З.М. Макаруха

ПРАВОВА ХАРАКТЕРИСТИКА «ЗОВНІШНЬОГО ВИМІРУ» ПРОСТОРУ СВОБОДИ, БЕЗПЕКИ ТА ЮСТИЦІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Здійснено правовий аналіз «зовнішнього виміру» концепції простору свободи, безпеки та юстиції в рамках ЄС, на підставі його законодавства дається правова характеристика рівнів, принципів та інструментів співробітництва ЄС з третіми державами і міжнародними організаціями у сфері свободи, безпеки та юстиції.

Ключові слова: Європейський союз, простір свободи, безпеки та юстиції, міжнародні організації, третя держава, рівні співробітництва, інструменти співробітництва.

Постановка проблеми. Однією із основних цілей сучасного Європейського Союзу є заснування та розвиток простору свободи, безпеки та юстиції (далі – ПСБЮ). Сама концепція ПСБЮ має два виміри – внутрішній та зовнішній. Метою обох вимірів ПСБЮ є забез­печення права громадян ЄС жити у вільному, правовому середовищі, захищеному ефективними діями державних органів та інститутів ЄС. Досягнення цілей «внутрішнього виміру» ПСБЮ не можливе без ефективної реалізації «зовнішнього виміру» цього простору. У цьому зв’язку вкрай необхідним є правовий аналіз рівнів, принципів та інструментів співробітництва ЄС з третіми державами і міжнародними організаціями у сфері свободи, безпеки та юстиції.

Стан дослідження. Правовий аналіз концепції «простору сво­боди, безпеки та юстиції» загалом здійснено у дослідженнях євро­пейських вчених. Серед авторів праць цієї проблематики – С. Пірс, Е. Денз, Е. Джилд, С. Харлоу, М. Андерсон, М. Ден Боер, П. Каллен, B. Гілмор, С. Рааб, Н. Волкер, Д. О’Кефі, Д. Шат, Д. Монар, Р. Морган, Д. Епейп, Д. Вайлер, Б. де Вітт, О. Вайвер, В. Воллес, Ф. Пасторе, Х. Гребб, К. Хейлбронер, К. Вингерт, К. Фиджнаут, К. Хендерсон та ін. Саме зовнішньому виміру цієї концепції присвячено праці C. Босвела, С. Лавенекса.

Виклад основних положень. Вперше концепцію ПСБЮ було закріплено та визначено в Амстердамському договорі 1998 р. [1]. Відповідно до ч. 4 ст. 2 цього договору ПСБЮ – це простір, в межах ЄС, в якому «забезпечено вільне переміщення осіб і водночас належні заходи щодо контролю на зовнішніх кордонах, притулку, імміграції, запобігання злочинності та боротьби проти неї».

Амстердамський договір дає визначення «внутрішнього виміру» ПСБЮ, оскільки акцентує на заснуванні цього простору в межах ЄС. Однак визначення концепції ПСБЮ не слід обмежувати «внутрішнім виміром». Розвиток ПСБЮ передбачає не лише взаємодію та взаємозв’язок його трьох складових – свободи, безпеки та юстиції, а й залежність від зовнішніх факторів, зокрема нелегальної міграції, теро­ризму чи організованої злочинності (ці фактори мають міжнародний характер). Функціонування ПСБЮ може бути успішним лише у ви­падку ефективного співробітництва з третіми державами у запобіганні спільним загрозам.

У зв’язку з цим у червні 2000 р. на засіданні Європейської Ради у міста Фейра (Португалія) було прийнято рішення (позиційний доку­мент) про необхідність інкорпорації зовнішніх пріоритетів ЄС у сфері свободи, безпеки та юстиції у загальну зовнішньополітичну стратегію Союзу з метою заснування ПСБЮ у рамках ЄС.

