264

---

Н. А. БУЛИЧЕВА   Ю. I. ПИВОВАР

СУЧАСНІ ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ПРОБЛЕМИ ФІНАНСУВАННЯ ВИЩОЇ ОСВІТИ В УКРАЇНІ

Розкривається значення вищої освіти у процесі міжнародної інтеграції України, шляхи її трансформації в ринкових умовах. Порівнюються різні типи фінансування освітньої галузі розвинених країн та наголошується на провідній ролі держави у забез­печенні рівного доступу до освіти.

The article revealed the value of higher education in the process of international integra­tion, ways to modernize it in market conditions. Compares different types of financing educa­tion sector of developed countries and emphasized the leading role of the state in ensuring equal access to education.

У період побудови правової держави особливої актуальності набуває питання вдосконалення національного законодавства в цілому і такої сфери, як фінансове право, зокрема. Це пояснюється гострою необхідністю як поповнення доходно! частини бюджету, так і розумного скорочення видаткової частини. Саме за допо­могою перерозподілу доходів свого бюджету і спрямування коштів на фінансу­вання пріоритетних напрямів (зокрема, вищу освіту) держава забезпечує вико­нання своїх завдань та функцій. Визначення пріоритетних напрямів своєї фінан­сової діяльності перебуває під постійним впливом та контролем держави, а дер­жавний вплив — це насамперед вплив правовий.

На різних рівнях державного управління, а також у освітянському просторі постійно ведуться дискусії щодо подолання хронічного бюджетного недофінансу-вання не лише матеріально-технічного забезпечення процесу навчання, оплати праці викладачів, а й не менш важливого напряму — стимулювання наукових роз­робок, друкування навчально-методичних матеріалів. Крім того, приєднання України до Болонського процесу передбачає залучення додаткових кошт

ів на зміну структури вищої освіти та її стандартів.

Проблемам фінансування вищих навчальних закладів присвячені праці вітчизняних та зарубіжних вчених, таких, як Ю. Богач, К. Грищенко, Б. Данили-шен, С. Єрохін, В. Куценко, С. Михаць, К. Павловський, О. Поліщук та інші. Аналізуючи сучасну ситуацію, науковці висловлюють думки про те, що пробле­му фінансової ефективності закладів освіти можна вирішити лише за підтримки їх розвитку приватними коштами. Наукові розробки повинні реалізуватися в обгрунтуванні державної політики реформування освітньої галузі.

Проблема розвитку освітньої галузі повинна розглядатись у контексті нових економічних реалій. Виникає необхідність взаємодії освіти і науки з реальним економічним простором, налагодження форм та механізмів зв'язків з фінансовими, соціальними інститутами задля вирішення нових ринкових завдань - підго­товки висококваліфікованих кадрів відповідно до потреб ринку праці, впровад­ження наукових досліджень у сучасне виробництво тощо. Без розвитку конкурен­тоспроможної робочої сили неможлива подальша розбудова національних інсти­тутів ринкової економіки. Водночас саме людські мають відігравати вирішальну роль у подоланні відстані у виробничій та науково-технічній сферах у міжна­родній інтеграції країни. Відповідно до щорічного звіту ООН конкурентоспро­можність країн світу в XXI ст. визначатиметься не природними і навіть не фінан­совими ресурсами, а кваліфікацією робочої сили. Не випадково Японія, що пре­тендує на світове лідерство, оголосила про готовність переходу до обов'язкової вищої освіти. Тому головною метою кожного вищого навчального закладу країни має стати великомасштабна діяльність з підвищення освітнього рівня нації, оскільки незворотність реформ можлива тільки при підготовці не менше 25% працездатного населення до нових соціально-економічних умов. Лише забезпе­чивши необхідне зростання культурно-освітнього рівня всього народу, можна розраховувати на повноправне входження країни до співтовариства розвинутих держав світу», - зазначає О. Поліщук, розглядаючи проблему управління вищою освітою1.

