Наукові статті Кримінально-виконавче право КРИМІНАЛЬНО-ВИКОНАВЧА ПОЛІТИКА УКРАЇНИ: СУЧАСНИЙ СТАН І ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУКРИМІНАЛЬНО-ВИКОНАВЧА ПОЛІТИКА УКРАЇНИ: СУЧАСНИЙ СТАН І ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ
| Наукові статті - Кримінально-виконавче право |
В.В. Кондратішина
КРИМІНАЛЬНО-ВИКОНАВЧА ПОЛІТИКА УКРАЇНИ: СУЧАСНИЙ СТАН І ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ
Йдеться про зміст кримінально-виконавчої політики, її принципи та форми реалізації, виділяються існуючі проблеми, обґрунтовується низка пропозицій, спрямованих на вирішення цих проблем, у тому числі з урахуванням теоретичних та практичних підходів, а також міжнародного досвіду.
Ключові слова: кримінально-виконавча політика, органи та установи виконання покарань, суб’єкти формування, суб’єкти реалізації.
Постановка проблеми. Динаміка соціально-політичних, правових, економічних та інших змін, що відбулися в Україні з 1991 р., обумовлює необхідність проведення глибинного аналізу стану явищ і процесів, які мають місце в окремо взятій галузі діяльності держави і суспільства. Враховуючи те, що ДКВС України є специфічним державним утворенням, та те, що реформи у ній носять комплексний характер, тобто залежать не тільки від волі держави, а й від суспільних інститутів, зазначена проблема є досить актуальною. Важливість розгляду її полягає ще й в тому, що на будь-якому етапі функціонування системи необхідно знати стан і тенденції її розвитку, перспективи, шляхи та методи реалізації нормативно-визначених цілей і завдань.
Стан дослідження. У сучасній українській історії зазначена проблема у тій чи іншій мірі була предметом наукового розгляду у працях таких вчених, як О.М. Джужа, А.П. Закалюк, Р.А. Калюжний, Г.О. Радов, В.М. Синьов, П.Л. Фріс, В.І. Шакун. Висвітлено чимало положень теоретичного і практичного характеру, що стосуються формування змісту та стану кримінально-виконавчої політики за період незалежності України. Проте ще чимало важливих аспектів, пов’язаних насамперед з тенденціями її розвитку на сучасному етапі розглянуто й осмислено.
У перший період організаційно-правові та інші зміни у змісті кримінально-виконавчої політики були започатковані Постановою Кабінету Міністрів України «Про основні напрямки реформи кримінально-виконавчої системи України» від 11 липня 1991 р. № 88 та завершені Указами Президента України «Про утворення Держав-ного департаменту України з питань виконання покарань» від 22 квітня 1998 р. та від 31 липня 1998 р., яким затверджено Положення про цей державний орган [1].
Незважаючи на ряд позитивних змін, що відбулися у той час, у змісті кримінально-виконавчої політики мали місце деякі негативні тенденції. Основним нормативно-правовим актом, що регулював кримінально-виконавчі відносини, був ВТК України (1970р.), який і за правовою природою, і за ідеологією, і за іншими важливими моментами швидше був гальмом, ніж регулятором та генератором розвитку тих суспільних відносин, які склалися у 1991–1998 рр. [2, с. 25]. В офіційних джерелах, науковій літературі, відомчих нормативно-правових актах МВС України, у складі якого перебувала ДКВС, використовувались терміни, назви, категорії тощо (пенітенціарна система, кримінально-виконавчі установи, виправно-трудові колонії т. ін.), що взаємно виключали один одного, були суперечливими та знижували рівень правової культури учасників кримінально-виконавчих відносин, а в кінцевому результаті не дали змогу сформувати ефективну кримінально-виконавчу політику України [3, с. 114–117]. Умови відбування покарання засудженими, особливо в місцях позбавлення волі, не тільки не відповідали вимогам чинного на той час законодавства України та міжнародно-правових актів, а й не впливали суттєво на стан, динаміку та рівень рецидивної та загальної злочинності загалом в країні [4, с. 34–35]. Призначені судом покарання, як правило, не досягали мети, передбаченої законом, а саме: не примирювали жертв злочину та засуджених. Зокрема, до вступу вироку в законну силу останні відшкодовували не всю призначену судом суму завданих потерпілим збитків. А виходячи з того, що кількість розглянутих судами за цей час кримінальних справ становила не більше 88% [5, с. 14], ця проблема ще більше поглиблювалася. Враховуючи те, що чинне кримінально-процесуальне законодавство України не передбачало таких підстав повернення кримінальних справ на додаткове розслідування, як у зв’язку з не встановленням причин, що породили, та умов, які сприяли вчиненню злочинів, (хоча ст.