Вагомим кроком у досягненні цієї мети стало прийняття глава­ми держав 5 листопада 2004 р. Гаазької програми [2], яка містила за­клик підготувати до кінця 2005 р. стратегію, що охоплювала б усі зовнішні аспекти політики ЄС у сфері свободи, безпеки та юстиції. На виконання Гаазької програми 12 жовтня 2005 р. Європейська Комісія прийняла Комунікацію «Стратегія щодо зовнішнього виміру простору свободи, безпеки та юстиції» [3], яка зрештою чергою, стала основою для прийняття Радою у грудні 2005 р. Стратегії зовнішнього виміру юстиції, свободи, безпеки (далі Стратегія) [4].

Стратегією визначено сучасні виклики, що зумовлюють необхідність співробітництва ЄС з третіми державами у сфері свободи, безпеки та юстиції (зростання проявів тероризму, вдосконалення форм і методів організованої злочинності, збільшення обсягів нелегальної міграції), цілі, політичні пріоритети, принципи та інструменти спів­робітництва з третіми країнами у сфері свободи, безпеки та юстиції.

Для забезпечення внутрішнього розвитку ПСБЮ, досягнення зовнішньополітичних цілей співпраці з третіми країнами та гаранту­вання регіональної безпеки ЄС визначає перелік пріоритетних сфер співробітництва з третіми країнами: а) сприяння дотриманню третіми країнами прав людини у відповідності з міжнародними стандартами та покладення цього принципу в основу політики правоохоронної роботи; розвиток і підтримка незалежної та неупередженої судової системи на засадах поваги до прав людини і верховенства права; б) посилення інституційних спроможностей правоохоронних установ та сприяння розвитку їх міжнародних стосунків, активізація бороть­би з корупцією, сприяння прозорості, відповідальності та високому рівню управління урядових органів; в) посилення спроможностей третіх країн у сферах міграційного менеджменту та захисту біженців на основі міжнародних стандартів; надання підтримки у забезпеченні оперативного управління кордонами, підвищення рівня захисту документів, протидії незаконній міграції; досягнення необхідного рівня співвідношення між питаннями міграції і розвитку, надання біженцям повнішого дос­тупу до механізмів переселення; забезпечення повернення нелегаль­них мігрантів; г) надання підтримки зміцненню інституційних спро­можностей третіх країн у боротьбі з тероризмом; сприяння належній імплементації відповідних міжнародних інструментів у цій сфері; проведення спільної роботи з протидії фінансуванню та залученню нових учасників до терористичної діяльності; визнання провідної ролі ООН, зміцнення стосунків з США; ґ) надання підтримки зміцненню інституційних спроможностей та налагодження опера­тивного співробітництва з третіми країнами у боротьбі з організованою злочинністю, торгівлею людьми, незаконним переміщенням наркотиків, людських органів, підробками, економічною, фінансовою і кіберзлочинністю.

Цей перелік пріоритетних сфер співробітництва з третіми країнами визначає зміст та межі «зовнішнього виміру» простору сво­боди безпеки та юстиції загалом та кожної з його складових зокрема.

Отже, «зовнішній вимір свободи» включає ефективний кон­троль зовнішніх кордонів ЄС, що знову ж таки передбачає укладення реадмісійних угод з третіми державами, а також поширення на ці дер­жави acquis ЄС (а також міжнародних стандартів) у зазначеній сфері. Порівнюючи «внутрішній вимір свободи» із «зовнішнім», зазначимо, що він не містить такої складової, як «забезпечення свободи переміщення осіб» (між ЄС та третіми державами), будучи водночас спрямованим винятково на забезпечення свободи та безпеки громадян ЄС [5, c. 619-638].

Поняття «зовнішній вимір безпеки» означає залучення третіх держав до запобігання та боротьби з тероризмом, організованою злочинністю, корупцією, торгівлею людьми, незаконним пере­міщенням наркотиків, людських органів, підробками, економічною, фінансовою і кіберзлочинністю. Таким чином, «зовнішній вимір без­пеки» значно деталізує і навіть розширює порівняно з її «внутрішнім виміром» перелік сфер подолання загроз.

