561

---

ПИВОВАР І.В.,

здобувач кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ

ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВОПОРУШЕННЯ, ЩО ПОСЯГАЄ НА ПРАВИЛА ОХОРОНИ І ВИКОРИСТАННЯ ПАМ’ЯТОК ІСТОРІЇ ТА КУЛЬТУРИ УКРАЇНИ

У статті шляхом аналізу наукових підходів провідних вчених у галузі адміністративного права досліджено поняття “адміністративне правопорушення” та сформульовано поняття “адміністративне правопорушення, що посягає на правила охорони і використання пам’яток історії і культури”.

За нинішніх умов розвитку відносин у сфері збереження, охорони і використання національної історико-культурної спадщини ситуація з цих напрямів є досить складною і неоднозначною. Продовжується руйнація найцінніших пам’ятників історії та архітектури, грабіж могильників, курганів, вчиняються розкрадання музейних предметів зі сховищ, які розташовані на об’єктах культурної спадщини.

Це обумовлює необхідність збереження об’єктів культурної спадщини – їх охорони, реставрації і відновлення від пошкодження, що завдається внаслідок їх використання і доступу до них широкої громадськості.

Охорона об’єктів культурної спадщини здійснюється різноманітними засобами, насамперед, правовими. Право надає необхідний інструментарій для забезпечення охорони як самих об’єктів, так і створення умов для конституційного права людини на вивчення цих об’єктів і користування ними. А в системі правових засобів виділяються адміністративно-правові, зокрема інститут адміністративної відповідальності.

У теорії адміністративного права і процесу значний внесок у розробку сутності адміністративної відповідальності зробили В.Б. Аверьянов, С.С. Алексєєв, О.М. Бандурка, І.О. Гала-ган, І.П. Голосніченко, Р.А.

Калюжний, В.К. Колпаков, М.І. Корнієнко, В.І. Олефір, В.Д. Сущенко та деякі ін.

Проблеми пам’яткознавства висвітлювали у своїх працях такі автори, як В.І. Акуленко, Н.Д. Бобоєдовв, В.О. Горбик, Г.Г. Денисенко, С.З. Заремба, Л.А. Пономаренко, П.І. Скрипник, І.Г. Шовкопляс та ін.

Науковий доробок вітчизняних і зарубіжних дослідників дозволяє зорієнтуватись у визначеній проблемі. Але більшість цих праць стосуються адміністративної відповідальності і окремо питання культурної спадщини.

Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері охорони об’єктів культурної спадщини виражається у застосуванні судом заходів адміністративного впливу (примусу) до особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, що посягає на культурну спадщину України, з метою збереження, використання об’єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутнього поколінь на основі і в порядку, встановленому чинним законодавством.

Як відомо, в теорії адміністративного права і практичній діяльності контрольно-наглядових органів фактичною підставою настання адміністративної відповідальності є наявність складу адміністративного правопорушення.

Погоджуючись із окремими вченими у галузі адміністративного права, можна виділити наступні особливості, які характерні для адміністративного правопорушення, зокрема законодавства у сфері охорони і використання пам’яток культурної спадщини: адміністративне правопорушення – явище соціальне, оскільки породжується сукупністю об’єктивних і суб’єктивних умов соціального буття людей; має історичний характер; суспільно шкідливе масове явище, тому що складається із множинної сукупності специфічних актів індивідуальної поведінки людей у суспільстві, яке завдає чи може завдати шкоду (як матеріальну, так і нематеріальну) суспільним відносинам, які охороняються нормами адміністративного права; правове явище, оскільки з метою захисту від нього суспільство вимушене встановлювати відповідні правові заборони, забезпечені можливостями адміністративного примусу [1].

Як вірно зазначає В.К. Колпаков, в адміністративно-правовій доктрині, а потім у законодавстві і юридичній практиці, історично склалися два підходи до сутності і змісту поняття “адміністративне правопорушення”.

Відповідно до першого таким є порушення прав громадян та інших юридично підвладних суб’єктів адміністративно-правових відносин з боку володарюючого суб’єкта (органу, що здійснює публічне управління) при виконанні останнім управлінських функцій.