ст. 23–23-2 КПК зобов’язують це робити і органи дізнання, і слідчого, і прокуратура, і суд), зазначені детермінанти залишались живильним середовищем для вчинення нових злочинів з боку колишніх засуджених [6, с. 351]. Незважаючи на те, що Головне управління виконання покарань МВС України (ГУВП) було структурним підрозділом МВС, перше діяло фактично автономно та наодинці залишалося з «внутрішніми» проблемами його функціону-вання (постійне недофінансування з державного бюджету, безробіття серед засуджених, висока їх смертність та захворюваність тощо), через що вони набували хронічних форм та не дозволяли поліпшувати умови відбування покарання засудженими до міжнародних стандартів.
Протягом другого періоду не тільки відбулося повне виведення ДДУПВП з системи МВС України, а й були прийняті нові КК та КВК України, що стали основними засобами вираження кримінально-виконавчої політики України. Проте і за цей час, як засвідчили офіційні висновки відповідних державних органів України та міжнародних експертів, стан справ у галузі виконання покарань у нашій державі якісно не змінився.
Третій період розвитку кримінально-виконавчої політики розпочався з моменту вступу в силу нового КВК України (1 січня 2004 р.) і триває тепер. На жаль, і офіційна статистика [7, с. 278–308], і дослідження вчених [8, с. 28–30] показують, що зазначені в попередніх періодах розвитку кримінально-виконавчої політики негативні тенденції не тільки мають місце, а й суттєво впливають на стан управління явищами і процесами в галузі виконання кримінальних покарань. Так, обсяги фінансування системи органів і установ виконання покарань ДДУПВП з Державного бюджету України з 30,8% у 1998 р. зменшилися до 30,6% у 2004 р. Дещо поліпшилася ситуація у 2005–2008 рр. Попри стабілізацію чисельності засуджених і ув’язнених під варту в УВП, їх кількість залишається значною і перевищує наявність місць, у тому числі в СІЗО – на 5,5 тис. осіб та у лікарнях – на 2,9 тис. осіб. У зв’язку з цим комунально-побутові умови у значній кількості УВП не відповідають встановленим чинним кримінально-виконавчим законодавством України вимогам. Для забезпечення речовим майном, взуттям, постільною білизною та посудом ув’язнених виділялося лише 12% засобів від необхідних потреб. Безробітними були майже 30% засуджених, які відбували покарання УВП. Водночас кількість засуджених до альтернативних покарань щорічно в Україні зменшується [9, с. 132–163].
Таким чином, протягом усіх трьох періодів становлення та розвитку кримінально-виконавчої політики України мали місце загальні негативні риси та тенденції, що впливали на її зміст, правотворчу та правозастосувальну практику. Серед цих детермінант її формування та реалізації варто виділити такі:
Декларативність заяв держави та її органів у визначенні та дотриманні принципів своєї діяльності. Показовою є позиція України, яку вона зайняла при прийнятті її в Раду Європи (листопад 1995р.), коли, взявши на себе зобов’язання відмінити смертну кару, держава виконала його тільки у 2000 р. і лише після оголошення їй цією міжнародною організацією дефолту.
Недотримання вимог закону в правозастосовній практиці та низька виконавча дисципліна органів влади, службових і посадових осіб. Ця проблема носить загальнодержавний характер та поступово переростає в елементи деякої аморальності. Як приклад – поведінка політичної еліти, що формувала зміст політики країни у 2004–2008 рр., та діяльність Верховної Ради України (політична корупція, шахрайство, цинізм, зловживання владою та службовим становищем, хабарництво).
