379

---

О. І. ВДОВИЧЕНКО,

аспірант Національної юридичної академії України імені Ярослава Мурого

ДЕМОКРАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ В ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СОЮЗІ

Розглянуто найважливіші зміни, що були внесені до установчих договорів Європейського Союзу після набуття чинності Лісабонською угодою, а саме питання реформування інституційної системи та законодавчого процесу Євросоюзу. Особливу увагу приділено рефор­мам законодавчого процесу в Євросоюзі.

Інституційна система Європейського Союзу (далі - Євросоюз, ЄС) не відповідає традицій-ним прикладам організації державної влади. Це особливо помітно при розгляді даної систе­ми з позиції принципу розподілу влад, який передбачає, що закони приймаються парламе­нтом, який є органом законодавчої влади; ви-конання законів і поточне управління покладаються на органи виконавчої влади (уряд, президент тощо), а спори між двома гілками влади вирішуються незалежним судом, тобто судовою владою. Стосовно Європейського Союзу більш коректно говорити про розподіл повноважень, коли низка функцій з урядування здійснюється не одним, а декількома інститутами на своєрідних спільних засадах. Відповідні інститути нібито поділяють функції між собою, реалізуючи їх частинами. Створюються нові процедури прийняття правових актів, які передбачають обов'язкові консультації, погодження, ті чи інші форми співучасті одних інститутів у діяльності інших.

Одним із найголовніших напрямків зовніш­ньої політики сучасної України проголошено євроінтеграцію. Завдання із забезпечення інте­граційних процесів і досягнення цілей ЄС по­кладено саме на органи Союзу. Отже, не дивно, що увага науковців і практиків до сутності права Європейського Союзу та особливостей побудови і діяльності його органів, які забезпечують нормальне функціонування та розвиток права ЄС, у нашій

країні продовжує зростати.

Окремі аспекти інституційної системи ЄС та механізму прийняття нормативних актів у Європейському Союзі неодноразово розглядалися в рамках загальних досліджень права ЄС у зарубіжній та вітчизняній літературі такими вче­ними, як: П. Бьюмон, С Візеріл, Л. Грицаєнко, Л. Ентін, А. Капустін, С. Кашкін, В. Кернез, Т. Комарова, В. Копійка, П. Крейг, Д. Ласок, В. Муравйов, А. Татам, О. Трагнюк, Л. Фалалєєва, А. Фастовець, Р. Хорольський, Т. Шинкаренко, Ю. Юмашев тощо. Безпосередньо процесу прийняття рішень в Європейському Союзу торкалися в своїх дослідженнях А. Власова, Р. Зеленов, Н. Ебралідзе тощо.

Теоретичні складові та практична реалізація процесу прийняття рішень у Європейському Союзі зазнали суттєвих змін протягом періоду його існування. Як відомо, 1 грудня 2009 р. набув чинності Лісабонський договір, чим було завершено ще один етап інституційних реформ, що відбувалися в Європейському Союзі. Договір містить низку новел, присвячених ре­формуванню інституційної системи, які водно­час стосуються і процесу прийняття правових актів.

Метою даної статті є дослідження найбільш суттєвих змін, внесених Лісабонським догово­ром до установчих документів Євросоюзу та Співтовариств. Особлива увага приділяється положенням, що стосуються процесу прийняття рішень у Європейському Союзі.

Вважаємо за доцільне зазначити, що «під законодавчим процесом у Європейському Со­юзі розуміють визначені в установчих догово­рах процедури прийняття інститутами та органами Європейського Союзу нормативних правових та інших актів вторинного права» [1, с 403]. Відразу відмітимо, що сам термін «законодавчий процес» стосовно Європейського Союзу використовується науковцями дещо умовно [1, c. 403].

Досить тривалий час принциповий формат законодавчого процесу ЄС зберігався в тому вигляді, в якому він був визначений у Договорі про створення Європейського Економічного Співтовариства: Європейська Комісія (далі -Комісія) пропонує, в той час як Рада Європейського Союзу (далі - Рада) приймає рішення.

Намагання якомога глибше залучити Європейський Парламент (далі - Парламент) у процес прийняття рішень спричинило створення надто громіздкого законодавчого механізму, досить складного у користуванні, і з часом призвело до домінування у процесі прийняття нормати­вних актів Союзу таких законодавчих процедур, як процедура співробітництва та процедура спільного прийняття рішень, де ролі Парламенту надавалося значно більшої ваги. Поширення застосування процедури спільного прийняття рішень за Амстердамським договором 1997 р. стало своєрідним компромісом між прихильниками демократизації законодавчого процесу в ЄС шляхом посилення ролі Європейського парламенту та прихильниками збереження традиційної ролі Ради як основного законодавчого органу. Тим не менш, обвинувачення євроскептиків у недемократичності Європейського Союзу, нелегітимності його рішень через нестачу прямої участі безпосередньо громадян Союзу у процесі формування керівних органів ЄС та процесі прийняття но­рмативних актів, супроводжувало інтеграційне об'єднання протягом усієї історії. Тому проблема подолання так званого «дефіциту демократії» зберігає актуальність.