Отже, це управлінське правопорушення, або правопорушення у сфері управлінської (ад-міністративної) діяльності. Такі правопорушення породжують адміністративну (управлінську) відповідальність держави. Вона реалізується у формі скасування адміністративного акта і відшкодування заподіяного збитку. Для обґрунтованого вирішення справ про такі правопорушення утворюється інститут адміністративної юстиції [2].

Вчений вказує, що у рамках першого підходу інститут адміністративних правопорушень розвивається за доктриною, законодавством і практикою західних країн. У результаті він стає найважливішим засобом контролю суспільства за виконавчою владою.

Саме такі інститути адміністративних правопорушень разом з інститутами адміністративної юстиції становлять основу сучасного адміністративного права країн західної Європи. Потреба проконтролювати адміністративну владу, власне, одна з причин (обставин) появи адміністративного права.

Згідно з іншим підходом, адміністративне правопорушення – це порушення громадянином загальнообов’язкових правил або адміністративних установлень, за вчинення яких передбачено адміністративний (суб’єктом адміністративної влади одноосібно) порядок накладення стягнень.

Він виникає за радянських часів, коли порушення громадянином загальнообов’язкових правил, які не підпадають під дію кримінального законодавства, розглядаються у спрощеному, позасудовому порядку. За процедурою розгляду такі правопорушення отримують назву адміністративних. У даному випадку термін “адміністративне” відбиває не властивість самої протиправної дії, а вказує на порядок розгляду справи щодо такої дії [2].

Ми розглядаємо адміністративне правопорушення, що посягає на встановлені законодавством правила використання та охорони пам’яток історії та культури, саме з боку іншого підходу.

Сформулювати поняття адміністративного правопорушення, що посягає на встановлені законодавством правила використання та охорони об’єктів культурної спадщини, можливо лише на основі системного аналізу ряду ознак, які в сукупності складають сутність делікту.

У ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність [3].

У теорії відсутнє визначення поняття порушення правил охорони і використання об’єктів культурної спадщини взагалі, і адміністративного порушення зокрема. Тому, на нашу думку, йому властиві всі ознаки адміністративного порушення як такого. Враховуючи вищевикладене, аналізуючи ст. 9 КУпАП і узагальнюючи погляди вчених з цього питання, можна виділити такі ознаки адміністративного правопорушення, що посягає на правила охорони і використання пам’яток історії і культури: а) діяння (дія чи бездіяльність); б) суспільна шкідливість;

в) адміністративна протиправність; г) винність; д) адміністративна караність.

Адміністративним правопорушенням визнається тільки конкретне діяння (умисне чи необережне) у формі дії чи бездіяльності, тобто певний акт поведінки суб’єкта. Адміністративна відповідальність не може наступати за певні думки щодо адміністративного правопорушення, висловлення наміру вчинити адміністративний проступок, якщо тільки у висловленні наміру не міститься підбурювання до вчинення правопорушення.

Невиокремлення серед переліку загальних понять (Загальна частина КУпАП), а також в Особливій частині КУпАП при формулюванні законодавчих конструкцій конкретних адміністративних правопорушень ознаки суспільної шкідливості зумовлює наукові спори з цього питання в науці адміністративного права.

Науковою позицією, що превалює в адміністративно-правовій науці, є уявлення про те, що суспільна шкідливість є матеріальною ознакою адміністративного делікту, суспільна небезпечність – якісна характеристика злочинного діяння [4]. Однак існують й інші погляди. Частина вчених висловлює думку про те, що адміністративним проступкам притаманна суспільна небезпека [5]. Інші вважають, що ні суспільна небезпечність, ні суспільна шкідливість не притаманні адміністративному правопорушенню [6]. Деякі пишуть, що суспільною небезпечністю характеризується тільки частина адміністративних деліктів, однак більшість адміністративних правопорушень цієї властивості не мають [7].

Суспільна шкідливість адміністративного правопорушення, що посягає на правила охорони і використання пам’яток історії і культури, полягає, перш за все, в завданні чи можливості завдання шкоди суспільним відносинам, пов’язаним із дотриманням правил охорони і використання об’єктів культурної спадщини. Посягання на демократичні інститути не може бути позбавлено суспільної шкідливості.

