624

---

МІНКА П.Я.,

кандидат юридичних наук, доцент, ректор; ТОРОХТІЙ Ю.З., кандидат юридичних наук, декан юридичного факультету, завідувач кафедри загальноправових дисциплін (Дніпропетровський гуманітарний університет)

ПРОБЛЕМИ АДАПТАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ДО ПРИНЦИПІВ ПРАВА ЄВРОСОЮЗУ

Принципи права Європейського Союзу є базою функціонування Європейських Співтовариств і Євросоюзу та свого роду показником законності діяльності цих об'єднань, а також кожної з держав-членів.

Формування інституту принципів права Євросоюзу міцно пов'язане із розвитком самої системи права цього політико-правового об'єднання. Договір про заснування Європейського Співтовариства не містив конкретного переліку принципів об'єднання та діяльності європейських країн. У більш пізній період, під час створення нової інтеграційної форми – Євросоюзу установчі договори були доповнені окремими особливо важливими принципами діяльності Європейського Союзу в цілому. В результаті ці договори не містять чітко структурованої системи принципів права Євросоюзу.

Утвердження більшості принципів Європейського Союзу асоціюється головним чином з діяльністю Суду Європейських Співтовариств. Саме завдяки йому ці принципи і набули загальновизнаної форми, адже так звані прецеденти найкращим чином вирішували проблеми, які інколи залишались поза межами теоретичної регламентації права Євросоюзу. Більше того, у багатьох випадках можна навіть провести паралелі між загальними принципами та конкретними справами, які були покладені в основу судових прецедентів [ 4, c. 47].

Що ж саме розуміють під терміном «принципи права Європейського Союзу»? Цю проблему досліджували такі вчені, як: західноєвропейські – Гарет Дейвіс, Матіас Гердеген, Філіп Тоді, та ін.; російські – В. Безбах, О. Капу

стін, С. Кашкін, Л. Ентін, Б. Топорнін та ін.; українські – Ю. Ільїн, В. Опришко, Р. Петров, Ю. Шемшученко та ін. Так склалося, що фактично кожний автор виділяє власні специфічні особливості системи принципів, крім того, по-різному трактується навіть саме поняття принципів, і, відповідно, конкретний їх перелік рідко коли збігається, а інколи навіть не має жодних спільних понять. Варто зауважити, що з правової точки зору принципи є загальною позицією або формулою, з якої випливає певне правило поведінки. У разі, якщо міжнародна або, в деяких випадках, внутрішньодержавна правова система відсилає до загальних принципів як джерела права, звичайно маються на увазі саме неписані, тобто некодифіковані правові норми, які об'єктивно існують. Фактично їх існування може бути підтверджено саме завдяки судовій практиці. Принципи права визначають і пояснюють причини виникнення та становлення певного правопорядку. У самому принципі відсутня конкретна модель поведінки суб'єктів правовідносин та її правових наслідків, а міститься лише певна правова аксіома.

Насамперед до системи принципів права Європейського Союзу входять загальні принципи права, поняття яких охоплює загальні юридичні настанови, специфічні правила і спільні – як для внутрішнього, так і для міжнародного права. Свій початок вони беруть в природному праві, у загальних засадах внутрішньодержавного права (передусім римського) і є певними закономірними особливостями розвитку суспільних відносин. Ці принципи права фактично встановлюють верховенство закону. До останніх, наприклад, можна віднести такі:

«Справедливість і благо є закон законів», «Дія моя, вчинена проти моєї волі – не моя дія», «Від слів закону не можна відходити» тощо.

Ще одну категорію принципів складають основні принципи міжнародного права. Європейський Союз, як і будь-який суб'єкт міжнародного права, у своїй діяльності керується зазначеними принципами, які є фундаментом розвитку загальних міжнародних відносин. Специфіка застосування основних принципів міжнародного права полягає в тому, що Євросоюз застосовує їх як у внутрішніх відносинах, тобто у відносинах між державами-членами, так і в зовнішніх, тобто у відносинах з третіми державами та міжнародними організаціями. Саме у Європі було вперше сформульовано деякі основні принципи міжнародного права, і головним із них є принцип поваги прав та основних свобод людини.