Незначна роль та участь громадськості у механізмі формування та реалізації кримінально-виконавчої політики. Так, в ст. 55 Конституції України закріплено право будь-якого громадянина на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Проте, як показує практика, цим правом досить рідко на стадії виконання покарань користуються потерпілі від злочинів, оскаржуючи в судах бездіяльність органів і установ виконання покарань з питань відшкодування ним завданої злочином шкоди. Водночас, постійною є кількість звернень, що надходять в інші державні органи та пов’язані з порядком виконання кримінальних покарань, у тому числі з питань, пов’язаних з погашенням цивільних позовів. Так, у 2006 р. до Секретаріату Президента надійшло 696 звернень (у 2005 р. – 998), Кабінету Міністрів України – 547 (907), Верховної Ради України – 108 (112), до народних депутатів України – 120 (187), до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, підприємств – 1721 (578), а безпосередньо до ДДУПВП – 7290 (8164). При цьому структура звернень була такою: а) заяви (клопотання) – 6104 (6693); б) пропозиції (зауваження) – 62 (21); в) скарги – 945 (1350); г) інформаційні запити – 179 (100) [10, с. 22]. Не змінилася їх кількість і у 2007 – 2008 рр. [11]
Таке становище – результат неналежного виконання обвинувальних вироків у конкретних кримінальних справах. У цьому зв’язку слушне зауваження міститься у преамбулі постанови Пленуму Верховного Суду України «Про практику застосування судами України процесуального законодавства при вирішенні питань, пов’язаних з виконанням вироків» від 21 грудня 1990 р. № 11: «…Вивчення судової практики свідчить, що при постановленні вироків внаслідок виявленої неуважності та поспішності суди нерідко допускають порушення вимог статей 321–339 КПК України… В окремих випадках при усуненні неясностей у вироках і сумнівів, що виникли при їх виконанні, суди, по суті, змінюють вирок в частині основного та додаткового покарання, виду виправної колонії, цивільного позову та інших питань…» [12, с. 170–179]. Цивільний позов може бути залишений судом без розгляду лише у двох випадках: якщо не з’явився в судове засідання цивільний позивач або його представник (ст. 291 КПК), за винятком випадків, застережених у ч. 2 ст. 291 КПК, а також коли підсудного виправдано за відсутністю в його діях складу злочину (ст. 328 КПК) (п. 24 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про практику застосування судами законодавства, яким передбачені права потерпілих від злочинів» від 2 липня 2004 р. №13) [13, с. 383].
Не вирішуються належним чином зазначені проблеми як на стадіях апеляційного, так і касаційного провадження. Так, у 2006 р. суди розглянули 11,6 тис. скарг потерпілих про притягнення осіб до кримінальної відповідальності у порядку ст. 27 КПК, у тому числі кримінальні справи порушено за 4,5 тис. скарг, або 39% від кількості розглянутих; відмовлено у задоволенні 1,9 тис. скарг, або 16,8% від усіх поданих в суди [14, с. 34]. Не змінились зазначені показники і в 2007–2008 рр.
Слід зауважити, що і чинне кримінально-виконавче законодавство України не створило для цього відповідних умов. Зокрема, у більшості кримінальних покарань, пов’язаних з відрахуваннями із заробітку засудженого, на першому плані інтереси держави (спочатку із заробітку вираховується прибутковий податок), а не потерпілої від злочину особи (відрахування із заробітку здійснюється після всіх передбачених законом відрахувань, тобто в останню чергу) (ст.ст. 26, 36, 45, 60, 121 КВК). Але ж згідно зі ст. 3 Конституції України інтереси потерпілого мають бути пріоритетними.
