ЄВРОПЕЙСЬКЕ ПОЛІЦЕЙСЬКЕ ВІДОМСТВО В ІНСТИТУЦЮНАЛЬНОМУ МЕХАНІЗМІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ: ІСТОРИЧНІ ПЕРЕДУМОВИ СТВОРЕННЯ, ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ, КОМПЕТЕНЦІЯ
Наукові статті - Міжнародне право |
О. С. ПЕРЕДЕРІЙ,
кандидат юридичних наук, старший викладач кафедри теорії та історії держави і права Харківського національного університету внутрішніх прав
ЄВРОПЕЙСЬКЕ ПОЛІЦЕЙСЬКЕ ВІДОМСТВО В ІНСТИТУЦЮНАЛЬНОМУ МЕХАНІЗМІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ: ІСТОРИЧНІ ПЕРЕДУМОВИ СТВОРЕННЯ, ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ, КОМПЕТЕНЦІЯ
З позицій загальнотеоретичного аналізу висвітлено історичні передумови створення, порядок формування та компетенція Європейського поліцейського відомства як невід'ємного елементу інституціонального механізму Європейського Союзу.
На початку XXI ст., незважаючи на значні досягнення прогресивної міжнародної спільноти в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина, злочинність і далі залишається одним із найбільш небезпечних соціальних явищ, яке становить безпосередню загрозу особистій безпеці кожної особи у всіх без винятку, державах світу. Країни Європейського Союзу (далі - ЄС) як учасники найбільш впливового в світі політичного, економічного і культурного альянсу держав спільними силами намагаються робити все можливе для ефективної протидії різноманітним формам злочинної діяльності (особливо транснаціональної) та забезпечення громадської безпеки й порядку в європейському просторі.
У розділі 5 Договору про функціонування Європейського Союзу (далі - ЄС) від 25 березня 1957 р. [1], який має назву «Поліцейське співробітництво», зазначено, що Європейський Союз із метою виявлення злочинів і результативного проведення їх розслідувань, розвиває поліцейське співробітництво, до участі в якому залучаються всі компетентні органи держав-членів альянсу. До таких органів належать, перш за все, поліція, митна служба та інші спеціалізовані репресивні служби. Складність процесів політико-правового, соціально-економічного, культурно-духовного, військового розвитку
Актуальність дослідження означеного вище кола питань підтверджується не досить глибо-кою розробкою означеної тематики. Разом із тим, слід зазначити, що такі українські і російські вчені, як О. О. Теличкін, Ю. В. Щокін, В. В. Войников, К. С Родіонов, І. А. Холопов, у своїх працях фрагментарно торкалися аспектів, пов'язаних із функціонуванням Європолу.
Визначення місця Європолу в інституціональному механізмі ЄС логічно розпочинати після попереднього з'ясування його складної і полісистемної структури. Відповідно до ст. 13 Маастрихтського договору 1992 р. (враховуючи зміни, що були внесені до документа Лі-сабонською угодою в 2007 р.) Європейський Союз має власний інституціональний механізм [2]. Основне завдання механізму зводиться до втілення в життя основних цінностей ЄС, здійснення завдань і функцій ЄС, досягнення стратегічних цілей організації, служба інтересам громадян держав-членів ЄС, а також забезпечення послідовності, ефективності й наступництва політики та дій Союзу. Інституціональний механізм ЄС складається зі специфічних наддержавних інституцій, які виконують законодавчі, виконавчі, судові, контрольно-наглядові, правоохоронні та інші функції. Це передусім Європейський парламент, Рада Європейського Союзу (неофіційна назва - Рада міністрів ЄС), Європейська комісія, Суд Європейського Союзу, Європейський центральний банк, Рахункова палата. Кожному з наведених інститутів притаманний особливий правовий статус і компетенція, сфера дії, завдання.