Зважаючи на особливість формування європейського правового поля, загальні принципи права Європейського Союзу також включають принципи європейського права. Прийнято вважати, що право Євросоюзу є складовою загальної системи європейського права, яка охоплює також правові норми, сформульовані в межах Ради Європи та ОБСЄ. Як приклад можна навести принцип заборони дискримінації (недискримінації) за будь-якою ознакою.

Окремою категорією є процесуальні принципи європейського права. В процесі судочинства склались особливі норми, а деякі з них стали настільки важливими, що врешті-решт набули сили принципів. Ці принципи права становлять особливу категорію ще й тому, що інколи відрізняються від загальноприйнятих норм і навіть загальних принципів права. Так, наприклад, принцип «Закон не має зворотної сили» не є імперативною нормою в межах Європейського Союзу, хоча у деяких випадках можливе відхилення від цього принципу. Серед інших можна назвати такі принципи процесуальною права Євросоюзу, як: пропорційність, рівність, таємність дорадчої кімнати тощо.

І остання категорія принципів стосується специфічних аспектів діяльності Євросоюзу. Його прогресивний розвиток характеризується поступовим позитивним переходом від структури міжнародної організації, спеціалізованої економічної міжнародної організації до моделі, яка все більше нагадує федеративну державу. Внутрішня структурна побудова цього об'єднання має спільні риси з міжнародною організацією і певною мірою з державою федеративною, хоча і не у зовсім класичному розумінні. Те ж саме стосується й основних принципів права Євросоюзу. Кращим прикладом може бути принцип прозорості. Різні аспекти діяльності, в тому числі і законотворчості в межах організацій Європейських Співтовариств раніше не цікавили широку громадськість, тому не було необхідності оприлюднювати результати діяльності їх головних органів. Але з того часу, як ідея створення єдиного економічного простору без кордонів шляхом забезпечення «чотирьох свобод» – вільного руху осіб, послуг, товару та капіталу – реально почала втілюватись у життя, таке інтеграційне об'єднання стало все більше нагадувати єдину державу. Відповідно, громадяни Євросоюзу усвідомлюють, що законодавчий процес у межах цього об'єднання безпосередньо впливає на кожного з них.

Важливою характеристикою права Європейського Союзу є утвердження та розвиток принципу субсидіарності. У національному (внутрішньому), переважно цивільному, праві цей принцип означає можливість застосування у окремих випадках норм, які входять до суміжної правової галузі. Тобто принцип субсидіарності є вирішенням проблеми прогалин у певних галузях права. Проте у праві Європейського Союзу цей принцип має дещо інше значення. Перш за все йдеться про розумний розподіл компетенції за певними рівнями. Тобто Євросоюз у цілому має компетенцію щодо вирішення виключно тих питань, які неможливо розв'язати на державному рівні.

Варто зазначити, що більшість сфер мають аспекти, що дійсно потребують наднаціонального врегулювання, але в той же час існують і ті, для яких внутрішньодержавного, регіонального чи навіть місцевого регулювання цілком достатньо. І не випадково у ст. 5 Маастрихтського договору прямо передбачається, що держави-члени повністю несуть відповідальність за освіту, охорону здоров'я, соціальний та культурний розвиток і професійну підготовку. В указаних сферах допускається лише координація зусиль держав і сприяння глобальному обміну інформацією, забезпечуються гарантії адекватного рівня врегулювання конкретних правовідносин.

Цей принцип привернув на себе особливу увагу саме з прийняттям Єдиного Європейського Акта, згідно з яким було внесено зміни щодо порядку прийняття рішень – намітилась тенденція переходу від принципу одностайності до принципу прийняття рішень кваліфікованою більшістю. Занепокоєння держав-членів із втратою права вето виявилося марним. Збалансованість внутрішньодержавних та союзних інтересів досягається завдяки збереженню національної індивідуальності, здійснення Європейським Союзом діяльності на засадах прозорості та створення єдиного громадянства Євросоюзу, включаючи основні права громадян, їх права на вільне пересування та активну участь у політичних процесах шляхом голосування на місцевому та союзному рівнях.