Правовий монополізм, який немає нічого спільного з правонаступництвом, при формуванні таких засобів реалізації кримінально-виконавчої політики, як законодавча практика та діяльність органів і установ виконання покарань. У чинному КК України при визначенні мети кримінального покарання перевагу здобула позиція, за якою її елементом має бути кара (цей принцип домінував і в КК 1960 р.), хоча цілком очевидно, як це є у більшості зарубіжних КК, – пріоритетним мало б бути відновлення соціальної справедливості. І ось чому: якщо кара спрямована лише на забезпечення органом чи установою виконання покарань правообмежень, що встановлені законом і обвинувальним вироком суду відносно засудженої особи, то за природою соціальна справедливість передбачає таку діяльність держави, суспільства та засудженого, що забезпечує в повному обсязі відновлення порушених законних прав й інтересів потерпілих від злочину осіб або створює реальні умови для досягнення вказаної мети. Така «каральна» психологія авторів чинного КК України проявилась і в тому, що він і за змістом є більш жорстоким, ніж його попередник 1960 р. По-перше, незважаючи на декриміналізацію ряду діянь, передбачено майже на 15% більше кримінально караних діянь у зв’язку з введенням відповідальності за нові види злочинів. По-друге, введено нове поняття – «особливо тяжкі злочини» (такими визнано 97 видів злочинів). По-третє, розширено перелік злочинів, за вчинення яких особи несуть відповідальність. По-четверте, ліквідовано інститут умовного засудження, а в інститут призначення більш м’якого покарання, ніж передбачено законом, внесено істотні обмеження. По-п’яте, значно жорсткішими стали правила призначення покарання за сукупністю злочинів та сукупністю вироків (за сукупністю злочинів у ряді випадків можливе призначення 15 років позбавлення волі, а за сукупністю вироків – 25 років, чого не було раніше). По-шосте, жорсткішими стали й правила призначення покарання за вчинення злочинів у співучасті. По-сьоме, у багатьох статтях нового КК підвищено або мінімальні, або максимальні частини санкцій, особливо це стосується злочинів, вчинення яких створює для суспільства підвищену небезпеку. Водночас, майже в усі статті, якими передбачено відповідальність за злочини невеликої або середньої тяжкості, введено альтернативні види покарань, причому на перше місце поставлено ті, що не пов’язані з позбавленням волі.
У правозастосовній практиці теж домінуючими залишаються старі стереотипи, звички, навички, підходи як у стосунках із засудженими, так і з громадськими організаціями, задіяними в процесі виконання покарань. Насамперед йдеться про явища, пов’язані з неналежним створенням адміністрацією УВП умов для відбування покарання засудженими (високий рівень безробіття, низькі заробітки, небезпечні санітарно-гігієнічні, матеріально-побутові та інші умови життєдіяльності засуджених). Так, протягом 2006 р. було додатково створено 332 місця для тримання засуджених в УВП та 92 місця для осіб, засуджених до довічного позбавлення волі. Із запланованих з Державного бюджету України на це 2,3 млрд. грн. було виділено лише 14,1 млн. грн., або 3,3% коштів від потреб. У 2007 р. на ці програми виділено тільки 5,2% від запланованих у бюджеті [10, с. 5]. Не кращими були результати і у 2008 р.
З іншого боку, персонал органів і УВП не змінив свого ставлення до співпраці з представниками громадських формувань. Фактично ігнорується загальновизнаний міжнародний принцип їх взаємовідносин, зазначений у ст. 61 Мінімальних стандартних правил поводження з ув’язненими – «…необхідно всюди, де це можливо, залучати громадські організації до співробітництва з персоналом установ» [15, с. 61]. Отже, саме адміністрація органів і УВП має залучати громадські організації до співпраці, стимулювати їх цікавість. У зв’язку з цим Г.О. Радов зазначив: «…Вижити наодинці система не зможе. Суспільство повинно розділити відповідальність за її майбутнє, воно повинно знайти ресурси, щоб допомогти у реформуванні системи. Не розділивши із суспільством відповідальності, не переклавши частини її на його плечі, ми просто зламаємось під тиском обставин» [16, с. 28].
