / А.В. Курочкин. - Ростов-на-Дону, 2003. - 23 с.

 

Наступна >
 
Авторизація
Пошук