Оскільки адміністративне правопорушення якісно відрізняється від злочину, при розмежуванні адміністративних деліктів і злочинів не слід брати за основу уявлення про матеріальну єдність усіх правопорушень, обумовлене тим, що всі вони – суспільно небезпечні. Всім адміністративним правопорушенням притаманна єдина властивість – суспільна шкідливість. Слушною в цьому плані є думка А.П. Клюшніченка про те, що незважаючи на велику подібність адміністративних проступків та злочинів, вони суттєво відокремлюються один від одного, суворо індивідуалізовані і є самостійними видами правопорушень [8].

Якщо законодавець вирішить, що той чи інший проступок перестав мати суспільну шкідливість і набув нової якості – суспільної небезпечності, то його необхідно криміналізувати, тобто визначити як злочин. Також слід зазначити, що існує і зворотний процес – декриміналізація та депіналізація (коли діяння перестає бути кримінально караним, а за його вчинення встановлюється адміністративна відповідальність).

На нашу думку, з метою уніфікації поглядів з цього питання необхідно законодавчо закріпити суспільну шкідливість як невід’ємну ознаку будь-якого адміністративного правопорушення.

Обов’язковою ознакою діянь, які утворюють адміністративне правопорушення, що посягає на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення, є їх адміністративна протиправність. Сама по собі суспільношкідлива спрямованість поведінки не може бути підставою для притягнення до адміністративної відповідальності. Суспільна шкідливість і адміністративна протиправність у механізмі правопорушення виступають як логічно взаємообумовлені правові категорії, які відображають, з одного боку, зміст, а з іншого – форму діяння [9]. Тому, щоб адміністративне правопорушення знайшло своє конкретне вираження, необхідна юридична форма. Аналізуючи правопорушення слід зазначити, що протиправність є основною властивістю будь-якого правопорушення. Правопорушення являють собою виключно протиправні проступки. Правова природа протиправних дій обумовлюється тим, що всі ознаки правопорушень передбачаються нормами права. Відсутність протиправності говорить про відсутність самого правопорушення.

Таким чином, адміністративним проступком, що посягає на правила охорони і використання пам’яток історії і культури, слід вважати лише діяння, яке заборонене нормами адміністративно-деліктного права.

Однією з невід’ємних ознак адміністративного правопорушення є винність особи, яка вчинила протиправне діяння. У вітчизняній правовій теорії вина, що стосується всіх правопорушень, визначається як психічне ставлення особи до свого діяння і його шкідливих наслідків. Винність не є чимось зовнішнім стосовно проступку. Це його атрибутивна властивість, істотна ознака, обов’язкова умова настання відповідальності. Якщо в діях особи вини не встановлено, якщо шкідливі наслідки стали результатом випадкового збігу обставин, значить немає вини, немає суб’єктивної сторони, немає проступку і не може бути відповідальності [7].

Ще однією необхідною для адміністративного проступку ознакою є адміністративна караність. Не будь-яке порушення норм адміністративного права можна визначити як адміністративний делікт. Діяння, яке порушує законодавство про культурну спадщину, можливо визначити як адміністративне правопорушення тільки в тому випадку, якщо воно передбачає можливість застосування саме адміністративно-правових заходів стягнення.

Завершуючи дослідження цього питання, вважаємо за необхідне сформулювати поняття адміністративного правопорушення, що посягає на правила охорони і використання пам’яток історії і культури.

Адміністративне правопорушення, що посягає на правила охорони і використання пам’яток історії і культури – це суспільно шкідливе, протиправне, винне діяння (дія чи бездіяльність), за яке законодавством встановлена адміністративна відповідальність.

Список використаної літератури:

Севрюгин В.Е. Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству: Учебное пособие. – М., 1988.

Колпаков В.К. Адміністративна реформа і деліктне законодавство // Науковий вісник НАВСУ. – 2004. – № 4. – С. 41–50.

Кодекс України про адміністративні правопорушення // ВВР. – 1984. – Додаток до № 51. – Ст. 1122.

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). – М., 1976.

Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. – М., 1961.

Российское административное право: Учеб. / Манохин В.М., Адушкин Ю.С, Багишаев З.А. – М., 1996.

Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: Учебное пособие. – Свердловск, 1987.

Клюшниченко А.П. Советское административное право (Часть общая): Специализированый курс лекций. – К.: КВШ МВД СССР, 1975.

Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. – М., 1963.

 

 

< Попередня   Наступна >