258

---

Кузьменко О.А.

НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО ТА МЕТОДОЛОГІЧНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

Рассмотрены правовые проблемы распределения бюджетных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые характерны для современного этапа функционирования бюджетной системы Украины. Определены основные направления усовершенствования правовой регламентации и методологичес­кого обеспечения межбюджетных отношений.

The article is dedicated to the law problems of divide budget's mandates of state and local authorities which take place in the budget system of Ukraine. The author determines theprincipal directions of situation in the law regulation and methodical security of relations between budgets.

Міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Рес­публікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передба­чених Конституцією України та законами України. Метою регулювання міжбюд-жетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснен­ня видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюд­жетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Ак­туальність тематики визначається тим, що міжбюджетні відносини є головним інструментом забезпечення належного функціонування національної бюджетної системи.

Ключовими проблемами у сфері правового регулювання міжбюджетних відносин слід відзначити наступні. У правовому полі залишаються неврегульова-ними процедурні питання середньострокового макроекономічного та бюджетно­го планування, що, в свою чергу, негативно впливає на ефективність відносин між бюджетами. У Бюджетному кодексі передбачені лише загальні питання впровад­ження ц

ієї процедури, проте не передбачено механізм і процедури середньостро­кового макроекономічного та бюджетного планування. В Законі України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального роз­витку України» законодавчо не передбачено формування зведеного балансу фінансових ресурсів на середньостроковий період. А передбачене цим Законом поняття «основні макроекономічні та інші показники і баланси економічного та соціального розвитку» - не конкретизоване і не передбачає необхідності складан­ня зведеного балансу фінансових ресурсів бюджетної системи. Також неврегуль-ованим залишається питання узгодженості середньострокового бюджетного пла­нування з цілями та пріоритетами середньострокової державної політики.

Розподіл податків і податкових зборів між бюджетами різних рівнів має вста­новлюватися терміном на 3-5 років, оскільки тільки на такій основі стає можли­вим ефективне фінансове та бюджетне планування в середньостроковій перспек­тиві1.

У рамках удосконалення процедури планування видатків бюджетів усіх рівнів та переходу до застосування програмно-цільового методу на місцевому рівні не­обхідно переглянути методологічне забезпечення планування бюджетних ви­датків на рік та середньострокову перспективу на базі аналізу виконання бюджет­них програм у попередні бюджетні роки та внести відповідні зміни до Бюджетно­го кодексу.

Чинна нормативно-правова база міжбюджетного регулювання має низку не­доліків, у зв'язку з чим потребує вдосконалення. Зокрема, це насамперед сто­сується неузгодженості положень Бюджетного кодексу і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо розподілу доходів і видатків місцевих бюджетів. У Бюджетному кодексі не передбачається розподілу доходів і видатків місцевих бюджетів на власні та делеговані. Ст. 82 Бюджетного кодексу передбачає видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів держав­ного бюджету та місцевих бюджетів: 1) видатки на забезпечення конституційно­го ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені цим Кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню; 2) видат­ки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечен­ня найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності; 3) ви­датки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

При цьому видатки, визначені п. 1, здійснюються за рахунок коштів Держав­ного бюджету України, а видатки, визначені пунктами 2 і 3, здійснюються за ра­хунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного бюдже­ту України.

Л.К. Воронова визначає, що функціональні повноваження органів держави й органів місцевого самоврядування поділяються на: неделеговані, делеговані й власні. Неделеговані державні повноваження пов'язані із забезпеченням консти­туційного устрою держави, із суверенітетом, охороною державних кордонів і пра­вопорядку. Такі повноваження належать тільки державі і не можуть бути передані місцевому самоврядуванню. Тому і видатки, пов'язані з ними, фінансуються з Державного бюджету. Із нього ж фінансуються державне управління, законодав­ча і виконавча влада, Секретаріат Президента України, судова влада, міжнародна діяльність, фундаментальні дослідження, обслуговування державного боргу, інші загальнодержавні програми (ст. 87 Бюджетного кодексу). Делеговані державні по­вноваження пов'язані з функціями держави, але їх можна передати місцевому са­моврядуванню з метою більш ефективного їх виконання. Проте ст. 85 Бюджетно­го кодексу має застереження: право на здійснення видатків держава може переда­ти Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самовряду­вання лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріпле­них за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язко­вих платежів або їх частки, а також трансфертів із Державного бюджету України). Власні повноваження органів місцевого самоврядування - це функції, покладені Конституцією України і Законом України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» на місцеві органи. Видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень органів місцевого самоврядування, фінансуються за рахунок місцевих бюджетів2.