Відповідно «зовнішній вимір юстиції» охоплює сприяння ЄС здебільшого у розвитку і підтримці незалежної та неупередженої судової системи (на засадах поваги до прав людини і верховенства права) третіх держав. Отже, на відміну від «внутрішнього виміру юстиції», «зовнішній вимір» не має на меті створення єдиного просто­ру юстиції з тією чи іншою третьою державою.

Порівняльний аналіз «внутрішнього» та «зовнішнього» вимірів ПСБЮ сприяє з’ясуванню ряду важливих аспектів.

Метою обох вимірів ПСБЮ є забезпечення права громадян ЄС жити у вільному, правовому середовищі, захищеному ефективними діями державних органів та інститутів ЄС. До того ж, досягнення цілей «внутрішнього виміру» ПСБЮ не можливе без ефективної реалізації «зовнішнього виміру» цього простору.

За допомогою «зовнішнього виміру» ПСБЮ ЄС «експортує» цінності, які він сповідує, сприяючи розвитку стабільних, успішних та безпечних демократичних держав. Суспільства, які базуються на спільних з ЄС цінностях свободи, демократії, верховенства права та поваги до прав людини та засадничих свобод є ефективнішими у подоланні загроз внутрішньої безпеки, а також більш схильними до співробітництва у сфері запобігання та боротьби зі спільними міжнародними загрозами. Таким чином, пожвавлення міжнародного співробітництва, а також «експорт» безпеки та стабільності у треті держави одночасно сприяють зміцненню ПСБЮ в рамах ЄС.

Не менш важливим є питання переваг від такого співро­бітництва з ЄС для третіх держав. Ґрунтовний аналіз цієї проблемати­ки дає підстави стверджувати, що співробітництво у сферах свободи, безпеки та юстиції ЄС є тим напрямом співробітництва, яке не багато може запропонувати взамін третім державам [6, c. 24]. У цьому зв’язку ЄС застосовує «комплементарний підхід», а саме доповнює співробітництво у зазначеній сфері перевагами інших політик ЄС. Так, відсутність переваг для третіх країн від укладення реадмісійних угод доповнюється укладенням угод про спрощення візового режиму. Про­те досвід України, до якої був застосований такий підхід, показує, що він не завжди забезпечує баланс між перевагами та втратами.

На думку однієї з європейських дослідниць співробітництва ЄС з третіми країнами в галузі свободи, безпеки та юстиції Сандри Лавенекс, «зовнішній вимір» ПСБЮ є нічим іншим, ніж «спробою зо­бов’язати треті країни, які є країнами виникнення проблем (таких, зок­рема, як нелегальна міграція чи організована злочинність), у досягненні цілей, визначених політикою ЄС щодо забезпечення ПСБЮ» [7, с 93].

Ще однією характерною рисою «зовнішнього виміру» ПСБЮ, відмінною від його «внутрішнього виміру» є зміна пріоритетів співробітництва ЄС з третіми державами за географічним принципом. На підставі цього принципу можна виділити такі рівні співробітництва ЄС з третіми державами у сфері свободи, безпеки та юстиції (далі -СБЮ): допомога державам, що приєднуються чи державам-кандидатам у запровадженні acquis; підтримка трансатлантичного діалогу з традиційними партнерами (США та Канада); запровадження спільного простору свободи, безпеки та юстиції з Росією; участь у стабілізації регіону Західних Балкан (допомога у розбудові від­повідних державних інституцій, що функціонують відповідно до принципу верховенства права); імплементація компонентів свободи, безпеки та юстиції відповідно до Європейської політики сусідства (далі - ЄПС); співробітництво з країнами Середземноморського регіону на основі Угод про асоціацію (що регулюють, в тому числі і сферу СБЮ); співробітництво в рамках Угод про партнерство та співробітництво з країнами Центральної Азії у сфері зміцнення верхо­венства права та судової системи, а також запобігання та боротьби з незаконною діяльністю; розвиток співробітництва в окремих аспектах СБЮ з Китаєм та Індією.