Із принципом субсидіарності пов'язані і такі принципи, як пропорційність, партнерство та солідарність. Між цими та іншими основними принципами права Євросоюзу існує тісний взаємозв’язок, оскільки ефективність застосування досягається лише шляхом розумного поєднання всіх принципів і інколи досить важко відокремити дію одного принципу від дії іншого, але це не може бути підставою для ототожнення різних елементів єдиного цілого.

Принцип пропорційності доволі активно застосовується в практиці Суду Європейських Співтовариств. В його основу покладено оцінку відповідності заходів, які необхідно вжити, поставленим цілям. Цей принцип застосувується в залежності від конкретної справи, яку можна віднести до однієї з таких груп: оскарження юридичною чи фізичною особою певних адміністративних дій, в результаті яких, на думку цієї особи, було істотно обмежено її права; оскарження санкцій, які, на думку позивача, є надмірними; оскарження напрямків діяльності певного адміністративного органу, що порушують принцип пропорційності, наприклад, витрачені зусилля або витрачені кошти не відповідають результату.

Принцип пропорційності може бути застосовано й до вирішення інших категорій справ широкого спектру правовідносин.

Нерозривно пов'язаний із принципами субсидіарності та солідарності принцип партнерства, або, як його ще називають, принцип співробітництва. Відповідно до цього принципу передбачається, що у питаннях узгодження національного законодавства із загальноєвропейськими нормами держави повинні підтримувати внутрішню та зовнішню стабільність держав-партнерів.

У процесі визначення умов формування та розвитку Європейського Союзу особливу роль відіграє принцип недискримінації, який закріплено в низці угод. Так, ще до підписання Амстердамського договору, який доповнив Договір про заснування Європейського Співтовариства, зазначений принцип було закріплено щодо наступних відносин: недискримінації за національною ознакою; рівноправності чоловіків та жінок; недискримінації між виробниками та споживачами сільськогосподарської продукції. Опосередковано передбачала застосування принципу недискримінації ст. 90 Договору, яка заборонила встановлювати додаткові податки щодо імпортованих товарів і тим самим спричиняти дискримінацію між національними та закордонними виробниками [1, c. 233].

В умовах формування єдиного європейського простору особливе значення мав принцип заборони дискримінації за національною ознакою. Закріплений ще в Договорі про заснування Європейського економічного співтовариства, він підтвердив ідею формування союзу європейських держав. Крім того, засновники ЄЕС підтвердили свою рішучість розвивати співробітництво з метою все більш тісного союзу цих держав. Відповідно, заборона будь-якої дискримінації за національною ознакою закріплена в ст. 7 Договору про заснування Європейського Співтовариства. Ідеї створення єдиної федеративної держави у європейському регіоні є надто суперечливими і завжди були предметом спорів. Але заборона дискримінації за національною ознакою є своєрідним підґрунтям введення єдиного громадянства Європейського Союзу, що дозволяє застосувати певних заходів з метою реалізації цієї ідеї в майбутньому [3, с. 113].

У правовій системі Євросоюзу та Європейських Співтовариств діє низка принципів, обумовлених, насамперед, взаємовпливом міжнародного та національного права. Правові норми Співтовариства можуть випливати не тільки з установчих договорів та правових актів, а й із загальних принципів права.

Найважливішим із них є принцип пріоритету європейського права щодо національного права держав-членів. На основі цього принципу відбувається розмежування між міжнародним правом, що базується на інтересах державного суверенітету, та європейським правом, яке ґрунтується на інтересах Співтовариства.

Призначення принципів права полягає в тому, що вони забезпечують однакове формулювання норм права, а також їхній вплив на суспільні відносини у формі правового регулювання й інших форм правового впливу, визначають шляхи вдосконалення правових норм, виступаючи як провідні ідеї для законодавця. За умови їх закріплення в Конституції принципи права забезпечують єдність процесів створення права, його реалізації і охорони. Принципи права є критерієм оцінки права і методологічною основою його подальшого вдосконалення.