Попри усвідомлення суспільством важливості розвитку вітчизняної освіти та науки статистичні дані свідчать про вкрай незадовільне спрямування державою фінансових ресурсів на вирішення нагальних потреб цієї галузі. Нині вищі закла­ди освіти позбавлені стовідсоткового фінансування. Незважаючи на загальну тен­денцію до збільшення державних витрат на утримання вищих навчальних за­кладів (надалі - ВНЗ), проблема бюджетного недофінансування залишається ак­туальною. Так, згідно із Законом України «Про Державний бюджет на 2009 рік» фінансування видатків на освіту становить 6,96загального обсягу державних ви­датків, з них 3,79% загального обсягу державних видатків припадає на підготов­ку кадрів вищими навчальними закладами III-IV рівнів акредитації2. Дані ос­танніх трьох років підтверджують подібну ситуацію: частка коштів, направлених на фінансування освіти, у загальному обсязі державних видатків у 2006 р. стано­вила 6,44%, у 2007 р. - 6,45%, у 2008 р. - 6,16%. Крім того, Л.Л. Товажнянський на слуханнях у профільному Комітеті Верховної Ради України «Удосконалення законодавчого забезпечення розвитку вищої освіти в Україні в контексті підготов­ки нової редакції Закону України «Про вищу освіту» констатував, що передбаче­них бюджетних коштів вистачає на покриття 70% витрат на оплату праці та 70% - комунальних платежів, а кошти на обладнання, відрядження, капітальні ремон­ти, будівництво отримуються за рахунок контрактного навчання3. Тобто близько третини витрат фінансуються за рахунок спеціального фонду, за самостійно залу­чені навчальною установою кошти від надання освітніх послуг, проведення на­уково-дослідних робіт, дотацій, кредитів тощо.

На проблему забезпечення повною мірою нагальних фінансових потреб ВНЗ вказує Указ Президента України від 25.09.2008 р. № 857 «Про забезпечення даль­шого розвитку вищої освіти в Україні», де передбачено здійснення низки фінан­сових заходів з метою забезпечення її доступності і підвищення якості, інтеграції в європейський освітній простір, зокрема таких, як: забезпечення надання фінан­сової підтримки для оновлення їх матеріально-технічної, науково-методичної та інформаційної бази; удосконалення системи матеріального заохочення та фінан­сової підтримки молодих учених, аспірантів, докторантів та студентів, які беруть участь у виконанні науково-дослідних робіт; забезпечення бюджетного фінансу­вання видання державною мовою навчальної та наукової літератури для ВНЗ4.

Досліджуючи причини такого становища із фінансуванням закладів освіти і науки за залишковим принципом, звернемося до правової регламентації шляхів мобілізації грошових коштів на зазначені цілі. Фінансування державних ВНЗ здійснюється відповідно до статті 61 Закону України «Про освіту» від 23.05.1991 р. № 1060 за рахунок коштів відповідних бюджетів, галузей народно­го господарства, державних підприємств і організацій. Згідно з чинним законо­давством ВНЗ мають право залучати додаткові кошти з нормативно визначених джерел, серед яких: 1) кошти, одержані за навчання, підготовку, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів відповідно до укладених договорів; 2) пла­та за надання додаткових освітніх послуг; 3) кошти, одержані за науково-дослідні роботи (послуги) та інші роботи, виконані навчальним закладом на замовлення підприємств, установ, організацій та громадян; 4) доходи від реалізації продукції навчально-виробничих майстерень, підприємств, цехів і господарств від надання в оренду приміщень, споруд, обладнання (перелік платних послуг, які можуть на­давати державні навчальні заклади, передбачені постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.1997 р. № 38, із змінами і доповненнями5); 5) дотації з місцевих бюджетів; 6) дивіденди від цінних паперів; 7) валютні надходження; 8) доб­ровільні грошові внески, матеріальні цінності, одержані від підприємств, уста­нов, організацій, окремих громадян, інші кошти. Фінансування фундаментальних та пошукових наукових досліджень, наукових програм, проектів державного зна­чення у вищих навчальних закладах, науково-дослідних установах системи освіти згідно зі статтею 62 Закону України «Про освіту» здійснюється на конкурсній ос­нові в обсязі не меншому 10% державних коштів, що виділяються на утримання ВНЗ. Фінансування прикладних досліджень і розробок здійснюється за рахунок бюджету та інших джерел, а результати досліджень реалізуються як товар відповідно до чинного законодавства6.