Співпраця за усім спектром напрямків свободи, безпеки та юстиції має розвиватися з країнами-кандидатами, країнами-сусідами та деякими іншими країнами, що мають особливі стосунки з ЄС. З іншими третіми країнами достатньою є співпраця за окремими на­прямками у сфері СБЮ.

Імплементація СБЮ у зовнішніх відносинах базується на використанні низки інструментів: укладення двосторонніх угод (Угоди про партнерство та співробітництво, Угоди про асоціацію, Угоди про асоціацію та стабілізацію, галузеві угоди); передвступна підготовка; плани дій на основі Європейської політики сусідства; регіональна співпраця; особливі домовленості (наприклад, засідання міністрів юстиції і внутрішніх справ у форматі третя держава - Трійка ЄС); опе­ративне співробітництво з використанням можливостей Європолу, Євроюсту, Колегії поліцейських служб ЄС, Агентства з менеджменту оперативного співробітництва на зовнішніх кордонах ЄС, мережі офіцерів зв’язку; інституційний розвиток і Twinning; програми зовнішньої допомоги (Tacis, ENPI і т. п.); залучення міжнародних організацій та участь у них; моніторинг.

Таким чином, кожен із зазначених рівнів співробітництва ЄС з третіми державами в рамках СБЮ визначає пріоритетні сфери, а також інструменти необхідні для реалізації цих пріоритетів. Тому межі «зовнішнього виміру» ПСБЮ та відповідно інструменти співробітництва змінюються залежно від статусу, який має держава у відносинах з ЄС, в той час, як межі та інструментарій «внутрішнього виміру» ПСБЮ є незмінними.

Окрім географічного принципу, співробітництво з третіми країнами базується на принципах: гнучкості (можливість зміни пріоритетів співпраці при появі нових обставин); врахування наявності інших сфер співробітництва (зокрема, у сфері спільної політики безпеки і оборони); належна координація дій між установами ЄС, визнання переважної компетенції Співтовариства при проведенні переговорів з третіми країнами; партнерство з третіми країнами при розробці та імплементації ЄС відповідних програм і проектів у сфері СБЮ; дотри­мання взаємозв’язку між внутрішнім розвитком ПСБЮ в ЄС та зовнішнім виміром цієї діяльності; наявність доданої вартості, уникнен­ня випадків дублювання зусиль Єврокомісії та країн-членів ЄС; запро­вадження механізмів оцінки прогресу третіх країн та відповідальності виконуваних спільних дій зовнішньополітичним пріоритетам ЄС.

Важливе значення у процесі заснування в рамках ЄС ПСБЮ має розвиток співробітництва ЄС з такими міжнародними організаціями, як ООН, Рада Європи та ОБСЄ(членами яких є держави-члени ЄС). Як приклади, співробітництво в рамках Анти- терористичного Комітету ООН (надання допомоги щодо підтримки зусиль третіх країн у запровадженні інструментів ООН у боротьбі з тероризмом); робота з Офісом ООН з протидії наркотиків та злочинності (дослідження шляхів спільного подолання торгівлі наркотиками, організованої злочинності, корупції та відмивання грошей); активна участь у Комісії ООН нарко­тичних засобів та Комісії ООН з попередження злочинів і кримінального судочинства; спільне опрацювання в рамках ООН питань притулку та біженців (консультування політики притулку, а також спільна робота над посиленням спроможностей забезпечення притулку та захисту біженців у третіх країнах); тісна співпраця з ОБСЄ щодо розвитку програм щодо прав людини та меншин, верховенства права, боротьби з тероризмом. Інструментами співробітництва ЄС та міжнародних організацій в сфері СБЮ є багатосторонні договори. Так, Європейська Рада ЮВС у Темпере 1999 р. [8] визначила пріоритетними переговори щодо таких багатосторонніх інструментів: Конвенція щодо кіберзлочинів та Протокол до неї (Рада Європи); 2-й Протокол до Конвенції 1959 р.; приєднання Співтовариства до Конвенції 108 та до­даткового протоколу щодо захисту персональних даних; Протоколу, що вносить зміни до Європейської Конвенції про боротьбу з тероризмом 1977 р.; Конвенція про боротьбу з транснаціональною організованою злочинністю (ООН); Конвенція про боротьбу з корупцією (ООН), Конвенція про боротьбу з міжнародним тероризмом (ООН).