Рада Європейського Союзу визначає загальні політичні орієнтири і пріоритети розвитку ЄС у найважливіших сферах і має деякі повноваження виконавчого органу влади європейського альянсу. До Ради ЄС входить один представник (міністр) від уряду кожної держави-члена. Особливістю функціонування Ради міністрів ЄС є те, що її персональний склад змінюється залежно від порядку денного засідання цього органу. Кожному представникові уряду держава, яку останній офіційно представляє, делегує повноваження офіційно представляти й відстоювати позицію своєї держави. Саме тому підпис міністра конкретної держави під схваленим Радою міністрів документом означає офіційну згоду країни на виконання вказаних у документі зобов'язань. Сьогодні Рада міністрів офіційно має дев'ять конфігурацій: Рада з зовнішньополітичних справ, Рада з економічних і фінансових питань, Рада з питань юстиції і внутрішніх справ, Рада зайнятості, соціальної політики, охорони здоров'я і захисту прав споживачів, Рада з питань конкурентноздатності, Рада з питань транспорту, телекомунікацій і енергетики, Рада з питань сільського і рибного господарства, Рада з питань захисту оточуючого середовища, Рада у справах освіти, молоді і культури.
Досить важливим, з огляду на загальну мету існування Європейського Союзу, є функціонування Ради міністрів юстиції і внутрішніх справ країн - учасниць ЄС (The Council of Justice and Home Affairs). Держави-члени ЄС започаткували процес міжурядового співробітництва в галузі правосуддя і внутрішніх справ у 1970-х pp. на неофіційному рівні. Даний процес активізувався у 1980-х pp. з початком так званого «шенгенського процесу» -процедурою спрощення режими в'їзду-виїзду громадян провідних європейських країн на територію одна одної. 14 червня 1985 р. було прийнято першу шенгенську угоду «Про поступову відміну перевірок на спільних кордонах» [3]. Пізніше, 19 червня 1990 p., було прийнято Конвенцію «Про застосування Шенген-ської угоди від 14.06.1985 р. «Про поступову відміну перевірок на спільних кордонах» [4]. Основна ідея Шенгенських угод зводилася до скасування прикордонного контролю між провідними країнами Європи з метою посту-пової ліквідації політичних кордонів між європейськими націями.
Розширення шенгенського простору мало здебільшого позитивні наслідки для народів Європи: активізувався загальноєвропейський ринок праці та послуг, більш динамічно стала розвиватися культурна інтеграція європейських націй, прискорився процес створення Єдиного європейського освітнього простору, спростили процедуру обміну висококваліфікованими кадрами та інше. Разом з тим, у результаті дії шенгенських домовленостей вільно перетинати кордони між країнами Європи могли не лише законослухняні громадяни, а й особи, що підозрюються або звинувачуються у вчиненні злочинів. Це передусім ті, хто переховується від слідства і суду, члени екстремістських релігійних угруповань, представники організацій шовіністичної ідеології, особи, що займаються контрабандою художніх та культурних цінностей, а також незаконним розповсюдженням наркотичних речовин, члени транснаціональних терористичних організацій та інші категорії осіб. Усе це, як справедливо зазначає В. В. Войников, викликало необхідність більш тісного співробітництва європейських країн у галузі боротьби зі злочинністю [6, с 61]. Наслідком цього стало те, що лідери держав, які підписали шенгенські угоди, започаткували процес активного співробітництва поліцейських органів провідних країн Європи. Не випадково з цієї причини при розробці Шенгенської конвенції 1990 р. проблемі поліцейського співробітництва було приділено значне місце.
Паралельно з шенгенським процесом на початку 90-х pp. XX ст. європейські держави розпочинають якісно новий етап культурної і політико-економічної інтеграції народів Європи, який завершився створенням Європейського Союзу у 1992 р. Незадовго до цього, у червні 1991 p., під час роботи Люксембурзького самміту Європейської Ради Німеччина ініціювала питання про створення загальноєвропейської поліцейської служби - Європейської поліцейської організації. Цю пропозицію підтримали більшість держав Європи. За задумом засновників, Європолу відводилася невелика роль організації, що забезпечує інформаційний обмін між поліцейськими структурами країн ЄЄ [8, с 45]. Разом із тим, організаційно-правові затримки з ратифікацією окремими країнами Європи тексту Маастрихтського договору (1992 p.), яким офіційно засновувався Європейський Союз, об'єктивно не давали змогу заснувати вказану організацію. У червні 1993 р. було укладено міжурядову угоду про створення Європейської служби з питань боротьби з наркотиками (Europol Drug Unit -EDU), яка розпочала свою діяльність у січні 1994 р.4 Невдовзі, 26 липня 1995 р., на виконання ст. 29 Маастрихтського договору Радою Європейського Союзу було схвалено Конвенцію про створення Європейського поліцейського відомства [5] (далі - Конвенція), яка до жовтня 1998 р. була ратифікована всіма (на той час 15-ма) членами ЄС і набула чинності в липні 1999 р.