Правова база дає підстави за наявності проблем часткового бюджетного фінансування залучати ВНЗ додаткові ресурси від власної господарської та до­говірної навчальної і наукової діяльності. На нашу думку, наявність такого права державних ВНЗ поряд з приватними є визначальним у процесі залучення додат­кових приватних інвестицій в освітню діяльність та створює необхідні можли­вості для забезпечення вільної конкуренції існуючих навчальних закладів держав­ного і приватного секторів, що позитивно впливає на якість освітніх послуг.

За даними Держкомстату України, на початку 2008 р. налічувалося 904 вищих навчальних закладів, з них III - IV рівня акредитації -351.3 початку 1990-х років спостерігається тенденція збільшення кількості закладів III - IV рівня акредитації майже у 2,4 раза, що пояснюється появою левової частки приватних навчальних закладів. Проте останні функціонують, переважно надаючи послуги з навчання, та практично не займаються досить неприбутковою науковою діяльністю, а отри­маний прибуток спрямовують на власний розвиток. З іншого боку, утворення при­ватних закладів вищої освіти було своєчасним засобом вирішення проблеми не-дофінансування освітньої галузі в державі.

Отже, чинне законодавство створює умови для збільшення обсягу залучення приватних інвестицій в освітню сферу, підвищення значення ініціативності та са­моорганізації кожного окремого ВНЗ, ринкової конкуренції у наданні освітніх по­слуг державними та приватними установами. Водночас об'єктивна необхідність вимагає проведення системного реформування освіти не тільки відповідно до змін суспільного розвитку країни, а й нових підходів згідно з європейськими стандартами. Тому спробуємо окреслити основні напрями зміни системи фінан­сування освітньої галузі, які виключатимуть її інертність та забезпечуватимуть подальший розвиток відповідно до вимог сьогодення.

По-перше, пропонується у державній політиці з реформування освіти визна­читися з часткою витрат між державою та приватними надходженнями. Як зазна­чає С.О. Михаць, практику повного фінансування державних вищих закладів освіти лише з бюджету і діяльність приватних закладів виключно за кошти сту­дентів розвинені країни застосовують рідко, набагато частіше приватні заклади також фінансуються урядом, а державні — мають кошти від сплати за навчання та додаткових послуг7. Жодна з країн світу, де існувала платна вища освіта (повна або часткова), не перейшла повністю на безоплатну вищу освіту. Навпаки, напри­клад, у 1972 р. плата за навчання у вищих навчальних закладах Австрії була ліквідована. Але вже з 2001 p., згідно з постановою уряду Австрії кожний студент зобов'язаний сплачувати за навчання 5 тис. шилл. за один семестр. На думку уря­ду, плата за навчання допоможе утримати студентів від отримання спеціальнос­тей, які не «вписуються» в економічну концепцію розвитку країни. Це, як відзна­чає С. Єрохін, дуже важлива тенденція, на перший план висувається не просто економія бюджетних коштів, пошук додаткового фінансування, а й перспективні вимоги економіки. С. Єрохін відзначає: світова практика, і передусім досвід Росії, засвідчують, що здійснюється перехід від принципу «фінансування всіх» до принципів «фінансування кожного» та «фінансування кожним»8.