Отже, співробітництво ЄС з міжнародними організаціями сприяє реалізації як «внутрішнього», так і «зовнішнього» вимірів ПСБЮ. У рамах міжнародних організацій, членами яких є держави-члени ЄС, виробляються багатосторонні правові інструменти, які, маючи зобов’язальний характер для цих держав, є основою вироблен­ня стандартів ЄС у сфері СБЮ. Якщо ж членами цих міжнародних організацій є і треті держави - об’єкти зовнішньої політики ЄС, то во­ни зобов’язані імплементувати міжнародні стандарти автоматично, що виключає необхідність будь-яких заходів ЄС. Окрім того, ЄС та міжнародні організації спільно опрацьовують можливі шляхи поси­лення спроможностей третіх держав у сфері СБЮ, а також їх залучен­ня до подолання міжнародних загроз.

Висновки. Аналіз концепції ПСБЮ дає підставу вважати, що: по-перше, концепція ПСБЮ зі сфери державної компетенції (співробітництво у сфері юстиції та внутрішніх справ, як третя опора ЄС, відповідно до Маастрихтського договору, носило міжурядових характер) інтегрувалася у визначення та імплементацію інших політик та сфер діяльності ЄС, а також розвинулася в одну з важливих складо­вих зовнішньої політики ЄС; по-друге, досягнення однієї з пріоритетних цілей ЄС - успішне заснування та розвиток ПСБЮ мож­ливе за умови ефективного поєднання внутрішніх заходів (на рівні ЄС та держав-членів) та співробітництва з третіми державами і міжнародними організаціями у сфері СБЮ; по-третє, співробітництво у сфері СБЮ, як одна з важливих складових зовнішньої політики ЄС, базується на стратегії, яка визначає цілі, пріоритетні напрями, принци­пи, інструменти та механізми взаємодії з третіми державами. При чо­му, в основу співробітництва ЄС з третіми державами у сфері СБЮ покладено принцип диференціації (визначення пріоритетів та, відповідно, інструментів співробітництва залежно від статусу третьої держави у її відносинах з ЄС); по-четверте, ефективність «зовнішнього виміру» ПСБЮ (цілями якого є реалізація «внутрішнього виміру» ПСБЮ) у значній мірі залежить від «інтересу» (стратегічного, економічного чи ін.) третіх держав. Відповідність інтересам третіх держав може бути забезпечена перевагами від співробітництва у інших сферах (торгівля, спрощення візового режиму та ін.) чи заохочуваль­ними заходами (які визначають подальшу стратегію відносин з тою чи іншою третьою країною).

––––––––––––

1. Європейський Союз. Консолідовані договори. – К., 1999.

2. Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union// Brussels, 13 December 2004, 16054/04.

3. Communication from the Commission a strategy on the External Dimension of the Area of Freedom, Security and Justice // COM(2005) 491 final, 12.10.2005.

4. A Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom, Security and Justice // Brussels, 30 November 2005, 14366/3/05.

5. Boswell С. The «External Dimension» of EU Immigration and Asylum Policy // International Affairs. - 2003. - №79.

6. European Commission, «Green Paper on a Community Return Policy on illegal Residents» // COM (2002) 175 final, 10.04. 2002.

7. Lavenex S. Justice and Home Affairs and the EU’s New Neighbours: Governance Beyond Membership? // The Area of Freedom, Security and Justice in the Enlarge Europe / Ed. Henderson K. - Palgrave Macmillan, 2005.

8. Tampere Special European Council, October 1999. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://europa.eu.int/council/off/conclu/oct99.