Конвенція про Європол складається з шести розділів, положення яких визначають мету і завдання Європолу, правовий статус організації, організаційну структуру і порядок фінансування, а також регулює порядок оперативної інформаційно-аналітичної роботи. Так, відповідно до Конвенції, Європол як елемент складного інституціонального механізму ЄС підпорядкований спеціалізованому виконавчому органові - Раді міністрів юстиції та внутрішніх справ ЄС. Рада несе відповідальність за керівництво і діяльність Європолу, формує персональний склад керівного апарату організації. Так, Рада міністрів та внутрішніх справ ЄС призначає Правління Європолу, до роботи у якому залучається один представник від кожної країни - члена ЄС. Правління кілька разів на рік збирається на розширене засідання, на якому обговорюються най-важливіші питання функціонування Європолу. Правління Європолу рекомендує для затвер-дження Раді міністрів юстиції і внутрішніх справ ЄС персональний склад Дирекції Європолу, до якої входять директор та його заступники (ст. 29 Конвенції). Дирекція відповідає за повсякденну діяльність Європолу, рівень ефективності виконання завдань організації, підбір персоналу тощо.
Додатковою управлінською ланкою у структурі Європолу є фінансовий ревізор, що призначається на посаду правлінням Європо-лу. Фінансовий ревізор здійснює контроль за доцільністю і раціональністю використання коштів організації і готує щорічні фінансові звіти про діяльність організації. Такі звіти, у свою чергу, подаються спеціально створеному Рахунковою палатою ЄС Об'єднаному комітету фінансового контролю. Комітет здійснює аудиторську перевірку діяльності Європолу і перевіряє всі його фінансові операції на предмет законності та доцільності.
Щодо компетенції Європолу, то ст. 2 розділу 1 Конвенції фактично дублює ст. 80 Договору про функціонування Європейського Союзу, де зазначено, що Європол функціонує у сфері «…координації спільних дій держав-членів ЄС щодо протидії тероризму, незаконному обігу наркотиків і іншим тяжким злочинам, які вчинюються організованими злочинними угрупованнями і діяльність котрих здійснюється на території кількох держав – членів альянсу». При цьому доцільно вказати, що поле діяльності Європолу з кожним роком розширюється через вступ до ЄС нових країн. Цей фактор, як відзначає І. А. Хохлов, посилює значення Європолу в загальній мережі європейської безпеки [9, с 42]. Для досягнення зазначеної мети Європол працює в таких напрямках (ч. 1 ст. 3 Конвенції):
забезпечення обміну інформацією, що становить оперативний інтерес, між країнами -членами ЄС;
здійснення аналізу, зіставлення та збирання спеціальної розвідувальної інформації про протиправну діяльність осіб;
повідомлення компетентним національним органам держав - учасниць ЄС (поліцію, органи державної безпеки) інформації про злочини;
сприяння проведенню спеціальних досліджень у державах - членах ЄС, прискорення обробки інформації, що становить оперативний інтерес, національними компетентними органами;
підтримання комп'ютеризованої системи зібраної інформації, що містить дані про осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів на території держав ЄС або які переховуються від слідства і суду.
Виконуючи означені завдання, Європол по-збавлений виконавчо-розпорядчих повноважень, оскільки, за висловом діючого директо.а -М. П. Ратцеля, є «сервісною службою» [7, с 69]. Цим визначається й те, що працівники Євро-полу не мають права застосовувати примус.