На нашу думку, враховуючи вітчизняний досвід, доцільно запозичити ідеї змішаного фінансування, яке грунтується на частковій платності навчання у ВНЗ та програмах пільгових цільових кредитів для одержання вищої освіти. При побу­дові своєї моделі співвідношення державних та приватних інвестицій в освітню галузь варто врахувати розробки К. Павловського на прикладі Польщі, який про­понує демократичний доступ до навчання шляхом фінансування державою на­вчання на перших двох курсах для студентів очної форми навчання ВНЗ усіх форм власності. За його підрахунками, коштів, які направляються з бюджету Польщі на вищу освіту, вистачило б на всіх студентів, включаючи приватні заклади, які на­вчаються на першому та другому курсах. «Лишилося б тільки розумно розвинути стипендіальну систему, що дало б змогу продовжувати навчання на старших кур­сах студентам з бідних та малозабезпечених сімей», — зазначає науковець, пропо­нуючи радикальну зміну механізмів фінансування вищої освіти на національному рівні в напрямі концентрування державних фондів та підтримки найкращих вищих закладів та найкращих студентів9. Слід зазначити, що реалізації принципів дифе­ренціації, персоніфікації та конкурсності вищої освіти сприяло б введення стан­дартів оцінки якості навчання, стимулювання ініціативи завдяки введенню сти­пендій громадських фондів, спеціальних інвестиційних фондів, персоніфікованих грантів, запозичуючи досвід освітньої системи СІЛА та Англії.

Щодо функціонування пільгового кредитування навчання зазначимо, що без такого механізму, на нашу думку, не можливо забезпечити з боку держави умов рівного доступу громадян до освіти. Хоча правові засади одержання за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів пільгових довгострокових кредитів для здобуття освіти у ВНЗ за різними формами навчання були закладені ще статтею 11 Закону України від 05.02.1993 р. № 2998 «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні»10, такий вид кредитування не знайшов сво­го повсюдного застосування на практиці. Досвід зарубіжних країн свідчить, що основними умовами такого кредитування є довготривалість та низький кредит­ний відсоток. Так, у Норвегії цей відсоток становить 5,6%, у СІЛА - 3,8, Данії -1,6, Швеції - 1,0, Австрії - 0%п. У сучасних умовах частина вартості вищої освіти відшкодовується самими студентами та їх родинами через відсутність дер­жавних резервів. Закладаючи засади такого виду кредитування у подальшому, доцільно передбачити такий механізм надання цих банківських послуг, який уне­можливлював би їх масовість через високий рівень банківського ризику. Можли­во, це будуть кредити, що забезпечуватимуть «поетапну» вищу освіту, коли осо­ба отримує неповну або базову вищу освіту і продовжує навчання у магістратурі вже після початку професійної діяльності. Так, частково вирішиться проблема пе­ренасиченості ринку молодих спеціалістів та оптимізується співвідношення по­питу і пропозиції на ринку праці. На ефективність введення «поетапної», безпе­рервної освіти наголошував у своїй науковій парці Ю. Богач, який, наводячи по­зитивний зарубіжний досвід, вважає, що підвищенню якості освіти та залученню додаткових фінансів сприятиме введення або розширення таких форм навчання, як асоціативне студентство, коли студент сам складає власну програму навчання, курси перепідготовки та підвищення кваліфікації (в Німеччині ними охоплено близько 50% працюючих), дистанційне навчання, літні школи, школи бізнесу то­що12. Варто зазначити, що нові технології створюють умови до появи нових учас­ників на ринку освітніх послуг. Дистанційне навчання через мережу Інтернет є досить привабливим способом отримання освіти, враховуючи суттєве зменшення адміністративних витрат, можливість підвищення освіти студентами, які поєдну­ють навчання з працею. Водночас сьогодні такий вид навчання ще не є чітко сформованим, потребує насамперед зусиль наукової спільноти у розробці відповідного комплексу Інтернет-програм. Як зазначив К. Павловський, можли­вості, пов'язані з мережею Інтернет та інформаційними технологіями, в наступні роки змінять академічну реальність та складуть конкуренцію тим університетам, які не зможуть знайти необхідної кількості фінансово спроможних студентів13.