Відповідно до ст. 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) та їх державами-членами від 16 червня 1994 р. (далі – УПС) Україна взяла на себе зобов'язання вживати заходи для поступового приведення національного законодавства у відповідність до законодавства Європейського Союзу у визначених сферах, таких як: митне право; законодавство про компанії; банківське право; бухгалтерський облік компаній; податки, включаючи непрямі; інтелектуальна власність; охорона праці; фінансові послуги; правила конкуренції; державні закупівлі; охорона здоров'я та життя людей, тварин, рослин; довкілля; захист прав споживачів; технічні правила і стандарти; транспорт; енергетика, включаючи ядерну. Водночас ця стаття не визначає, якого ступеня відповідності належить досягти в процесі адаптації законодавства України.

На нинішньому етапі адаптація має ґрунтуватися на принципі доцільності, тобто в процесі адаптації слід враховувати, перш за все, наслідки впровадження норм, передбачених актами асquis соттипаиtаіrе, з точки зору їх впливу на економічну, соціальну та політичну ситуацію в Україні.

Законодавчі засади адаптації визначені Законом України „Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 18 березня 2004 р. (далі – Програма) [2].

У Програмі передбачені загальні ознаки механізму адаптації законодавства, зокрема, визначені: стадії та завдання, які необхідно виконати на першому етапі, що розрахований на період до завершення дії УПС, послідовність здійснення адаптації; інституційний механізм; роль Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Діяльність органів влади у сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС поступово стає системною та планомірною складовою політики інтеграції України до ЄС. На даний час створено інституційний механізм та здійснено заходи щодо підвищення спроможності органів влади у сфері адаптації.

На урядовому рівні визначено порядок проведення перевірки проектів законів України та інших нормативно-правових актів на предмет їх відповідності асquis соттипаиtаіrе, що відповідає завданням, які стоять перед Україною на сучасному етапі адаптації. Також має бути передбачено здійснення експертизи законопроектів, внесених до Верховної Ради України всіма суб'єктами права законодавчої ініціативи, на їхню відповідність асquis соттипаиtаіrе на всіх етапах їх розгляду та створено механізм запобігання прийняттю законів, положення яких суперечать асquis соттипаиtаіrе.

На сьогодні проведено порівняльно-правові дослідження відповідності законодавства України асquis соттипаиtаіrе у таких сферах: фінансових послуг, оподаткування, боротьби з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, конкуренції, законодавства про компанії, митного права, інтелектуальної власності, державних закупівель, захисту прав споживачів, бухгалтерського обліку, енергетики, включаючи ядерну, транспорту та охорони праці [5].

Досвід проведення таких досліджень засвідчив, що їх існування, поряд з перекладами

1 Правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежуються ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ [2] відповідних актів асquis соттипаиtаіrе українською мовою, є одним із головних чинників успішного процесу адаптації законодавства.

Виходячи з вищевикладеного, пропонуємо: для належного формулювання завдань подальших етапів адаптації законодавства важливо провести порівняльно-правові дослідження у сферах, що не увійшли до Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом), але є важливими для подальшого процесу європейської інтеграції України. Для того, щоб забезпечити безперервність та планомірність процесу адаптації законодавства, необхідно щорічно на урядовому рівні затверджувати план заходів щодо виконання Програми.

Список використаної літератури:

Гарет Дейвис. Право внутреннего рынка Европейского Союза: Учеб. пособ. – К., 2004.

Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Закон України від 18 березня 2004 р. із змінами, внесеними згідно із Законом від 14.01.2009 р.

Матіас Гердерген Європейське право. – К., 2008.

Опришко В.Ф., Омельченко А.В., Фастовець А.С. Право Європейського Союзу: Загальна частина. Підруч. – К., 2002.

Стан виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Cоюзу // http://vybory.org/articles/416.html.

 

< Попередня   Наступна >