Із запропонованого вище визначення законодавчого процесу в Євросоюзі зрозуміло, що він знаходить своє вираження у декількох законодавчих процедурах. Загальними рисами законодавчих процедур у Європейському Сою­зі є спільне коло суб'єктів, які беруть участь у прийнятті рішень, а також стадійність порядку ухвалення правових норм. Серед таких стадій можна виокремити законодавчу ініціативу та підготовку, обговорення проекту та безпосередньо прийняття рішення.

Інститутом, який здійснює право законодав­чої ініціативи в ЄС, як правило, є Комісія. С. Ґоці в одній зі своїх праць із цього приводу наголошує: «Рада та, меншою мірою, Європарламент обидві законодавчі сили - не можуть діяти з власної ініціативи чи на вимогу однієї держави-члена, вони можуть діяти лише за умови пропозиції з боку Комісії» [2, с 126]. І хоча сьогодні в законотворчому процесі Комісії належить далеко не головна роль, проте саме вона дає поштовх процесу розроблення тієї чи іншої норми права, ініціює законотворчість в Євросоюзі. Окрім Комісії, відповідно до Лісабонських реформ, правом ініціативи безпосере­дньо були наділені також інші суб'єкти. Відповідно до п. 4 ст. 289 Договору про функціонування Європейського Союзу (далі -ДФЄС) в окремих випадках, передбачених до-говорами, законодавчі акти можуть ухвалюватися за ініціативою групи держав-членів або Європейського парламенту, за рекомендацією Європейського центрального банку або на запит Суду Європейських Співтовариств чи Єв­ропейського інвестиційного банку [3].

Слід відмітити, що Лісабонський договір наділив громадян Євросоюзу можливістю прямої участі в процесі прийняття рішень. Відповідно до нової редакції розділу II ДФЄС під назвою «Положення щодо демократичних принципів» право ініціювати розробку нових правових актів на рівні ЄС вперше надається і безпосередньо громадянам Союзу. Відтепер вони можуть звернутися до Комісії, щоб остання розробила пропозицію нормативного акта Євросоюзу, необхідного, на думку громадян, для реалізації положень установчих договорів. Це право отримало назву «громадянська ініціатива» і для того здійснення необхідна підтримка щонайменше 1 млн громадян з різних держав-членів Євросоюзу. Таким чином, громадянам надані додаткові права та гарантії на участь у керівництві Європейським Союзом.

Традиційно основним інститутом, на який покладається головна роль у процесі прийняття рішень у рамках Євросоюзу, є Рада ЄС. З метою підвищення ефективності роботи Ради Лісабон­ський договір вніс зміни до системи голосу­вання кваліфікованою більшістю та розширив сферу її використання. Починаючи з 1 листопада 2014 p., кваліфікована більшість визначаєть­ся як така, що становить, щонайменше 55 % членів Ради, яка включає мінімум 15 держав та представляє держави-члени з населенням не менш 65 % населення ЄС. Однак головним є те, що Рада не може брати участь у прийнятті нор­мативно-правових актів самостійно.

Важливим досягненням Лісабонської інституційної реформи є те, що Європейський пар­ламент стає дедалі активнішим учасником законодавчого процесу. Ступінь участі Парламенту в процесі прийняття рішень варіюється в залежно від тієї процедури, яка має бути використана для прийняття законодавчого акта. Нова редакція ст. 14 Договору про Європейський Союз зазначає, що Європейський парламент на рівні з Радою виконує законодавчі та бюджетні повноваження [3], що свідчить про подальше підсилення ролі Парламенту.

Список використаної літератури

Право Европейского Союза : учеб. для вузов / под ред. С. Ю. Кашкина. - 3-е изд., перераб. и доп. -М. : Юрайт, 2010. - 1119 с.

Ґоці С. Європейська Комісія. Процеси ухвалення рішень і виконавчі повноваження / С. Ґоці; пер. з італ. - К. : К.І.С., 2006. - 208 с

Consolidated version of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=en

Грицаєнко Л. Л. Демократизація законодавчого процесу Європейського Союзу / Л. Л. Грицаєнко // Держава і право: de lege praeterita, instante, future : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Миколаїв, 27–28 листопада 2009 p.). - Миколаїв : Іліон, 2009. - С. 371-372.

Энтин М. Л. Договор о реформе [Электронный ресурс] / М. Л. Энтин // Вся Европа. - 2007. -№ 11 (16). - Режим доступа: http://alleuropa.ru/index.php? option=com_content&task=view&id=464.

Стрелков А. «Демократический дефицит» после Лиссабонского договора [Электронный ресурс] / А. Стрелков. - Режим доступа: http://www.perspectivyinfo/oykumena/europe/demokraticheskij_deficit_posle_-lissabonskogo_dogovora_2010-04-09.htm.

 

< Попередня   Наступна >