Отже, нові економічні реалії висувають вимоги до ВНЗ щодо їх автономії, зменшення впливу адміністративних методів регулювання. Так, важливим аспек­том успіху стане професійна управлінська система. Підтримуючи позицію К. Павловського, слід запропонувати таку модель усім державним університетам, але не як директиву зверху, а скоріше як альтернативу, враховуючи, що цей про­цес повинен відбуватися поступово та системно за умови внутрішньої ініціативи закладу. Звертаючись до досвіду США, доцільно створити наглядові ради універ­ситетів, які б контролювали діяльність закладу в інтересах засновника (держав­ної, місцевої влади або приватних засновників) та допомогли б залучати нові ре­сурси, як приватні, так і громадські14. Виходячи з того, що сьогодні більшість ВНЗ являють собою великі «виробництва», що надають роботу тисячам працівників і якими дуже складно управляти, одним з основних завдань є стиму­лювання державною політикою активної інноваційної та підприємницької діяль­ності педагогічного, наукового і управлінського персоналу ВНЗ. Доречним є за­уваження з цього приводу Т.В. Фінікова про те, що необхідно наповнити новим змістом автономію начальних закладів з можливістю самостійного розпоряджен­ня їх бюджетами, перебудови структури навчального закладу, визначення змісту навчання, передачі у власність ВНЗ всього майна, яким вони сьогодні розпоряджаються. Як слушно наголошує Т.В. Фініков, ВНЗ через систему технологій стає здатним запропонувати оптимальну кількість і якість знань у тій формі й тими за­собами, які максимально сприяють розвитку і реалізації здібностей особистості та суспільному розвитку.

 

1. Поліщук О. Стратегічне завдання системи управління вищою освітою Украї­ни // Персонал. - 2006. - № 8. - С. 66.

2. Про державний бюджет на 2009 рік : За­кон України від 26.12.2008 № 835 // Голос України. - 2008. - № 250.

3. Рішення Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти про підсумки слухання в Комітеті Верховної Ради України питання «Удосконалення законодавчого забезпе­чення розвитку вищої освіти в Україні в контексті підготовки нової редакції Зако­ну України «Про вищу освіту»: протокол № 17 від 17.09.2008 // http://kno.rada. gov.ua/komosviti.

4. Про забезпечення подальшого розвитку вищої освіти в Україні: Указ Президента України від 25.09.2008 № 857 // Офіційний вісник Президента України. - 2008. - № 35. - Ст. 1124.

5. Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними навчальними закладами : постанова Кабінету Міністрів України від 20.01.1997 № 38 // Офіційний вісник України. - 1997. -№ 4. - Ст. ЗО.

6. Про освіту: Закон України від 23.05.1991 № 1060 // ВВР УРСР. -1991. -№ 34. - С. 451.

7. Михаць С.О. Альтернативні джерела фінансування вищої освіти в умовах СЕЗ // http://tourlib.net/statti_others/myhac.htm.

8. Єрохін С. Пробле­ми фінансування професійної освіти в Україні // www.management.org.ua/confer-ence/docs/1108385336_SME-04-42.doc

9. Павловський К. Трансформації вищої осві­ти в XXI столітті: польський погляд / Консорціум із удосконалення менеджмент-освіти в Україні. - К., 2005. - С. 104, 139.

10. Про сприяння соціальному станов­ленню та розвитку молоді в Україні : Закон України від 05.02.1993 № 2998 // ВВР України. - 1993. -№ 16. - Ст. 167.

11. Данилишин Б.М., Куценко В.І. Інноваційна модель економічного розвитку : роль вищої освіти // Вісник НАЛ України. -2005. - № 9. - С. 34.

12. Богач Ю. Управління процесом багатоканального фінансу­вання вищих навчальних закладів // Наука молода. - 2003. - № 1. http://www.library. tane.edu.ua

13. Павловський К. Цит. праця. ? С 45.

14. Там само . - С. 149.

15. Там само. - С. 228.

 

< Попередня   Наступна >