Ст. 86 Бюджетного кодексу закріплює критерії розмежування видатків між місцевими бюджетами - повнота надання послуги та наближення її до безпосе­реднього споживача. Відповідно до цих критеріїв і на основі принципу субсидіар­ності види видатків поділяються на групи:

перша група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів (фінансуються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань);

друга група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України (фінансуються з бюджетів міст республіканського Авто­номної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюд­жетів);

третя група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах Украї­ни (фінансуються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів)

З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.

Юридичний аналіз чинного законодавства доводить, що насамперед обов'язок налагодження відповідних взаємовідносин між органами і посадовими особами місцевого самоврядування й місцевими державними адміністраціями покладений на останніх. Це, зокрема, випливає із ч. 6 ст. 119 Конституції України, яка вказує на те, що саме місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують взаємодію з органами місцевого самоврядування, отже, є норматив­но закріпленим спеціальним принципом оптимальної взаємодії органів державної виконавчої влади з місцевим самоврядуванням. При цьому слід пам'ятати, що ці органи державної виконавчої влади взаємодіють з органами місцевого самовряду­вання, по-перше, з питань їхніх спільних інтересів; по-друге, віднесені до їхньої компетенції, зокрема питання забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

У правовому полі, у межах наданої компетенції, на підставі та у спосіб, виз­начених правовими нормами, і одним з основних видів здійснення взаємовідно­син місцевих державних адміністрацій із суб'єктами системи місцевого самовря­дування, є делегування останнім певних державних повноважень органів вико­навчої влади. У свою чергу, районні та обласні ради, які репрезентують спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, у межах своїх повноважень, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними та міськими радами (п. 2 ст. 10 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні») приймають рішення що­ до делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень з вирішення певних питань місцевого значення.

До речі, питання визначення організаційно-правових взаємозв'язків між дер­жавними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у процесі здійснення відповідних делегованих повноважень є відповідно до адміністратив­ної реформи в Україні одним з аспектів реформування організації територіально­го устрою та системи місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування, маючи децентралізований характер, що виключає елементи ієрархії (мається на увазі органів місцевого самоврядування різних муніципальних утворень), реалізуючи делеговані повноваження, пов'язані з вирішенням загальнодержавних завдань, у своїй діяльності поєднують цент­ ралізоване управління. Одночасно централізоване здійснення державної виконав­чої влади місцевими державними адміністраціями поєднується з децент­ралізацією, тобто з реалізацією повноважень місцевого самоврядування, делего­ваних їм відповідними радами3.

І.О. Луніна також наголошує, що розподіл повноважень необхідний для зако­нодавчого закріплення за місцевими бюджетами певних доходів. Місцеві органи влади, виходячи із закріплених за ними доходів і функцій, повинні самостійно планувати витрати відповідних бюджетів та нести відповідальність за їхнє вико­нання4.

Разом з тим, відповідно до ч. 4 ст. 63 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні», у доходній частині місцевого бюджету повинні окремо виділятися доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи на за­безпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої вла­ди, а відповідно до ч. 7 ст. 64 зазначена вимога поширюється і на видатки місце­вих бюджетів, які повинні поділятися на дві частини: видатки, пов'язані з вико­нанням власних повноважень місцевого самоврядування, і видатки на виконання

делегованих законом повноважень органів виконавчої влади5. Отже, відсутність чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних бюджетних повноважень місцевих органів влади при плануванні та виконанні місцевих бюд­жетів не дає можливості прозоро використовувати кошти Державного бюджету, надані на виконання делегованих функцій. Негативним наслідком визначеної не­узгодженості у законодавстві є відсутність ефективного фінансового контролю за використанням коштів, наданих у формі дотації вирівнювання.