Специфіка правового статусу Європолу передбачає і міжнародну правосуб'єктність організації (ст. 26). Це виявляється в тому, що країни ЄС надали Європолу право укладати угоди з третіми державами та іншими суб'єктами міжнародного публічного права від свого імені. Разом із тим, як справедливо зазначає Ю. В. Щокін, дане право не універсальне і має істотні обмеження [10, с 102]. Це виявляється в тому, що Європол уповноважений укладати угоди лише з визначеного кола питань (угоди про конфіденційність, які регулюють питання одержання інформації, що становить оперативний інтерес), а також погоджувати свої дії з Радою міністрів ЄС (пе-редача розвідувальної інформації; визначення держави, з якою Європол може співробітничати). На додаток до цього слід відзначити, що після налагодження контакту з третіми державами Європол самостійно визначає рівень взаємного представництва, періодичність контактів, питання направлення місій тощо. Поряд із цим, у межах ЄС Європол може встановлювати контакти з органами й організаціями ЄС самостійно без попереднього схвалення Радою міністрів ЄС. Подібне обмеження міжнародної правосуб'єктності Європолу вказує на відносну самостійність організації як елементу інституціонального механізму Європейського Союзу.
На підставі вищевикладеного можна зробити такі висновки:
Створення Європолу наприкінці XX ст. стало закономірним результатом розширення Європейського Союзу, з одного боку, і ускладненням криміногенної обстановки на Європейському континенті - з іншого.
Європол є елементом інституціонального механізму Європейського Союзу, який перебуває в організаційному підпорядкуванні Ради міністрів юстиції та внутрішніх справ ЄС і має статус міждержавної організації.
Література
Договор о функционировании Европейского Союза от 25 марта 1957 г. // Кашкин С. Ю. Европей-ский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / С. Ю. Каш-кин, О. Е. Кутафин, А. О. Четвериков ; пер. с англ. А. О. Четверикова ; под ред. С. Ю. Кашкина. - М. : ИНФРА-М, 2008. - С. 211-381.
Договор о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г. // Кашкин СЮ. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / С. Ю. Кашкин, О. Е. Кутафин, A. О. Четвериков; пер. с англ. А. О. Четверикова; под ред. С. Ю. Кашкина. - М. : ИНФРА - М, 2008. - С. 166-210.
Договор между Королевством Нидерландов, Королевством Бельгии, Федеративной Республикой Германии, Французской Республикой и Великим Герцогством Люксембург о поэтапной отмене контроля на общих границах от 14 июня 1985 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://eulaw.-edu.ru/documents/legislation/schengen/schengenagr.htm.
О применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между Правительствами государств экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах : конвенция от 19 июня 1990 г. - (С изменениями и дополнениями, внесенными Директивой от 28 ноября 2002 г. № 2002/90/ЕС, Рамочным решением от 28 ноября 2002 года № 2002/946/ПВД) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://eulaw.edu.ru/ documents/legislation/schengen/schengenconv.htm.
Convention Based on Article K.3 of the Treaty on European Union, on the Establishment of a European Police Office (Europol Convention) : EU. Brussels, 18 July 1995 SN 3549/95 // Official Journal of the European Communities. C316. - 1995. - 27 Nov. - P. 2-32.
Войников В. В. Европейское полицейское ведомство (Европол): история, задачи, структура / B. В. Войников // Российская юстиция. - 2005. - № 2. - С. 20-22.
Родионов К. С. Интерпол и Европол / К. С. Родионов // Право и международные отношения. - 2009. - № 6. - С. 62-71.
Теличкин А. А. Европол: организационно-правовые основы деятельности / А. А. Теличкин, И. А. Теличкин // Право і Безпека. - 2005. - № 4’5. - С. 44–48.
Хохлов И. А. О служебных законах европейской полицейской организации Европол / И.А. Хохлов // Борьба с преступностью за рубежом (по материалам зарубежной печати). Ежемесячный информационный бюллетень ВИНИТИ. - 2006. - № 6. - С. 41-42.
Щокін Ю. В. Міжнародна правос–б'єктність Європолу / Ю. В. Щокін // Український часопис міжнародного права. - 2003. -№ 3. - С. 100106.
< Попередня Наступна >