Відсутність в країні громадського контролю як реального чинника підтверджується тим фактом, що в повідомленнях про низку надзвичайних подій в УВП (протягом тільки 2005–2007 рр. понад 10 випадків в Україні: масова непокора засуджених, групове голодування, членоушкодження тощо) спостережні комісії як структури громадського контролю та відповідальні за контроль за дотриманням прав засуджених жодного разу не згадувались. То ж система такого виду контролю потребує докорінних змін. Передусім потребує суттєвого вдосконалення Положення про спостережні комісії, відповідні норми КВК та Закон України «Про демократичний цивільний контроль над воєнною організацією та правоохоронними органами держави» [10, с. 9].
Внутрішні суперечності у галузі виконання кримінальних покарань, закладені у сфері соціального побуту та суспільної свідомості, – так званий соціологічний парадокс покарання, зміст якого полягає в тому, що чим більше та суворіше застосовується в суспільстві кримінальне покарання, тим більшою мірою воно виявляє своє безсилля. Таким чином криміналізується значна частина осіб, втягуючи в тенета кримінальної юстиції все більшу кількість населення, пропускаючи їх через свої механізми не тільки як підозрюваних, обвинувачених, підсудних і засуджених, а й і свідків, потерпілих та інших. Зокрема, щорічно тільки через СІЗО України проходить понад 700 тис. наших співвітчизників. За цим показником, а також за коефіцієнтом судимості (кількості засуджених на 100 тис. населення) Україна займає одне з провідних місць в Європі.
Висновок. Отже, для усунення чи нейтралізації негативних тенденцій у формуванні кримінально-виконавчої політики України, слід здійснити такі заходи:
розробити та затвердити на рівні Верховної Ради України Концепцію (доктрину, програму тощо) виконання покарань, зміст якої складали б: принципи кримінально-виконавчого законодавства, виконання-відбування покарання, зазначені у ст. 5 КВК; джерела та засоби реалізації зазначеної діяльності (фінансове, матеріально-ресурсне забезпечення тощо); форми контролю за діяльністю кримінально-виконавчої системи, у першу чергу, з боку громадських формувань (ст.ст. 22, 23, 25 КВК); напрямки, методи, форми та способи взаємодії органів і УВП з іншими органами держави, міжнародними організаціями, членами яких є Україна, та громадськістю; способи захисту прав потерпілих від злочину (ст.ст. 15, 16 ЦК України); гарантії реалізації свого правового статусу засудженими (ст.ст. 7–9 КВК); соціальний та інший захист персоналу органів і установ виконання покарань.
для визначення сучасного змісту кримінально-виконавчої політики та забезпечення законних інтересів усіх учасників процесу виконання покарання внести зміни у ст. 50 КК «Поняття покарання та його мета», а саме: термін «кара»замінити на «відновлення соціальної справедливості»;
для приведення умов тримання засуджених в УВП до міжнародних стандартів розробити та затвердити на рівні Кабінету Міністрів України вітчизняні стандарти з означених питань або привести нормативно-правові акти до вимог ратифікованих Верховною Радою України міжнародних правових джерел;
для олюднення змісту кримінально-виконавчої політики України необхідно на законодавчому рівні визначитися зі змістом іншого структурного елемента політики у галузі боротьби зі злочинністю – кримінально-правовій політиці; зі цією метою ст. 51 КК доповнити ч. 2 такого змісту: «Позбавлення волі на певний строк та довічне позбавлення волі застосовуються судом як виключні міри покарання, з урахуванням ступеня тяжкості вчиненого злочину, особи винного та обставин, що пом’якшують або обтяжують покарання», що логічно витікає з ряду міжнародно-правових актів [17, с. 50–54] та постанови Пленуму Верховного Суду України «Про практику призначення судами кримінального покарання» від 24 жовтня 2003р. № 7 [18, с. 31–43]. Зокрема, у п. 2 цієї постанови Пленуму зазначено, що «коли санкція закону, за яким особу визнано винною, нарівні з позбавленням волі на певний строк передбачає більш м’які види покарання, при постановленні вироку потрібно обговорювати питання про призначення покарання, не пов’язаного з позбавленням волі. У разі обрання покарання у виді позбавлення волі це рішення повинно бути вмотивовано у вироку». У зв’язку з цим слід ст. 324 КПК України доповнити ч. 5, в якій закріпити положення п. 2 постанови Пленуму.