Потребує вдосконалення нормативно-правова та методологічна база, яка рег­ламентує формування та розподіл обсягу субвенцій з державного бюджету місце­вим бюджетам. На сьогодні процедура формування та розподілу обсягу субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам створює умови для неефективного ви­користання коштів субвенцій і в цілому є недостатньо прозорою. Цьому сприяє відсутність законодавчо встановлених критеріїв щодо розподілу субвенцій між окремими територіями, а також щодо відбору проектів, що фінансуватимуться за рахунок субвенцій на місцевому рівні. Взагалі діюча система міжбюджетних трансфертів зберігає надмірну залежність місцевих бюджетів від центру і також потребує вдосконалення відповідного законодавства.

Проблеми у сфері міжбюджетних відносин потребують оптимізації методо­логічного забезпечення, насамперед удосконалення методики використання фор­мульного підходу до міжбюджетного вирівнювання та формули розрахунку міжбюджетних трансфертів. Незважаючи внесені зміни і доповнення, формула розподілу міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами має низку недоліків і неузгоджень. Зміни, що вносяться до методології розрахун­ку обсягу дотації вирівнювання, носять несистемний та непрозорий характер і тим самим підривають чіткі підвалини формульної системи, що діє в Україні. Ос­новною причиною недосконалості формули розподілу міжбюджетних транс­фертів залишається фактична невизначеність розмірів мінімальних соціальних стандартів і нормативів щодо надання населенню мінімально необхідного пе­реліку послуг, розрахунку їх вартості (у сфері соціального обслуговування, охоро­ни здоров'я, забезпечення навчальними закладами тощо).

Ми підтримуємо позицію 3.1. Перощук щодо питань застосування ко­ефіцієнтів по факторного впливу, які враховуються у Формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів. Необхідно чіткіше виписати принципи розрахунку та використання цих коефіцієнтів. Щодо індексу відносної податкоспроможності доцільно розраховувати цей показник не як середнє арифметичне податкових над­ходжень за три попередніх роки, а визначати за допомогою лінії тренду. У такому разі згладжувався б вплив різких коливань у зборі податків по роках. Такий же підхід доцільно застосовувати і до розрахунку індексів відносної податкоспро­можності для обласних, районних, бюджетів міст обласного значення та міст Києва і Севастополя6.

Отже, доходимо висновку, що оптимізація національної моделі міжбюджет­них відносин потребує відповідних змін та доповнень на законодавчому рівні з одночасним удосконаленням відповідного методологічного забезпечення. У зв'язку з цим доцільно внести зміни до Бюджетного кодексу з метою узгодження норм Бюджетного кодексу і Закону України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» щодо чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних бюджетних повноважень місцевих органів влади; конкретизації розподілу видат­кових повноважень між рівнями бюджетів на основі принципу субсидіарності; встановлення критеріїв формування, розподілу та порядку надання субвенцій на виконання інвестиційних проектів з державного бюджету місцевим бюджетам між окремими територіями.

Методологічна база міжбюджетних відносин потребує вдосконалення методи­ки використання формульного підходу до міжбюджетного вирівнювання та фор­мули розрахунку міжбюджетних трансфертів з обов'язковим визначенням: по-перше, розмірів мінімальних соціальних стандартів і нормативів щодо надання населенню мінімально необхідного переліку послуг, по-друге, розрахунку їх вар­тості. Запровадження ефективних процедур моніторингу та аналізу міжбюджет­них відносин потребує удосконалення критеріїв оцінки їх ефективності на рівнях: Державний бюджет - місцевий бюджет, місцевий бюджет - місцевий бюджет.

 

1. Луніна І.О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин. -К., I006. - С. 405.

2. Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник. - К, 2007. - С. 122-123.

3. Перощук 3.1. Напрями удосконалення національного законо­давства щодо розширення бюджетних повноважень органів місцевого самовряду­вання // Держава і право: 36. наук, праць. Вип. 37. - К., 2007. - С. 496^97.

4. Луніна І. О. Шляхи реформування міжбюджетних відносин в Україні // Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи / Матеріали науково-практичної конференції. - Ірпінь, 1999. - С. 32.

5. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // ВВР України. - 1997. - № 24.

6.  Перощук 3.1. Напрями удосконалення національного законодавства щодо розширення бюджет­них повноважень органів місцевого самоврядування // Держава і право: 36. наук. праць. Вип. 37. - К., 2007. - С 497.

 

< Попередня   Наступна >