____________________
Див.: Офіційний вісник України. – 2000. – № 24. – Ст. 992.
Фаренюк С.Я. Пенітенціарні засади проекту Кримінально-виконавчого кодексу України / С.Я. Фаренюк // Проблеми пенітенціарної теорії і практики. – Бюлетень Київського інституту внутрішніх справ. – 1996. – № 1. – С. 25–28.
Колб О.Г. Запобігання злочинності в місцях позбавлення волі: [навч. посібник] / Олександр Григорович Колб. – Луцьк: РВВ «Вежа», 2005. – 494 с.
Маляренко В.Т. Про соціальну зумовленість і справедливість покарання / В.Т. Маляренко // Вісник Верховного Суду України. – 2002. – № 3(31). – С. 32–44.
Розгляд судами загальної юрисдикції справ різних категорій протягом 1990–2000 рр. // Вісник Верховного Суду України. – 2002. – № 1(29). – С. 12–26.
Див.: Постанова Пленуму Верховного Суду України від 29.06.1984р. № 5 «Про практику застосування судами України законодавства про повторні злочини» // Практика розгляду судами кримінальних справ: Збірник постанов Пленуму Верховного Суду України. – К.: Атіка, 2004. – С. 351–354.
Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. – К., 2004. – 526 с.
Колб О.Г. Установа виконання покарань як суб’єкт профілактики злочинів: [монографія] / О.Г. Колб. – Луцьк: РВВ «Вежа», 2006. – 464 с.
Загальні засади призначення покарань в Україні: [навч. посібник] / Л.С. Горбач, О.Г. Колб, О.В. Батюк та ін.; за заг. ред. О.Г. Колба. – Луцьк: РВВ «Вежа», 2006. – 241 с.
Дотримання прав ув’язнених в Україні – 2006 // Аспект. Інформ-бюлетень (Донецьк; Донецький Меморіал). – 2007. – № 1(18). – С. 3–28.
Права людини в Україні – 2007: доповідь правозахисних організацій / за ред. Є. Захарова, І. Рапп, В. Яворського. – Х.: Права людини, 2008. – С. 276–277.
Постанова Пленуму Верховного Суду України від 21 грудня 1990 р. № 5 «Про практику застосування судами України процесуального законодавства при вирішенні питань, пов’язаних з виконанням вироків» // Постанови Пленуму Верховного Суду України у кримінальних справах (2-е вид., змін. і доп). – К.: Вид. дім «Скіф», 2007. – С. 170–179.
Постанова Пленуму Верховного Суду України від 2 липня 2004 р. № 13 «Про практику застосування судами законодавства, яким передбачені права потерпілих від злочинів» // Постанови Пленуму Верховного Суду України у кримінальних справах (2-ге вид., змін. і доп.). – К.: Вид. дім «Скіф», 2007. – С. 377–385.
Див.: Вісник Верховного Суду України. – 2007. – № 6 (82). – С. 30–44.
Мінімальні стандартні правила поводження з в’язнями // Права людини і професійні стандарти для працівників пенітенціарної системи в документах міжнародних організацій. – К.: Сфера, 2002. – С. 61–76.
Радов Г. Персонал и взаимодействие тюрьмы и общества / Г. Радов // Тюрьма и общество: материалы семинара для персонала учреждений по исполнению наказаний Донецкой области. – Донецк: Донецкий Мемориал, 2000. – С. 14–28.
Рекомендация R(99)22 Комитета Министров Совета Європы «О переполненности тюрем и росте числа их заключенных» от 30.09.1999г. // Аспект: Інформбюлетень. – Донецьк, 2000. – № 1. – С. 50–54.
Постанова Пленуму Верховного Суду України від 24 жовтня 2003 р. № 7 «Про практику призначення судами кримінального покарання» // Постанови Пленуму Верховного Суду України у кримінальних справах. – 2-е вид., змін. і доп. – К.: Вид. дім «Скіф», 2007. – С. 31–43.
< Попередня Наступна >